Asunto T‑306/10

Hani El Sayyed Elsebai Yusef

contra

Comisión Europea

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes — Reglamento (CE) nº 881/2002 — Congelación de los fondos y de los recursos económicos de una persona como consecuencia de su inclusión en una lista elaborada por un órgano de las Naciones Unidas — Comité de Sanciones — Posterior inclusión en el anexo I del Reglamento nº 881/2002 — Negativa de la Comisión a suprimir dicha inclusión — Recurso por omisión — Derechos fundamentales — Derecho a ser oído, derecho a un control jurisdiccional efectivo y derecho al respeto de la propiedad»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda)
de 21 de marzo de 2014

1.      Procedimiento judicial — Recurso por omisión — Actos a que se refiere el artículo 263 TFUE — Elusión de la expiración del plazo de interposición de un recurso de anulación — Inadmisibilidad — Límites — Existencia de hechos nuevos sustanciales — Concepto de hecho nuevo sustancial — Medidas restrictivas adoptadas en el marco de la política exterior y de seguridad común

[Arts. 263 TFUE y 265 TFUE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo, art. 7 quater]

2.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al Qaida y los talibanes — Decisión de congelación de fondos — Derecho de los destinatarios de presentar una solicitud de revisión teniendo en cuenta circunstancias posteriores — Control jurisdiccional — No estimación por la Comisión de tal solicitud — Abstención constitutiva
de omisión

[Arts. 263 TFUE y 265 TFUE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

3.      Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a una tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al Qaida y los talibanes — Obligación de comunicar las razones individuales y específicas que justifican las decisiones adoptadas — Obligación de permitir que el interesado dé a conocer oportunamente su punto de vista sobre los motivos tenidos en cuenta en su contra

[Arts. 220 TFUE, ap. 1 y 296 TFUE; Reglamento (CE) nº 1629/2005 de la Comisión]

1.      Un demandante no puede eludir la expiración del plazo de interposición de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, dirigido contra un acto de una institución, mediante el artificio procesal del recurso por omisión en virtud del artículo 265 TFUE, dirigido contra la negativa de dicha institución a anular o revocar el citado acto.

A este respecto, solamente la existencia de nuevos hechos sustanciales puede justificar la presentación de una solicitud dirigida a la revisión de una decisión que no ha sido impugnada dentro del plazo previsto. En el contexto de una medida de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento nº 467/2001, la sentencia del Tribunal de Justicia, de 3 de septiembre de 2008, Kadi I (asuntos C‑402/05 P y C‑415/05 P) que enumeró los requisitos de forma y de fondo que deben concurrir para que pueda imponerse una medida de congelación de fondos, así como las garantías procedimentales de las que deben poder disfrutar los interesados constituye un hecho nuevo de este tipo. En efecto, dicha sentencia provocó necesariamente en la Comisión un cambio de actitud y de comportamiento, que es en sí mismo un hecho nuevo y sustancial. Así, hasta que se dictó esa sentencia, la Comisión consideraba, por una parte, que estaba vinculada estrechamente por las decisiones del Comité de Sanciones establecido por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sin ninguna facultad de apreciación autónoma, y, por otra parte, que las garantías usuales del derecho de defensa no resultaban de aplicación en el contexto de la adopción o de la impugnación de una medida de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 881/2002. En cambio, tan pronto como se hubo dictado la citada sentencia Kadi I, la Comisión modificó radicalmente su postura y se consideró en condiciones de revisar, si no por propia iniciativa, al menos a petición expresa de los interesados, todos los demás casos de congelación de fondos de conformidad con el Reglamento nº 881/2002.

Asimismo, constituye un hecho nuevo, que el Gobierno de un Estado Miembro, que es al mismo tiempo miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, tras haber examinado, en el contexto de un procedimiento nacional, las pruebas sobre las que se basaba la inclusión del nombre del demandante en la lista de personas objeto de esas medidas restrictivas, elaborada por el mencionado Comité de Sanciones, había concluido, con posterioridad a esta primera toma de posición, que no reunía los criterios para la inclusión en dicha lista y anunciado su intención de dirigirse al Comité con el fin de conseguir que se suprimiera su nombre de la citada lista.

(véanse los apartados 54, 55, 59, 60, 66, 69, 70 y 72)

2.      A diferencia de los actos destinados a producir efectos definitivos, una medida de congelación de fondos adoptada en virtud del Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento nº 467/2001, constituye una medida cautelar de naturaleza preventiva, que no pretende privar a los interesados de su propiedad. La validez de tal medida se supedita así siempre a que se mantengan las circunstancias de hecho y de Derecho que justificaron su adopción, así como a la necesidad de su mantenimiento para la consecución del objetivo al que se asocia. Por ello, medida de congelación de fondos conforme al citado Reglamento debe poder ser objeto de una solicitud de revisión en cualquier momento, con el fin de comprobar si su mantenimiento está justificado, y la no estimación por la Comisión de tal solicitud debe poder ser objeto de un recurso por omisión. Aceptar el razonamiento contrario tendría como consecuencia, una vez expirado el plazo de recurso de anulación de una medida de congelación de fondos, conferir a la Comisión la facultad exorbitante de congelar indefinidamente las cuentas de una persona prescindiendo de todo control jurisdiccional y cualquiera que sea la evolución, o incluso la desaparición, de las circunstancias que concurrieron inicialmente para justificar la adopción de dicha medida.

Asimismo, por una parte, el artículo 7 quater del citado Reglamento nº 881/2002, en su versión modificada por el Reglamento nº 1286/2009 establece, en sus tres primeros apartados, un procedimiento de revisión que debe beneficiar específicamente a las personas que fueron incluidas en la lista de personas objeto de estas medidas restrictivas antes del 3 de septiembre de 2008. Dichas personas pueden presentar una solicitud de declaración de razones a la Comisión sobre su inclusión en esa lista, y posteriormente pueden formular alegaciones al respecto y la Comisión revisará entonces su decisión de incluirlas en la lista en cuestión, a la vista de estas alegaciones. Por otra parte, la citada disposición establece, en su apartado 4, un procedimiento de revisión que debe beneficiar a cualquier persona incluida en la lista controvertida que, basada en nuevas pruebas de carácter sustancial, presente una nueva solicitud de que se la excluya de la lista. En ambos casos, debe admitirse la vía del recurso por omisión de conformidad con el artículo 265 TFUE, en caso de que la Comisión no proceda a la revisión establecida en el artículo 7 quater del Reglamento nº 881/2002.

(véanse los apartados 62, 63, 65 y 68)

3.      Una institución de la Unión, al decidir congelar los fondos de una persona con arreglo al Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento nº 467/2001, está obligada, para respetar sus derechos de defensa, en particular el derecho a ser oído y su derecho a un control jurisdiccional efectivo, a comunicar al interesado los datos utilizados en su contra o a concederle el derecho de tomar conocimiento de dichos datos en un plazo razonable tras la imposición de dicha medida y a brindarle la oportunidad de dar a conocer oportunamente su punto de vista a este respecto.

Por otro lado, cuando la persona afectada formula observaciones sobre la declaración de razones, la autoridad competente de la Unión está obligada a examinar, de modo cuidadoso e imparcial, la fundamentación de los motivos alegados, teniendo en cuenta tales observaciones y las eventuales pruebas de descargo que las acompañen. Incumbe así a dicha autoridad valorar, habida cuenta del contenido de esas eventuales observaciones, la necesidad de solicitar la colaboración del Comité de Sanciones establecido por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y, a través de este último órgano, del miembro de la Organización de las Naciones Unidas que haya propuesto la inclusión de la persona afectada en la lista de dicho Comité, a fin de conseguir —dentro del clima de cooperación adecuada que, con arreglo al artículo 220 TFUE, apartado 1, debe presidir las relaciones de la Unión con los órganos de las Naciones Unidas en materia de lucha contra el terrorismo internacional— que se le comuniquen los datos o pruebas, confidenciales o no, que le permitan cumplir su deber de examen cuidadoso e imparcial. Por último, sin llegar al punto de imponer una respuesta detallada a las observaciones formuladas por la persona afectada, el deber de motivación establecido en el artículo 296 TFUE exige en cualquier circunstancia, incluso cuando la motivación del acto de la Unión concuerde con los motivos expuestos por un órgano internacional, que dicha motivación identifique las razones individuales, específicas y concretas por las que las autoridades competentes consideran que la persona afectada debe ser objeto de medidas restrictivas.

Por último, el respeto del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva exige, por una parte, que la autoridad competente de la Unión comunique a la persona afectada la declaración de razones facilitada por el Comité de Sanciones en la que se basa la decisión de incluir o mantener el nombre de dicha persona en la lista de las personas objeto de dichas medidas restrictivas, que le permita dar a conocer oportunamente sus observaciones a este respecto y que examine, de modo cuidadoso e imparcial, la fundamentación de los motivos alegados, teniendo en cuenta las observaciones formuladas y las eventuales pruebas de descargo presentadas por esa persona.

De ello se deduce que, cuando la Comisión se basa únicamente en la existencia de un simple comunicado de prensa sin motivación alguna del citado Comité de Sanciones para adoptar tales medidas restrictivas pese a que tiene la obligación de actuar en relación con el demandante y aun si la Comisión considerase que la imposición al demandante de estas medidas restrictivas es y sigue siendo justificada, en cuanto al fondo, a la vista de la situación personal del interesado tal como ésta resulta de los autos, incluidos los nuevos elementos fácticos de los que se le ha informado, la Comisión debía, en cualquier caso, remediar en el más breve plazo posible la violación de los principios aplicables en el marco del procedimiento seguido para la adopción de estas medidas. A este respecto, es irrelevante que la Comisión haya iniciado entretanto el procedimiento de revisión y que dicho procedimiento todavía esté en curso.

(véanse los apartados 90, 92, 93, 95, 96, 98, 99 y 101)