MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NILSA WAHLA
od 30. studenoga 2017.(1)
Predmet C‑426/16
Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW i dr.
protiv
Vlaams Gewest
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita životinja u trenutku usmrćivanja – Posebne metode klanja – Islamska svetkovina žrtve – Uredba (EZ) br. 1099/2009 – Članak 4. stavak 4. – Obveza religijskog klanja bez omamljivanja u odobrenim klaonicama – Uredba (EZ) br. 853/2004 – Uvjeti za odobrenje klaonica – Valjanost – Članak 13. UFEU‑a – Poštovanje nacionalnih običaja u području religijskih obreda – Članak 10. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Sloboda vjeroispovijedi – Ograničenje – Opravdanje”
1. Religijsko je klanje odavno priznato u europskim tekstovima kojima se uređuje usmrćivanje životinja kao posljedica slobode vjeroispovijedi. Želja zakonodavca Unije da uskladi zaštitu vjerske slobode sa zaštitom dobrobiti životinja odražavala se već prilikom donošenja Direktive 74/577/EEZ(2) te i dalje postoji u Uredbi (EZ) br. 1099/2009(3) koja je trenutačno na snazi.
2. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009. Njime se poziva Sud da, u pogledu temeljnog prava na slobodu vjeroispovijedi, odluči o valjanosti odredbe kojom se predviđa da se klanje životinja bez omamljivanja, koje se zahtijeva određenim vjerskim učenjima, može odvijati samo u odobrenim klaonicama(4) kojima se poštuju sve mjerodavne odredbe.
3. Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između raznih muslimanskih udruga i krovnih organizacija džamija te određenih pojedinaca u flamanskoj regiji (u daljnjem tekstu: tužitelji u glavnom postupku) i Vlaams Gewesta (Flamanska regija, Belgija) u pogledu odluke koju je donijelo flamansko ministarstvo nadležno za dobrobit životinja i koja se odnosila to da se od 2015. više ne odobrava religijsko klanje životinja bez omamljivanja tijekom islamske svetkovine žrtve (Aïd‑el‑Adha)(5) u privremenim objektima za klanje utvrđenima u općinama te regije.
4. Odmah je potrebno dati jedno pojašnjenje u pogledu pitanja koje se postavlja upravo ovim predmetom. U ovom se slučaju nikako ne radi o potpunoj zabrani klanja životinja bez omamljivanja o kojem se trenutačno raspravlja u mnogim državama članicama(6), nego o uvjetima u pogledu opreme i postupaka u kojima se takvo klanje treba provesti na temelju relevantnih propisa Europske unije. Stoga se postavlja pitanje može li se sloboda vjeroispovijedi ograničiti zahtjevom da se klanje provodi u klaonici u smislu članka 2. točke (k) Uredbe br. 1099/2009, što je pravilo opće primjene bez obzira na to koja se metoda klanja upotrebljava.
5. U ovom slučaju smatram da se nijednim elementom iznesenim u okviru ovog predmeta ne može utjecati na valjanost Uredbe br. 1099/2009. Pravilo prema kojem se u načelu klanje može provoditi samo u odobrenim klaonicama posve je neutralno pravilo koje se primjenjuje neovisno o okolnostima i odabranoj metodi klanja. Prema mojem mišljenju, problematika koju razmatramo povezana je više s kratkotrajnom poteškoćom u pogledu kapaciteta klaonica na određenim zemljopisnim područjima tijekom islamske svetkovine žrtve, te, u konačnici, u pogledu troškova koji nastaju prilikom usklađivanja s vjerskim propisima, a ne sa zahtjevima koji proizlaze iz propisa Unije, s obzirom na to da se tim propisom nastoji odvagnuti, s jedne strane, pravo na slobodu vjeroispovijedi i, s druge strane, zahtjevi koji osobito proizlaze iz zaštite ljudskog zdravlja, dobrobiti životinja i sigurnosti hrane.
I. Pravni okvir
A. Uredba br. 1099/2009
6. Uredbom br. 1099/2009 utvrđuju se zajednička pravila o zaštiti dobrobiti životinja u trenutku klanja ili usmrćivanja u Uniji.
7. Iz članka 2. točke (k) Uredbe br. 1099/2009 proizlazi da u smislu te uredbe „‚klaonica’ znači bilo koji objekt koji se koristi za klanje kopnenih životinja, obuhvaćen područjem primjene Uredbe (EZ) br. 853/2004”.
8. Člankom 4. Uredbe br. 1099/2009 određuje se:
„1. Životinje se smije usmrtiti samo nakon omamljivanja u skladu s metodama i posebnim zahtjevima povezanim s primjenom tih postupaka određenima u Prilogu I. Gubitak svijesti i osjetljivosti mora se održavati do smrti životinje.
[…]
4. U slučaju da su životinje podvrgnute posebnim metodama klanja koje propisuju religijski obredi, zahtjevi stavka 1. ne primjenjuju se pod uvjetom da se klanje odvija u klaonici.”
B. Uredba br. 853/2004
9. Člankom 4. Uredbe br. 853/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o utvrđivanju određenih higijenskih pravila za hranu životinjskog podrijetla(7) određuje se:
„1. Subjekti u poslovanju s hranom mogu na tržište staviti proizvode životinjskog podrijetla proizvedene u Zajednici jedino ako su pripremljeni i ako se njima rukovalo isključivo u objektima:
(a) koji zadovoljavaju odgovarajuće zahtjeve iz Uredbe (EZ) br. 852/2004, iz priloga II. i III. ovoj Uredbi te druge odgovarajuće propisa o hrani;
i
(b) koje je nadležno tijelo upisalo u registar ili, ako se to zahtijeva u skladu sa stavkom 2., odobrilo.
[…]”
10. Stavcima 4. do 8. članka 10. Uredbe br. 853/2004, naslovljenog „Izmjene i prilagodbe priloga II. i III.” predviđa se da države članice mogu pod određenim uvjetima i na određene načine donijeti nacionalne mjere kojima se prilagođuju odredbe propisane Prilogom III., među kojima su u poglavlju II. „[z]ahtjevi za klaonice”.
II. Glavni postupak, prethodno pitanje i postupak pred Sudom
11. Islamska svetkovina žrtve slavi se svake godine tijekom tri dana(8). Muslimani koji prakticiraju svoju vjeru smatraju da je njihova vjerska dužnost da, po mogućnosti prvi dan svetkovine, zakolju ili da daju da se zakolje životinja(9) čiji se dio mesa jede s obitelji, a dio se podijeli s potrebitima, susjedima i članovima šire obitelji.
12. Kao što proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, postoji konsenzus među većinom muslimana u Belgiji, koji je unutar muslimanske izvršne vlasti u toj državi iznijelo Vijeće teologa, u pogledu toga da se religijsko klanje treba provoditi bez omamljivanja i uzimajući u obzir druge propise obreda.
13. U svrhu izvršenja članka 16. stavka 2. Zakona od 14. kolovoza 1986. o zaštiti i dobrobiti životinja, Kraljevskom uredbom od 11. veljače 1988., kako je izmijenjena Kraljevskom uredbom od 25. ožujka 1998., predviđalo se da se u Belgiji klanja propisana religijskim obredom mogu provoditi samo u redovnim klaonicama (u daljnjem tekstu: odobrene klaonice) ili „u objektima koje je odobrilo ministarstvo nadležno za poljoprivredu nakon dogovora s ministarstvom nadležnim za javno zdravlje”(10).
14. Belgijsko savezno ministarstvo je u skladu s tim propisom nakon 1998. svake godine odobravalo privremene klaonice koje su uz odobrene klaonice imale dozvole provoditi religijska klanja prilikom islamske svetkovine žrtve, čime se popravio manjak kapaciteta u navedenim klaonicama koji je bio povezan s većom potražnjom u tom razdoblju(11). Nakon dogovora s muslimanskom zajednicom, savezna služba za javno zdravlje, sigurnost lanca proizvodnje, prerade i distribucije hrane i zaštitu okoliša izdavala je do 2013. na različite datume „priručnik” o organizaciji islamske svetkovine žrtve (Handleiding voor de Organisatie van het Islamitisch Offerfeest), kojim je točno predvidjela preporuke za otvaranje i rad privremenih objekata za klanje, uz odobrene klaonice.
15. Nakon šeste državne reforme 1. srpnja 2014. nadležnost za dobrobit životinja prenesena je na regije. Stoga je sama Flamanska regija, radi upravljanja organizacijom islamske svetkovine žrtve, donijela priručnik sličan saveznom priručniku iz 2013. u kojem je bilo navedeno da se privremeni objekti za klanje mogu odobriti na određeno vrijeme pojedinačnom odlukom nadležnog ministarstva, pod uvjetom da je u razumnoj udaljenosti od odobrenih klaonica utvrđen nedovoljan kapacitet za klanje te da se poštuje niz uvjeta u pogledu opreme i obveza postupanja.
16. Flamansko ministarstvo nadležno za dobrobit životinja objavilo je 12. rujna 2014. da od 2015. više neće izdavati odobrenja privremenim objektima za klanje u kojima će biti moguće provoditi religijsko klanje tijekom islamske svetkovine žrtve zbog toga što se takva odobrenja protive zakonodavstvu Unije, osobito odredbama Uredbe br. 1099/2009(12).
17. To je ministarstvo 4. lipnja 2015. stoga flamanskim gradonačelnicima poslalo okružnicu (u daljnjem tekstu: osporavana odluka) kojom ih je obavijestilo da od 2015. sva klanja životinja bez omamljivanja, pa čak i klanja koja se provode u okviru islamske svetkovine žrtve, treba provoditi isključivo u odobrenim klaonicama.
18. U tim su okolnostima razna tužitelji u glavnom postupku podnijeli razne tužbe te su, među ostalima, 5. veljače 2016. podnijeli tužbu protiv Flamanske regije pred Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija).
19. Tužitelji u glavnom postupku su istaknuli da, čak i pod pretpostavkom da se presudi da se Uredba br. 1099/2009 primjenjuje na religijsko klanje životinja provedeno tijekom islamske svetkovine žrtve, što oni osporavaju(13), valja se pitati o valjanosti pravila utvrđenog u članku 4. stavku 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009 jer se njime, s jedne strane, povrjeđuje pravo na slobodu vjeroispovijedi zajamčeno člankom 10. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i člankom 9. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) i, s druge strane, ne poštuju belgijski običaji koji se odnose na religijske obrede u okviru islamske svetkovine žrtve, zajamčeni člankom 13. UFEU‑a.
20. Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu) smatra da se, provođenjem pravila iz članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009, osporavanom odlukom stvara ograničenje pri ostvarivanju slobode vjeroispovijedi te se ugrožavaju belgijski običaji u području religijskih obreda jer se njome obvezuje muslimane da provode religijsko klanje tijekom islamske svetkovine žrtve u klaonicama odobrenim u skladu s Uredbom br. 853/2004. Prema mišljenju tog suda, to ograničenje nije ni relevantno ni proporcionalno kako bi se odgovorilo na legitimne ciljeve zaštite dobrobiti životinja i javnog zdravlja.
21. U tim je okolnostima Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li članak 4. stavak 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe [br. 1099/2009] zbog povrede članka 9. [EKLJP‑a], članka 10. [Povelje] i/ili članka 13. [UFEU‑a] nevaljan jer se njime određuje da se životinje koje su podvrgnute posebnim metodama klanja propisanim religijskim obredima smiju klati bez omamljivanja samo u klaonici koja je obuhvaćena područjem primjene Uredbe [br. 853/2004], iako u Flamanskoj regiji kapacitet tih klaonica nije dovoljan kako bi se ispunila potražnja za religijskim klanjem životinja bez omamljivanja koje se provodi svake godine prilikom islamske svetkovine žrtve i iako se čini da troškovi povezani s prenamjenom privremenih objekata za klanje [u klaonice] koje vlasti dopuštaju i kontroliraju te koje su obuhvaćene područjem primjene Uredbe [br. 853/2004] nisu relevantni za postizanje ciljeva u pogledu dobrobiti životinja i javnog zdravlja te se ne čini da su im proporcionalni?”
22. Pisana očitovanja podnijeli su udruženja Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. te Global Action in the Interest of Animals VZW (u daljnjem tekstu: GAIA), Flamanska regija, estonska i nizozemska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine, kao i Vijeće te Europska komisija.
23. Na raspravi koja je održana 18. rujna 2017. sudjelovali su tužitelji u glavnom postupku, GAIA, Flamanska regija, vlada Ujedinjene Kraljevine, kao i Vijeće i Komisija.
III. Analiza
24. Sud koji je uputio zahtjev pita o valjanosti članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009 zbog navodne povrede članka 10. Povelje i članka 9. EKLJP‑a, kao i članka 13. UFEU‑a. Ograničenje pri ostvarivanju slobode vjeroispovijedi i nacionalnih običaja u području religijskih obreda proizlazi iz tih odredbi kojima se propisuje da se životinje koje su religijski zaklane prilikom islamske svetkovine žrtve smiju tako zaklati samo u odobrenim klaonicama. Te klaonice su objekti za koje nadležne nacionalne vlasti daju odobrenje te kojima se u tu svrhu treba poštovati niz „posebnih uvjeta” u pogledu izgradnje, uređenja i opreme koji se zahtijevaju Prilogom III. Uredbi br. 853/2004.
25. Dvojbe suda koji je uputio zahtjev proizlaze iz činjenice da je, zbog toga što kapacitet za klanje u postojećim odobrenim klaonicama u flamanskoj regiji nije dovoljan kako bi se odgovorilo na visoku potražnju za religijskim klanjem prilikom islamske svetkovine žrtve, potrebno stvoriti nove odobrene objekte. Međutim, prenamjena starih privremenih objekata za klanje koji su radili tijekom razdoblja od 1998. do 2014.(14) u odobrene klaonice u smislu Uredbe br. 853/2004 zahtijeva posebno velika financijska ulaganja koja su, osim činjenice da se ne mogu amortizirati tijekom cijele godine, suvišna kako bi se osiguralo poštovanje dobrobiti životinja i javnog zdravlja.
26. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, obvezom da se religijsko klanje bez omamljivanja provodi samo u odobrenim klaonicama sprječava se brojne muslimane koji prakticiraju svoju vjeru da poštuju svoju vjersku dužnost da na prvi dan islamske svetkovine žrtve zakolju ili daju zaklati životinju u skladu s propisima obreda, pri čemu se stvara neopravdano ograničenje pri ostvarivanja njihove slobode vjeroispovijedi i ne poštuju zakonodavne i upravne odredbe, kao ni nacionalni običaji u području religijskih obreda.
27. U ovom je slučaju, prije bilo kakvog ispitivanja merituma prethodnog pitanja, korisno odlučiti o dopuštenosti tog pitanja jer su je više ili manje izravno dovodili u pitanje Flamanska regija, nizozemska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine, kao i Vijeće i Komisija.
A. Dopuštenost prethodnog pitanja
1. Očitovanja podnesena Sudu
28. Izneseni prigovori i dvojbe u biti se, s jedne strane odnose na tekst postavljenog pitanja na temelju kojeg se pogrešno može smatrati da problem proizlazi iz Uredbe 1099/2009 i, s druge strane i puno važnije, odnose se na relevantnost postavljenog pitanja, s obzirom na to da problem nedovoljnog kapaciteta klaonica u Flamanskoj regiji u svakom slučaju ne utječe na primjenu odredbi uredbi br. 853/2004 i br. 1099/2009.
29. Najprije, što se tiče teksta postavljenog pitanja, određene zainteresirane stranke (osobito Flamanska regija i vlada Ujedinjene Kraljevine) tvrdile su da, s obzirom na uvjete za odobrenje klaonica utvrđene Uredbom br. 853/2004, svako eventualno ograničenje pri ostvarivanju slobode vjeroispovijedi može proizlaziti samo iz te uredbe. Sud koji je uputio zahtjev stoga nije na pravilan način sastavio svoje prethodno pitanje jer se ono, naprotiv, odnosi na valjanost članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009.
30. Nadalje, što se tiče relevantnosti postavljenog pitanja, određene zainteresirane stranke (odnosno Flamanska regija, vlada Ujedinjene Kraljevine, nizozemska vlada, kao i Komisija i Vijeće) iznijele su određene dvojbe u pogledu korisnosti odgovora Suda za rješavanje glavnog postupka. Osobito je istaknuto da se prethodno pitanje temelji na unutarnjim činjeničnim okolnostima koje nemaju utjecaj na odredbe uredbi br. 1099/2009 i br. 853/2004 te stoga ni na njihovu valjanost.
31. Naime, predmetni problem odnosi se na nedovoljan kapacitet odobrenih klaonica u Flamanskoj regiji tijekom islamske svetkovine žrtve te na veliko financijsko ulaganje potrebno kako bi se omogućilo da se stari privremeni objekti za klanje odobre u skladu s Uredbom br. 853/2004. U tom kontekstu, Vijeće i, u manjoj mjeri, Flamanska regija istaknuli su da bi za sud koji je uputio zahtjev ipak bilo korisnije da nije postavio Sudu pitanje koje se odnosi na ocjenu valjanosti odredbi uredbi br. 1099/2009 i br. 853/2004, nego pitanje o tumačenju navedenih odredbi kojim se nastoji dobiti pojašnjenje u pogledu manevarskog prostora koji se treba priznati državama članicama osobito u pogledu prilagodbe uvjeta za odobrenje ovisno o posebnim situacijama kao što su one do kojih dolazi tijekom islamske svetkovine žrtve.
2. Ocjena
32. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja(15).
33. Kao prvo, što se tiče teksta pitanja smatram da nije očito da nema veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka.
34. Naime, u osporavanoj odluci (vidjeti točku 17. ovog mišljenja) navodi se da se od 2015. religijsko klanje bez omamljivanja tijekom islamske svetkovine žrtve više neće dopuštati u privremenim objektima za klanje kojima se ne poštuju zahtjevi propisani Uredbom br. 853/2004. Međutim, nije sporno da je ta odluka donesena na temelju pravila predviđenog člankom 4. stavkom 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009 kojim se nalaže da se navedeno religijsko klanje provodi u objektima kojima se poštuju zahtjevi Uredbe br. 853/2004.
35. Tim se dvjema uredbama nastoje postići različiti ciljevi: dok je Uredba br. 853/2004 dio „higijenskog paketa”(16), Uredba br. 1099/2009 odnosi se na zaštitu dobrobiti životinja pri usmrćivanju. Te su dvije uredbe ipak povezane jer se njima uređuju uvjeti koji se trebaju ispuniti u pogledu izgradnje i uređenja klaonica, kao i upotrijebljenih materijala.
36. Stoga nije korisno proglasiti prethodno pitanje nedopuštenim zato što nije pravilno sastavljeno. Stoga se čini da se dopuštenost prethodnog pitanja ne može dovesti u pitanje s gledišta točnog utvrđivanja odredbe prava Unije o kojem je riječ u glavnom predmetu.
37. U ovom slučaju Sud može dati koristan odgovor jer se čini da je nacionalni sud dostavio dovoljno naznaka o predmetnim činjenicama, primjenjivom pravu Unije i vezama utvrđenima između tog prava i primjenjivog nacionalnog zakonodavstva. Na temelju tih se naznaka omogućilo strankama u postupku, vladama država članica, kao i ostalim zainteresiranim strankama da Sudu podnesu svoja očitovanja, što je uostalom vidljivo iz sadržaja dostavljenih podnesaka(17).
38. Također, i bez pretjeranog formalizma, čini mi se da Sud može izvući elemente prava Unije koje s obzirom na predmet spora treba tumačiti ili za koje, ovisno o slučaju, treba provesti ocjenu valjanosti.
39. Kao drugo, što se tiče dvojbi iznesenih u pogledu relevantnosti prethodnog pitanja, za njih je potrebno provesti analizu u dijelu u kojem se ispituje meritum predmeta.
40. Valja napomenuti da se glavni predmet odnosi na to može li se, s gledišta primarnog prava i osobito s obzirom na odredbe Povelje i UFEU‑a koje se odnose na slobodu vjeroispovijedi, dovesti u pitanje obveza provođenja religijskih klanja bez omamljivanja u odobrenim klaonicama, uzimajući u obzir mogući financijski utjecaj te obveze na mogućnost provođenja takvih klanja tijekom islamske svetkovine žrtve.
41. Međutim, kao što ću objasniti u razmatranjima koja slijede, iako se na temelju prvotnih dvojbi koje je iznio velik broj zainteresiranih stranaka ne može proglasiti da ovaj zahtjev za prethodnu odluku nije relevantan za rješenje spora te da stoga nije dopušten, te dvojbe ipak zaslužuju da im se prida velika pažnja tijekom ispitivanja merituma ovog zahtjeva. Tijekom tog ispitivanja osobito će biti potrebno utvrditi jesu li odredbe prava Unije koje se dovode u pitanje u glavnom predmetu doista izvor navodnog ograničenja pri ostvarivanju slobode vjeroispovijedi i nacionalnih običaja u području religijskih obreda.
42. U tom okviru valja stoga ispitati mogu li te odredbe, koje se konkretno odnose samo na način na koji treba provoditi sve vrste klanja, bez obzira na to radi li se o religijskom klanju, utjecati na središnji problem u glavnom postupku koji se konkretno odnosi na kapacitet odobrenih stalnih klaonica koje trenutačno postoje kako bi se ispunila sva potražnja za religijskim klanjima tijekom islamske svetkovine žrtve(18).
43. S obzirom na sva prethodna razmatranja i u skladu s duhom suradnje koji treba prevladavati u odnosima između nacionalnih sudova i Suda, smatram da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku u potpunosti dopušten.
B. Meritum
1. Uvodne napomene
44. Čini mi se da je u pozadini važno iznijeti dva niza općih napomena. Prve napomene odnose se na utvrđivanje pravila i načela u pogledu kojih se u ovom slučaju dovodi u pitanje valjanost odredbi Uredbe br. 1099/2009. Ostale se napomene osnovnije odnose na činjenicu da, za razliku od onoga što se može zaključiti na temelju određenih očitovanja podnesenih Sudu, Sud u ovom slučaju treba izbjeći teološku raspravu u pogledu opsega obveze vjerskog klanja tijekom islamske svetkovine žrtve.
a) Pravila i načela u pogledu kojih se dovodi u pitanje valjanost odredbi članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009
45. Valja istaknuti da sud koji je uputio zahtjev u svojem prethodnom pitanju navodi članak 10. Povelje, članak 9. EKLJP‑a i, na kraju, članak 13. UFEU‑a.
46. U tom mi se pogledu čini da Sud treba moći ocijeniti samo postojanje ograničenja slobode „mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi” zajamčenu u članku 10. Povelje.
47. Naime, što se tiče navođenja članka 9. EKLJP‑a, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da, iako temeljna prava iz EKLJP‑a kao opća načela čine dio pravnog poretka Unije, što se potvrđuje i člankom 6. stavkom 3. UEU‑a, te iako se člankom 52. stavkom 3. Povelje određuje da u njoj sadržana prava koja odgovaraju pravima sadržanim u EKLJP‑u imaju isto značenje i opseg primjene kao i značenje i opseg primjene tih prava iz te konvencije, ta konvencija nije pravni instrument koji je formalno dio pravnog poretka Unije, zato što joj Unija nije pristupila(19).
48. Stoga se ispitivanje valjanosti sekundarnog prava Unije može provesti samo u pogledu temeljnih prava zajamčenih Poveljom(20). Iz članka 52. stavka 3. Povelje i iz objašnjenja koja se odnose na članak 10. Povelje ipak proizlazi da pravo zajamčeno člankom 10. stavkom 1. Povelje odgovara pravu koje je zajamčeno člankom 9. EKLJP‑a. Ima isto značenje i opseg kao taj članak. Tumačenje tog prava Europskog suda za ljudska prava (dalje u tekstu: ESLJP) može stoga imati određenu relevantnost, i barem biti inspiracija, u svrhu tumačenja članka 10. Povelje. Sud je stoga smatrao da se sudska praksa ESLJP‑a treba uzeti u obzir prilikom tumačenja Povelje(21).
49. Što se tiče navođenja članka 13. UFEU‑a, odnosno odredbe kojom se konkretno zahtijeva da države članice uzmu u obzir dobrobit životinja, pri čemu poštuju „zakonodavne i druge odredbe te običaje država članica, posebno u odnosu na vjerske obrede”, valja utvrditi da sud koji je uputio zahtjev nije s preciznošću naveo na koje običaje ili odredbe upućuje.
50. Čak i pod pretpostavkom da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se ona stvarno odnosi na praksu koja se do 2014. provodila u Flamanskoj regiji, kojom se omogućavala korištenje privremenim neodobrenim klaonicama kako bi se ispunila potražnja za religijskim klanjima koja je na vrhuncu prilikom islamske svetkovine žrtve, jasno je da se, iako se ta praksa može kvalificirati kao vjerski običaj, njezino ispitivanje u bitnome zamjenjuje s ispitivanjem valjanosti spornih odredbi propisa u pogledu slobode vjeroispovijedi iz članka 10. Povelje.
b) Opseg vjerske obveze klanja (bez omamljivanja) tijekom islamske svetkovine žrtve
51. U okviru ovog predmeta navelo se da klanje bez omamljivanja, i konkretnije obvezu klanja prilikom islamske svetkovine žrtve, ne treba nužno smatrati nedodirljivom obvezom islamske religije i da se stoga prethodno pitanje temeljilo na pogrešnoj pretpostavki.
52. Naime, među ostalima, udruženje GAIA osobito je naglasilo da određeni predstavnici muslimanske zajednice smatraju da su elektrošokovi ili drugi slični postupci omamljivanja prije klanja koji nemaju učinak na vitalne funkcije životinje, i osobito na puštanje krvi iz životinje (što znači da se toj životinji može ponovno vratiti svijest ako se iskrvarenje nije dogodilo), u skladu s propisima muslimanske religije(22).
53. U tom se smislu istaknulo da je određen broj muslimanskih zemalja uvozi i proizvodi meso s oznakom „halal” koje je dobiveno klanjem životinja koje se provodi uz omamljivanje(23).
54. Konačno, što se tiče konkretno obveze religijskog klanja životinje tijekom islamske svetkovine žrtve, također se istaknulo da brojni islamski učenjaci i muslimani koji prakticiraju svoju vjeru smatraju da se to klanje ne treba nužno održati prvog dana te svetkovine. Također je sve više onih, osobito među mlađim praktičnim muslimanskim vjernicima, koji smatraju da se klanje životinja tijekom te svetkovine može zamijeniti darivanjem.
55. Prema mojem mišljenju, nije na Sudu da odluči o pitanju je li upotreba omamljivanja životinja stvarno zabranjena muslimanskom vjerom ili, naprotiv, pridržavaju li se toga, kao što je tvrdilo udruženje GAIA na raspravi, samo određene vjerske struje.
56. S obzirom na to da se, u skladu sa spisom podnesenim Sudu, čini da postoji konsenzus među većinom muslimana u Belgiji, koji je unutar muslimanske izvršne vlasti u toj državi iznijelo Vijeće teologa, u pogledu toga da se religijsko klanje treba provoditi bez omamljivanja, bez obzira na to je li reverzibilno, moramo to uzeti u obzir.
57. Ipak nije korisno utvrditi smatraju li taj zahtjev svi muslimani temeljnom vjerskom obvezom ili postoji li moguća alternativa ispunjenju te obveze. Kao što je Komisija navela u svojim pisanim očitovanjima, možemo uzeti u obzir samo postojanje određenih vjerskih struja. Nije na Sudu da odlučuje o ortodoksiji ili heterodoksiji određenih mišljenja ili određenih vjerskih učenja.
58. Slijedom toga, i kao što je drugim riječima iznio sud koji je uputio zahtjev, klanje bez omamljivanja prilikom islamske svetkovine žrtve zaista jest vjersko učenje na koje se odnosi zaštita slobode vjeroispovijedi, i to neovisno o eventualnom postojanju različitih struja unutar islama ili alternativna rješenja u slučaju da ih je nemoguće ispuniti(24).
59. U tom pogledu moram se složiti sa stajalištem suda koji je uputio zahtjev i većine zainteresiranih stranaka prema kojem religijsko klanje koje se provodi tijekom islamske svetkovine žrtve zaista čini „religijski obred” u smislu članka 2. točke (g) Uredbe br. 1099/2009 te stoga proizlazi iz ostvarivanja slobode vjeroispovijedi zajamčene člankom 10 Povelje i člankom 9. EKLJP‑a, kao izraz religijskog uvjerenja.
60. Nadalje, to mi se stajalište čini u potpunosti usklađeno sa sudskom praksom ESLJP‑a koji smatra da su religijska klanja obuhvaćena prakticiranjem vjere, tako da je obuhvaćeno područjem primjene gore navedenih odredbi(25).
61. U tom smislu i iako su određene zainteresirane stranke smatrale da je potrebno pitati se o tom aspektu kako bi se utvrdilo je li postojao problem s kapacitetom za klanje u Flamanskoj regiji tijekom islamske svetkovine žrtve, ne čini mi se da je poželjno da Sud odlučuje o pitanju treba li se religijsko klanje s teološkog gledišta nužno provoditi prvog dana proslave te svetkovine ili se može provoditi i u sljedeća tri dana(26).
62. Uzimajući u obzir ta uvodna pojašnjenja, valja ispitati pitanje dovodi li obveza provođenja klanja bez omamljivanja u odobrenim klaonicama iz članka 4 stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009 do ograničenja pri ostvarivanju te slobode vjeroispovijedi.
2. Postojanje ograničenja pri ostvarivanju slobode vjeroispovijedi i nacionalnih običaja u području vjerskih obreda
63. Kao prvo, u grubim ću crtama iznijeti opća pravila primjenjiva u području klanja životinja bez obzira na odabranu metodu klanja (odnosno uz omamljivanje životinje ili bez njega) koja proizlaze iz Uredbe br. 853/2004 u okviru donošenja „higijenskog paketa”. Kao drugo, objasnit ću zašto se odredbama članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009, čiji je, podsjećam, glavni cilj zaštita dobrobiti životinja, ne može ograničiti sloboda vjeroispovijedi.
a) Opća pravila koja se primjenjuju na sva klanja na temelju Uredbe br. 853/2004
64. Hranu životinjskog podrijetla, bez obzira na odabrani način klanja, treba proizvoditi i stavljati na tržište u skladu sa strogim pravilima, čiji je glavni cilj osiguravanje higijene i sigurnosti hrane(27).
65. Glavni i temeljni cilj utvrđivanja određenih higijenskih pravila, Uredbom br. 853/2004, koja se primjenjuju na hranu životinjskog podrijetla koja može predstavljati posebnu opasnost, jest uvođenje strožih higijenskih pravila kako bi se osobito izbjegle opasnosti po ljudsko zdravlje(28). Ta pravila sadrže zajednička načela „naročito u odnosu na odgovornost proizvođača ‚i nadležnih tijela’, konstrukcijske, operativne i higijenske uvjete koje moraju ispunjavati objekti, postupke odobravanja objekata, uvjete u vezi sa skladištenjem i prijevozom te oznake zdravstvene ispravnosti”(29). Stoga se Uredbom br. 853/2004 predviđaju posebni zahtjevi koji se konkretno odnose na izgradnju, uređenje i opremu klaonica. Jedino klaonice kojima se poštuju ti zahtjevi mogu biti odobrene u skladu s tom uredbom.
66. Kako bi se osigurala pouzdanost i djelotvornost uspostavljenog sustava i pravilno djelovanje unutarnjeg tržišta(30), čini se obvezujućim da te zahtjeve poštuju sve države članice te svi proizvođači i subjekti u poslovanju(31). Iako se može dopustiti određena fleksibilnost, njome se nikako ne smije dovesti u pitanje ciljeve vezane uz higijenu hrane(32).
67. Stoga je ključno da se zahtjevi koji se odnose na klaonice koje se mogu odobriti na temelju Uredbe br. 853/2004 primjenjuju neovisno o činjenici upotrebljava li se u klaonicama omamljivanje. Opća obveza upotrebe odobrenih klaonica nema velike veze s odabranim načinom klanja (odnosno je li to klanje religijsko). Osim toga, obveza se ne temelji isključivo na razmatranjima koja se odnose na zaštitu dobrobiti životinja, nego proizlazi iz zahtjeva iz „higijenskog” paketa, kako su navedeni u Uredbi br. 853/2004.
68. Zahtjevom iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009, prema kojem se klanje treba provoditi u odobrenoj klaonici koja odgovara svim pravilima utvrđenim u Prilogu III. toj uredbi, pridonosi se osiguravanju sigurnosti hrane, bez obzira na upotrijebljenu metodu klanja. Kao što su potvrdili tužitelji u glavnom postupku, potonji zahtjev, koji usto nije u sukobu s učenjem muslimanske vjere, nije manje važan zato što se klanje životinja provodi bez njezina prethodnog omamljivanja.
b) Ispitivanje utjecaja pravila u području dobrobiti životinja koja proizlaze iz odredbi Uredbe br. 1099/2009 o slobodi vjeroispovijedi
69. Valja napomenuti da dovođenje u pitanje važenja članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 u glavnom postupku nedvojbeno proizlazi iz obavijesti nadležnog flamanskog ministarstva nadležnog za dobrobit životinja od 12. rujna 2014. prema kojem se od 2015. više neće izdavati odobrenja za privremene objekte za klanje jer bi se takva odobrenja protivila odredbama te uredbe(33).
70. Dovođenje u pitanje valjanosti potonjih odredbi s gledišta slobode vjeroispovijedi čini mi se barem paradoksalno.
71. Naime, važno je podsjetiti da se na temelju trenutačno primjenjivog prava primjenjuje načelo klanja uz omamljivanje. Člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 1099/2009 određuje se stoga da se životinje smiju usmrtiti samo nakon omamljivanja u skladu s metodama i uvjetima određenima u Prilogu I. toj uredbi.
72. Nakon odvagivanja vjerske slobode i dobrobiti životinja, i s obzirom na cilj Uredbe br. 1099/2009, odnosno usklađivanje pravila koja se odnose na dobrobit životinja u trenutku usmrćivanja, člankom 4. stavkom 4. te uredbe ipak se trenutačno predviđa iznimka od religijskog klanja bez omamljivanja životinja u klaonicama.
73. Kao što proizlazi iz uvodne izjave 18. Uredbe br. 1099/2009, člankom 4. stavkom 4. te uredbe, s obzirom na to da se njime predviđa odstupanje od općeg pravila prema kojem se životinje smiju usmrtiti samo nakon omamljivanja koje je utvrđeno u stavku 1. tog članka, u stvari se daje prednost religijskim klanjima bez omamljivanja i to u svrhu poštovanja određenih religijskih učenja.
74. Suprotno tome i onome što se može zaključiti iz argumentacije tužitelja u glavnom postupku, tom se odredbom ne predviđa nijedan dodatan poseban zahtjev koji se primjenjuje samo na religijska klanja, a ne na druga klanja.
75. U tim okolnostima, ta bi odredba, prema mojem mišljenju, s gledišta poštovanja slobode vjeroispovijedi mogla biti poništena samo kad bi bilo utvrđeno da se sama upotreba odobrenih klaonica protivi određenim religijskim učenjima ili pak kad bi bilo dokazano da se uvjetima utvrđenima tom odredbom objektivno ugrožava mogućnost provođenja klanja životinja u skladu s određenim religijskim obredima.
76. Međutim, podsjećam da, kao što proizlazi iz spisa i kao što se potvrdilo na raspravi, tužitelji u glavnom postupku ne navode da obveza da se religijska klanja provode u klaonicama sama po sebi nije u skladu s njihovim religijskim vjerovanjima.
77. Nadalje, tužitelji u glavnom postupku ne navode zbog kojih je načelnih razloga, neovisno o navodnim problemima s kapacitetom postojećih klaonica i prije svega troškovima koji će sigurno nastati zbog stvaranja novih objekata ili prenamjene objekata koji već postoje u skladu s odredbama propisa, uvjet prema kojem se klanje životinja treba provoditi u odobrenim klaonicama problematičan s gledišta poštovanja slobode vjeroispovijedi.
78. Kao što su osobito naveli Vijeće i Komisija, obveza osiguravanja da su sve klaonice odobrene i da se njima stoga poštuju uvjeti predviđeni Uredbom br. 853/2004 u potpunosti je neutralna i odnosi se na sve organizatore klanja. Za zakonodavstvo koje se primjenjuje na neutralan način, bez ikakve veze s religijskim uvjerenjima, ne može se u načelu smatrati da se njime ograničava ostvarivanje slobode vjeroispovijedi(34).
79. Stoga mi se čini da činjenica da upotreba takvih odobrenih objekata uzrokuje dodatne troškove u odnosu na privremene klaonice koje su se do sada prihvaćale u Flamanskoj regiji nije relevantna. Važno je istaknuti da su troškovi koje će trebati snositi u svrhu uspostavljanja odobrenih klaonica jednaki bez obzira na to jesu li one namijenjene religijskom klanju ili drugoj vrsti klanja.
80. U tom je pogledu ESLJP presudio da se mjerom ne zadire u temeljno pravo time što se njome uzrokuje trošak za skupinu koja se pridržava određenih religijskih učenja ili određenih vjerovanja(35). To vrijedi tim više ako je trošak koji se uzrokuje poštovanjem religijskog učenja u načelu jednak trošku koji nastaje onima koje se ne pridržavaju tog učenja.
81. Stoga se takvim pravilom samim po sebi ne može neutralizirati ili ograničiti mogućnost religijskog klanja, nego se njime samo podsjeća da se svako klanje treba provoditi u objektima kojima se ispunjavaju pravila iz Priloga Uredbi br. 853/2004.
82. U skladu s njihovom argumentacijom, čini mi se da se u konačnici tužitelji u glavnom postupku, osim na odstupanje predviđeno za religijska klanja, žele pozvati na dodatno odstupanje od obveze provođenja tih klanja u odobrenim klaonicama.
83. Naime, glavni razlog na kojem se čini da je sud koji je uputio zahtjev temeljio svoje prethodno pitanje proizlazi iz okolnosti da stalne odobrene klaonice koje sada postoje u Flamanskoj regiji nemaju dovoljne kapacitete za klanje tijekom islamske svetkovine žrtve zbog povećanja potražnje za klanjima te da se pokazalo da je trošak izgradnje takvih klaonica ili prenamjena privremenih objekata za klanje u stalne odobrene objekte vrlo visok.
84. Međutim, ti nedovoljni kapaciteti i troškovi koji će eventualno nastati uspostavljanjem novih odobrenih objekata nemaju veze s primjenom odredbi Uredbe br. 1099/2009.
85. Prema mojem mišljenju, kratkotrajni problemi s kapacitetom za klanje na određenom državnom području, kao što su oni koji su navodno(36) primijećeni u Flamanskoj regiji, s obzirom na visoku potražnju za religijskim klanjima zabilježenu u nekoliko dana prilikom islamske svetkovine žrtve, također nisu izravno povezani s obvezom upotrebe odobrenih klaonica u smislu Uredbe br. 853/2004. Kao što su navele Komisija i vlada Ujedinjene Kraljevine, tim se poteškoćama skreće pozornost na pitanje tko treba snositi trošak uspostavljanja takvih objekata kako bi se ispunila potražnja za religijskim klanjima koja je na vrhuncu tijekom islamske svetkovine žrtve.
86. Kad su ih na raspravi upitali je li općenito osigurana dovoljna dostupnost „halal” mesa izvan razdoblja proslave islamske svetkovine žrtve, tužitelji u glavnom postupku odgovorili su potvrdno. Također su potvrdili da, prema njihovom mišljenju, problem nastaje zbog toga što izgradnja novih odobrenih klaonica kako bi se konkretno ispunila potražnja za religijskim klanjima koja je na vrhuncu tijekom te proslave, nije ekonomski isplativa opcija tijekom cijele godine.
87. Time se potvrđuje da mogući problemi s kapacitetom, razmatrani s gledišta ponude i potražnje, nisu prouzročeni člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009, nego su posljedica niza posebnih okolnosti potpuno neovisnih od opsega te odredbe, zbog kojih u biti dolazi do velike potražnje za religijskim klanjima u točno određenom trenutku godine i to tijekom vrlo kratkog razdoblja.
88. Međutim, kao što je, prema mojem mišljenju, vrlo pravedno naglasila Komisija, valjanost odredbe prava Unije ocjenjuje se u odnosu na posebne značajke tih odredbi i ne može ovisiti o posebnim okolnostima konkretnog slučaja(37).
89. Zaključno i unatoč dvojbama suda koji je uputio zahtjev, čini mi se da ne postoji nijedan uvjerljiv argument na temelju kojeg se može smatrati da se spornim propisom, koji je, podsjećam, potpuno neutralan i opće primjene, ograničava sloboda vjeroispovijedi.
3. Opravdanost eventualno utvrđenog ograničenja slobode vjeroispovijedi
90. Iako se, prema mojem mišljenju, ne treba zaključiti da postoji ograničenje slobode vjeroispovijedi koje proizlazi iz opće obveze upotrebe odobrenih klaonica, pitanje je li takvo ograničenje opravdano više se ne postavlja.
91. Ipak, u slučaju da Sud ne prihvati taj zaključak jer smatra da se obvezom upotrebe odobrenih klaonica, koja se jedina dovodi u pitanje u ovom slučaju, zadire u slobodu vjeroispovijedi jer se njome sprječava muslimane koji prakticiraju svoju vjeru da poštuju svoje vjerske obveze tijekom svetkovine žrtve, smatram da se nijednim legitimnim ciljem od općeg interesa ne može opravdati postojanje ograničenja te slobode.
92. Potonji zaključak, koji na prvi pogled može iznenaditi s obzirom na moju analizu u dijelu koji se odnosi na utvrđivanje ograničenja slobode vjeroispovijedi, objašnjen je razmatranjima u nastavku teksta.
93. Točno je da je a priori obranjiva ideja prema kojoj se ograničenjem mogućnosti religijskih klanja, uzrokovano obvezom upotrebe odobrenih klaonica, nastoje postići legitimni ciljevi javnog poretka i javnog zdravlja, odnosno zaštite dobrobiti životinja, javnog zdravlja i sigurnosti hrane.
94. Međutim, u slučaju kad bi trebalo presuditi da se obveza upotrebe odobrenih klaonica tijekom islamske svetkovine žrtve protivi slobodi vjeroispovijedi, nužno bi trebalo napraviti nemogući odabir između te slobode i zahtjeva za zaštitu dobrobiti životinja, javnog zdravlja i sigurnosti hrane, koji su, podsjećam, tri opća cilja koji se nastoje postići obvezom upotrebe odobrenih klaonica. Time bi se u konačnici ponovno uspostavila hijerarhija između poštovanja slobode vjeroispovijedi i nužnog ostvarivanja tih legitimnih ciljeva od općeg interesa, iako je zakonodavac konkretno želio odvagnuti slobodu vjeroispovijedi i ostvarivanje tih različitih ciljeva, osobito u tekstu odredbi članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009.
95. Drugim riječima, kad bi se trebalo presuditi da se potonjom odredbom, koja svjedoči o želji europskog zakonodavca da pravedno odvagne slobodu vjeroispovijedi i ostvarivanje legitimnih ciljeva od općeg interesa, odnosno zaštite javnog zdravlja, sigurnosti hrane i dobrobiti životinja(38) ograničava sloboda vjeroispovijedi, teško mi je shvatiti kako bi se moglo smatrati da se takvo ograničenje konkretno opravdava navedenim zahtjevima u posebnom okviru slavlja islamske svetkovine žrtve.
96. Iako razmatranja koja se odnose na ljudsko zdravlje u načelu trebaju imati prednost pred razmatranjima koja se odnose na dobrobit životinja, u ovom se slučaju posvetila posebna pozornost promicanju dobrobiti životinja kao legitimnom cilju od općeg interesa posebno utvrđenom donošenjem odredbi članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009.
97. U nastavku teksta također ću iznijeti, kao prvo, u kojoj mjeri zaštita dobrobiti životinja nije cilj kojim se može opravdati ograničenje slobode vjeroispovijedi u slučaju u kojem treba smatrati da se člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009 ona ograničava i, kao drugo, zašto takvo ograničenje ipak nije relevantno i proporcionalno u svrhu osiguravanja sigurnosti hrane i javnog zdravlja u vrlo posebnom okviru slavlja islamske svetkovine žrtve.
a) Sloboda vjeroispovijedi i zaštita dobrobiti životinja prilikom ispitivanja članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009
98. Iako se uopće ne slažem sa zaključkom prema kojem je članak 4. stavak 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009 problematičan s gledišta slobode vjeroispovijedi, moram se složiti s ocjenom koju tužitelji u glavnom postupku proveli u svojim pisanim očitovanjima podnesenima Sudu, prema kojoj je nužan veliki oprez kad se cilj zaštite dobrobiti životinje može naći u sukobu s temeljnim pravom.
99. U tom je pogledu dovoljno uputiti na članak 13. UFEU‑a u skladu s kojim „Zajednica i države članice, budući da su životinje čuvstvena bića, punu pažnju posvećuju zahtjevima za dobrobit životinja, istovremeno poštujući zakonodavne i druge odredbe te običaje država članica, posebno u odnosu na vjerske obrede”(39).
100. U ovom mi se slučaju čini teško zaključiti da je obveza kojom se, na temelju članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1099/2009 propisuje upotreba odobrenih klaonica u smislu Uredbe br. 853/2004, iako se njome ograničava sloboda vjeroispovijedi, nužna i potrebna u svrhu postizanja legitimnog cilja.
101. Prije ispitivanja pojedinačnih pitanja koja se odnose na nužnost i proporcionalnost sporne odredbe, čini mi se da je potrebno iznijeti jednu opću i uvodnu napomenu u pogledu odvagivanja, s jedne strane, mogućnosti koje se nude na temelju mjerodavnog propisa da se klanja provode bez omamljivanja i to u svrhu poštovanja određenih vjerskih uvjerenja i, s druge strane, zaštite dobrobiti životinja.
102. Tijekom ovog postupka istaknulo se, često uz čvrsto uvjerenje i pomalo kategorički, da je bilo nedvojbeno da se klanjem bez omamljivanja moglo nanijeti više boli i patnje životinji(40).
103. Međutim, prihvaćanje te pretpostavke, koje je shvatljivo s teorijskog gledišta, ne bi, prema mojem mišljenju, trebalo dovesti do zaključka da religijske zajednice koje zagovaraju klanje bez omamljivanja životinje zanemaruju dobrobit životinje, provodeći zastarjele i barbarske prakse koje nisu u skladu s načelima utvrđenima u modernim demokratskim društvima.
104. Nadalje, dovoljno je uzeti u obzir činjenicu da je zakonodavac Unije, člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009 konkretno odlučio zadržati mogućnost država članica da dopuste posebne metode klanja propisane religijskim obredima. Još jednom valja naglasiti da se zahtjevom prema kojem se na temelju te odredbe religijska klanja mogu provoditi samo u „klaonicama” samo podsjeća na opće pravilo koje se primjenjuje bez obzira na odabranu metodu klanja i koje je propisano na temelju Uredbe br. 853/2004.
105. U tom pogledu želim istaknuti da se „ograničenje” koje je sporno u ovom slučaju ne odnosi na klanje bez omamljivanja, nego na općenitiju obvezu upotrebe odobrenih klaonica u smislu Uredbe br. 853/2004.
106. Kao što se istaknulo u okviru rasprava koje su se vodile na nacionalnoj razini, kad se postavi konkretno pitanje o religijskom klanju, vrlo se brzo pojavi opasnost od stigmatizacije, koja je povijesno bila vrlo visoka i koju treba nastojati umanjiti(41).
107. Ničim se ne omogućuje da se isključi da se klanje bez omamljivanja provedeno u dobrim uvjetima(42) može pokazati manje bolno za životinje od klanja uz prethodno omamljivanje provedeno u uvjetima u kojima su zbog očitih razloga isplativosti i veće industrijalizacije u sektoru proizvodnje hrane životinjskog podrijetla stres i bol koje trpe životinje tijekom usmrćivanja pojačani(43).
108. Iako podsjećam na ono što je očito, svi oblici usmrćivanja po svojoj su prirodi nasilni i, prema tome, problematični s gledišta patnje životinje(44).
109. Nisam osobno uvjeren, kao što se tvrdi velikim brojem studija i istraživanja(45), da se upotrebom odobrenih klaonica uvijek djelotvorno umanjuje patnja životinja, čime se samim po sebi opravdava ograničenje slobode vjeroispovijedi.
1) Nužnost postojanja ograničavanja slobode vjeroispovijedi u pogledu zaštite dobrobiti životinja
110. Na temelju sadašnje ustaljene sudske prakse(46) Suda, zaštita dobrobiti životinja može biti legitiman cilj od općeg interesa čija je važnost među ostalim dovela do donošenja Protokola o zaštiti i dobrobiti životinja priloženom Ugovoru o osnivanju Europske zajednice(47). Tom protokolu sada odgovara članak 13. UFEU‑a, odredba opće primjene UFEU‑a iz njegova prvog dijela koji je posvećen načelima(48).
111. Postavlja se pitanje je li obveza upotrebe odobrenih klaonica u određenom kontekstu islamske svetkovine žrtve opravdana nužnošću zaštite dobrobiti životinja kad postoji ograničenje slobode vjeroispovijedi.
112. Prema mojem mišljenju, u to se može sumnjati.
113. Točno je da je u općem interesu da se izbjegnu „divlja” klanja koja se provode u sumnjivim uvjetima s gledišta dobrobiti životinja, što a priori znači da je bolje da se klanje životinja provodi u objektima pod kontrolom tijela javne vlasti(49) ili da su usklađena s konkretnim pravilima u pogledu opreme i logistike.
114. To ne znači da treba smatrati da ti objekti, u vrlo posebnom okviru slavlja islamske svetkovine žrtve, trebaju nužno biti odobrene klaonice u smislu Uredbe br. 853/2004.
115. Iako ću možda ponoviti već navedeno, ovdje se ne postavlja pitanje o tome treba li životinje klati bez omamljivanja s obzirom na njihovu dobrobit, nego o tome da se utvrdi dobiva li se, u okviru odstupanja predviđenog člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009, upotrebom odobrenih klaonica prilikom proslave islamske svetkovine žrtve dodana vrijednost u smislu dobrobiti životinja u usporedbi s privremenim neodobrenim objektom za klanje.
116. Što se konkretno tiče mogućnosti koja se nudila u Flamanskog regiji da do 2014. provodi religijska klanja, važno je napomenuti da je sama Komisija, nakon revizije koju su u Belgiji provele njezine službe između 24. studenoga i 3. prosinca 2014. kako bi ocijenile kontrole dobrobiti životinja tijekom klanja u privremenim objektima koji su dotad biti dopušteni, navela da se navedenim objektima pružaju dostatna jamstva uzimajući u obzir napore koje su belgijska tijela uložila kako bi se poboljšala situacija.
117. U izvješću o reviziji od 30. srpnja 2015. Komisija je stoga istaknula da su nadležna tijela poduzela sve što je potrebno kako bi se u privremenim objektima za klanje za koje je ona znala poštovali isti uvjeti u području dobrobiti životinja. U skladu s tim izvješćem zaključeno je da, iako se usmrćivanjem životinja u svrhe religijskih obreda bez omamljivanja i izvan klaonice nije poštovala Uredba br. 1099/2009, središnje nadležno tijelo uložilo je velike napore kako bi se u području dobrobiti životinja poštovali isti uvjeti tijekom religijskih svetkovina na propisanim mjestima.
118. Na temelju tog utvrđenja čini se da su službe Komisije prešutno smatrale da se privremenim objektima za klanje određenih karakteristika, koji ne odgovaraju nužno definiciji odobrenih klaonica u smislu članka 2. točke(k) Uredbe br. 1099/2009, mogu ipak pružiti dostatna jamstva u smislu zaštite dobrobiti životinja prilikom klanja koja se provode tijekom proslave islamske svetkovine žrtve. Što se tiče proslave koja se održava samo jednom godišnje i s obzirom na činjenicu da se ne namjerava životinje koje se zakolju tijekom te proslave držati dugo na mjestima klanja, ne čini mi se da je uspostavljanje takvih odobrenih klaonica stvarno relevantan zahtjev. Naime, uvjeti koji se na temelju Uredbe br. 853/2004 trebaju ispuniti objektima osmišljeni su kako bi se objekti koji su namijenjeni svakodnevnom tržištu ponude i potražnje.
119. Nadalje, u posebnom kontekstu kad je potražnja za klanjem na vrhuncu, kao što je potražnja koja se može zabilježiti tijekom islamske svetkovine žrtve, može se postaviti i pitanje može li se ipak činjenicom da se dopuštaju klanja u privremenim objektima kojima se ispunjavaju konkretni higijenski standardi u smislu članka 2. točke (k) Uredbe br. 1099/2009 bolje odgovoriti na dvojbe u pogledu dobrobiti životinja. Stvaranjem takvih objekata može se, uz rasterećivanje odobrenih klaonica, doprinijeti tome da se klanje in fine provodi u najboljim uvjetima za životinje osobito uzimajući u obzir pretrpljeni stres.
2) Proporcionalnost ograničavanja slobode vjeroispovijedi u pogledu zaštite dobrobiti životinja
120. U skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje, ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih Poveljom mora biti predviđeno zakonom i proporcionalno.
121. Predmetno ograničenje u ovom slučaju, odnosno ograničenje koje dovodi do obveze upotrebe odobrenih klaonica predviđene člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 1099/2009, to jest objekata koji ispunjavaju zahtjeve predviđene Uredbom br. 853/2004, nedvojbeno proizlazi iz zakona.
122. S druge strane, u slučaju da treba smatrati da postoji ograničenje slobode vjeroispovijedi te da je ono opravdano, sumnjam da se takvo ograničenje može smatrati proporcionalnim cilju koji se nastoji postići.
123. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelom proporcionalnosti zahtijeva se da akti institucija Unije ne prelaze granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva propisa o kojima je riječ, uzimajući u obzir da njegovi nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni u odnosu na ciljeve koji se žele postići(50), i da je, kad je moguće odabrati između više podobnih mjera, potrebno odabrati onu koja je najmanje ograničavajuća(51).
124. Međutim, smatram da obveza provedbe klanja u odobrenim klaonicama može prelaziti granice onoga što je strogo nužno za ostvarenje cilja zaštite dobrobiti životinja kad se radi o klanju životinje u svrhu religijskog obreda u točno određenom razdoblju godine.
125. U tom pogledu valja istaknuti da se Prilogom III. Uredbe br. 853/2004 predviđaju brojni zahtjevi koje klaonice trebaju ispuniti kako bi ih se odobrilo na temelju te uredbe.
126. Kad postoji ograničenje slobode vjeroispovijedi, ipak se može postaviti pitanje nalaže li se poštovanje svih tih zahtjeva u vrlo konkretnom kontekstu privremenog povećanja potražnje za klanjem tijekom islamske svetkovine žrtve.
127. Stoga, bez namjere sveobuhvatnog nabrajanja, čini se da su određena pravila predviđena Prilogom III. Uredbi br. 853/2004, kao što su konstrukcijski uvjeti koji se odnose na primjer na rasjekavaonice ili na hladno skladištenje mesa, mogu pokazati suvišnima kako bi se ispunila potražnja za obrednim klanjem koja je na vrhuncu prilikom islamske svetkovine žrtve, u pogledu objekata koji se upotrebljavaju samo jednom godišnje i u kojima se meso u načelu predaje izravno krajnjem korisniku.
128. S obzirom na prethodno navedeno i u slučaju da treba smatrati da se spornim odredbama ograničava sloboda vjeroispovijedi, smatram da sigurno postoji manje ograničavajuće rješenje od onog kojim se utvrđuje obveza upotrebe odobrenih klaonica tijekom islamske svetkovine žrtve.
b) Sloboda vjeroispovijedi i zaštita sigurnosti hrane i javnog zdravlja
129. Ako se utvrdi da se pravilom iz članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009 ograničava sloboda vjeroispovijedi, postavlja se i pitanje o tome može li se to ograničenje opravdati legitimnim razlozima od opće interesa u pogledu sigurnosti hrane i ljudskog zdravlja.
130. Naime, Uredbom br. 853/2004, u kojoj se upućuje na Uredbu br. 1099/2009, prije svega se nastoje postići ciljevi sigurnosti hrane koji se in fine izravno odnose na zaštitu ljudskog zdravlja.
131. Međutim i kao dodatak onome što sam prethodno naveo, potpuna zabrana klanja izvan objekata odobrenih u skladu s pravilima utvrđenima u Prilogu III. Uredbi br. 853/2004 mogla bi biti nedovoljno relevantna s gledišta sigurnosti hrane i javnog zdravlja kako bi se opravdalo ograničenje ispunjavanja obveze da se religijski zakolje ili da se da zaklati životinja tijekom vrlo posebnog godišnjeg događaja, u ovom slučaju prilikom islamske svetkovine žrtve.
132. Kao što je osobito navela Komisija u izvješću o reviziji od 30. srpnja 2015., privremenim objektima za klanje kojima se ispunjavaju konkretni higijenski standardi, mogu se pružiti dostatna jamstva s gledišta javnog zdravlja i sigurnosti hrane u pogledu ispunjavanja velike potražnje za klanjem tijekom islamske svetkovine žrtve koja je međutim vremenski ograničena.
133. Iz prethodno navedenog proizlazi da se, prema mojem mišljenju ne može zaključiti da se člankom 4. stavkom 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009 ograničava sloboda vjeroispovijedi. Međutim, i samo u slučaju u kojem, naprotiv, treba smatrati da to ograničenje postoji, smatram da se ono ne može opravdati legitimnim ciljevima od općeg interesa u pogledu dobrobiti životinja i zaštite javnog zdravlja i sigurnosti hrane. U svakom slučaju, to ograničenje ne može se, prema mojem mišljenju, smatrati proporcionalnim u ostvarivanju tih ciljeva.
4. Zahtjev za ocjenu valjanosti i/ili zahtjev za tumačenje odredbi članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009?
134. U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev odlučio je svojim prethodnim pitanjem samo pitati o ocjeni valjanosti odredbi članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe br. 1099/2009.
135. Međutim, kao što je Vijeće navelo u svojim pisanim očitovanjima, nedvojbeno bi bilo korisnije za sud koji je uputio zahtjev da je pitao Sud o tumačenju odredbi uredbi br. 1099/2009 i br. 853/2004, osobito u pogledu fleksibilnosti koja se nudi državama članicama u pogledu pravila kojima treba urediti odobrenje za klaonice, i osobito s obzirom na utvrđivanje u kojoj mjeri države članice mogu uzeti u obzir posebne situacije, kao što su one do kojih može doći u državi članici (ili u jednom dijelu te države) prilikom islamske svetkovine žrtve.
136. Što se mene tiče, nisam potpuno uvjeren u taj pristup kojim bi se u konačnici zahtijevala primjena pravila koje je prema trenutačnom stanju prava Unije opće primjene, a prema kojem klanje životinja treba provoditi u odobrenim klaonicama.
137. Iako je točno da se uredbama br. 1099/2009 i br. 853/2004 uvode određeni elementi fleksibilnosti, s obzirom na to da se njima predviđaju ne samo određena odstupanja od obveze upotrebe odobrenih klaonica, nego i odstupanja u pogledu određenih tehničkih propisa koji se propisuju za objekte za klanje(52), osobito za „pokretne klaonice” i „male klaonice” uključene u izravnu prodaju(53), sumnjam da se u ovom slučaju može, konkretno i neovisno o detaljnom ispitivanju svih uvjeta koji proizlaze iz tih uredbi, utvrditi okolnosti kojima se opravdava odstupanje od tih konstrukcijskih uvjeta propisanih za objekte za klanje, koji su iznimno važni u strukturi tih uredbi.
138. U tom bih pogledu želio podsjetiti da se u ovom slučaju eventualno radi o kratkotrajnom problemu koji mi se, prema mojem shvaćanju spisa, otad čini riješenim.
139. Puno je važnije to što tužitelji u glavnom postupku u stvarnosti žele tražiti ublažavanje higijenskih pravila i zahtjeva koji se primjenjuju u sektoru hrane životinjskog podrijetla jer nisu voljni snositi troškove koji nastaju poštovanjem tih zahtjeva.
140. U takvom kontekstu, nije svrsishodno davati opće interpretativne smjernice kojima bi se u konačnici mogla ugroziti pravila koja su konkretno propisana trenutno važećim propisom u području usmrćivanja životinja.
IV. Zaključak
141. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Prvostupanjski sud na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija) odgovori na sljedeći način:
Na temelju ispitivanja prethodnog pitanja, ne postoji nikakav element koji može utjecati na valjanost članka 4. stavka 4. u vezi s člankom 2. točkom (k) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1099/2009 od 24. rujna 2009. o zaštiti životinja u trenutku usmrćivanja, uzimajući u obzir pravo na slobodu vjeroispovijedi propisano člankom 10. Povelje Europske unije o temeljnim pravima na način na koji je navedeno u članku 13. UFEU‑a u pogledu dobrobiti životinja.