A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (hetedik tanács)
2019. december 19.(*)
„EMGA és EMVA – Finanszírozásból kizárt kiadások – A nemzeti ellenőrző hatóság több látogatása között alkalmazandó határidők – A helyszíni ellenőrzések bejelentése – Közvetett bejelentés – A 809/2014/EU végrehajtási rendelet 25. és 26. cikke – Pénzügyi átalánykorrekció”
A T‑509/18. sz. ügyben,
a Cseh Köztársaság (képviselik: M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula és J. Vláčil, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: A. Lewis, A. Sauka és K. Walkerová, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2018. június 13‑i (EU) 2018/873 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2018. L 152., 29. o.) megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában, amennyiben e határozat a Cseh Köztársaság által az EMVA terhére kifizetett 151 116,65 euró összeget kizár a finanszírozásból,
A TÖRVÉNYSZÉK (hetedik tanács),
tagjai: V. Tomljenović elnök, A. Marcoulli és A. Kornezov (előadó) bírák,
hivatalvezető: R. Ūkelytė tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2019. október 3‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
1 A jelen jogvita alapjául szolgáló vizsgálatot az Európai Bizottság 2015. november 23. és 27. között folytatta le. Az RD 2/2015/023/CZ számú eljárás a Cseh Köztársaság által az EMVA 2. tengely vidékfejlesztési program (2007–2013, területalapú intézkedések) végrehajtására vonatkozott, amennyiben az – a vidékfejlesztési agrár‑környezetgazdálkodási vagy természeti hátrány enyhítésére irányuló intézkedések keretében – érintette a Cseh Köztársaságban használt igazgatási és kontrollrendszert. A vizsgálatra a Bizottságnak a Cseh Köztársaságban 2011‑ben lefolytatott korábbi, RD 2/2011/013/CZ számú vizsgálatát követően került sor.
2 A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet, (HL 2013. L 347., 549. o., helyesbítések: HL 2016. L 130., 13. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.), valamint a módosított, az 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet alkalmazási szabályainak az integrált igazgatási és kontrollrendszer, a vidékfejlesztési intézkedések és a kölcsönös megfeleltetés tekintetében történő megállapításáról szóló, 2014. július 17‑i 809/2014/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2014. L 227., 69. o.) alapján a Bizottság a 2016. február 16‑i levelében írásbeli észrevételeket küldött a Cseh Köztársaság részére a 2015‑ben lefolytatott vizsgálattal kapcsolatban, amelyben a Bizottság többek között azt hangsúlyozta, hogy a tagállam különböző szervezetei által ugyanazon kedvezményezettnél végzett helyszíni ellenőrzéseket úgy kell összehangolni, hogy az egy adott kedvezményezettnél történt látogatások közötti időintervallum rövid legyen, és semmiképpen ne haladja meg a tizennégy napos maximumot, illetve többek között az állatállomány‑alapú támogatások iránti kérelmek helyszíni ellenőrzése vagy az állatokhoz fűződő támogatási intézkedések kifizetése iránti kérelmek (a továbbiakban: állatállomány‑alapú támogatások) esetén a 48 órára korlátozott határidőt (a továbbiakban: állatállomány‑alapú támogatások), amint azt az akkor hatályos, a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2011. január 27‑i 65/2011/EU bizottsági rendelet (HL 2011. L 25., 8. o.; helyesbítés: HL 2011. L 201., 20. o.) 4. cikkének (7) bekezdése előírta. A Cseh Köztársaság erre 2016. április 14‑én válaszolt, majd a Bizottság az észrevételeit 2016. május 18‑án ismételten megküldte a Cseh Köztársaságnak.
3 2016. június 21‑én kétoldalú találkozót tartottak, az erről készített beszámolót a Bizottság 2016. július 22‑én megküldte a Cseh Köztársaságnak. Utóbbi arra észrevételeket tett, amelyeket a Bizottságnak 2016. szeptember 22‑én továbbított, és amelyben a Cseh Köztársaság – többek között – arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy egyet nem értése ellenére egy új, 2016. augusztus 8‑tól alkalmazandó, a Bizottság észrevételeivel összhangban álló módszertani útmutatót fogadott el.
4 Ezt követően terjedelmes levélváltásokra került sor a Bizottság és a Cseh Köztársaság között, amely alapján a Bizottság kiegészítő vizsgálat (a továbbiakban: kiegészítő vizsgálat) lefolytatásáról határozott, amiről 2017. október 13‑án értesítette a Cseh Köztársaságot. A kiegészítő vizsgálatra 2017. október 30. és november 3. között került sor.
5 A Bizottság a kiegészítő vizsgálatot követően 2018. március 14‑én – az 1306/2013 rendeletnek a kifizető ügynökségek és más szervek, a pénzgazdálkodás, a számlaelszámolás, az ellenőrzési szabályok, a biztosítékok és az átláthatóság tekintetében történő alkalmazására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2014. augusztus 6‑i 908/2014/EU végrehajtási rendelet (HL 2014. L 255., 59. o.; helyesbítés: HL 2015. L 114., 25. o.) 34. cikke (3) bekezdésének harmadik albekezdésében és 40. cikkének (1) bekezdésében előírt – hivatalos közleményt (a továbbiakban: hivatalos közlemény) küldött a Cseh Köztársaságnak. Ebben megerősítette a korábban kifejtett azon álláspontját, hogy amennyiben a cseh hatóságok ugyanazon kedvezményezettnél több helyszíni ellenőrzést végeznek, az első ellenőrzést a későbbi ellenőrzések „közvetett bejelentésének” kell tekinteni, így a későbbi ellenőrzéseket a 65/2011 rendelet 4. cikkének (7) bekezdése és a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírtak szerint legkésőbb 14 napon, vagy állatállomány‑alapú támogatási kérelmek esetén 48 órán belül el kell végezni. E szabály megsértése kulcsfontosságú ellenőrzésnél felmerülő hiányosságnak tekintendő. Mindazonáltal a 2014‑es és 2015‑ös évek vonatkozásában a Bizottság nem javasolt pénzügyi korrekciót, azzal az indokkal, hogy ezen időszak alatt a cseh hatóságok jogosan bízhattak a nemzeti rezsimnek az uniós joggal való összhangjában. Ugyanakkor a 2016‑os év vonatkozásában a Bizottság az uniós alapok veszteségének kockázatát 151 116,65 euró összegre értékelte és – kulcsfontosságú ellenőrzésnél felmerülő hiányosság miatt – 5%‑os pénzügyi átalánykorrekciót alkalmazott (lásd a hivatalos közlemény 2. oldalát).
6 A Cseh Köztársaság 2018. április 24‑én egyeztetési kérelmet nyújtott be, amelyet az egyeztető testület elfogadhatatlanság miatt elutasított, azzal az indokkal, hogy a szóban forgó összeg nem haladja meg az egymillió eurót és a Cseh Köztársaság nem bizonyította, hogy az uniós szabályok alkalmazásához kapcsolódó elvi kérdésről van szó.
7 2018. június 13‑án a Bizottság elfogadta az EMGA és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló (EU) 2018/873 bizottsági végrehajtási határozatot (HL 2018. L 152., 29. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat).
8 A megtámadott határozat értelmében a Bizottság, többek között a Cseh Köztársaság vonatkozásában kizárt az uniós finanszírozásból egy 151 116,65 eurós összeget a „Vidékfejlesztés, EMVA” (2014–2020) keretében az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer (IIER) hatálya alá tartozó, a 2017. és 2018. költségvetési évekkel összefüggésben kifizetéseket megalapozó intézkedések kapcsán.
Az eljárás és a felek kérelmei
9 A Törvényszék Hivatalához 2018. augusztus 24‑én benyújtott keresetlevelével a Cseh Köztársaság benyújtotta a jelen keresetet.
10 Az ellenkérelmet 2018. november 29‑én nyújtották be a Törvényszék Hivatalához. 2019. január 23‑án helyesbítést terjesztettek elő hozzá.
11 A Törvényszék a 2019. október 3‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszaikat.
12 A Cseh Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– a megtámadott határozatot semmisítse meg, amennyiben abban a Bizottság az uniós finanszírozásból kizárja a Cseh Köztársaság által kifizetett 151 116,65 euró összegű kiadást;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
13 A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– a Cseh Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
14 A Cseh Köztársaság keresetének alátámasztásául három jogalapra hivatkozik, az első az 1306/2013 rendelet 52. cikke (1) bekezdésének megsértésén, a második a bizalomvédelem elvének megsértésén, míg a harmadik – a Bizottság által megállapított pénzügyi korrekció összegét illetően – az 1306/2013 rendelet 52. cikke (1) és (2) bekezdésének megsértésén alapul.
15 Az első jogalap vonatkozásában a Cseh Köztársaság emlékeztet arra, hogy az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bizottság az uniós finanszírozásból csak azzal a feltétellel zárhat ki bizonyos összegeket, ha a megfelelő összegek kifizetése nem az uniós jognak megfelelően történt. Lényegében úgy véli, hogy a Bizottság helytelenül állapította meg, hogy az első helyszíni ellenőrzés a következő ellenőrzések „közvetett bejelentéseként” értékelendő, és ezért az utóbbi ellenőrzéseket mindig a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőben – azaz az adott ügytől függően tizennégy napon vagy 48 órán belül – kell végrehajtani.
16 A Bizottság a jogalap elutasítását kéri.
17 Előzetesen meg kell jegyezni, hogy amint arra a Bizottság ellenkérelmében emlékeztet, és amint azt a hivatalos közleményben említette, a 65/2011 rendelet 2015. január 1‑jén hatályát vesztette. Következésképpen a 2015‑ös igénylési évtől kezdődően a 809/2014 végrehajtási rendelet alkalmazandó. E tekintetben pontosítani kell, hogy a jelen ügyben kizárólag a 2016‑os igénylési év vitatott, mivel a 2014‑es és 2015‑ös igénylési éveket illetően a Bizottság nem állapított meg pénzügyi korrekciókat (lásd a fenti 5. pontot). Ezért a jelen jogvitát a 809/2014 végrehajtási rendelet vonatkozó rendelkezéseinek fényében kell megvizsgálni.
18 Emlékeztetni kell továbbá arra, hogy a mezőgazdasági alapok számláinak elszámolása területén a Bizottság a határozatokat összefoglaló jelentés, valamint a Bizottság és az érintett tagállam közötti levélváltás alapján hozza. E feltételek mellett e határozatok indokolását akkor kell megfelelőnek tekinteni, ha a címzett államot szorosan bevonták az említett határozatok kidolgozásának folyamatába, és az ismerte azokat az indokokat, amelyek miatt a Bizottság úgy vélte, hogy a vitatott összeget nem lehet az uniós alapok terhére írni (lásd: 2002. március 21‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑130/99, EU:C:2002:192, 126. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2005. április 14‑i Portugália kontra Bizottság ítélet, C‑335/03, EU:C:2005:231, 84. pont). A megtámadott határozat jogszerűségét többek között a hivatalos közlemény tartalmának fényében kell vizsgálni.
19 A Bizottság szerint a jelen ügyben a megtámadott határozatból kitűnik, hogy a 2016. igénylési év vonatkozásában az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) kiadásait a Cseh Köztársaságban nem a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikkének megfelelően fizették ki, ezért a Bizottság az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (1) bekezdése alapján a jelen jogvita tárgyát képező pénzügyi átalánykorrekciót állapított meg.
20 E vonatkozásban emlékeztetni kell arra, hogy az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (1) bekezdése többek között azt írja elő, hogy amennyiben az EMVA vonatkozásában felmerült kiadások nem felelnek meg az uniós jogszabályoknak, a Bizottság végrehajtási jogi aktusok útján határozza meg az uniós finanszírozásból kizárandó összegeket.
21 A 809/2014 végrehajtási rendelet „A helyszíni ellenőrzések bejelentése” című 25. cikke, amelynek a megsértését a Bizottság a jelen ügyben a cseh hatóságoknak felrója, úgy rendelkezik, hogy „[a] helyszíni ellenőrzések bejelenthetők, amennyiben ez nem befolyásolja céljukat vagy hatékonyságukat”, és „[b]ármely bejelentés megtétele és az ellenőrzés végrehajtása közötti időszakot szigorúan a szükséges legrövidebb időtartamra kell korlátozni, amely nem haladhatja meg a 14 napot”, vagy az állatállomány‑alapú támogatási kérelmeket érintő helyszíni ellenőrzések esetében az indokolt esetek kivételével a 48 órát.
22 A helyszíni ellenőrzések ütemezését a 809/2014 végrehajtási rendelet 26. cikke szabályozza, amelynek (2) bekezdése rögzíti, hogy „[a]z integrált rendszer hatálya alá eső vidékfejlesztési intézkedések alkalmazásában a helyszíni ellenőrzéseket az év során elosztva kell végezni az egyes vidékfejlesztési intézkedések keretében vállalt különböző kötelezettségek kockázatainak elemzése alapján”. E cikk (4) bekezdése szerint amennyiben bizonyos feltételek, kötelezettségvállalások vagy kötelezettségek betartása csak egy meghatározott időszakban ellenőrizhető, a helyszíni ellenőrzésekhez későbbi időpontban tett látogatások is szükségesek lehetnek. Ilyen esetben a helyszíni ellenőrzéseket úgy kell ütemezni, hogy az adott kedvezményezettnél tett látogatások száma a szükséges minimumra korlátozódjon. Ugyanezen bekezdés utolsó albekezdése pontosítja, hogy „[a]mennyiben további látogatásokra van szükség, azok mindegyikére a 25. cikk alkalmazandó”.
23 Először is a jelen ügyben nem vitatott, hogy a cseh hatóságok által külön‑külön végrehajtott ellenőrzéseket bejelentés nélkül vagy bejelentés alapján végezték a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőben.
24 Másodszor az iratokból kitűnik, hogy a Cseh Köztársaság úgy határozott, hogy egyetlen intézkedés „vertikális” ellenőrzése helyett „horizontális” – több támogatási típus és több elfogadhatósági feltétel, valamint a kölcsönös megfeleltetés több ellenőrző hatóság általi egyidejű ellenőrzésére is lehetőséget biztosító – ellenőrzési rendszert vezet be. Márpedig a Bizottság nem vitatja ezen ellenőrzési rendszer uniós jognak való megfelelőségét, és elismeri – az általa a tárgyaláson megerősített – azon tényt, hogy az ellenőrzési feladatoknak több szervhez történő delegálása nem ellentétes az uniós joggal.
25 Harmadszor – és ebből következően – a Bizottság nem vitatja azt sem, hogy egy ilyen ellenőrzési rendszerben ugyanazon kedvezményezett többféle, különböző illetékes nemzeti hatóságok által végrehajtott ellenőrzés alanyát képezheti.
26 Ugyanakkor a Bizottság szerint az ilyen ellenőrzési rendszerben a kedvezményezettnél tett első látogatást a későbbi látogatások olyan „közvetett bejelentésének” kell tekinteni, amelynek következtében az összes utóbbi látogatást a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőben kell végrehajtani. Amint azt ugyanis a tárgyalás során is jelezte, a Bizottság úgy véli, hogy az első látogatás „ugyanolyan hatású”, mint az említett cikk szerinti bejelentés, és ezért az e cikkben előírt határidőket felső határként akár bejelentés hiányában is alkalmazni kell. A Bizottságnak a Törvényszék egy kérdésére adott válaszában kifejtettek szerint tehát a rendelet 25. cikkét – bejelentés hiányában – analógia útján alkalmazni kell. Következésképpen, a Bizottság szerint a Cseh Köztársaság megsértette e rendelkezést, mivel többféle ellenőrzés esetén a rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőben nem hajtották végre az összes ellenőrzést, és lehetővé tették, hogy az első és az utolsó ellenőrzés közötti időtartam meghaladja a tizennégy napot, vagy állatállomány‑alapú támogatási kérelmek helyszíni ellenőrzése esetén a 48 órát.
27 A Törvényszék emlékeztet arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (2017. március 9‑i Lengyelország kontra Bizottság ítélet, C‑105/16 P, nem tették közzé, EU:C:2017:191, 38. pont; 2018. augusztus 7‑i Ministru kabinets ítélet, C‑120/17, EU:C:2018:638, 35. pont; 2019. május 15‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, 46. pont).
28 Először is a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikkével kapcsolatban meg kell megállapítani, hogy e rendelkezés nem írja elő, hogy az első helyszíni ellenőrzést az azt követő ellenőrzések „bejelentésének” kell tekinteni. Azt sem írja elő, hogy többféle ellenőrzés esetén az összes ellenőrzést az ügyben történt legelső ellenőrzéstől számított tizennégy napon vagy – állatállomány‑alapú támogatási kérelmekkel kapcsolatban, adott esetben – 48 órán belül kell végrehajtani. Amint a Cseh Köztársaság helyesen megjegyezte, ilyen szabályt a 809/2014 végrehajtási rendelet egyetlen rendelkezése sem tartalmaz.
29 A Bizottság 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikkének analógia útján történő alkalmazására vonatkozó érvelésével kapcsolatban ki kell emelni, hogy e cikk a helyszíni ellenőrzés végrehajtását megelőző „bejelentés” megtételének lehetőségét szabályozza. Amint arra a Cseh Köztársaság hivatkozik, a „bejelentés” kifejezés feltételezi, hogy az ellenőrzés alá kerülő kedvezményezettet az ellenőrzést megelőzően figyelmeztetik. Az ellenőrzés konkrét időpontját megelőzően tehát egy bejelentés történik, és ezt egyértelműen alátámasztja a szóban forgó rendelkezés szövege is, amely szerint „[a] helyszíni ellenőrzések bejelenthetők”. Ezenkívül, a bejelentésnek általában jeleznie kell a kedvezményezett számára az ellenőrzés időpontját és az ellenőrzés tárgyát képező elemeket, a kedvezményezett előzetes együttműködésének biztosítása érdekében, akkor, ha ezen együttműködés az ellenőrzés hatékony lefolytatásának biztosításához nélkülözhetetlen (lásd továbbá a lenti 37. és 38. pontokat). Márpedig pusztán az, hogy az ellenőrzésre első alkalommal kerül sor, a kedvezményezett számára nem nyújt információt arról, hogy szükségképpen további ellenőrzéseknek is alávetik majd, mivel – az adott esettől függően – egyetlen ellenőrzés elegendő lehet, ahogy a későbbi ellenőrzések pontos időpontját, illetve az ellenőrzések során vizsgálandó elemeket illetően sem. Ennélfogva, – még annak feltételezésével is, hogy lehetőség van „közvetett bejelentésre” – az első ellenőrzés nem tekinthető automatikusan a 25. cikk által előírt határidő folyását megindító „közvetett bejelentésnek”.
30 Ráadásul a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikkének – a Bizottság által javasolt – analógia útján történő olyan alkalmazását, amely alapján az összes későbbi ellenőrzést tizennégy napos‑, illetve állatállomány‑alapú támogatási kérelmek esetén 48 órás időkeretben kellene végrehajtani, expressis verbis cáfolja a rendelet 26. cikke (4) bekezdésének utolsó mondata, amely szerint, amennyiben további látogatásokra van szükség, „azok mindegyikére a 25. cikk alkalmazandó”. Még ha az első helyszíni ellenőrzést „közvetett bejelentésként” értelmezzük is, – tekintetbe véve a bejelentésre előírt határidőt is – az csak az egyes kiegészítő látogatásokra vonatkozhatna, nem pedig, amint a Bizottság állítja, minden ilyen típusú látogatásra, aminek következtében minden ellenőrzést a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt határidőben kellene végrehajtani. Ezért e cikk analógia útján történő alkalmazása, amint azt a Bizottság javasolja, nem megalapozott.
31 Másodszor, a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikkének kontextusával és e rendelet rendszerével kapcsolatosan hangsúlyozni kell, hogy a 809/2014 végrehajtási rendeletben a 26. cikk az a rendelkezés, amely a helyszíni ellenőrzések ütemezését szabályozza, és amelynek (2) bekezdése előírja, hogy az integrált rendszer hatálya alá eső vidékfejlesztési intézkedések alkalmazásában a helyszíni ellenőrzéseket az év során elosztva kell végezni az egyes vidékfejlesztési intézkedések keretében vállalt különböző kötelezettségek kockázatainak elemzése alapján. Ekként az ellenőrzést végző nemzeti hatóságok jogosultak meghatározni, hogy melyek azok az időpontok, amelyek a legalkalmasabbak a szóban forgó ellenőrzések végrehajtására és ezek hatékonyságának biztosítására. A helyszíni látogatás az ellenőrizendő elemek jellegétől vagy a szóban forgó mezőgazdasági ciklustól függően adott esetben ugyanis csak az év egy adott időszakában lehetséges vagy hatékony. Pontosan ezen ok miatt a rendelet 26. cikkének (4) bekezdése teszi kifejezetten lehetővé a kiegészítő látogatásokat egy későbbi időpontban.
32 E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a Cseh Köztársaság a kereset A 9. mellékleteként előterjesztett egy részletes, a helyszíni ellenőrzések végrehajtásának az ellenőrizendő elemek jellegétől és az érintett mezőgazdasági ciklustól függő optimális időszakát összefoglaló táblázatot, amelyből az tűnik ki, hogy számos ellenőrzés hatékonysága valóban kizárólag az év egy meghatározott időszakában biztosítható, néha több hónappal valamely másik, ugyanazon kedvezményezettnél vizsgálandó elem ellenőrzése után. A Bizottság a tárgyalás során az e pont kapcsán számára feltett kérdésre megerősítette, hogy ezen adatok pontosságát nem vitatja.
33 Ebből következően a Bizottság álláspontja, amely szerint a különböző ellenőrzések mindegyikét a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőben, azaz tizennégy napon vagy 48 órán belül kell elvégezni, mivel az első ellenőrzés a következő ellenőrzések „közvetett bejelentésének” tekintendő, ellentétes az említett 25. cikk összefüggéseivel és a rendelet rendszerével.
34 Harmadszor a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke mögött meghúzódó célkitűzés is megerősíti e következtetést. E tekintetben ugyanis hangsúlyozni kell, hogy a rendelet 24. cikkének (1) bekezdésével összhangban a helyszíni ellenőrzést úgy kell elvégezni, hogy biztosítsa az annak tárgyát képező elemek hatékony ellenőrzését. Így a bejelentésnek csak akkor van helye, ha nem veszélyezteti magát a helyszíni ellenőrzést (az említett rendelet (27) preambulumbekezdése) és „amennyiben ez nem befolyásolja [az ellenőrzések célját vagy hatékonyságát]”(a rendelet 25. cikkének első mondata). E rendelkezések célja éppen az, hogy a meglepetéses jelleg előnyben részesítésével biztosítsa az ellenőrzések hatékonyságát előre be nem jelentett (bejelentés nélküli) ellenőrzések végrehajtásával, vagy ha szükséges, bejelentést követően, azonban rövid határidővel (tizennégy nap vagy állatállomány‑alapú támogatási kérelmek esetén 48 óra).
35 A Cseh Köztársasághoz hasonlóan meg kell állapítani, hogy pusztán az a tény, hogy ugyanazt a kedvezményezettet az adott év során különböző hatóságok több időpontban különböző ellenőrzések alá vonták, és így az összes ellenőrzés nem szükségképpen a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőben valósult meg, önmagában nem kérdőjelezi meg az ellenőrzések hatékonyságát.
36 Egyrészt ugyanis az első ellenőrzés alatt álló kedvezményezett kifejezett bejelentés hiányában nem lehet bizonyos abban, hogy az érintett hatóságok utóbb szükségképpen más ellenőrzések alá vonják‑e még, és a fortiori az sem tudhatja, hogy a későbbiekben pontosan mely időpontban és mely elemek vonatkozásában ellenőrzik. Az ilyen első vizsgálat ugyanis nem szünteti meg a fenti 34. pontban hivatkozott rendelkezések által célzott meglepetéses jelleget. Valójában, amint azt a Cseh Köztársaság hangsúlyozza, a Bizottság által javasolt értelmezés azon visszás hatással járna, hogy a további ellenőrzések meglepetéses jellegét teljesen megszüntetné, mivel az első ellenőrzést mindig „közvetett bejelentésnek” tekintve, a kedvezményezett bizonyos lehetne abban, hogy a következő tizennégy napban (vagy ez esettől függően 48 órában) további látogatásokra számíthat, és biztosított lenne a lehetőség a felkészülésre.
37 Másrészt a Bizottság által javasolt értelmezés a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt bejelentés hatékony érvényesülésének biztosítására sem alkalmas. E tekintetben a felek egyetértenek abban, hogy a bejelentés különösen akkor szükséges, ha az ellenőrzés hatékony lefolytatásához nélkülözhetetlen a kedvezményezett előzetes együttműködése (például az állatoknak a helyszíni ellenőrzést megelőző összegyűjtéséhez). Márpedig amennyiben az első ellenőrzést – a Bizottság állításának megfelelően – „közvetett bejelentésként” kezelnénk, az nem tenné lehetővé a kedvezményezett előzetes együttműködését, mivel a kedvezményezett nem tudná, hogy pontosan mely időpontban, és mely elemek vonatkozásban vonják még ellenőrzés alá, akár annak érdekében, hogy az illetékes hatóságokkal előzetesen együtt tudjon működni.
38 Kétségtelenül nem zárható ki az, hogy a szerzett tapasztalatoktól függően a kedvezményezett az első ellenőrzést követően előre láthatja, hogy mikor és mire vonatkozóan számíthat még ellenőrzésre. Ugyanakkor a jelen ügyben a Bizottság nem kifogásolta, hogy a Cseh Köztársaság a helyszíni ellenőrzések során bizonyos konkrét esetekben úgy járt el, hogy annak alapján a kedvezményezettek bizonyossággal előre láthatták a későbbi ellenőrzések ütemezését és terjedelmét, valamint azokra felkészülhettek, ilyen módon adott esetben csökkentve az ellenőrzések hatékonyságát, és a fortiori e tekintetben semmilyen bizonyítékot sem szolgáltatott. Az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (1) bekezdése értelmében az uniós jognak meg nem felelés egyetlen vonatkozása, amely miatt a jelen ügyben vitatott átalánykorrekció alkalmazásra került – amint az a hivatalos közleményből kitűnik, és amint azt a Bizottság a tárgyalás során megerősítette – abban áll, hogy a Cseh Köztársaság nem hajtotta végre az összes ellenőrzést a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőn belül.
39 Általánosabban – ahogyan a fenti 31. pontban kifejtésre került, és amint azt többek között a Bizottság is elismeri – előfordulhat, hogy nem lehet az összes szükséges ellenőrzést egyidejűleg, vagy rövid határidőn belül elvégezni, mivel a 809/2014 végrehajtási rendelet 26. cikkének (2) és (4) bekezdése alapján bizonyos ellenőrzések, az ellenőrzendő elemek jellegétől vagy az érintett mezőgazdasági ciklustól függően csak az év egy adott időszakában végezhetők el. Az ilyen ellenőrzéseknek az említett rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőben történő végrehajtása, amint azt a Bizottság javasolja, az ellenőrzések hatékonyságát veszélyeztetné, amennyiben az így meghatározott ellenőrzési időszak esetleg nem lenne alkalmas az ellenőrzések lefolytatására.
40 Negyedszer hangsúlyozni kell, hogy a tagállamot terhelő bármely kötelezettségnek, amely pénzügyi következményekkel járhat, kellőképpen egyértelműnek és pontosnak kell lenni ahhoz, hogy a tagállam annak tartalmát megérthesse, és annak meg tudjon felelni. Az ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis a jogbiztonság elve, amely az uniós jog alapelvei közé tartozik, megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek annak érdekében, hogy az érintettek az uniós joggal kapcsolatos helyzetekben és jogviszonyokban eligazodhassanak (lásd: 2015. május 5‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑147/13, EU:C:2015:299, 79. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
41 Márpedig a jelen ügyben a Bizottság által a tagállamokra terhelni kívánt azon kötelezettség, hogy a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikke által előírt bejelentési határidőben végezzék el az összes vonatkozó ellenőrzést, nem következik az alkalmazandó jogi szabályozásból a jogbiztonság elvében megkövetelt egyértelműséggel, pontossággal és előreláthatósággal, annak érdekében, hogy lehetővé tegyék a tagállamok számára, hogy a szabályozás tartalmát megérthessék, és annak megfelelhessenek. Ez még inkább igaz a határidőt előíró rendelkezés esetében, mivel a határidőt – jellegénél fogva – pontosan és előzetesen oly módon kell meghatározni, hogy az ilyen rendelkezés tartalmát mind a tagállamok, mind a mezőgazdasági alapok kedvezményezettjei minden kétséget kizáróan megismerhessék.
42 Következésképpen a Bizottság azon állítása, amely szerint az első ellenőrzés „közvetett bejelentésként” értékelendő, és ennélfogva az összes későbbi ellenőrzést tizennégy napon belül, vagy állatállomány‑alapú támogatási kérelmek esetén 48 órán belül kell elvégezni, ellentétes a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikkének szövegével és céljával, valamint azzal a kontextussal, amelybe e rendelkezés illeszkedik, továbbá az említett rendelet rendszerével és a jogbiztonság elvével is.
43 Ebből következően a 809/2014 végrehajtási rendelet 25. cikkének megsértésére – amelyre a jelen ügy tárgyát képező 2016‑os igénylési évre előírt pénzügyi korrekció indokaként a Bizottság az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (1) bekezdése alapján az uniós jog egyedüli megsértéseként hivatkozik – nem került sor.
44 Következésképpen – anélkül, hogy meg kellene vizsgálni a második és harmadik jogalapot – helyt kell adni az első jogalapnak, és ennek megfelelően a megtámadott határozatot meg kell semmisíteni, amennyiben a Bizottság abban a Cseh Köztársaság által az EMVA terhére kifizetett, 151 116,65 euró összegű kiadást kizárta a finanszírozásból.
A költségekről
45 A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
46 Mivel a Bizottság pervesztes lett, a Cseh Köztársaság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (hetedik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2018. június 13‑i (EU) 2018/873 bizottsági végrehajtási határozatot megsemmisíti, amennyiben abban az Európai Bizottság a Cseh Köztársaság által az EMVA terhére kifizetett, 151 116,65 euró összegű kiadást kizárta a finanszírozásból.
2) A Törvényszék a Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2019. december 19‑i nyilvános ülésen.
Aláírások