NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 18. júla 2013 (1)
Vec C‑285/12
Aboubacar Diakité
proti
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Conseil d’État (Belgicko)]
„Azylové právo – Smernica 2004/83/ES – Minimálne ustanovenia na priznanie postavenia utečenca alebo osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu – Osoba oprávnená na doplnkovú ochranu – Vážne bezprávie – Článok 15 písm. c) – Pojem ,vnútroštátny ozbrojený konflikt‘ – Výklad na základe medzinárodného humanitárneho práva – Kritériá posúdenia“
1. Predmetom prejednávanej veci je návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Belgicko), týkajúci sa výkladu článku 15 písm. c) smernice 2004/83/ES (ďalej len „kvalifikačná smernica“)(2). Tento návrh bol podaný v rámci konania medzi A. Diakitém, guinejským štátnym príslušníkom, a Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Generálny komisár pre utečencov a osoby bez štátneho občianstva, ďalej len „Commissaire général“), ktoré sa týka rozhodnutia Commissaire général nepriznať A. Diakitému doplnkovú ochranu.
I – Právny rámec
A – Medzinárodné právo
2. Článok 3 spoločný pre štyri Ženevské dohovory z 12. augusta 1949(3) (ďalej len „článok 3 spoločný pre Ženevské dohovory“) stanovuje:
„V prípade ozbrojeného konfliktu, ktorý nemá medzinárodný charakter, no ktorý vznikne na území niektorej z Vysokých zmluvných strán, bude každá zo strán konfliktu viazaná riadiť sa prinajmenšom týmito ustanoveniami:
1. S osobami, ktoré sa nepriateľstva priamo nezúčastňujú, vrátane príslušníkov ozbrojených síl, ktorí zložili zbrane a osôb vyradených z boja chorobou, zranením, zadržaním, prípadne akoukoľvek inou príčinou, sa za každých okolností bude zaobchádzať ľudsky…
Preto sú a zostávajú voči vyššie uvedeným osobám zakázané…:
a) útoky ohrozujúce život a zdravie…,
…
c) zneucťovanie osobnej dôstojnosti, najmä ponižujúce a pokorujúce zaobchádzanie,
d) odsúdenie a vykonanie popravy bez predchádzajúceho rozsudku vyneseného riadne ustanoveným súdom…
…“
3. Článok 1 dodatkového protokolu z 8. júna 1977 k Ženevským dohovorom z 12. augusta 1949 o ochrane obetí ozbrojených konfliktov nemajúcich medzinárodný charakter (ďalej len „protokol II“) stanovuje:
„1. Tento Protokol, ktorý rozvíja a dopĺňa spoločný článok 3 Ženevských dohovorov z 12. augusta 1949 a nemení existujúce podmienky jeho aplikácie, sa bude vzťahovať na všetky ozbrojené konflikty, ktoré nie sú obsiahnuté v článku 1 Dodatkového protokolu k Ženevským dohovorom z 12. augusta 1949 o ochrane obetí medzinárodných ozbrojených konfliktov (Protokol I) a ku ktorým dochádza na území Vysokej zmluvnej strany medzi jej ozbrojenými silami a disidentskými ozbrojenými silami alebo inými organizovanými ozbrojenými skupinami vykonávajúcimi pod zodpovedným velením takú kontrolu nad časťou jej územia, ktorá im umožňuje viesť trvalé a koordinované vojenské operácie a aplikovať tento Protokol.
2. Tento Protokol sa nebude aplikovať v prípade vnútorných nepokojov a napätia, ako sú vzbury, izolované a sporadické násilné činy a ostatné činy podobnej povahy, ktoré sa nepovažujú za ozbrojené konflikty.“
B – Právo Únie
4. Podľa článku 2 písm. e) kvalifikačnej smernice:
„,osoba oprávnená na doplnkovú ochranu‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny…, ktor[ý] nie je oprávnen[ý] ako utečenec, ale vzhľadom ku ktor[ému] boli preukázané podstatné dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba v prípade, ak by bola vrátená do svojej krajiny pôvodu[(4)]…, čelila by reálnemu riziku utrpenia vážneho bezprávia, ako je definované v článku 15, a na ktorú sa neuplatňuje článok 17 odsek 1 a 2 a nemôže prijať alebo v dôsledku takéhoto rizika odmieta ochranu tejto krajiny“.
5. Článok 15 kvalifikačnej smernice s názvom „Vážne bezprávie“, ktorý je súčasťou kapitoly V tejto smernice nazvanej „Oprávnenie na doplnkovú ochranu“, stanovuje:
„Vážne bezprávie pozostáva z:
a) trestu smrti alebo popravy; alebo
b) mučenia alebo neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo potrestania žiadateľa v krajine pôvodu alebo
c) vážneho a individuálneho ohrozenia života občana alebo osoby z dôvodu nediskriminačného násilia [ohrozenia života alebo osoby civilistu na základe neselektívneho násilia – neoficiálny preklad] v situáciách medzinárodného alebo vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu“(5).
6. Kvalifikačná smernica bola prepracovaná smernicou 2011/95/EÚ(6) (ďalej len „nová kvalifikačná smernica“). Táto posledná uvedená smernica podstatne nemení článok 2 písm. e) kvalifikačnej smernice [zmenený na článok 2 písm. f)] ani jej článok 15.
C – Belgické právo
7. Článok 48/4 zákona z 15. decembra 1980 o vstupe na územie, pobyte, usadení sa a vyhostení cudzincov(7) (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, ďalej len „zákon z 15. decembra 1980“), ktorým sa preberá článok 2 písm. e) a článok 15 kvalifikačnej smernice, stanovuje:
„1. Poskytnutie doplnkovej ochrany sa priznáva cudzincovi, ktorého nemožno považovať za utečenca, na ktorého sa nevzťahuje článok 9b a vo vzťahu ku ktorému existujú vážne dôvody domnievať sa, že ak by bol vrátený do svojej krajiny pôvodu, alebo v prípade osoby bez štátneho občianstva, do krajiny, v ktorej mala doterajší pobyt, vystavil by sa reálnemu riziku vážneho bezprávia uvedeného v odseku 2, a ktorý sa nemôže, alebo vzhľadom na toto riziko odmieta, domáhať sa ochrany tejto krajiny…
2. Za vážne bezprávie sa považuje:
…
c) vážne ohrozenie života alebo osoby civilistu z dôvodu neselektívneho násilia v situáciách vnútroštátneho alebo medzinárodného ozbrojeného konfliktu“.
II – Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
8. A. Diakité podal v Belgicku 21. februára 2008 prvú žiadosť o azyl, pričom sa odvolával na represiu a násilné činy, ktoré utrpel vo svojej krajine pôvodu v dôsledku svojej účasti na vnútroštátnych manifestáciách a protestných hnutiach proti tamojšej moci. Commissaire général 25. apríla 2008 vydal prvé rozhodnutie o odmietnutí priznať postavenie utečenca a poskytnúť doplnkovú ochranu. Dňa 17. novembra 2009 bolo toto rozhodnutie zrušené a 10. marca 2010 Commissaire général vydal nové rozhodnutie o odmietnutí priznať postavenie utečenca a poskytnúť doplnkovú ochranu. Conseil du contentieux des étrangers (Rada pre cudzinecké spory) svojím rozsudkom z 23. júna 2010(8) potvrdila toto rozhodnutie, pričom konštatovala nedôveryhodnosť uvádzaných skutočností a v dôsledku toho aj nedôvodnosť obavy a reálneho rizika údajného vážneho bezprávia.
9. A. Diakité bez toho, aby sa medzitým vrátil do svojej krajiny pôvodu, predložil belgickým orgánom 15. júla 2010 druhú žiadosť o azyl.
10. Dňa 22. októbra 2010 Commissaire général vydal nové rozhodnutie o odmietnutí priznať postavenie utečenca a poskytnúť doplnkovú ochranu. Odmietnutie poskytnúť doplnkovú ochranu, ktoré je ako jediné predmetom sporu vo veci samej, bolo odôvodnené konštatovaním, že v danom čase v Guinei nedochádzalo k neselektívnemu násiliu alebo k ozbrojenému konfliktu v zmysle článku 48/4 ods. 2 zákona z 15. decembra 1980. Toto rozhodnutie bolo napadnuté žalobou na Conseil du contentieux des étrangers, ktorá rozsudkom zo 6. mája 2011(9) potvrdila dvojnásobné zamietavé rozhodnutie Commissaire général.
11. A. Diakité vo svojom kasačnom opravnom prostriedku vo veciach správneho súdnictva podanom proti uvedenému rozsudku zo 6. mája 2011 na Conseil d’État uvádza ako jediný kasačný dôvod porušenie článku 48/4 zákona z 15. decembra 1980, najmä jeho odseku 2 písm. c), a článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice v spojení s jej článkom 2 písm. e).
12. V konaní pred vnútroštátnym súdom A. Diakité vytýkal Conseil du contentieux des étrangers, že vo svojom rozsudku po tom, čo poukázala na to, že kvalifikačná smernica ani belgický zákon prijatý na jej prebratie neobsahuje definíciu „ozbrojeného konfliktu“, rozhodla, že treba vychádzať z „definície… stanovenej Medzinárodným trestným tribunálom pre bývalú Juhosláviu [(MTTJ)] vo veci Tadić“(10). Tvrdí, že táto definícia je príliš reštriktívna, a navrhuje autonómne a širšie poňatie pojmu „vnútroštátny ozbrojený konflikt“.
13. Conseil d’État pripomína, že Súdny dvor vo svojom rozsudku zo 17. februára 2009, Elgafaji(11), v súvislosti s pojmom „neselektívne násilie“ zdôraznil autonómnu povahu výkladu, ktorého predmetom má byť článok 15 písm. c) kvalifikačnej smernice, vo vzťahu k článku 3 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme (ďalej len „EDĽP“)(12). Podľa Conseil d’État v dôsledku tohto rozsudku, hoci Súdny dvor nerozhodoval o osobitnom pojme ozbrojený konflikt, „nemožno vylúčiť, ako to tvrdí [A. Diakité], že tento pojem v zmysle článku 15 písm. c) [kvalifikačnej smernice] môže byť tiež vykladaný autonómnym spôsobom a mať osobitný význam v porovnaní s významom stanoveným judikatúrou [MTTJ], najmä vo veci Tadić“.
14. Za týchto podmienok sa Conseil d’État rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 15 písm. c) [kvalifikačnej] smernice vykladať v tom zmysle, že toto ustanovenie poskytuje ochranu iba v prípade ,vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu‘ tak, ako ho vykladá medzinárodné humanitárne právo [ďalej len ,MHP‘], a to najmä s odkazom na článok 3 spoločný pre štyri Ženevské dohovory…?
Pokiaľ sa má pojem ,vnútroštátny ozbrojený konflikt‘ uvedený v článku 15 písm. c) [kvalifikačnej] smernice vykladať nezávisle od článku 3 spoločného pre štyri Ženevské dohovory…, aké sú v tomto prípade kritériá slúžiace na posúdenie existencie takého ,vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu‘?“
III – Konanie pred Súdnym dvorom
15. Písomné pripomienky predložil A. Diakité, belgická a nemecká vláda a vláda Spojeného kráľovstva, ako aj Európska komisia. Súdny dvor vypočul zástupcov uvedených subjektov, ako aj zástupcu francúzskej vlády na pojednávaní konanom 29. mája 2013.
IV – Analýza
16. Prejudiciálna otázka sa delí na dve časti, ktorými sa budem zaoberať samostatne.
A – O prvej časti prejudiciálnej otázky
17. Prvou časťou svojej otázky sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je pojem „vnútroštátny ozbrojený konflikt“ uvedený v článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice autonómnym pojmom práva Únie, alebo či sa má vykladať v súlade s MHP.
18. S výnimkou A. Diakitého a vlády Spojeného kráľovstva, ktorí bezvýhradne podporujú autonómny a extenzívny výklad tohto pojmu(13), sú stanoviská vyjadrené ostatnými dotknutými osobami, ktoré predložili pripomienky v konaní pred Súdnym dvorom, nejasné. Francúzska vláda a Komisia, ktoré síce tvrdia, že uvedený pojem má autonómny charakter, zastávajú názor, že ho treba vymedziť na základe definície vyplývajúcej z MHP, okrem iného s cieľom zaručiť súlad rôznych systémov ochrany na medzinárodnej úrovni a na úrovni Únie. Belgická vláda a nemecká vláda sa naopak domnievajú, že hlavným prameňom výkladu tohto pojmu by malo byť MHP, avšak spresňujú, že ochranný cieľ kvalifikačnej smernice môže výnimočne vyžadovať uznanie existencie „vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu“ v zmysle jej článku 15 písm. c), aj keď nie sú splnené všetky podmienky, ktoré stanovuje MHP. Tieto dotknuté osoby teda napriek tomu, že vychádzajú z odlišných predpokladov, dospievajú v praxi k záverom, ktoré sú do veľkej miery podobné.
19. Treba konštatovať, že pojem „vnútroštátny ozbrojený konflikt“ uvedený v článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice, pojem „ozbrojený konflikt, ktorý nemá medzinárodný ráz“, uvedený v článku 3 spoločnom pre Ženevské dohovory a pojem „ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter“ uvedený v protokole II sú sémanticky takmer totožné. Len na základe tohto konštatovania však nemožno dospieť k záveru, že tieto pojmy sa majú vykladať rovnako.
20. V tejto súvislosti pripomínam, že pokiaľ ide o výklad ustanovení kvalifikačnej smernice, Súdny dvor už varoval pred akýmkoľvek mechanizmom, ktorý by viedol k prebratiu pojmov alebo definícií prijatých v odlišných kontextoch v rámci tejto smernice, aj keď sú súčasťou práva Únie.(14) V prejednávanom prípade by išlo o to, že pri výklade ustanovenia uvedenej smernice by sa mal použiť pojem, ktorý nielenže patrí do – ako bude uvedené ďalej – podstatne odlišnej oblasti, ale ktorý je navyše súčasťou iného právneho poriadku.
21. Francúzska vláda vo svojich pripomienkach predložených na pojednávaní poukázala na judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje žiadny výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a rozsah pôsobnosti, si v zásade vyžaduje autonómny a jednotný výklad v celej Európskej únii, ktorý musí zohľadňovať kontext ustanovenia a cieľ sledovaný príslušnou právnou úpravou.(15) Podľa názoru tejto vlády sa má to isté kritérium uplatniť v prejednávanom prípade.
22. Toto tvrdenie podľa môjho názoru nemôže uspieť. Po prvé, ako správne zdôrazňuje nemecká vláda, výklad v súlade s výkladom uplatneným v rámci medzinárodného dohovoru, ktorým sú viazané všetky členské štáty, totiž zodpovedá hlavnému cieľu tejto judikatúry, ktorým je zaručiť jednotný výklad práva Únie. Po druhé, aj keby bolo možné vyvodiť z tejto judikatúry všeobecnú zásadu platnú mimo vzťahov medzi právom Únie a právnymi poriadkami členských štátov, taká zásada by v každom prípade nemohla upravovať vzťahy medzi právnym poriadkom Únie a medzinárodným právnym poriadkom.
23. Podľa článku 3 ods. 5 ZEÚ Únia „prispieva… k prísnemu dodržiavaniu a rozvoju medzinárodného práva“. Ako Súdny dvor opakovane konštatoval, právomoci Únie musia byť vykonávané za dodržiavania medzinárodného práva.(16) Akt prijatý na základe týchto právomocí musí byť preto vykladaný a jeho pôsobnosť obmedzená vo svetle relevantných pravidiel medzinárodného práva(17), medzi ktoré patria – okrem tých, ktoré vyplývajú z medzinárodných dohôd uzavretých Úniou(18) – pravidlá medzinárodného obyčajového práva, ktorými sú viazané inštitúcie Únie a ktoré sú súčasťou jej právneho poriadku(19). Vzhľadom na prednosť týchto pravidiel pred ustanoveniami sekundárneho práva Únie je potrebné – pokiaľ je to možné – vykladať tieto ustanovenia v súlade s uvedenými pravidlami.(20)
24. Preto je Súdny dvor pri skúmaní vzťahov medzi medzinárodným právom a právom Únie viazaný zásadou konformného výkladu.(21)
25. Hoci uplatnenie tejto zásady nemôže závisieť od toho, či akt inštitúcií, ktorý je predmetom výkladu, obsahuje výslovný odkaz na pravidlá medzinárodného práva, treba uviesť dve spresnenia.
26. Po prvé povinnosť konformného výkladu bola v zásade stanovená len vo vzťahu medzinárodným záväzkom Únie.(22) Hoci je v prejednávanom prípade nesporné, že Únia nie je zmluvnou stranou Ženevských dohovorov z 12. augusta 1949 a ich dodatkových protokolov, Medzinárodný súdny dvor (MSD) konštatoval, že tieto akty vyjadrujú „nedotknuteľné zásady medzinárodného obyčajového práva“(23). Z tohto dôvodu sú nimi inštitúcie, vrátane Súdneho dvora, ktorý musí zaručiť výklad práva Únie v súlade s týmito zásadami, viazané.
27. Po druhé požiadavka zosúladiť právo Únie s medzinárodným právom prostredníctvom výkladu môže platiť len vtedy, ak je odôvodnený hermeneutický súlad medzi jednotlivými predmetnými aktmi.
28. V prejednávanom prípade to podľa môjho názoru neplatí, a to najmä vzhľadom na rozdiely týkajúce sa predmetu, cieľov a prostriedkov, ktoré existujú medzi MHP na jednej strane a mechanizmom doplnkovej ochrany zavedeným kvalifikačnou smernicou na druhej strane, čo ukážem ďalej.
1. Predmet, ciele a prostriedky MHP
29. MSD vo svojom stanovisku nazvanom „Zákonnosť hrozby alebo použitia jadrových zbraní“ definuje MHP ako „komplexný systém“, ktorý je jednotný a v ktorom splývajú dve odvetvia práva uplatniteľného na ozbrojené konflikty, a to „haagske právo“(24), ktoré kodifikuje „zákony a obyčaje pozemnej vojny, stanovuje práva a povinnosti bojujúcich strán pri vedení operácií a obmedzuje výber prostriedkov, ktoré možno použiť proti nepriateľovi v medzinárodných ozbrojených konfliktoch“, a „ženevské právo“, najmä štyri dohovory z 12. augusta 1949 a dodatkové protokoly z roku 1977(25), „ktoré chráni vojnové obete a má ochrániť príslušníkov ozbrojených síl vyradených z boja a osoby, ktoré sa nezúčastňujú na nepriateľstve“(26).
30. Podľa výrazu, ktorý sa často používa na jeho označenie, je teda MHP „právom platným počas vojny“ (ius in bello), ktorého cieľom je obmedziť z humanitárnych dôvodov účinky ozbrojených konfliktov, a to tak stanovením obmedzení vojnových prostriedkov a metód, ako aj ochranou určitých kategórií osôb a vecí.
31. Štyri Ženevské dohovory z 12. augusta 1949 založené na revízii troch dohovorov podpísaných v roku 1929 stanovujú, že osoby, ktoré sa nezúčastňujú na bojoch, ako sú civilisti, lekársky alebo duchovný personál, a osoby, ktoré sa prestali zúčastňovať na bojoch, ako sú ranení alebo chorí príslušníci ozbrojených síl, stroskotanci a vojnoví zajatci, majú právo na rešpektovanie svojho života a svojej fyzickej a morálnej integrity, požívajú súdne záruky a za každých okolností ich treba chrániť a zaobchádzať s nimi humánne bez akéhokoľvek znevýhodnenia. Každý z týchto dohovorov obsahuje ustanovenie o „vážnych porušeniach“, ktoré stanovuje porušenia dohovorov, v prípade ktorých existuje medzi zmluvnými štátmi všeobecná obligatórna represívna právomoc.(27)
32. Zásady stanovené štyrmi Ženevskými dohovormi z roku 1949, ktoré sa mali pôvodne uplatňovať len v medzinárodných konfliktoch, boli následne rozšírené na prípady občianskej vojny.
a) Článok 3 spoločný pre Ženevské dohovory a rozšírenie zásad týchto dohovorov na ozbrojené konflikty nemajúce medzinárodný charakter
33. V roku 1949 boli tri Ženevské dohovory z roku 1929, ktoré boli vtedy v platnosti, na podnet MVČK revidované a bol podpísaný štvrtý dohovor týkajúci sa ochrany civilných osôb. Jednou z najdôležitejších zmien zavedených pri tejto príležitosti bolo rozšírenie pôsobnosti týchto štyroch dohovorov na prípady ozbrojených konfliktov, „ktoré nemajú medzinárodný charakter“(28).
34. Diskusii o znení článku 3 spoločného pre Ženevské dohovory, ktorým bolo toto rozšírenie kodifikované, bolo venovaných 25 zasadnutí Diplomatickej konferencie, ktorá napokon schválila kompromisné znenie. Na rozdiel od návrhu predloženého na XVII. medzinárodnej konferencii Červeného kríža v Štokholme, ktorý predstavoval východisko diskusií, napokon schválené znenie stanovovalo v prípade vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu len uplatnenie zásad výslovne vymenovaných v znení uvedeného článku. Vzhľadom na to, že toto ustanovenie sa vzťahuje len na vnútroštátne ozbrojené konflikty a stanovuje všetky zásady uplatniteľné na takéto konflikty, bolo vymedzené ako „miniatúrny dohovor“(29).
35. Pri diskusiách o uvedenom článku 3 sa štáty, ktoré sa zúčastnili na diplomatickej konferencii, obávali najmä toho, že Ženevské dohovory z 12. augusta 1949 sa budú vzťahovať „na všetky formy povstaní, nepokojov, bezvládia, rozkladu štátu alebo samotnej trestnej činnosti“, čo by umožnilo osobám zodpovedným za tieto činy dovolávať sa postavenia bojujúcich strán s cieľom žiadať právne uznanie a vyhnúť sa následkom svojho konania. Táto obava sa odzrkadlila v návrhoch predložených v priebehu konferencie, ktorých cieľom bolo podriadiť uplatnenie dohovorov na vnútroštátne konflikty viacerým podmienkam, ako je uznanie znepriatelenej strany za bojujúcu stranu vládou zmluvného štátu, skutočnosť, že táto strana má organizované vojenské sily a orgán zodpovedný za svoje činy, že má civilný orgán, ktorý vykonáva faktickú moc nad obyvateľstvom určitej časti štátneho územia, alebo že má režim, ktorý vykazuje znaky štátu, a napokon skutočnosť, že vláda zmluvného štátu je nútená využiť riadne ozbrojené sily na boj proti povstalcom.(30)
36. V konečnom znení nebola stanovená ani jedna z týchto podmienok, pričom znenie článku 3 spoločného pre Ženevské dohovory len spresňuje, že tento článok sa uplatní „v prípade ozbrojeného konfliktu, ktorý nemá medzinárodný charakter, no ktorý vznikne na území niektorej z Vysokých zmluvných strán“. Cieľ obmedziť dosah tohto ustanovenia sa mal dosiahnuť obmedzením uplatnenia uvedených dohovorov len na zásady výslovne vymenované v tomto ustanovení a nie vymedzením situácií, na ktoré sa toto ustanovenie vzťahuje.
37. Keďže pojem ozbrojený konflikt, ktorý nemá medzinárodný charakter, nie je v článku 3 spoločnom pre Ženevské dohovory vymedzený, tento pojem je potenciálne uplatniteľný na každý druh vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu. Z tohto dôvodu pri uplatňovaní tohto článku v praxi došlo k problémom, ktoré často viedli k odopretiu jeho uplatnenia.
i) Definícia pojmu vnútroštátny ozbrojený konflikt v MHP
38. Definícia pojmu „ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter“ bola zavedená do systému Ženevských dohovorov až v roku 1977 protokolom II, ktorý bol uzavretý s cieľom rozvinúť a doplniť spoločný článok 3 týchto dohovorov bez toho, aby menil „existujúce podmienky jeho aplikácie“.
39. Ako vyplýva z jeho článku 1(31), vecná pôsobnosť protokolu II je užšia ako vecná pôsobnosť článku 3 spoločného pre Ženevské dohovory. Keďže však obsah tohto ustanovenia bol výslovne zachovaný, toto ustanovenie sa naďalej vzťahuje na konflikty, ktoré nevykazujú znaky opísané v článku 1 protokolu II a ktoré teda nie sú upravené týmto protokolom. Ide napríklad o konflikty medzi viacerými znepriatelenými skupinami bez zásahu vládnych ozbrojených síl, ktoré – ako vyplýva z článku 1 ods. 1 protokolu II – nespadajú do vecnej pôsobnosti tohto protokolu, ktorý sa vzťahuje len na konflikty medzi vládnymi ozbrojenými silami a disidentskými ozbrojenými silami alebo organizovanými ozbrojenými skupinami.
40. V protokole II je pojem „ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter“ najprv vymedzený negatívne. Podľa článku 1 tohto protokolu takými konfliktami nie sú jednak konflikty obsiahnuté v článku 1 protokolu I, ktorý vymedzuje medzinárodné ozbrojené konflikty, a jednak „prípad[y] vnútorných nepokojov a napätia, ako sú vzbury, izolované a sporadické násilné činy a ostatné činy podobnej povahy“ (pozri odseky 1 a 2).
41. V odseku 1 toho istého článku je ďalej vymenovaných viacero objektívnych kritérií slúžiacich na identifikáciu prípadov ozbrojeného konfliktu nemajúceho medzinárodný charakter. Podľa týchto kritérií, ktoré sú tri, musia mať povstalci po prvé zodpovedné velenie, po druhé kontrolu nad časťou územia, ktorá im umožní viesť trvalé a koordinované vojenské operácie, a po tretie schopnosť uplatňovať protokol.
42. Tak podľa článku 1 protokolu II, ako aj podľa článku 3 spoločného pre Ženevské dohovory môže ísť o ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter len vtedy, ak sú splnené dve podmienky, a to určitá miera intenzity konfliktu a určitá miera organizácie účastníkov bojov.(32) Pri určovaní, či sú tieto dve podmienky splnené, sa v rámci celkového individuálneho posudzovania zvyčajne berú do úvahy viaceré ukazovatele.
43. Pokiaľ ide o podmienku týkajúcu sa intenzity, možno zohľadniť hromadnosť konfliktu, ako aj nástroje použité vládou na znovunastolenie poriadku a najmä skutočnosť, že vláda je nútená použiť proti povstalcom ozbrojené sily a nie len policajné zložky.(33) Kritériami, ktoré boli použité pri posudzovaní miery intenzity konfliktu, sú tiež dĺžka trvania konfliktu, frekvencia a intenzita násilností, rozloha dotknutej geografickej oblasti, povaha použitých zbraní, počet nasadených príslušníkov ozbrojených síl a druh použitej stratégie, dobrovoľné alebo nútené presuny civilného obyvateľstva, kontrola územia zo strany zúčastnených ozbrojených skupín, situácia neistoty, počet obetí a existencia škôd.(34) Z potreby zohľadniť špecifiká každej situácie vyplýva, že tieto kritériá nemôžu byť predmetom taxatívneho výpočtu ani kumulatívneho uplatňovania.(35)
44. Pokiaľ ide o druhú podmienku týkajúcu sa miery organizácie účastníkov konfliktu, táto podmienka sa zvyčajne považuje sa splnenú v súvislosti s vládnymi ozbrojenými silami. Naproti tomu, pokiaľ ide o mieru organizácie povstalcov, uplatňovanie protokolu II a článku 3 spoločného pre Ženevské dohovory závisí od dvoch rôznych kritérií. Prvé z týchto kritérií si vyžaduje mimoriadne vysokú mieru organizácie a zavádza podmienku kontroly územia(36), zatiaľ čo na účely uplatnenia druhého kritéria stačí, aby účastníci konfliktu mali „určitú štruktúru velenia“(37) a aby boli schopní viesť trvalé vojenské operácie(38).
45. V definícii pojmu „ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter“ podanej MTTJ je okrem dvoch vyššie uvedených podmienok stanovená tretia podmienka týkajúca sa času. V už citovanom rozsudku Tadić, z ktorého Conseil du contentieux des étrangers vychádzala v konaní vo veci samej, MTTJ konštatoval, že „ozbrojený konflikt existuje vždy, keď dochádza k použitiu ozbrojených síl medzi štátmi alebo k zdĺhavému ozbrojenému konfliktu medzi vládnymi orgánmi a organizovanými ozbrojenými skupinami alebo medzi takými skupinami v rámci štátu“(39). Tá istá podmienka je uvedená v článku 8 ods. 2 písm. f) Štatútu Medzinárodného trestného súdu (MTS).(40) Toto ustanovenie, ktoré vychádza z judikatúry MTTJ, stanovuje, že na účely uplatňovania článku 8 ods. 2 písm. e)(41) tohto štatútu „ozbrojené konflikty, ktoré nemajú medzinárodný charakter“, sú „ozbrojené konflikty, ktoré sa dejú na území štátu, keď existuje zdĺhavý ozbrojený konflikt medzi vládnymi orgánmi a organizovanými ozbrojenými skupinami alebo medzi takýmito skupinami“(42).
46. Treba zdôrazniť, že také kritérium dĺžky trvania sa malo uplatniť v pomerne presnom kontexte, konkrétne s cieľom vymedziť porušenia MHP, ktoré patria do právomoci MTS a ostatných medzinárodných trestných súdov, a že aj v tomto kontexte je toto kritérium podľa všetkého relevantné – aspoň v rámci štatútu MTS – len na označenie iných porušení, než sú porušenia článku 3 spoločného pre Ženevské dohovory, za trestné činy.(43)
47. Napriek tomu je odkaz na dĺžku trvania konfliktu uvedený aj v stanovisku, ktoré prijal MVČK v roku 2008 s cieľom opísať „prevažujúci právny názor“ na vymedzenie pojmu ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter v humanitárnom práve.(44) Takýto konflikt je v uvedenom stanovisku vymedzený ako „zdĺhavý konflikt medzi vládnymi ozbrojenými silami a silami jednej alebo viacerých ozbrojených skupín alebo medzi takýmito ozbrojenými skupinami navzájom, ku ktorému dochádza na území štátu… Tento ozbrojený konflikt musí dosahovať určitú minimálnu mieru intenzity a strany zúčastnené na konflikte musia mať určitú minimálnu organizáciu“.
48. Ako som uviedol vyššie, podmienky na to, aby išlo o ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter, nie sú splnené v prípade „vnútorných nepokojov“ a „vnútorného napätia“. Tieto dva pojmy sú uvedené v článku 1 ods. 2 protokolu II, no nie sú v ňom vymedzené. Ich obsah bol opísaný v dokumentoch vypracovaných MVČK so zreteľom na prípravu Diplomatickej konferencie v roku 1971.(45) „Vnútorné nepokoje“ sú v uvedených dokumentoch vymedzené ako „situácie, keď síce neexistuje ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter v pravom zmysle slova, ale v štáte existuje konflikt, ktorý vykazuje určitú mieru závažnosti alebo trvá určitý čas a zahŕňa násilnosti. Násilnosti môžu mať rôznu podobu – od spontánnych prejavov vzbury až po boj medzi viac či menej organizovanými skupinami a vládnucimi orgánmi. V týchto situáciách, ktoré nevyhnutne nevedú k otvorenému boju, vládnuce orgány v značnej miere využívajú na znovunastolenie poriadku v štáte policajné zložky, či dokonca ozbrojené sily. Vzhľadom na vysoký počet obetí je potrebné uplatniť určité minimum humanitárnych pravidiel“. Pokiaľ ide o „vnútorné napätie“, sú to situácie vážneho (politického, náboženského, rasového, sociálneho, hospodárskeho alebo iného) napätia alebo aj následky ozbrojeného konfliktu alebo vnútorných nepokojov. V týchto situáciách sú splnené niektoré alebo všetky tieto znaky: masové zatýkanie, vysoký počet „politických“ väzňov, pravdepodobná existencia zlého zaobchádzania alebo neľudských podmienok väzby, neuplatňovanie základných súdnych záruk z dôvodu vyhlásenia výnimočného stavu alebo faktickej situácie, tvrdenia o zmiznutiach“.
49. Pojmy „vnútorné nepokoje“ a „vnútorné napätie“ vymedzujú dolnú hranicu pojmu ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter na účely uplatňovania protokolu II, ako aj článku 3 spoločného pre Ženevské dohovory.(46) Tieto situácie v súčasnosti nie sú zahrnuté do pôsobnosti MHP.
ii) Funkcia pojmu ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter v MHP
50. Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že pojem ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter plní v MHP viacero funkcií a že jeho vymedzenie v tomto kontexte zodpovedá osobitným cieľom tohto odvetvia medzinárodného práva, ako aj medzinárodného trestného práva.
51. Funkcia tohto pojmu spočíva predovšetkým v identifikácii určitej kategórie konfliktov, na ktoré sa vzťahuje MHP. V rámci tejto funkcie vymedzenia pôsobnosti MHP definícia pojmu ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter sleduje základný cieľ, ktorým je zaručiť, aby ochrana obetí takých konfliktov nezávisela od svojvoľného rozhodnutia dotknutých orgánov. Preto táto funkcia zahŕňa stanovenie viacerých objektívnych vecných kritérií, ktorých funkciou je predovšetkým – pokiaľ je to možné – vylúčiť akúkoľvek mieru subjektívnej úvahy a posilniť predvídateľnosť MHP. Kritériá organizačnej povahy navyše sledujú cieľ, ktorý spočíva v identifikácii situácií, v ktorých je uplatnenie noriem MHP konkrétne možné, lebo účastníci konfliktu disponujú určitou minimálnou infraštruktúrou, ktorá im umožňuje zaručiť dodržiavanie týchto noriem.
52. Predmetný pojem slúži okrem vymedzenia pôsobnosti MHP aj na určenie právneho režimu uplatniteľného na konflikt. Ako som už spomenul vyššie, tento režim závisí nielen od toho, či má konflikt medzinárodný alebo vnútroštátny rozmer(47), ale aj od toho, či spĺňa užšiu definíciu uvedenú v protokole II alebo širšiu definíciu uvedenú v článku 3 spoločnom pre ženevské dohovory. Zastávam názor, že okrem spoločnej podstaty týkajúcej sa minimálnych podmienok intenzity a organizácie účastníkov konfliktov v MHP neexistuje jednotný pojem „ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter“, lebo kritériá, ktoré spresňujú jeho obsah, sa menia v závislosti od nástroja, ktorý sa má uplatniť.
53. Napokon, ako som uviedol vyššie, za určitých podmienok činy spáchané v rozpore s MHP počas vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu predstavujú „vojnové zločiny“, ktoré možno stíhať na základe medzinárodného trestného práva.(48) Trestná zodpovednosť, ktorá môže vyplynúť zo spáchania takých činov, vyžaduje, aby obsah pojmov, ktoré slúžia na vymedzenie obvinenia, bol určený dostatočne presne. Kritériá organizačnej povahy používané v MHP na vymedzenie pojmu ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter majú osobitný význam v tomto kontexte, keď ide o určenie trestnej zodpovednosti osôb nachádzajúcich sa na rôznych úrovniach hierarchickej štruktúry dotknutej skupiny.
54. Napokon zo všeobecnejšieho hľadiska pripomínam, že proces tvorby pojmu ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter v MHP sa skladá z viacerých etáp, ktoré odrážajú súčasný stav uplatňovania a rozvoja tohto odvetvia medzinárodného práva. V tejto súvislosti je v každej etape prvoradou požiadavkou dospieť k dohode s cieľom zachovať účinnosť systému, čo nevyhnutne vedie ku kompromisným riešeniam, o čom svedčia práce diplomatických konferencií, ktoré vyústili do prijatia článku 3 spoločného pre Ženevské dohovory a protokolu II.
55. Na záver uvádzam, že definícia pojmu ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter zodpovedá v MHP osobitným cieľom, ktoré sú vlastné tomuto odvetviu medzinárodného práva, a ako ukážem ďalej, nesúvisia s režimom doplnkovej ochrany v práve Únie.
2. Predmet, ciele a prostriedky mechanizmu doplnkovej ochrany
56. Kvalifikačná smernica predstavuje prvú etapu procesu harmonizácie azylovej politiky Únie. Tento proces má viesť k vytvoreniu spoločného európskeho azylového systému ako „súčas[ti] cieľa Európskej únie týkajúceho sa postupného vytvárania priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti otvoreného tým, ktorí sú nútení okolnosťami, aby legitímne hľadali ochranu v [Únii]“ (odôvodnenie 1 kvalifikačnej smernice)(49).
57. Hlavným cieľom tejto prvej etapy bolo najmä „zaistiť, aby členské štáty uplatňovali spoločné kritériá pre identifikáciu osôb, ktoré skutočne potrebujú medzinárodnú ochranu“(50), znížením rozdielov medzi právnymi predpismi a praxou členských štátov v tejto oblasti(51).
58. V bode 14 záverov Európskej rady z Tampere z 15. a 16. októbra 1999, ktoré má kvalifikačná smernica uskutočniť, sa okrem iného odporúčalo prijatie „opatrení o doplnkových formách ochrany“, ktoré mali doplniť pravidlá týkajúce sa postavenia utečenca a zabezpečiť „primerané postavenie“ každému, kto síce nespĺňa podmienky na to, aby sa považoval za utečenca, ale potrebuje medzinárodnú ochranu.
59. V súlade s týmito závermi sa v kvalifikačnej smernici zdôrazňuje, že opatrenia založené na doplnkovej ochrane sa majú považovať za doplňujúce vo vzťahu k systému ochrany zavedenému Ženevským dohovorom z 28. júla 1951 o právnom postavení utečencov(52), ako bol zmenený a doplnený protokolom týkajúcim sa právneho postavenia utečencov uzavretým v New Yorku 31. januára 1967(53).
60. V systéme kvalifikačnej smernice sa postavenie utečenca a doplnková ochrana presnejšie považujú za dve samostatné, ale úzko prepojené zložky pojmu medzinárodná ochrana.(54) Takýto integrovaný prístup umožňuje vykladať ustanovenia uvedenej smernice, doplnené systémom zavedeným smernicou 2001/55/ES(55) o dočasnej ochrane v prípade hromadného prílevu vysídlených osôb (ďalej len „smernica o dočasnej ochrane“), ako perspektívne úplný normatívny systém, ktorý môže pokryť každú situáciu, v ktorej sa štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátneho občianstva, ktorá nemôže získať ochranu vo svojej krajine pôvodu, domáha medzinárodnej ochrany na území Únie.
61. Toto konštatovanie navyše podporuje aj znenie článku 78 ods. 1 ZFEÚ, ktorým bol nahradený článok 63 bod 1 ES a ktorý predstavuje právny základ novej kvalifikačnej smernice. Podľa odseku 1 tohto článku „Únia tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany s cieľom poskytnúť zodpovedajúce právne postavenie každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý potrebuje medzinárodnú ochranu, a zabezpečiť súlad so zásadou non‑refoulement“.
62. V rámci tohto normatívneho systému má mechanizmus doplnkovej ochrany podľa článku 2 písm. e) kvalifikačnej smernice poskytnúť medzinárodnú ochranu každému, kto sa nemôže dovolávať postavenia utečenca, ale komu by v prípade jeho vrátenia hrozilo reálne riziko porušenia jeho najzákladnejších práv.(56)
63. Z prípravných prác ku kvalifikačnej smernici vyplýva, že pojem doplnková ochrana vychádza predovšetkým z najvýznamnejších medzinárodných dokumentov týkajúcich sa ľudských práv v danej oblasti, najmä z článku 3 EDĽP, z článku 3 dohovoru proti mučeniu a inému krutému, neľudskému či ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu prijatého Valným zhromaždením Organizácie Spojených národov 10. decembra 1984, ako aj z článku 7 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach prijatého Valným zhromaždením Organizácie Spojených národov 16. decembra 1966.(57) Výber osôb, ktoré majú nárok na túto ochranu, vychádza okrem EDĽP a judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva ako „ako záväzného právneho rámca“ aj zo systémov „doplnkovej“ alebo „doplňujúcej“ ochrany zavedených členskými štátmi.(58)
64. Z prípravných prác ku kvalifikačnej smernici tiež vyplýva, že vždy išlo o zahrnutie osôb, ktoré sa nemôžu vrátiť do svojej krajiny pôvodu z dôvodu stavu všeobecného násilia a neistoty, ktorý tam panuje, do kategórií osôb, ktoré majú nárok na doplnkovú ochranu.
65. Toto zahrnutie jednak malo doplniť systém zavedený smernicou o dočasnej ochrane zabezpečením prijatia týchto osôb aj v prípadoch, keď nejde o hromadný prílev(59), a jednak zodpovedalo judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva, podľa ktorej vyhostenie do krajiny, kde panuje zvýšené nebezpečenstvo a neistota a/alebo násilie, možno považovať za neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie v zmysle EDĽP(60).
3. Predbežné závery
66. Z vyššie uvedeného rozboru možno vyvodiť záver, že hoci MHP a mechanizmus doplnkovej ochrany stanovený kvalifikačnou smernicou sú založené na humanitárnych dôvodoch, majú a sledujú odlišné ciele.
67. Zatiaľ čo cieľom MHP je predovšetkým obmedziť vplyv ozbrojených konfliktov na dotknuté obyvateľstvo, doplnková ochrana je určená osobám, ktoré odišli z miest, kde sa odohráva konflikt – či už z tohto dôvodu alebo z iných dôvodov(61) – a nemôžu sa tam vrátiť z dôvodu stavu všeobecného násilia, ktorý tam panuje.
68. MHP je určené predovšetkým štátu alebo štátom, ktoré sa priamo zúčastňujú na konflikte, zatiaľ čo doplnková ochrana je formou „náhradnej ochrany“ poskytovanej štátom, ktorý nie je účastníkom konfliktu, ak neexistuje nijaká reálna možnosť, aby žiadateľ získal ochranu vo svojej krajine pôvodu.
69. MHP pôsobí na dvoch úrovniach, pričom upravuje vedenie boja a ukladá bojujúcim stranám povinnosť dodržiavať určité pravidlá zaobchádzania s obeťami konfliktu. Ide o právo platné počas vojny, ktoré ako také zohľadňuje okrem potrieb ochrany obetí konfliktu aj požiadavky vojenskej povahy bojujúcich strán. Doplnková ochrana je naopak predovšetkým ochranou založenou na zásade zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ktorej poskytnutie závisí od skutočnej potreby medzinárodnej ochrany žiadateľa.
70. Napokon porušenia MHP sa stíhajú na medzinárodnej úrovni a zakladajú individuálnu trestnú zodpovednosť. Z tohto dôvodu MHP veľmi úzko súvisí s medzinárodným trestným právom, pričom tieto dve odvetvia medzinárodného práva sa navzájom ovplyvňujú. Takýto vzťah s mechanizmom doplnkovej ochrany však neexistuje.
71. Z dôvodu týchto rozdielov nie je opodstatnený hermeneutický súlad medzi pojmami „vnútroštátny ozbrojený konflikt“ podľa článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice a „ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter“ v zmysle MHP. Z toho vyplýva, že zo vzťahu medzi právnym poriadkom Únie a medzinárodným právnym poriadkom nemožno vyvodiť nijakú povinnosť vykladať prvý uvedený pojem tak, aby bol zaručený jeho súlad s druhým uvedeným pojmom.
72. Takáto povinnosť nevyplýva ani z odkazu na MHP, ktorý by bol obsiahnutý v kvalifikačnej smernici.
4. Neexistencia odkazu na MHP v kvalifikačnej smernici
73. V súlade s cieľmi, ktoré kvalifikačná smernica sleduje, táto smernica obsahuje viaceré odkazy na dokumenty medzinárodného práva, ktorých stranami sú členské štáty a ktoré vymedzujú ich povinnosti voči žiadateľom o medzinárodnú ochranu. Ako Súdny dvor viackrát zdôraznil, tieto odkazy poskytujú usmernenia o tom, ako sa majú ustanovenia tejto smernice vykladať.(62)
74. V kvalifikačnej smernici sú okrem ženevského dohovoru z roku 1951 a protokolu z roku 1967, ktoré sú v jej odôvodnení 3 vymedzené ako „základný kameň pre medzinárodný právny režim na ochranu utečencov“, všeobecne spomenuté záväzky členských štátov na základe „dokumentov medzinárodného práva,… ktoré zakazujú diskrimináciu“ (odôvodnenie 11), a „dokumentov… týkajúcich sa ľudských práv“ (odôvodnenie 25), ako aj ich záväzky súvisiace so zákazom vyhostenia alebo vrátenia (odôvodnenie 36 a článok 21 ods. 1). Odôvodnenie 22 tiež obsahuje odkaz na preambulu a články 1 a 2 Charty Organizácie Spojených národov, ako aj na rezolúcie Organizácie Spojených národov týkajúce sa opatrení na boj proti terorizmu.
75. Naproti tomu, táto smernica neobsahuje nijaký výslovný odkaz na MHP. V jej odôvodneniach ani v žiadnom z jej článkov nie sú spomenuté dokumenty patriace do tohto odvetvia medzinárodného práva.(63)
76. Hoci je pravda, že Komisia v dôvodovej správe k svojmu návrhu smernice poukázala na záväzky členských štátov na základe MHP ako na základ systémov „doplnkovej“ alebo „doplňujúcej“ ochrany prijatých na vnútroštátnej úrovni, tento odkaz – ktorý je navyše nepriamy a veľmi všeobecný – napokon nebol ponechaný.(64) Návrh predsedníctva Rady Európskej únie, aby sa do článku 15 písm. c) zahrnul odkaz na Ženevský dohovor z 12. augusta 1949 o ochrane civilných osôb počas vojny, ako aj – na základe stanoviska právneho oddelenia Rady – na jeho prílohy a protokoly tiež nebol prijatý.
77. Z toho vyplýva, že z kvalifikačnej smernice nemožno vyvodiť nijaké usmernenie, ktoré by podporovalo zosúladenie pojmu „vnútroštátny ozbrojený konflikt“ v zmysle jej článku 15 písm. c) s pojmom „ozbrojený konflikt nemajúci medzinárodný charakter“ v MHP. Naopak, neexistencia akéhokoľvek výslovného odkazu na MHP v znení tejto smernice, ako aj proces jej prijímania predstavujú skutočnosti, ktoré svedčia v neprospech výkladu uvedeného ustanovenia v prísnom súlade s MHP.
5. Záver týkajúci sa prvej časti prejudiciálnej otázky
78. Na základe všetkých vyššie uvedených úvah som dospel k záveru, že pojem „vnútroštátny ozbrojený konflikt“ v zmysle článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice sa má vykladať nezávisle od príslušného pojmu MHP.
79. V už citovanom rozsudku Elgafaji Súdny dvor už konštatoval, že článok 15 písm. c) kvalifikačnej smernice je nezávislý od článku 3 EDĽP. K tomuto záveru dospel na základe rozdielneho obsahu týchto dvoch ustanovení, ako aj tvrdení systémovej povahy.
80. V prejednávanej veci navrhujem, aby Súdny dvor potvrdil túto nezávislosť aj vo vzťahu k MHP, najmä vo vzťahu k článku 3 spoločnému pre Ženevské dohovory, na základe odlišnosti oblastí, do ktorých patria ustanovenia kvalifikačnej smernice a ustanovenia MHP.
B – O druhej časti prejudiciálnej otázky
81. Druhou časťou svojej otázky sa vnútroštátny súd pre prípad, ak by Súdny dvor odpovedal na prvú časť tejto otázky tak, že pojem „vnútroštátny ozbrojený konflikt“ uvedený v článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice sa má vykladať nezávisle od MHP, pýta Súdneho dvora, aké sú kritériá slúžiace na posúdenie existencie takého vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu.
82. Z vyššie uvedených úvah možno vyvodiť viacero užitočných poznatkov na zodpovedanie tejto časti otázky.
83. Po prvé normy Únie v oblasti medzinárodnej ochrany, vrátane ustanovení kvalifikačnej smernice týkajúcich sa doplnkovej ochrany, sú súčasťou systému ochrany základných práv Únie. Sú založené na základných medzinárodných dokumentoch týkajúcich sa ľudských práv vypracovaných tak na európskej, ako aj celosvetovej úrovni a musia sa vykladať a uplatňovať s prihliadnutím na hodnoty, z ktorých vychádzajú.
84. Po druhé tieto normy tvoria perspektívne úplný systém, ktorého cieľom je vytvoriť „spoločný priestor ochrany a solidarity“(65) pre všetkých tých, ktorí legitímne hľadajú medzinárodnú ochranu na území Únie. Musia sa vykladať a uplatňovať tak, aby bolo možné zaručiť pružnosť tohto systému.
85. Po tretie cieľom mechanizmu doplnkovej ochrany je zabezpečiť primerané právne postavenie každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý síce nemôže získať európsky azyl, no potrebuje medzinárodnú ochranu. Potreba ochrany žiadateľa je preto hlavným kritériom, ktorým sa musia riadiť príslušné vnútroštátne orgány, ktoré rozhodujú o žiadosti o priznanie nároku na doplnkovú ochranu, alebo súdy členského štátu, ktoré majú preskúmať rozhodnutie o zamietnutí takej žiadosti.
86. S cieľom určiť existenciu potreby ochrany spojenej s rizikom utrpenia bezprávia vymedzeného v článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice, ktoré by hrozilo žiadateľovi o priznanie doplnkovej ochrany v prípade, ak by bol vrátený do svojej krajiny pôvodu, príslušné vnútroštátne orgány a súdy musia v súlade s pravidlami stanovenými v článku 4 ods. 3 tejto smernice zohľadniť všetky relevantné okolnosti týkajúce sa tak situácie v krajine pôvodu žiadateľa v čase rozhodovania o žiadosti, ako aj osobných pomerov žiadateľa.
87. Takýto kazuistický prístup, ktorý ako jediný umožňuje posúdiť existenciu skutočnej potreby ochrany, bráni stanoveniu kritérií, ktoré musí situácia v krajine pôvodu žiadateľa obligatórne spĺňať, aby ju bolo možné označiť za „vnútroštátny ozbrojený konflikt“ v zmysle uvedeného článku 15 písm. c).
88. V dôsledku tohto s cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď na druhú časť prejudiciálnej otázky uvediem len niekoľko všeobecných usmernení metodickej povahy.
89. V kontexte článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice sú pojmy „neselektívne násilie“ a „ozbrojený konflikt“ navzájom úzko prepojené, pričom druhý uvedený pojem v podstate slúži na vymedzenie rámca prvého uvedeného pojmu.
90. Navyše na rozdiel od toho, ako to je v MHP, kde existencia vnútroštátneho alebo medzinárodného ozbrojeného konfliktu sama osebe určuje uplatnenie režimu ochrany, rozhodujúcou skutočnosťou, od ktorej závisí uplatnenie mechanizmu doplnkovej ochrany podľa článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice v spojení s článkom 2 písm. e) tejto smernice, je riziko vzniknuté žiadateľovi z dôvodu stavu všeobecného násilia, ktorý existuje v jeho krajine pôvodu.
91. Z toho vyplýva, že v kontexte týchto ustanovení zohráva kľúčovú úlohu skúmanie týkajúce sa intenzity násilia a rizika, ktoré z neho vyplýva pre žiadateľa, zatiaľ čo určenie a posúdenie skutkových okolností, ktoré vyvolali toto násilie, majú druhoradý význam.
92. Preto nemožno bez ďalšieho odmietnuť uplatnenie článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice v spojení s článkom 2 písm. e) tejto smernice len z dôvodu, že situácia v krajine pôvodu žiadateľa nespĺňa všetky kritériá používané v MHP alebo v dotknutom členskom štáte na vymedzenie pojmu vnútroštátny ozbrojený konflikt. Nemožno teda konštatovať, že z pôsobnosti týchto ustanovení sú automaticky vylúčené situácie, v ktorých sa napríklad ozbrojené násilie pácha jednostranne, bojujúce strany nemajú mieru organizácie, ktorú vyžaduje MHP, alebo nevykonávajú kontrolu nad územím, vládne sily nezasahujú do konfliktu, nejde o „zdĺhavý konflikt“ v zmysle MHP, konflikt sa chýli ku koncu alebo situácia sa označuje podľa MHP pojmami „vnútorné nepokoje“ alebo „vnútorné napätie“(66).
93. Článok 15 písm. c) kvalifikačnej smernice sa môže vzťahovať na všetky tieto situácie, ak miera neselektívneho násilia v dotknutej tretej krajine v čase rozhodovania o žiadosti o doplnkovú ochranu dosahuje takú úroveň, že existuje reálne riziko ohrozenia života alebo osoby civilistu v prípade jeho vrátenia. Toto posúdenie treba vykonať s prihliadnutím na spresnenie, ktoré Súdny dvor uviedol v bode 39 už citovaného rozsudku Elgafaji, podľa ktorého „o čo viac bude prípadne žiadateľ schopný preukázať, že je špecificky dotknutý z dôvodu skutočností vlastných jeho osobnej situácii, o to nižšia bude úroveň neselektívneho násilia vyžadovaná na to, aby mohol byť oprávnený na doplnkovú ochranu“.
94. Navrhovaný výklad odráža prístup, ktorý podľa všetkého možno vyvodiť z už citovaného rozsudku Elgafaji, v ktorom Súdny dvor, ktorý mal objasniť pojem „individuálne ohrozenie“ v zmysle článku 15 písm. c) kvalifikačnej smernice, stanovil výslovný a priamy vzťah medzi rizikom, že žiadateľ o doplnkovú ochranu utrpí bezprávie vymedzené v tomto článku, na jednej strane a mierou neselektívneho násilia, ktorou sa vyznačuje prebiehajúci ozbrojený konflikt, na druhej strane.(67) Ten istý výklad uplatňujú príslušné orgány a súdy niektorých členských štátov – najmä Holandska a Spojeného kráľovstva, ktoré v nadväznosti na uvedený rozsudok Elgafaji zmenili svoju dovtedajšiu prax(68) – a Komisia si ho zrejme osvojila v dôvodovej správe k svojmu návrhu prepracovanej kvalifikačnej smernice(69).
95. Na záver poznamenávam, že okolnosť – zdôraznená na pojednávaní –, že kvalifikačná smernica sleduje cieľ minimálnej harmonizácie, nesmie viesť Súdny dvor k uprednostneniu reštriktívneho výkladu jej ustanovení, najmä ak ide o určenie dosahu pojmov použitých na vymedzenie pôsobnosti systému doplnkovej ochrany.
96. Naopak, tieto pojmy sa musia vykladať s prihliadnutím na humanitárne dôvody, z ktorých vychádza tento systém, ktorý je vyjadrením hodnôt úcty k ľudskej dôstojnosti a rešpektovania ľudských práv, na ktorých je Únia podľa článku 2 ZEÚ založená.
V – Návrh
97. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku, ktorú položila Conseil d’État, takto:
Článok 15 písm. c) smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany v spojení s článkom 2 písm. e) tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že:
– existencia vážneho a individuálneho ohrozenia života alebo osoby žiadateľa o doplnkovú ochranu nezávisí od podmienky, aby situáciu v jeho krajine pôvodu alebo – v prípade osoby bez štátneho občianstva – v krajine jeho posledného pobytu bolo možné označiť za vnútroštátny ozbrojený konflikt v zmysle medzinárodného humanitárneho práva a najmä článku 3 spoločného pre štyri Ženevské dohovory z 12. augusta 1949, konkrétne a) dohovor o zlepšení osudu ranených a chorých príslušníkov ozbrojených síl v poli, b) dohovor o zlepšení osudu ranených, chorých a stroskotancov ozbrojených síl na mori, c) dohovor o zaobchádzaní s vojnovými zajatcami a d) dohovor o ochrane civilných osôb počas vojny,
– existencia takého ohrozenia sa musí posudzovať v závislosti od miery neselektívneho násilia, ktorou sa vyznačuje situácia v krajine pôvodu žiadateľa alebo – v prípade osoby bez štátneho občianstva – v krajine jeho posledného pobytu v čase rozhodovania o žiadosti o doplnkovú ochranu.