EUROOPAN UNIONIN VIRKAMIESTUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
28 päivänä huhtikuuta 2009 (*)
Henkilöstö – Virkamiehet – OLAFin sisäinen tutkimus – OLAFin päätös tietojen toimittamisesta kansallisille oikeusviranomaisille – Virkamiehelle vastainen toimi – Tutkittavaksi ottaminen – Puolustautumisoikeudet
Yhdistetyissä asioissa F‑5/05 ja F‑7/05,
joissa on kyse EY 236 ja EA 152 artiklaan perustuvista kanteista,
Antonello Violetti, kotipaikka Cittiglio (Italia), ja l2 muuta Euroopan yhteisöjen komission virkamiestä, joiden nimet ilmenevät tämän tuomion liitteestä, edustajanaan asianajaja É. Boigelot,
kantajina asiassa F‑5/05, ja
Nadine Schmit, Euroopan yhteisöjen komission entinen virkamies, kotipaikka Ispra (Italia), edustajinaan asianajajat É. Boigelot, P.-P. Van Gehuchten ja P. Reyniers,
kantajana asiassa F‑7/05,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään J. Currall ja C. Ladenburger,
vastaajana,
jota tukee
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Bauer ja A. Vitro,
väliintulijana,
VIRKAMIESTUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja H. Kreppel (esittelevä tuomari) sekä tuomarit H. Tagaras ja S. Gervasoni,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Boni,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 3.7.2007 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantajat vaativat Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 11.1. ja 17.2.2005 toimittamillaan kannekirjelmillä ensinnäkin, että asiassa kumotaan Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) päätös sisäisen tutkimuksen aloittamisesta, tässä sisäisessä tutkimuksessa laaditut tutkimuspöytäkirjat, OLAFin päätös toimittaa Italian oikeusviranomaisille heitä koskevia tietoja ja tutkimuksen valmistuttua laadittu loppukertomus, ja toiseksi, että Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan maksamaan heille vahingonkorvausta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2 Komission päätöksellä 1999/352/EY, EHTY, Euratom (EYVL L 136, s. 20) 28.4.1999 perustetun OLAFin tehtävänä on toteuttaa sisäisiä hallinnollisia tutkimuksia, joiden tarkoituksena on selvittää virkatoimintaan liittyviä vakavia tekoja, jotka voivat merkitä, että virkamies tai muu henkilöstöön kuuluva on jättänyt noudattamatta velvollisuuksiaan tavalla, joka voi johtaa kurinpitotoimiin ja tarvittaessa rikossyytteisiin.
3 OLAFin tutkimuksista 25.5.1999 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 (EYVL L 136, s. 1) säädetään tarkastuksista, todentamisista ja OLAFin henkilökuntaan kuuluvien toteuttamista toimista. OLAFin suorittamat tutkimukset käsittävät ”ulkoisia” tutkimuksia, jotka suoritaan yhteisön toimielinten ja elinten ulkopuolella, ja ”sisäisiä” tutkimuksia, jotka suoritetaan näissä toimielimissä ja elimissä.
4 Asetuksen N:o 1073/1999 5 artiklan toisen kohdan mukaan OLAFin johtaja päättää sisäisten tutkimusten aloittamisesta omasta aloitteestaan tai sen toimielimen tai elimen pyynnöstä, jossa tutkimus on suoritettava.
5 Asetuksen N:o 1073/1999 9 artiklassa säädetään, että OLAF laatii tutkimuksensa valmistuttua johtajan vastuulla loppukertomuksen, jossa ilmoitetaan erityisesti tutkinnan päätelmät sekä johtajan suositukset jatkotoimiksi. Kyseisen artiklan 4 kohdan mukaan sisäisestä tutkimuksesta laadittu kertomus ja siihen liittyvät asiakirjat toimitetaan asianomaiselle toimielimelle tai elimelle, joka toteuttaa tutkimusten tulosten edellyttämät kurinpidolliset ja oikeudelliset jatkotoimet.
6 Asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan, jonka otsikkona on ”[OLAFin] lähettämät tiedot”, 2 kohta kuuluu seuraavasti:
”Tämän asetuksen 8, 9 ja 11 artiklan soveltamista rajoittamatta [OLAFin] johtaja lähettää asianomaisen jäsenvaltion oikeusviranomaisille viraston sisäisten tutkimusten yhteydessä saamat tiedot seikoista, jotka voivat johtaa rikossyytteisiin. [OLAFin] johtaja ilmoittaa tästä samanaikaisesti asianomaiselle jäsenvaltiolle, jollei tutkimukseen liittyvistä syistä muuta johdu.”
7 Asetuksen N:o 1073/1999 14 artiklan mukaan jokainen Euroopan yhteisöjen virkamies ja muuhun henkilöstöön kuuluva voi Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen (jäljempänä henkilöstösäännöt) 90 artiklan 2 kohdan mukaisesti saattaa OLAFin johtajan käsiteltäväksi valituksen, joka koskee OLAFin sisäisessä tutkimuksessa toteuttamaa hänelle vastaista toimenpidettä.
8 Henkilöstösääntöihin lisättiin 22.3.2004 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 723/2004 (EUVL L 124, s. 1) uusi 90 a artikla, joka kuuluu seuraavasti:
”Jokainen näissä henkilöstösäännöissä tarkoitettu henkilö voi toimittaa [OLAFin] johtajalle 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun vaatimuksen, jossa tätä pyydetään tekemään petostentorjuntaviraston tutkimukseen liittyvä häntä koskeva päätös. Hän voi myös toimittaa [OLAFin] johtajalle 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun valituksen petostentorjuntaviraston tutkimukseen liittyvästä hänelle vastaisesta toimenpiteestä.”
9 Petosten, lahjonnan ja yhteisöjen etua vahingoittavan muun laittoman toiminnan torjumista koskevien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä 2.6.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/396/EY, EHTY, Euratom (EYVL L 149, s. 57) 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Asianomaisille ilmoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”Jos ilmenee, että komission jäseneen, virkamieheen tai muuhun henkilöstöön kuuluvaan voi kohdistua henkilöön kohdistuvia epäilyjä, asianomaiselle on ilmoitettava tästä nopeasti, jos ilmoittaminen ei vaaranna tutkimusta. Nimeltä mainittua komission jäsentä, virkamiestä tai muuhun henkilöstöön kuuluvaa koskevia päätelmiä ei missään tapauksessa saa tehdä tutkimuksen valmistettua ilman, että asianomaiselle on annettu tilaisuus tulla kuulluksi kaikista häntä koskevista seikoista.
Tapauksissa, joissa tutkimukseen liittyvistä syistä on noudatettava ehdotonta salassapitovelvollisuutta ja joissa on turvauduttava kansallisten oikeusviranomaisten toimivaltaan kuuluviin tutkintamenetelmiin, velvollisuutta antaa komission jäsenelle, virkamiehelle tai muuhun henkilöstöön kuuluvalle tilaisuus tulla kuulluksi voidaan lykätä puheenjohtajan tai pääsihteerin annettua asiaan suostumuksensa.”
Tosiseikat
10 Vuoden 2002 aikana ”Yhteisen tutkimuskeskuksen” (jäljempänä YTK) pääosaston sisäisestä tarkastuksesta vastaava yksikkö laati kertomuksen henkilöstösääntöjen 73 artiklan soveltamisesta tämän pääosaston Isprassa (Italia) toimivaan henkilöstöön (jäljempänä YTK:n sisäinen tarkastuskertomus). Tässä kertomuksessa todettiin erityisesti seuraavat seikat:
”– YTK:n Isprassa toimivasta henkilöstöstä 230 henkeä (20 % koko henkilöstön määrästä Isprassa) oli pysyvästi osittain työkyvyttömiä.
– Vuosina 1996–2002 YTK:n henkilöstölle Isprassa maksettiin 5,7 miljoonaa euroa etuuksia pysyvän osittaisen työkyvyttömyyden perusteella.
– Kukin etuudensaaja sai keskimäärin 25 000 euroa.
– 46 henkilöstöön kuuluvaa sai yhteensä lähes 3 miljoonaa euroa, ja heistä kukin sai yli 35 000 euroa.
– 23 henkilöstöön kuuluvaa sai yhteensä hieman yli 2 miljoonaa euroa, ja heistä kukin sai yli 50 000 euroa.
– 8 henkilöstöön kuuluvaa sai yhteensä yli miljoona euroa, ja heistä kukin sai yli 80 000 euroa.
– yksi henkilö tai mahdollisesti 2 henkilöä sai lähes 300 000 euroa.
– 76 pysyvästi osittain työkyvytöntä henkilöstöön kuuluvaa joutui uuteen tapaturmaan, joka johti täydentävään pysyvään osittaiseen työkyvyttömyyteen.
– 30 prosenttia etuudensaajista sai enemmän kuin yhden suorituksen pysyvän osittaisen työkyvyttömyyden perusteella.
– 10 prosenttia etuudensaajista sai vähintään kolme suoritusta (enimmillään 11 suoritusta) pysyvän osittaisen työkyvyttömyyden perusteella.”
11 YTK:n sisäisessä tarkastuskertomuksessa korostettiin, ettei tällaista tapaturmien määrää voitu perustella Ispran toimipaikan työolosuhteilla ja että tapaturmailmoitusten rehellisyyttä oli epäiltävä, minkä vuoksi katsottiin tarpeelliseksi ilmoittaa näistä seikoista OLAFille ja ehdotettiin YTK:n Isprassa toimivan henkilöstön tapaturmailmoitusten tiheyttä vertailtavaksi komission muun henkilöstön tekemien ilmoitusten tiheyteen.
12 OLAFin johtaja aloitti 14.10.2002 YTK:n sisäisen tarkastuskertomuksen perusteella asetuksen N:o 1073/1999 5 artiklan toisen kohdan mukaisen sisäisen tutkimuksen ”yhteisön talousarviota vahingoittavien, [YTK:n] Ispran sairaskassan varojen hallinnointiin kohdistuvien petosepäilysten” vuoksi (jäljempänä päätös sisäisen tutkimuksen aloittamisesta).
13 Sisäisestä tutkimuksesta vastaavat OLAFin virkamiehet kuulivat 13.1.2003 YTK:n alaisen Ympäristön ja kestävän kehityksen tutkimuslaitoksen entistä johtajaa. Tässä kuulemistilaisuudessa hän kertoi saaneensa itse korvauksia yksityiselämässä vuosina 1997–2001 sattuneiden useiden tapaturmien seurauksena ja olleensa ”yllättynyt siitä, miten helposti komissio myönsi korvauksia tapaturmatapauksissa”, ja täsmensi, että yhdessä hänelle itselleen sattuneessa tapaturmassa hänelle oli ehdotettu korvausta, vaikka hän ei ollut toimittanut oikeuslääkärin lausuntoa ja vaikka ”[tapaturmasta seuranneet] kivut olivat vähäisiä korvauksen [oikeuttamiseksi]”. Kyseisen tutkimuslaitoksen entinen johtaja esitti myös seuraavan huomautuksen:
”Saamani käsityksen mukaan mekanismi [tapaturmaan perustuvan pysyvän osittaisen työkyvyttömyyden ja sen asteen toteamiseksi] on hyvin kevyt verrattuna tapaturmaan [joka sattuisi] Euroopan unionin jäsenvaltiossa. Useiden vuosien ajan paikalla on ollut oikeuslääkäri, – – joka on ehdottanut työkyvyttömyysastetta. Nähdäkseni asiantuntijalääkäri ei kyseenalaista perusteellisesti oikeuslääkärin arviointia. Tämä ongelma olisi helppo korjata korvaamalla asiantuntijalääkäri muulla kuin paikallisella lääkärillä. Riski on suuri, sillä molemmat lääkärit ovat huomattavan samanikäiset (kuusissakymmenissä), asuvat samalla alueella ja todennäköisesti tuntevat toisensa.”
14 Tutkimusta suorittamaan nimettyjen OLAFin virkamiesten pyynnöstä OLAFin osasto C suoritti analyysin ”Henkilöstön ja hallinnon” pääosaston tietokantoihin sisältyvistä tiedoista, jotka koskevat henkilöstösääntöjen 73 artiklan nojalla suoritettujen korvausten lukumäärää ja summaa, ja vertaili keskenään kyseisiä tietoja ja ennen vuotta 1998 voimassa olleen komission tilintarkastusjärjestelmän tietokantaan sisältyviä tietoja. OLAF havaitsi tämän analyysin perusteella, että 42 YTK:n Isprassa toimivaa virkamiestä oli ilmoittanut ainakin yhdeksän tapaturmaa vuoden 1986 tammikuun ja vuoden 2003 heinäkuun välillä ja että nämä tapaukset, joita oli ensi arviolta pidettävä epäilyttävinä, oli tutkittava perusteellisesti.
15 OLAFin pääjohtaja toimitti 5.8.2003 päivätyllä kirjelmällä (jäljempänä 5.8.2003 päivätty kirjelmä) asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti Varesen (Italia) viralliselle syyttäjälle sisäisen tutkimuksen yhteydessä saadut tiedot seikoista, jotka voivat OLAFin mielestä johtaa rikossyytteisiin (jäljempänä päätös tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille). Tähän kirjelmään oli liitetty 23.7.2003 päivätty, sisäisestä tutkimuksesta vastaavien virkamiesten laatima muistio (jäljempänä 23.7.2003 päivätty muistio), jossa saatettiin epäilyksenalaisiksi edellisessä kohdassa mainitut 42 YTK:n Ispran virkamiestä. Lisäksi 5.8.2003 päivättyyn kirjelmään oli liitetty Ympäristön ja kestävän kehityksen tutkimuslaitoksen entisen johtajan kuulemistilaisuudesta laadittu pöytäkirja.
16 Saatuaan OLAFin 5.8.2003 päivätyllä kirjelmällä toimitetut tiedot Varesen virallinen syyttäjä aloitti mahdollisia rikoksia koskevan tutkinnan.
17 OLAF lähetti 7.4.2004 kantajille, jotka ovat 23.7.2003 päivätyssä muistiossa mainittujen 42 virkamiehen joukossa, seuraavan kirjeen:
”OLAF aloitti 14.10.2002 sisäisen tutkimuksen, joka koskee henkilöstösääntöjen 73 artiklassa säädetyn tapaturmavakuutusjärjestelmän soveltamista Isprassa. Tutkimus keskittyi virkamiehiin, jotka olivat ilmoittaneet yli [yhdeksän] tapaturmaa vuoden 1986 tammikuun ja vuoden 2003 heinäkuun välisenä ajanjaksona. Teidän on todettu kuuluvan näihin henkilöihin. OLAF toimitti 5.8.2003 kertomuksen Varesen (Italia) viralliselle syyttäjälle ilmoittaakseen tälle viranomaiselle mahdollisista lainvastaisuuksista, jotka voivat johtaa rikossyytteisiin, mikäli nämä lainvastaisuudet voidaan vahvistaa. – –”
18 Kukin asian F‑5/05 kantajista toimitti 11.–30.6.2004 OLAFin johtajalle henkilöstösääntöjen 90 a artiklan mukaisen valituksen päätöksestä toimittaa tietoja Italian oikeusviranomaisille. Kukin heistä toimitti niin ikään 11.–30.6.2004 henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan perusteella nimittävälle viranomaiselle edellä mainittua päätöstä koskevan valituksen, jonka mukaan päätös ei ollut muodollisesti eikä aineellisesti perusteltu ja jonka mukaan päätöksellä loukattiin heidän kunniaansa, minkä lisäksi he esittivät vaatimuksen siitä, että komissio avustaisi heitä henkilöstösääntöjen 24 artiklan nojalla.
19 Myös kantaja asiassa F‑7/05 toimitti 9.7.2004 päivätyllä kirjeellään valituksen, joka saapui komissioon 16.7.2004 ja joka koskee päätöstä tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille, ja vaati komissiota maksamaan vahingonkorvauksena 500 000 euroa.
20 Yksi asian F‑5/05 kantajista, Violetti, pyysi 16.7.2004 päivätyllä sähköpostilla Ispran YTK:lta oikeutta tutustua omiin potilastietoihinsa ja erityisesti henkilöstösääntöjen 73 artiklan soveltamista koskeviin asiakirjoihin. Työterveyspalvelu epäsi pyynnön sillä perusteella, että OLAF oli sinetöinyt nämä asiakirjat ja etteivät ne olleet saatavilla. Myös muiden kantajien asioissa F‑5/05 ja F‑7/05 esittämät samaa asiaa koskevat pyynnöt evättiin.
21 Varesen virallinen syyttäjä pyysi 20.8.2004 komissiolta vaitiolovelvollisuuden poistamista sekä 23.7.2004 päivätyssä muistiossa mainittujen tiettyjen virkamiesten lainkäytöllisen koskemattomuuden kumoamista. Komissio suostui pyyntöön 28.9.2004.
22 OLAF ei vastannut henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdassa säädetyssä neljän kuukauden määräajassa kantajien sille osoittamiin valituksiin, minkä vuoksi valitukset katsottiin implisiittisesti hylätyiksi.
23 Nimittävä viranomainen hylkäsi 15., 21, ja 28.10.2004 tekemillään päätöksillä kantajien asiassa F‑5/05 sille toimittamat valitukset sillä perusteella, että ”komission asiana ei ole kommentoida OLAFin tehtäviensä harjoittamisessa suorittamia toimia”. Myös pyynnöt siitä, että komissio avustaisi kantajia henkilöstösääntöjen 24 artiklassa tarkoitetulla tavalla, hylättiin, koska nimittävän viranomaisen mukaan näitä henkilöitä ei ollut uhattu, loukattu, solvattu tai herjattu eikä heitä vastaan ollut hyökätty heidän asemansa tai tehtävänsä vuoksi ja koska OLAFin aloittama tutkimus oli suoritettu voimassa olevien säännösten mukaisesti.
24 OLAF laati 25.11.2004 sisäisen tarkastuksen valmistuttua asetuksen N:o 1073/1999 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti loppukertomuksen, jossa ilmoitettiin todetut seikat, yhteisöille aiheutunut taloudellinen vahinko ja tutkinnan päätelmät sekä OLAFin johtajan suositukset jatkotoimiksi (jäljempänä tutkinnan loppukertomus). Kyseinen kertomus lähettiin komission pääsihteerille, pääosaston ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtajalle ja YTK:n pääjohtajalle sekä ”Henkilökohtaisten etuuksien hallinto- ja maksutoimiston” johtajalle.
25 Tutkinnan loppukertomuksessa todettiin, että Ispran YTK:n henkilöstö oli ilmoittanut kolmesta neljään kertaa enemmän tapaturmia kuin komission muissa toimipaikoissa toimiva henkilöstö ja että todennäköisyys, että nämä ilmoitukset johtavat pysyvän osittaisen työkyvyttömyyden toteamiseen, oli kahdesta kolmeen kertaa suurempi Ispran YTK:ssa kuin muualla komissiossa. Lisäksi kertomuksessa korostettiin, että 23.7.2003 päivätyssä muistiossa mainituista 42 virkamiehestä osa oli kyennyt maksattamaan itselleen huomattavia summia ilmoitettuaan useista vakavuudeltaan kuitenkin vähäisistä tapaturmista. Tutkinnan loppukertomuksessa tuotiin kuitenkin esille, että vaikka sisäisen tutkimuksen yhteydessä suoritetut tarkastukset olivat osoittaneet puutteellisuuksia komission nimeämän lääkärin pysyvästä työkyvyttömyysasteesta antamissa lausunnoissa, tämän tutkimuksen puhtaasti hallinnollisen luonteen vuoksi niiden perusteella ei ollut voitu todeta vilpillisiä tapaturmailmoituksia ja että näissä olosuhteissa Italian oikeusviranomaisten asiana oli ratkaista, olivatko kyseiset 42 virkamiestä todella syyllistyneet rikoksiin. Tutkinnan loppukertomuksessa ei esitetty kurinpitomenettelyn aloittamista kyseisiä virkamiehiä vastaan.
26 OLAF hylkäsi nimenomaisesti 21.2.2005 kantajien asiassa F‑5/05 tekemät valitukset.
27 Varesen virallinen syyttäjä määräsi, että asiassa oli hankittava oikeuslääketieteellinen lausunto kaikista tapaturmista, jotka 23.7.2003 päivätyssä muistiossa tarkoitetut 42 virkamiestä olivat ilmoittaneet (jäljempänä oikeuslääketieteellinen lausunto). Syyttäjän pyynnöstä OLAF toimitti 15.4.2005 jäljennökset tätä lausuntoa varten tarvittavista asiakirjoista.
28 Oikeuslääketieteellisessä lausunnossa katsottiin 15.6.2005, että lääketieteelliset seikat eivät riittäneet osoittamaan asiassa tehdyn vilpillisiä tapaturmailmoituksia. Varesen virallisen syyttäjän pyynnön seurauksena Varesen tuomioistuimen esitutkinnasta vastaava tuomari päätti 12.7.2005 lopettaa asian käsittelyn.
29 OLAF ilmoitti 9.10.2006 päivätyillä kirjelmillään kantajille, että asian käsittely oli lopetettu.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
30 Kanne F‑5/05 kirjattiin alun perin 11.1.2005 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamossa numerolla T‑22/05.
31 Kantajat vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– määrää esitettäviksi kaikki kantajia koskevat ja OLAFin sinetöimät asiakirjat
– määrää esitettäväksi tutkinnan loppukertomuksen
– toteaa pätemättömäksi kantajia vastaan tehdyn tutkimuksen
– toteaa pätemättömäksi OLAFin muistion, joka sisältää ”tutkimuksen tiedoksi antamisen ja ilmoituksen Italian oikeusviranomaisille”
– toteaa pätemättömäksi Italian oikeusviranomaisille toimitetun tutkintakertomuksen
– toteaa pätemättömiksi ”kaikki näiden päätösten johdosta toteutetut ja/tai niihin liittyvät toimenpiteet, jotka toteutetaan tämän kanteen jälkeen”
– velvoittaa OLAFin ja komission maksamaan vahingonkorvausta kullekin kantajalle kohtuulliseksi arvioidut 30 000 euroa, sillä varauksella, että tätä summaa korotetaan ja/tai lasketaan oikeudenkäynnin aikana
– velvoittaa komission joka tapauksessa korvaamaan oikeudenkäyntikulut, kantajia tämän kanteen nostamisessa avustaneen asianajajan palkkio mukaan lukien.
32 Komissio esitti 27.4.2005 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kirjelmällä kannetta T-22/05 koskevan oikeudenkäyntiväitteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan mukaisesti, jota on Euroopan unionin virkamiestuomioistuimen perustamisesta 2.11.2004 tehdyn neuvoston päätöksen 2004/752/EY, Euratom (EUVL L 333, s. 7) 3 artiklan 4 kohdan nojalla sovellettava soveltuvin osin virkamiestuomioistuimeen, kunnes viimeksi mainitun työjärjestys tulee voimaan.
33 Komissio vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta
– määrää oikeudenkäyntikuluista lain mukaisesti.
34 Kanne asiassa F‑7/05 kirjattiin alun perin 17.2.2005 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamossa numerolla T‑84/05.
35 Kantaja vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– määrää esitettäviksi kaikki kantajaa koskevat ja OLAFin sinetöimät asiakirjat
– määrää esitettäväksi tutkinnan loppukertomuksen
– toteaa pätemättömäksi kantajaa vastaan tehdyn tutkimuksen
– toteaa pätemättömäksi OLAFin muistion, joka sisältää ”tutkimuksen tiedoksi antamisen ja ilmoituksen Italian oikeusviranomaisille”
– toteaa pätemättömäksi Italian oikeusviranomaisille toimitetun tutkintakertomuksen
– toteaa pätemättömiksi kaikki näiden päätösten johdosta toteutetut ja/tai niihin liittyvät toimenpiteet, jotka toteutetaan tämän kanteen jälkeen
– velvoittaa OLAFin ja komission maksamaan vahingonkorvausta kohtuulliseksi arvioidut 30 000 euroa, sillä varauksella, että tätä summaa korotetaan ja/tai lasketaan oikeudenkäynnin aikana
– velvoittaa komission joka tapauksessa korvaamaan oikeudenkäyntikulut, kantajaa tämän kanteen nostamisessa avustaneen asianajajan palkkio mukaan lukien.
36 Komissio esitti 27.4.2005 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kirjelmällä kannetta T-84/05 koskevan oikeudenkäyntiväitteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Komissio vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta
– määrää oikeudenkäyntikuluista lain mukaan.
37 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen neljännen jaoston puheenjohtajan 3.5.2005 antamalla määräyksellä asiat T-22/05 ja T-84/05 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten kyseisen tuomioistuimen työjärjestyksen 50 artiklan mukaisesti.
38 Euroopan unionin neuvosto pyysi 31.5.2005 päivätyillä kirjeillään, jotka saapuivat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon samana päivänä lähetetyllä faksilla (alkuperäiset toimitettiin 2.6.2005), saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana asioissa T-22/05 ja T-84/05 tukeakseen komission vaatimuksia.
39 Kantajat esittivät 21.6.2005 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kirjelmällä huomautuksensa komission esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä.
40 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen neljännen jaoston puheenjohtajan 13.7.2005 antamalla määräyksellä neuvosto hyväksyttiin yhdistetyissä asioissa T-22/05 ja T-84/05 väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
41 Väliintulokirjelmällään, joka koski yksinomaan yhdistettyjen asioiden T-22/05 ja T-84/05 tutkittavaksi ottamista ja joka saapui ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 30.9.2005 lähetetyllä faksilla (alkuperäinen toimitettiin 4.10.2005), neuvosto vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
– jättää kanteet tutkimatta
– määrää oikeudenkäyntikuluista lain mukaan.
42 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin siirsi 15.12.2005 antamallaan määräyksellä päätöksen 2004/752 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti asiat T-22/05 ja T-84/05 virkamiestuomioistuimen käsiteltäviksi. Kanteet kirjattiin viimeksi mainitun tuomioistuimen kirjaamossa numeroilla F‑5/05 ja F‑7/05.
43 Kantajat esittivät 20.12.2005 virkamiestuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kirjelmällä huomautuksensa neuvoston asioissa F‑5/05 ja F‑7/05 esittämästä väliintulokirjelmästä.
44 Virkamiestuomioistuimen ensimmäisen jaoston 21.3.2006 antamalla määräyksellä asioissa F‑5/05 ja F‑7/05 esitetyt oikeudenkäyntiväitteet päätettiin käsitellä pääasian yhteydessä.
45 Komissio, joka pysyi vaatimuksissaan kanteiden jättämisestä kokonaisuudessaan tutkimatta, vaati vastineessaan, joka saapui virkamiestuomioistuimen kirjaamoon 20.6.2006 lähetetyllä faksilla (alkuperäinen toimitettiin samana päivänä), että virkamiestuomioistuin
– hylkää kanteet perusteettomina
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
46 Neuvosto, joka pysyi vaatimuksissaan kanteiden jättämisestä kokonaisuudessaan tutkimatta, vaati toissijaisesti pääasiaa koskevassa väliintulokirjelmässään, joka saapui virkamiestuomioistuimen kirjaamoon 20.6.2006 lähetetyllä faksilla (alkuperäinen toimitettiin 22.6.2006), että virkamiestuomioistuin
– hylkää kanteet perusteettomina
– määrää oikeudenkäyntikuluista lain mukaan.
47 Entinen virkamies Verheyden nosti 30.6.2006 virkamiestuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, joka rekisteröitiin numerolla F‑72/06 ja jossa vaadittiin erityisesti sisäisen tutkimuksen aloittamisesta tehdyn päätöksen kumoamista sekä tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille tehdyn päätöksen kumoamista.
48 Kantajat esittivät 10.7.2006 virkamiestuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kirjelmällä huomautuksensa neuvoston pääasiaa koskevasta väliintulokirjelmästä.
49 Virkamiestuomioistuin esitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan 3 kohdan a ja d alakohdan nojalla kysymyksiä asianosaisille ja pyysi komissiota esittämään potilastiedot ja hallinnolliset asiakirjat, jotka koskivat kantajille vuoden 1986 tammikuun ja vuoden 2003 heinäkuun välillä sattuneita tapaturmia, tutkinnan loppukertomuksen sekä kaikki tutkimukseen liittyvät komission ja erityisesti OLAFin asiakirjat. Kantajat ja komissio noudattivat virkamiestuomioistuimen pyyntöjä.
50 Virkamiestuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtajan 13.6.2007 antamalla määräyksellä yhdistetyt asiat F‑5/05 ja F‑7/05 yhdistettiin asian F‑72/06 kanssa suullista käsittelyä varten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 50 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
51 Istunnossa, joka pidettiin 3.7.2007, kantajat ilmoittivat, että heidän pyynnöillään tutkinnan loppukertomuksen sekä heidän potilastietojensa toimittamisesta ei ollut enää kohdetta.
52 Virkamiestuomioistuimen ensimmäisen jaoston 2.8.2007 antamilla määräyksillä suullinen käsittely yhdistetyissä asioissa F‑5/05 ja F‑7/05 sekä suullinen käsittely asiassa F‑72/06 aloitettiin uudelleen.
53 Virkamiestuomioistuin kehotti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan 3 kohdan c ja d alakohdan nojalla komissiota ja neuvostoa toimittamaan henkilöstösääntöjen 90 a artiklan valmisteluasiakirjat ja ilmoittamaan, mitkä OLAFin asiakirjat voivat niiden mielestä olla virkamiehille vastaisia toimia ja henkilöstösääntöjen 90 a artiklan mukaisen valituksen kohteena. Komissio ja neuvosto noudattivat virkamiestuomioistuimen pyyntöä.
54 Kantajat esittivät huomautuksensa komission ja neuvoston vastauksista edellisessä kohdassa tarkoitettuihin prosessinjohtotoimiin.
Oikeudellinen arviointi
Riidan ulottuvuus
55 Kantajien on katsottava vaativan ennen kaikkea seuraavaa:
– sisäisen tutkimuksen aloittamisesta tehdyn päätöksen kumoamista
– sisäisen tutkimuksen aikana laadittujen tutkimuspöytäkirjojen (jäljempänä OLAFin tutkimuspöytäkirjat) kumoamista
– tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille tehdyn päätöksen kumoamista
– tutkinnan loppukertomuksen kumoamista
– ”kaikkien näiden päätösten johdosta toteutettujen ja/tai niihin liittyvien toimenpiteiden, jotka toteutetaan tämän kanteen jälkeen” pätemättömiksi toteamista
– komission velvoittamista maksamaan heille vahingonkorvausta.
Vaatimukset sisäisen tutkimuksen aloittamisesta tehdyn päätöksen, OLAFin tutkimuspöytäkirjojen ja tutkinnan loppukertomuksen kumoamisesta
56 Henkilöstösääntöjen 91 artiklan 2 kohdan mukaan kanne otetaan tutkittavaksi vain, jos hallinnolle on tätä ennen tehty 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu valitus siinä säädetyssä määräajassa ja tämä valitus on hylätty nimenomaisella tai implisiittisellä päätöksellä.
57 Esillä olevassa asiassa asiakirja-aineistosta ilmenee, että ainoa toimenpide, jonka kantajat ovat riitauttaneet OLAFin johtajalle esittämissään valituksissa, on päätös tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille. Tämän seurauksena sisäisen tutkimuksen aloittamisesta tehdyn päätöksen, OLAFin tutkimuspöytäkirjojen ja tutkinnan loppukertomuksen kumoamista koskevat vaatimukset, joita ei ole edeltänyt lainkaan valitusta, on jätettävä tutkimatta, vaikka nämä asiakirjat olisivat kantajien väittämällä tavalla henkilöstösääntöjen 90 a artiklassa tarkoitettuja heille vastaisia toimia.
Vaatimukset ”kaikkien näiden päätösten johdosta toteutettujen ja/tai niihin liittyvien toimenpiteiden, jotka toteutetaan tämän kanteen jälkeen, pätemättömiksi toteamisesta
58 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c ja d alakohdan mukaan kanteessa on mainittava riidan kohde ja yhteenveto seikoista, joihin kanne perustuu, sekä kantajan vaatimukset. Tämä on tehtävä riittävän selvästi ja täsmällisesti, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta tuomioistuin voi tarvittaessa antaa asiassa ratkaisun ilman täydentäviä tietoja.
59 Esillä olevassa asiassa edellä mainittujen vaatimusten perusteella ei voida selvästi yksilöidä asiakirjaa tai asiakirjoja, joiden kumoamista vaaditaan, ja ne on sen vuoksi jätettävä tutkimatta.
Vaatimukset tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille tehdyn päätöksen kumoamisesta
Tutkittavaksi ottaminen
– Asianosaisten lausumat
60 Komissio ja neuvosto vaativat virkamiestuomioistuinta jättämään edellä mainitut vaatimukset tutkimatta sillä perusteella, että asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukainen päätös tietojen toimittamisesta kansallisille oikeusviranomaisille (jäljempänä asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehty päätös) ei ole virkamiehelle vastainen toimi, kuten yhteisöjen tuomioistuimet ovat aikaisemmin katsoneet. Ne korostavat, että tämänkaltainen päätös on vain valmisteleva toimenpide lopulliselle päätökselle, jonka kansalliset oikeus- tai hallintoviranomaiset mahdollisesti tekevät, ja että viimeksi mainitut voivat vapaasti päättää tämän toimenpiteen jatkotoimista ainoina viranomaisina, jotka voivat tehdä toimenpiteen kohteena olevan henkilön oikeudelliseen asemaan vaikuttavia päätöksiä (asia C-521/04 P(R), Tillack v. komissio, määräys 19.4.2005, Kok., s. I‑3103; asia T-215/02, Gómez-Reino v. komissio, määräys 18.12.2003, Kok. H., s. I‑A‑345 ja II‑1685; asia T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía v. komissio, määräys 13.7.2004, Kok., s. II‑2923; asia T-193/04 R, Tillack v. komissio, määräys 15.10.2004, Kok., s. II‑3575; asia T-309/03, Camós Grau v. komissio, tuomio 6.4.2006, Kok., s. II‑1173 ja asia T-193/04, Tillack v. komissio, tuomio 4.10.2006, Kok., s. II‑3995).
61 Kantajat kiistävät komission ja neuvoston väitteen. Ne huomauttavat, että henkilöstösääntöjen 90 a artikla on annettu, jotta yhteisöjen tuomioistuimet voisivat varmistaa OLAFin tutkimustensa yhteydessä suorittamien toimenpiteiden valvonnan, ja vetoavat siihen, että esillä olevassa asiassa päätös tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille on loukannut suhteettomalla tavalla tiettyjä heidän perusoikeuksiaan, kuten puolustautumisoikeuksia, oikeutta kontradiktoriseen menettelyyn ja oikeutta yksityiselämän suojaan, ja on tästä syystä muuttanut huomattavasti heidän oikeudellista asemaansa. Näin ollen kyseinen päätös on kantajien mukaan henkilöstösääntöjen 90 a artiklassa tarkoitettu heille vastainen toimi.
62 Kantajat lisäävät, että komission ja neuvoston esille tuomalla oikeuskäytännöllä ei ole merkitystä esillä olevassa asiassa, koska se koskee tapauksia, jotka ovat ajalta ennen 90 a artiklan lisäämistä henkilöstösääntöihin. Mikäli tätä oikeuskäytäntöä noudatettaisiin esillä olevassa asiassa, se johtaisi joka tapauksessa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 ja 13 artiklassa vahvistetun tehokasta oikeussuojaa koskevan periaatteen loukkaamiseen.
63 Komissio ja neuvosto vastustavat väitettä, jonka mukaan niiden mainitsemalla oikeuskäytännöllä ei olisi merkitystä. Ne korostavat, että jopa ennen henkilöstösääntöjen 90 a artiklan antamista oli voimassa kyseisen artiklan kanssa lähes samanlainen säädös, eli asetuksen N:o 1073/1999 14 artikla, jonka perusteella virkamiehet saattoivat nostaa kumoamiskanteen heille vastaisista OLAFin toimista. Tästä säännöksestä huolimatta yhteisön oikeuskäytännössä on vakiintuneesti kieltäydytty pitämästä asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyä päätöstä virkamiehelle vastaisena toimena.
64 Komission mukaan asiassa ei voida liioin hyväksyä väitettä, jonka mukaan tilanteessa, jossa päätöstä tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille kieltäydytään pitämästä virkamiehelle vastaisena toimena, loukattaisiin tehokasta oikeussuojaa koskevaa periaatetta. Asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyssä päätöksessä tarkoitetuilla henkilöillä on edelleen mahdollisuus pyytää kansallista tuomioistuinta kysymään Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta, onko tämä päätös pätevä. Lisäksi näiden henkilöiden on edelleen mahdollista nostaa yhteisöjen tuomioistuimissa vahingonkorvauskanne, jossa vaaditaan tietojen toimittamisesta tehdyllä päätöksellä mahdollisesti aiheutetun vahingon korvaamista.
65 Kantajat eivät kiistä sitä, että henkilöstösääntöjen 90 a artiklassa on toistettu olennaisilta osin asetuksen N:o 1073/1999 14 artikla, mutta he kiistävät komission ja neuvoston perustelut, joiden mukaan ainoastaan lopullinen päätös, jonka nimittävä viranomainen tai kansallinen rikostuomioistuin mahdollisesti tekee sisäisen tutkimuksen tulosten perusteella, olisi virkamiehille vastainen toimi.
66 Komissio ja neuvosto, joita on prosessinjohtotoimenpiteenä kehotettu ilmoittamaan, mitkä OLAFin toimet voisivat niiden mielestä olla henkilöstösääntöjen 90 a artiklan mukaisen valituksen ja sen jälkeen nostettavan kanteen kohteena, toteavat tällaisia olevan OLAFin sisäisen tutkimuksen yhteydessä toteuttamat toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia sellaiseen virkamieheen tai muuhun henkilöstöön kuuluvaan, jota tutkimuksen kohteena olevat väitteet eivät koske. Tämä koskee erityisesti henkilökohtaisten tavaroiden tutkimista kolmantena osapuolena olevan virkamiehen tai muuhun henkilöstöön kuuluvan työhuoneessa, tällaisten henkilökohtaisten tavaroiden takavarikointia, kolmantena osapuolena olevan virkamiehen tai muuhun henkilöstöön kuuluvan haastattelua, jonka aikana OLAF turvautuisi lainvastaisiin keinoihin, tai kolmantena osapuolena olevan virkamiehen tai muuhun henkilöstöön kuuluvan puhelimen salakuuntelua. Tällaisia tutkimukseen liittyviä toimenpiteitä ei voida kolmansien osalta pitää valmistelevina toimina hallinnon lopulliselle päätökselle, josta voidaan nostaa kumoamiskanne, koska kolmantena osapuolena oleva virkamies tai muuhun henkilöstöön kuuluva ei voi riitauttaa myöhemmin laadittavaa tutkintakertomusta. Hänellä ei siten olisi mitään myöhempää mahdollisuutta jonkin muun asian yhteydessä riitauttaa OLAFin häntä vastaan toteuttamia toimenpiteitä, ja hänen olisi siis voitava kiistää suoraan niiden laillisuus saadakseen subjektiivisille oikeuksilleen oikeussuojaa.
67 Tarkastellessaan sitä vastoin kysymystä siitä, voidaanko virkamiehille vastaisina toimina pitää edellä kuvatun kaltaisia toimia, jotka on toteutettu tutkimuksen kohteena olevissa väitteissä tarkoitettua virkamiestä tai muuhun henkilöstöön kuuluvaa vastaan, komissio täsmentää, että poikkeuksellisesti kyseisiä toimia voitaisiin pitää virkamiehille vastaisina, kunhan ne pidetään tarkasti erillään kaikista muista tutkimukseen liittyvistä toimista, joilla ainoastaan valmistellaan OLAFin päätelmiä ja joita vastaan käytettävissä olevalla oikeussuojakeinolla ne voitaisiin riitauttaa jonkin muun asian yhteydessä. Komission mukaan on kuitenkin todettava, ettei esillä olevassa asiassa ole kysymys yhdestäkään näistä poikkeuksellisista tilanteista, sillä kantajat eivät väitä olleensa sellaisten toimien kohteena, joita olisi pidettävä heille vastaisina toimina.
68 Kantajat eivät katso voivansa yhtyä komission ja neuvoston kantaan, jonka mukaan kolmansina osapuolina olevia virkamiehiä ja muuhun henkilöstöön kuuluvia kohdellaan edullisemmin kuin sisäisen tutkimuksen kohteena olevia virkamiehiä ja muuhun henkilöstöön kuuluvia. Tällainen kanta on paitsi syrjivä, myös virheellinen, kun otetaan huomioon henkilöstösääntöjen 90 a artiklan tavoite. Kyseinen säännös pitäisi lukea asetuksen N:o 1073/1999 10 perustelukappaleen valossa, jossa todetaan nimenomaisesti, että tutkimuksissa on noudatettava henkilöstösääntöjä, ottaen täysimääräisesti huomioon ihmisoikeudet ja perusvapaudet, erityisesti noudattaen asianomaisen oikeutta tulla kuulluksi häntä koskevista seikoista, ja periaatetta, jonka mukaan tutkinnan päätelmät voidaan perustaa ainoastaan todistettaviin seikkoihin.
– Virkamiestuomioistuimen arviointi asiasta
69 Perustettuaan OLAFin päätöksellä 1999/352 yhteisön lainsäätäjä on saattaakseen tämän viraston toimet tehokkaan tuomioistuinvalvonnan piiriin säätänyt asetuksen N:o 1073/1999 14 artiklassa, että ”kunnes henkilöstösäännöt muutetaan, jokainen Euroopan yhteisöjen virkamies [tai] muuhun henkilöstöön kuuluva voi henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan mukaisesti saattaa viraston johtajan käsiteltäväksi valituksen, joka koskee viraston sisäisessä tutkimuksessa toteuttamaa hänelle vastaista toimenpidettä” ja että ”tällaisista valituksista tehtyihin päätöksiin sovelletaan henkilöstösääntöjen 91 artiklaa”. Sittemmin asetuksessa N:o 723/2004 on säädetty virkamiesten ja muuhun henkilöstöön kuuluvien mahdollisuudesta vaatia tiettyjä OLAFin toimia kumottaviksi yhteisöjen tuomioistuimissa lisäämällä henkilöstösääntöihin 90 a artikla, jonka toisen virkkeen mukaan jokainen henkilöstösäännöissä tarkoitettu henkilö voi ”toimittaa [OLAFin] johtajalle 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun valituksen petostentorjuntaviraston tutkimukseen liittyvästä hänelle vastaisesta toimenpiteestä”.
70 Tähänastisessa oikeuskäytännössä ratkaisematon kysymys on siis se, onko asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehty päätös henkilöstösääntöjen 90 a artiklassa tarkoitettu virkamiehelle vastainen toimi.
71 Tässä yhteydessä on korostettava, että yhteisön lainsäätäjä on antanut vuonna 2004 henkilöstösääntöjen 90 a artiklan säännökset henkilöstösäännöissä tarkoitettujen henkilöiden oikeusturvan takaamiseksi. Kun henkilöstösäännöissä on annettu äskettäin näin nimenomainen valtuutus, virkamiestuomioistuin ei voi omalla erityisalallaan sivuuttaa lainsäätäjän sille näin uskomia tehtäviä.
72 Nämä säännökset ovat välitöntä seurausta lainsäätäjän OLAFille uskomista uusista tehtävistä asetusta N:o 723/2004 annettaessa, olipa kyse sitten petostentorjunnasta henkilöstösääntöjen 22 a artiklaa annettaessa tai kurinpitotoimista henkilöstösäännöissä olevan liitteen IX säännöksiä annettaessa. Henkilöstösääntöjen 90 a artikla kuvastaa siten lainsäätäjän pyrkimystä säätää asianmukaiset oikeussuojakeinot samalla kun OLAFin asemaa vahvistetaan.
73 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehokasta oikeussuojaa koskeva periaate on jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva yhteisön oikeuden yleinen periaate, ja se on vahvistettu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 ja 13 artiklassa (yhdistetyt asiat C-420/05 P ja C-415/05 P, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, tuomio 3.9.2008, 335 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Kyseisessä asiassa annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi kantajien vedottua puolustautumisoikeuksiinsa ja erityisesti oikeuteen tulla kuulluksi, että muun muassa henkilölle vastaisen toimen perusteiden laillisuuteen kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan tehokkuus edellyttää kyseessä olevan yhteisön viranomaisen ilmoittavan nämä perusteet päätöksen kohteena oleville henkilöille, mahdollisuuksiensa mukaan joko päätöksenteon ajankohtana tai ainakin niin pian kuin mahdollista päätöksen tekemisen jälkeen, jotta nämä henkilöt voivat käyttää kanneoikeuttaan ennen määräajan päättymistä (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, tuomion 336 kohta).
74 Vaikka esillä olevassa asiassa kantajat vetoavat tehokkaan oikeussuojan takaamista koskevien väitteidensä tueksi juuri oikeuteen tulla kuulluksi, tällaista suojaa ei taata virkamiehelle, jos ennen asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyn päätöksen perusteella kansallisessa rikostuomioistuimessa nostettua syytettä yhteisöjen tuomioistuimet eivät ole voineet varmistua virkamiehen aikaisemmasta kuulemisesta tai jos OLAF on soveltanut päätöksen 1999/396 4 artiklan säännöksiä tämän velvollisuuden lykkäämisestä. Tällainen yhteisöjen tuomioistuinten suorittama valvonta, joka kohdistuu asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyyn päätökseen, on erityisen tärkeä tässä menettelyn vaiheessa, jossa OLAFilla on mahdollisuus komission pääsihteerin annettua asiaan suostumuksensa lykätä velvollisuutta vastaanottaa asianomaisten huomautuksia, mahdollisesti pitkän ajanjakson ajan.
75 On myös huomattava, että asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyllä päätöksellä voi olla merkittäviä vaikutuksia asianomaisten henkilöiden urakehitykseen. Henkilöstösääntöjen 43 artiklan mukaan ”virkamiehen pätevyydestä, tehokkuudesta ja käytöksestä viranhoidossa laaditaan arviointi vähintään kahden vuoden välein”. Kun OLAF katsoo virkamiehen tekojen voivan johtaa rikossyytteisiin ja toimittaa tästä syystä tietoja kansallisille oikeusviranomaisille, tämä useimmiten OLAFin itsensä tai kyseisen virkamiehen nimittävän viranomaisen tietoon saattama seikka esimerkiksi silloin, kun tätä kuullaan todistajana kansallisessa tuomioistuimessa, voi vaikuttaa hallinnon tästä virkamiehestä arviointikierroksen yhteydessä suorittamaan arviointiin erityisesti tämän käytöksestä viranhoidossa.
76 Lisäksi OLAFin aloittaman tutkimuksen kohteena oleville henkilöille taatun oikeussuojan luonne muuttuu, kun OLAFin johtaja tekee päätöksen asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla. Vaikka ennen tällaisen päätöksen tekemistä nämä henkilöt saavat yhteisöjen tuomioistuinten takaamaa oikeussuojaa heidän oikeuksiensa mahdollisia loukkauksia vastaan, päätöksen tekemisen jälkeen tämän suojan panevat täytäntöön kansalliset oikeusviranomaiset, jotka ovat saaneet OLAFilta sisäisen tutkimuksen yhteydessä hankitut tiedot.
77 Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyihin päätöksiin mahdollisesti liittyvät seuraukset, on vaikeaa olla pitämättä niitä henkilöstösääntöjen 90 a artiklassa tarkoitettuina virkamiehille vastaisina toimina, sillä yhteisön lainsäätäjä on itse katsonut tarpeelliseksi rajoittaa OLAFin sisäisiä tutkimuksia tiukoin menettelyllisin takein ja säätänyt, että OLAFin tällaisten tutkimusten yhteydessä toteuttamiin tärkeimpiin toimiin – joihin kuuluvat pakostikin ulottuvuutensa vuoksi asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyt päätökset – sovelletaan puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevaa perusperiaatetta. Asetuksen N:o 1073/1999 kymmenennen perustelukappaleen mukaan OLAFin tutkimuksissa on otettava ”täysimääräisesti huomioon ihmisoikeudet ja perusvapaudet, erityisesti oikeudenmukaisuuden periaate, ja [noudatettava] asianomaisen oikeutta tulla kuulluksi häntä koskevista seikoista ja periaatetta, jonka mukaan tutkinnan päätelmät voidaan perustaa [ainoastaan] todistettaviin seikkoihin”, ja sen 4 artiklan 6 kohdan b alakohdan mukaan kunkin perustamissopimuksilla tai niiden nojalla perustetun toimielimen ja elimen on annettava säännöt, jotka koskevat ”takeita sisäisten tutkimusten kohteina olevien henkilöiden oikeuksista”.
78 Jos virkamiestuomioistuin ei valvoisi asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyn päätöksen laillisuutta, vaikka vain sillä on mahdollisuus tehdä se kohtuullisessa ajassa henkilöstösäännöissä tarkoitettua henkilöä koskevan päätöksen osalta, puolustautumisoikeuksien turvaamiseksi annettujen asetuksen N:o 1073/1999 säännösten mahdollisesta rikkomisesta ei joutuisi vastuuseen. Kansallinen tuomioistuin saisi edelleen OLAFin sille toimittamat tiedot, vaikka tällaisen lainvastaisuuden tuomitseminen yhteisöjen tuomioistuimissa puolustautumisoikeuksien huomiotta jättämisen vuoksi merkitsee sitä, ettei kansallinen tuomioistuin voi perustaa ratkaisuaan tällaisiin tietoihin. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että tällainen puolustautumisoikeuksien huomiotta jättäminen OLAFin taholta merkitsee tutkintamenettelyyn sovellettavien olennaisten menettelymääräyksien rikkomista (asia C-471/02 P(R), Gómez-Reino v. komissio, määräys 8.4.2003, Kok., s. I‑3207, 64 kohta).
79 Lisäksi silloin, jos – kuten esillä olevan asian tosiseikat osoittavat – OLAF ei ole saanut eikä edes pyytänyt suostumusta komission pääsihteeriltä päätöksen 1999/396 4 artiklan vastaisesti ilman, että yhteisöjen tuomioistuimet voisivat vedota tähän lainvastaisuuteen, virkamies joutuisi tietämättään useiden kuukausien ajaksi lainvastaisesti sellaisten menettelyjen kohteeksi, joissa hän olisi suoraan syytettynä. Se, että velvollisuutta kuulla henkilöä voidaan lykätä ja että tämä henkilö ei siten mahdollisesti voi vedota oikeuksiinsa tuomioistuimessa, joko kansallisessa tuomioistuimessa tai yhteisöjen tuomioistuimissa, puoltaa sitäkin suuremmalla syyllä asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdystä päätöksestä välittömästi nostetun kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamista. Tällaisessa tilanteessa kansallisessa tuomioistuimessa annettuja menettelyllisiä takeita ei nimittäin voida noudattaa niin kauan kuin kyseinen virkamies ei ole saanut tietoa häntä vastaan suoritettavasta rikostutkinnasta. Ainoastaan asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyn päätöksen tekemisvaiheessa harjoitettu tuomioistuinvalvonta voi varmistaa riittävän ajoissa komission pääsihteerin etuoikeuksien kunnioittamisen; tämä on ainoa OLAFin ulkopuolinen viranomainen, jolla on tietty oikeus valvoa tutkimuksen kulkua siitä päättämiseksi, pidetäänkö tutkimus luottamuksellisena ennen asian saattamista kansallisten oikeusviranomaisten käsiteltäväksi.
80 Jotta asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyn päätöksen kaltaiseen toimeen kohdistuva tuomioistuinvalvonta olisi tehokasta, sitä ei ole harjoitettava pelkästään vahingonkorvauskanteita käsiteltäessä. Virkamies voi toki vahingonkorvauskanteen nostamalla saada korvausta OLAFin tutkimuksen yhteydessä aiheutuneesta vahingosta (ks. em. asiassa Camós Grau v. komissio annettu tuomio). Tällainen vahingonkorvauskanne merkitsee kuitenkin yhteisöjen virkamiehelle oikeudenkäyntiä edeltävää kaksivaiheista menettelyä, jota seuraava oikeudenkäynti on suhteellisen pitkä, eikä siinä voida varmistaa puolustautumisoikeuksien kunnioittamista siinä vaiheessa, jolloin niitä on mahdollista loukata.
81 Virkamiestuomioistuin korostaa tältä osin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehokas oikeussuoja edellyttää, että oikeussubjekti, jonka etuja on loukattu hänelle vastaisella toimenpiteellä, voi vaatia tuomioistuimessa väliaikaisten turvaamistoimien määräämistä. Tällaisen toimen täytäntöönpanon lykkäämistä koskeva kanne voidaan työjärjestyksen 102 artiklan 1 kohdan nojalla ottaa kuitenkin tutkittavaksi ainoastaan, jos hakija on nostanut toimenpiteestä kanteen virkamiestuomioistuimessa. Tällaisen välittömän kanneoikeuden tunnustaminen asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyjen päätösten osalta mahdollistaisi sen, että asianomainen virkamies voi tutkimuksen päätelmät tuntiessaan ja tältä osin asetetut kiireellisyys- ja vahinkoedellytykset täyttäessään saada tarvittaessa kyseisen päätöksen täytäntöönpanoa lykätyksi.
82 Asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyn päätöksen kaltaisen toimen tehokas laillisuusvalvonta voi myötävaikuttaa siihen, että OLAF noudattaa täysimääräisesti tutkimusten laillisuutta koskevia periaatteita ja kunnioittaa niiden kohteena olevien henkilöiden perusoikeuksia lainsäätäjän tahdon mukaisesti. Virkamiestuomioistuin huomauttaa, että esillä olevassa asiassa OLAF on vastannut asian F-5/05 kantajien valituksiin, jotka nämä olivat tehneet sille henkilöstösääntöjen 90 a artiklan perusteella, vasta 21.2.2005 eli kanteen nostamisen jälkeen ja että ainoastaan komissio, joka ei ollut riidanalaisen päätöksen laatija, on nimenomaisesti vastannut sille osoitettuihin valituksiin. Tällainen tilanne, jossa riidanalaisen päätöksen laatija ei ota kantaa sitä vastaan esitettyihin arvosteluihin, ei sovi yhteen hyvän hallinnon periaatteen kanssa ja paljastaa epäkohtia, joita selvästi määritellyn ja tehokkaan tuomioistuinvalvonnan puuttuminen voi aiheuttaa. Kanteen aineellinen arviointi ei esillä olevassa tapauksessa muuta tätä toteamusta.
83 Kaiken edellä esitetyn perusteella asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyjä päätöksiä on näin ollen perusteltua pitää henkilöstösääntöjen 90 a artiklassa tarkoitettuina virkamiehille vastaisina toimina.
84 Yksikään komission esittämä perustelu ei horjuta tätä johtopäätöstä.
85 Ensinnäkin komissio ja neuvosto väittävät, että OLAFin johtajan asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tekemä päätös on vain valmisteleva toimenpide lopulliselle päätökselle, jonka kansalliset oikeus- tai hallintoviranomaiset mahdollisesti tekevät.
86 Pitää paikkansa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin kun on kyse toimista tai päätöksistä, jotka tehdään monivaiheisessa menettelyssä eli esimerkiksi sisäisessä menettelyssä, kannekelpoisia ovat pääsääntöisesti ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan asianomaisen toimielimen kanta kyseisen menettelyn päätteeksi; sen sijaan menettelyn kuluessa tehdyt toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä, eivät ole kannekelpoisia. Päätöksen valmistelevat toimet eivät ole asianomaisille henkilöille vastaisia toimia, ja vasta nostaessaan kanteen menettelyn päätteeksi tehdystä päätöksestä kantaja voi vedota siihen kiinteästi liittyvien aikaisempien toimien lainvastaisuuteen (asia T-83/02, Pflugradt v. EKP, määräys 11.2.2003, Kok. H., s. I‑A‑47 ja II‑281, 34 kohta).
87 On kuitenkin korostettava, että kun OLAFin johtaja tekee päätöksen asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla, hän ottaa kantaa yksiköidensä suorittaman tutkimuksen väliaikaisten tai lopullisten tulosten perusteella niiden seikkojen olemassaoloon, jotka voivat johtaa rikossyytteisiin, ja katsoo, että tutkimuksen kohteena oleva henkilö tai sen kohteena olevat henkilöt voitaisiin saattaa rikosoikeudelliseen vastuuseen. Tämän päätöksen tekee riippumaton yhteisön elin, vain omalla vastuullaan, kansallisesta oikeudenkäyntimenettelystä erillisessä erityismenettelyssä. Se ei edellä yhtäkään OLAFin johtajan toimivaltaan kuuluvaa muuta virkamiehelle vastaista toimea ja siinä vahvistetaan siis laatijansa kanta. Sitä ei voida verrata päätökseen, jolla nimittävä viranomainen aloittaa kurinpitomenettelyn virkamiestä vastaan ja jonka tarkoituksena on valmistella saman viranomaisen myöhemmin tekemää lopullista päätöstä.
88 Jos asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyä päätöstä olisi pidettävä kansallisen rikostutkinnan ja nimittävän viranomaisen mahdollisesti myöhemmin tekemien päätösten valmistelevana toimenpiteenä, kaikkia OLAFin toimia, jotka liittyvät sen suorittamaan tutkimukseen ja jotka edeltävät useimmiten tietojen toimittamista koskevaa päätöstä, olisi sitä suuremmalla syyllä pidettävä niin ikään pelkästään valmistelevina toimina. Tällainen analyysi olisi vastoin henkilöstösääntöjen 90 a artiklan selvää sanamuotoa ja sen laatijoiden aikomusta: tunnustettaessa kaikille henkilöstösäännöissä tarkoitetuille henkilöille oikeus tehdä valitus heille ”vastaisesta [OLAFin] toimesta”, samalla myös edellytetään tällaisten toimien olemassaoloa. Toiseksi tällainen analyysi jättäisi henkilöstösääntöjen 90 a artiklan kokonaan ilman kohdetta ja tekisi sen täysin merkityksettömäksi, kuten kantajat perustellusti väittävät.
89 Komission ja neuvoston vastauksena virkamiestuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamat esimerkit virkamiehille vastaisista toimista, joista voidaan tehdä henkilöstösääntöjen 90 a artiklan mukainen valitus, kuten henkilökohtaisten tavaroiden tutkiminen tutkimukseen nähden ulkopuolisen virkamiehen tai muuhun henkilöstöön kuuluvan työhuoneessa tai näiden tavaroiden takavarikointi, tutkimukseen nähden ulkopuolisen virkamiehen tai muuhun henkilöstöön kuuluvan haastattelu lainvastaisin keinoin tai tällaisen henkilön puhelimen salakuuntelu, eivät myöskään suoranaisesti ole todellisia hallintopäätöksiä, toisin kuin asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehty päätös. Vaikka nämä toimet eivät välttämättä edellytä myöhemmin tehtäviä muita päätöksiä, ne eivät vaikuta kyseisen virkamiehen tai muuhun henkilöstöön kuuluvan etuihin ja oikeudelliseen asemaan sen enempää kuin OLAFin tutkimuksen kohteena olevien henkilöiden vastainen riidanalainen päätös tietojen toimittamisesta. Nämä toimet eivät lähtökohtaisesti itsessään vaikuta näiden virkamiesten tai muuhun henkilöstöön kuuluvien hallinnolliseen asemaan ja urakehitykseen, kun taas riidanalaisen päätöksen kaltaisella tietojen toimittamista koskevalla päätöksellä on välittömästi kielteisiä vaikutuksia kyseisten henkilöiden etuihin, urakehitykseen ja maineeseen.
90 Asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyä päätöstä ei voida siis pitää pelkästään väliaikaisena tai valmistelevana päätöksenä, sillä muutoin henkilöstösääntöjen 90 a artikla menettäisi täysin merkityksensä. Se on toimi, jolla tältä osin erityisellä ja yksinomaisella vastuulla toimiva OLAFin johtaja ottaa kantaa sellaisten seikkojen olemassaoloon, jotka saattavat johtaa tekojen pitämiseen rikoksina, ja päättää saattaa asian kansallisten oikeusviranomaisten käsiteltäväksi, jotta nämä seikat käsiteltäisiin asianmukaisessa rikosoikeudellisessa menettelyssä.
91 Yhteisöjen tuomioistuin on virkamiesten kurinpitojärjestelmää koskevassa asiassa katsonut, että riitautettu kurinpitolautakunnan lausunto oli virkamiehelle vastainen kannekelpoinen toimi, koska vaikka tämä lausunto oli neuvoa-antavan elimen antama, se oli laadittu kurinpitolautakunnan täysin riippumattomasti, erityisessä ja erillisessä kontradiktorisessa menettelyssä suorittaman sellaisen tutkimuksen päätteeksi, jossa noudatettiin puolustautumisoikeuksien perusperiaatteita (asia 228/83, F v. komissio, tuomio 29.1.1985, Kok., s. 275, 16 kohta). Tällainen päättely soveltuu analogisesti sitä suuremmalla syyllä asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyihin päätöksiin, koska näillä päätöksillä ei ole tarkoitus valmistella OLAFin johtajan myöhempää lopullista päätöstä, minkä lisäksi riippumaton yhteisön elin on tehnyt ne niin ikään sellaisen tutkimuksen päätteeksi, jossa on noudatettava ”täysimääräisesti – – asianomaisen oikeutta tulla kuulluksi häntä koskevista seikoista”.
92 Toiseksi komissio ja neuvosto vetoavat aiempaan oikeuskäytäntöön katsoessaan, etteivät asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyt päätökset ole virkamiehille vastaisia toimia.
93 Pitää paikkansa, että edellä mainituissa asioissa Tillack vastaan komissio annetussa yhteisöjen tuomioistuimen presidentin määräyksessä (34 kohta), ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentin määräyksessä (46 kohta) ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiossa (68–70 kohta) yhteisöjen tuomioistuimet katsoivat, että asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehdyllä päätöksellä ei ollut muutettu kyseisten tietojen kohteena olevan henkilön oikeusasemaa selvästi.
94 Tämä oikeuskäytäntö koskee kuitenkin henkilöä, joka ei ollut yhteisön virkamies, ja se on annettu EY 230 artiklan nojalla eikä EY 236 artiklan perusteella vireille saatetuissa asioissa. Niin yhteisöjen tuomioistuin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinkin, joiden käsiteltävänä ei ollut kysymystä henkilöstösääntöjen 90 a artiklan ulottuvuudesta, katsoivat kantajalla olleen riittävät menettelylliset takeet kansallisessa tuomioistuimessa ja OLAFin päätöksen häntä koskevien tietojen toimittamisesta olleen vain valmisteleva toimi. Tämä tilanne poikkeaa kuitenkin esillä olevasta tilanteesta. Kun kysymys on yhteisöihin nähden ulkopuolisesta henkilöstä, jonka urakehitys ja aineellinen tilanne eivät riipu suoraan yhteisöjen viranomaisten toteuttamista toimenpiteistä, yhteisöjen tuomioistuimilla ei ole erityistä valtuutta taata kansallisen tuomioistuimen asemasta perusoikeuksien kunnioittamista ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten noudattamista.
95 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Comunidad Autónoma de Andalucía vastaan komissio antamassa määräyksessä sekä edellä mainitussa asiassa Camós Grau vastaan komissio antamassa tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin otti puolestaan kantaa OLAFin suorittaman tutkimuksen päätteeksi laaditun kertomuksen oikeudelliseen luonteeseen eikä esillä olevassa asiassa riitautetun päätöksen kaltaisen päätöksen pitämiseen asianomaiselle vastaisena toimena.
96 On vielä korostettava, että sekä yhteisöjen tuomioistuin että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ovat jo katsoneet, että yhteisöjen tuomioistuimet voivat valvoa asianomaisille vastaisten OLAFin toimien laillisuutta niistä nostettujen kumoamiskanteiden yhteydessä (ks. vastaavasti asia C-167/02 P, Rothley ym. v. parlamentti, tuomio 30.3.2004, Kok., s. I‑3149, 50 kohta; asia T-17/00 R, Rothley ym. v. parlamentti, määräys 2.5.2000, Kok., s. II‑2085, 107 kohta ja asia T-17/00, Rothley ym. v. parlamentti, tuomio 26.2.2002, Kok., s. II‑579, 73 kohta).
97 Tästä seuraa, että kantajilla on oikeus vaatia kumottavaksi päätöstä tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille.
Asiakysymys
98 Kantajat vetoavat kumoamisvaatimustensa tueksi viiteen kanneperusteeseen, joista ensimmäisen mukaan päätös tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille on tehty ilman pätevää perustetta, toisen mukaan puolustautumisoikeuksien perusperiaatetta on loukattu, kolmannen mukaan henkilöstösääntöjen 26 artiklan seitsemättä kohtaa on rikottu, neljännen mukaan näiden henkilöstösääntöjen 25 artiklan toista kohtaa, jossa asetetaan velvollisuus perustella virkamiehille vastaiset päätökset, on rikottu ja viidennen mukaan asetus N:o 1073/1999 ja päätös 1999/396 ovat lainvastaiset.
99 On syytä tutkia puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevan perusperiaatteen loukkaamista koskeva toinen kanneperuste.
– Asianosaisten lausumat
100 Kantajat väittävät, että OLAF ei ole noudattanut puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevaa perusperiaatetta, josta säädetään tässä tapauksessa päätöksen 1999/396 4 artiklassa, koska ennen kuin OLAF päätti toimittaa heitä koskevia tietoja Italian oikeusviranomaisille, heillä ei ollut tilaisuutta tulla kuulluiksi tietojen toimittamisesta tehdyn päätöksen perusteena olevista seikoista. Kantajat täsmentävät, ettei mikään erityinen tutkinnallinen seikka oikeuttanut OLAFia jättämään tätä periaatetta noudattamatta ja että joka tapauksessa komission pääsihteeri ei ollut antanut asiaan suostumustaan.
101 Komissio huomauttaa puolustuksenaan heti alkuun, että OLAFin on sisäisiä tutkimuksiaan suorittaessaan noudatettava puolustautumisoikeuksien osalta ainoastaan päätöksen 1999/396 4 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä olevia sääntöjä (ks. vastaavasti em. asia Gómez-Reino v. komissio, määräyksen 65 kohta).
102 Komission mielestä esillä olevassa asiassa ei ole jätetty noudattamatta päätöksen 1999/396 4 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäistä virkettä, jonka mukaan virkamiehelle, joka voi joutua OLAFin tutkimuksen kohteeksi, on ilmoitettava tästä nopeasti, jos ilmoittaminen ei vaaranna tutkimusta, koska jos kantajille olisi ilmoitettu, se olisi vaikuttanut Italian oikeusviranomaisten suorittaman tutkinnan tehokkuuteen tiettyjen asiakirjojen hävittämisvaaran vuoksi. Päätöksen 1999/396 4 artiklan ensimmäisen kohdan toista virkettä taas ei sovelleta asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyyn päätökseen, kun tietojen toimittaminen kansallisille oikeusviranomaisille tapahtuu tutkimuksen kuluessa eikä sen valmistuttua.
103 Komissio väittää, että joka tapauksessa kantajille olisi ilmoitettu sopivana ajankohtana kaikista heitä koskevista seikoista, koska Italian rikosoikeudenkäynnin yhteydessä heille olisi toimitettu 5.8.2003 päivätyn kirjelmän liitteet, eli 23.7.2003 päivätty muistio sekä Ympäristön ja kestävän kehityksen tutkimuslaitoksen entisen johtajan kuulemistilaisuudesta laadittu pöytäkirja.
– Virkamiestuomioistuimen arviointi asiasta
104 Päätöksen 1999/396 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan ”jos ilmenee, että komission jäseneen, virkamieheen tai muuhun henkilöstöön kuuluvaan voi kohdistua henkilöön kohdistuvia epäilyjä, asianomaiselle on ilmoitettava tästä nopeasti, jos ilmoittaminen ei vaaranna tutkimusta”. Kyseisen päätöksen 4 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä taas säädetään, että ”nimeltä mainittua komission jäsentä, virkamiestä tai muuhun henkilöstöön kuuluvaa koskevia päätelmiä ei missään tapauksessa saa tehdä tutkimuksen valmistettua ilman, että asianomaiselle on annettu tilaisuus tulla kuulluksi kaikista häntä koskevista seikoista”.
105 Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi asiassa T-48/05, Franchet ja Byk vastaan komissio, 8.7.2008 antamassaan tuomiossa (133 ja 145 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), edellä mainituista päätöksen 1999/396 4 artiklan ensimmäisen kohdan säännöksistä ilmenee, että kun OLAFin johtaja aikoo tehdä päätöksen asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen kohdan nojalla, hänellä on velvollisuus, sikäli kuin tiedot sisältävät nimeltä mainittua komission jäsentä, virkamiestä tai muuhun henkilöstöön kuuluvaa koskevia päätelmiä, antaa tälle tilaisuus tulla kuulluksi kaikista häntä koskevista seikoista ennen tietojen toimittamista kansallisille oikeusviranomaisille.
106 Esillä olevassa asiassa asiakirja-aineistosta ilmenee, että OLAF on 5.8.2003 päivättyyn kirjelmään liitetyssä, 23.7.2003 päivätyssä muistiossa maininnut kantajat nimeltä henkilöinä, jotka ovat saattaneet syyllistyä rikoksiin. Siten 5.8.2003 päivätty kirjelmä sisälsi ”päätelmiä nimeltä mainituista” kantajista.
107 Tämän vuoksi kantajille olisi periaatteessa pitänyt ilmoittaa heitä koskevat seikat ja kuulla heitä niistä ennen 5.8.2003 päivätyn kirjelmän toimittamista Italian oikeusviranomaisille.
108 Päätöksen 1999/396 4 artiklan toisessa kohdassa tosin säädetään poikkeuksesta tapauksissa, joissa tutkimukseen liittyvistä syistä on noudatettava ehdotonta salassapitovelvollisuutta ja joissa on turvauduttava kansallisten oikeusviranomaisten toimivaltaan kuuluviin tutkintamenetelmiin. Tällaisissa tapauksissa velvollisuutta antaa virkamiehelle tilaisuus tulla kuulluksi voidaan lykätä komission pääsihteerin annettua asiaan suostumuksensa.
109 Kantajat väittävät kuitenkin – eikä komissio ole vastustanut niiden näkemystä –, että komission pääsihteeri ei ole antanut suostumustaan siihen, että velvollisuutta antaa tilaisuus tulla kuulluksi lykättäisiin, eikä tällaista suostumusta ole edes pyydetty.
110 Velvollisuus pyytää ja saada komission pääsihteerin suostumus ei ole pelkkä muodollisuus, joka voidaan tarvittaessa täyttää myöhemmässä vaiheessa. Asiassa Franchet ja Byk vastaan komissio annetun tuomion (mainittu edellä, tuomion 151 kohta) mukaisesti vaatimus tällaisen suostumuksen saamisesta menettäisi tällöin tarkoituksensa, joka on sen takaaminen, että asianomaisten virkamiesten puolustautumisoikeuksia kunnioitetaan, että heille ilmoittamista lykätään vain erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa ja että poikkeuksellisen luonteen arviointi ei kuulu yksinomaan OLAFille vaan edellyttää myös komission pääsihteerin suorittamaa harkintaa.
111 Näissä olosuhteissa on todettava, että OLAF on jättänyt noudattamatta päätöksen 1999/396 4 artiklan säännöksiä ja kunnioittamatta kantajien puolustautumisoikeuksia.
112 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen missä tahansa menettelyssä, jota käydään tiettyä henkilöä vastaan ja joka saattaa päättyä tälle vastaiseen päätökseen, on yhteisön oikeuden perustavanlaatuinen periaate, jota on noudatettava kyseistä menettelyä koskevien nimenomaisten säännösten puuttumisesta huolimatta (ks. asia T-372/00, Campolargo v. komissio, tuomio 23.4.2002, Kok. H., s. I‑A‑49 ja II‑223, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämä periaate, joka edellyttää yleensä, että toimivaltainen viranomainen kuulee virkamiestä ennen tälle vastaisen päätöksen tekemistä, koskee sekä kurinpitoasioita että muita yhteisöjen henkilöstöasioita (ks. em. asia Campolargo v. komissio, tuomion 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
113 Vaikka oletettaisiin komission väitteen mukaisesti, että päätöksen 1999/396 4 artiklan ensimmäisen kohdan toista virkettä ei sovellettaisi asetuksen N:o 1073/1999 10 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtyyn päätökseen silloin, kun tietojen toimittaminen kansallisille oikeusviranomaisille tapahtuu tutkimuksen kuluessa, OLAFin olisi kuitenkin periaatteessa pitänyt puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevan perusperiaatteen nojalla antaa kantajille tilaisuus esittää tarpeelliset huomautukset heitä koskevista seikoista ennen tietojen toimittamista. On selvää, ettei näin ole menetelty, eikä mikään erityinen olosuhde oikeuta sitä.
114 Vaikka komission mukaan kantajille olisi ilmoitettu sopivana ajankohtana kaikista heitä koskevista tiedoista, koska heille olisi toimitettu Italian rikosoikeudenkäynnin yhteydessä 5.8.2003 päivätty kirjelmä liitteineen, tämän tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille tehdyn päätöksen jälkeen tapahtuvan seikan ei voida katsoa korvaavan sitä, että OLAF ei ole noudattanut päätöksen 1999/396 4 artiklan säännöksiä.
115 Näin ollen päätös tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille on kumottava ilman, että asiassa olisi tarpeen tutkia muita kanneperusteita.
Vahingonkorvausvaatimukset
Asianosaisten lausumat
116 Kantajat vaativat korvausta henkisestä kärsimyksestä, jota on aiheutunut ensinnäkin päätöksestä aloittaa sisäinen tutkimus ja OLAFin tutkimustoimista, toiseksi siitä, että OLAF on ilman pätevää perustetta ja puolustautumisoikeuksia kunnioittamatta toimittanut heitä koskevia tietoja Italian oikeusviranomaisille, kolmanneksi siitä, että tutkinnan loppukertomus sisältää päätelmiä, jotka eivät perustu yhteenkään riittävästi toteen näytettyyn seikkaan, ja neljänneksi siitä, että OLAF ei ole toteuttanut jatkotoimia heidän valitustensa johdosta, jotka he olivat tehneet saadakseen tietoa tutkimukseen liittyvistä seikoista. Kantajat täsmentävät erityisesti, että päätös tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille on johtanut Varesen virallisen syyttäjän aloittamaan rikostutkintaan, mikä on paitsi aiheuttanut heille epävarmuutta mahdollisten rikossyytteiden osalta, myös loukannut heidän kunniaansa ja ammatillista mainettaan.
117 Komissio vaatii puolustuksessaan edellä mainittujen vaatimusten tutkimatta jättämistä sillä perusteella, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan säännösten vastaisesti ne eivät sisällä yhtäkään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin yksilöidä menettely, johon kantajat väittävät komission syyllistyneen. Vaikka edellä mainittujen vaatimusten oletettaisiinkin täyttävän ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan vaatimukset, komissio huomauttaa, ettei niitä silti voitaisi ottaa tutkittaviksi, koska ne ”liittyvät kokonaisuudessaan” kumoamisvaatimuksiin, jotka on jätettävä tutkimatta.
118 Asiakysymyksen osalta komissio väittää, että kantajien esille tuoman henkisen kärsimyksen ainoana perustana on Italian oikeusviranomaisten itsenäinen päätös rikosprosessin aloittamisesta, minkä vuoksi esitettyjen virheiden ja vahingon välillä ei ole syy-yhteyttä.
119 Vastauksessaan kantajat vaativat vahingonkorvausvaatimusten tutkittavaksi ottamista ja kiistävät erityisesti komission väitteen, jonka mukaan heidän korvausvaatimustensa perusteena olevat vahingot olisivat aiheutuneet suoraan Italian oikeusviranomaisten itsenäisestä päätöksestä aloittaa rikostutkimus. He korostavat tältä osin, ettei voida ajatella, että Varesen virallinen syyttäjä olisi kieltäytynyt rikostutkinnan aloittamisesta saatuaan OLAFin kirjelmän, jossa viitataan petokseksi, avunannoksi petokseen ja asiakirjojen väärennöksiksi luonnehdittuihin tekoihin.
Virkamiestuomioistuimen arviointi asiasta
– Tutkittavaksi ottaminen
120 Henkilöstösääntöjen 90 a artiklalla käyttöön otetussa oikeussuojajärjestelmässä vahingonkorvauskanne, jolla vaaditaan korvausta OLAFin aiheuttamista vahingoista, voidaan ottaa tutkittavaksi vain, jos sitä edeltää henkilöstösääntöjen mukainen oikeudenkäyntiä edeltävä menettely. Tämä menettely on erilainen sen mukaan, perustuuko korvausvaatimuksen kohteena oleva vahinko henkilöstösääntöjen 90 a artiklassa tarkoitettuun virkamiehelle vastaiseen toimeen vai OLAFin toimintaan, johon ei liity päätöksentekoa. Ensin mainitussa tapauksessa asianomaisen on esitettävä säädetyssä määräajassa OLAFin johtajalle valitus kyseisestä toimesta. Jälkimmäisessä tapauksessa hallinnollinen menettely alkaa sen sijaan esittämällä henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vaatimus korvauksen maksamisesta ja sen jälkeen tarvittaessa valitus tämän vaatimuksen hylkäyspäätöksestä (ks. vastaavasti asia T-500/93, Y v. yhteisöjen tuomioistuin, tuomio 28.6.1996, Kok. H., s. I‑A‑335 ja II‑977, 64 kohta). Kun kumoamiskanteen ja vahingonkorvausvaatimuksen välillä on välitön yhteys, jälkimmäinen voidaan kuitenkin ottaa tutkittavaksi kumoamiskanteen liitännäisenä vaatimuksena ilman, että sitä ennen on välttämättä täytynyt esittää hallinnolle vaatimus aiheutuneen vahingon korvaamisesta ja valitus vaatimuksen implisiittisestä tai nimenomaisesta hylkäyspäätöksestä (ks. vastaavasti em. asia Y v. yhteisöjen tuomioistuin, tuomion 66 kohta).
121 Esillä olevassa asiassa on jätettävä tutkimatta vaatimus niiden vahinkojen korvaamisesta, joiden väitetään aiheutuneen sisäisen tutkimuksen aloittamisesta tehdystä päätöksestä, OLAFin tutkimustoimista, tutkinnan loppukertomuksen sisällöstä ja OLAFin kieltäytymisestä toteuttaa jatkotoimia kantajien valitusten johdosta, koska asianomaiset eivät ole täyttäneet oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn vaatimuksia. Tilanteessa, jossa kantajien esille tuomia menettelytapoja pidettäisiin henkilöstösääntöjen 90 a artiklassa tarkoitettuina virkamiehille vastaisina toimina, niistä olisi pitänyt tehdä valitus, mitä ei ole tehty. Samoin tilanteessa, jossa näiden menettelytapojen ei olisi katsottava liittyvän päätöksentekoon, kantajien olisi pitänyt esittää ensin henkilöstösääntöjen 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vahingonkorvausvaatimus ja sitten valitus, mitä he eivät ole tehneet.
122 Kun asiassa sitä vastoin vaaditaan korvaamaan vahinko, jonka väitetään aiheutuneen päätöksestä toimittaa tietoja Italian oikeusviranomaisille, tämä vaatimus, joka – toisin kuin komissio väittää – oli riittävästi perusteltu kannetta nostettaessa, on välittömässä yhteydessä tietojen toimittamista koskevan päätöksen kumoamisvaatimukseen, ja se on näin ollen otettava tutkittavaksi näiden vaatimusten liitännäisvaatimuksena.
123 Näin ollen ainoastaan vaatimus sen vahingon korvaamisesta, joka on aiheutunut päätöksestä toimittaa tietoja Italian oikeusviranomaisille, tutkitaan aineellisesti.
– Asiakysymys
124 Kuten edellä on todettu, päätös tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille on tehty noudattamatta päätöksen 1999/396 4 artiklan säännöksiä, jotka koskevat puolustautumisoikeuksien kunnioittamista, ja se on näiden olennaisten menettelymääräysten rikkomisen vuoksi aiheuttanut kantajille henkistä kärsimystä. Tällainen vahinko on sitäkin ilmeisempi, koska tämän päätöksen seurauksena Italian oikeusviranomaiset ovat aloittaneet rikostutkinnan.
125 Sitä vastoin tarkasteltaessa vahinkoa, joka kantajille on aiheutunut Italian rikostutkinnasta seuranneesta epätietoisuudesta ja heidän kunniansa ja ammatillisen maineensa loukkaamisesta, on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisö on vastuussa ainoastaan, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: toimielimet ovat menetelleet lainvastaisesti, vahinko on todella syntynyt ja kyseisen menettelyn ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys (asia 111/86, Delauche v. komissio, tuomio 16.12.1987, Kok., s. 5345, 30 kohta sekä yhdistetyt asiat T-330/00 ja T-114/01, Cocchi ja Hainz v. komissio, tuomio 17.10.2002, Kok. H., s. I‑A‑193 ja II‑987, 97 kohta). Jotta syy-yhteyden olemassaolo voitaisiin todeta, on lähtökohtaisesti näytettävä toteen, että kyseessä olevan yhteisön toimielimen tekemän virheen ja väitetyn vahingon välillä on välitön ja varma syy-yhteys (asia T-45/01, Sanders ym. v. komissio, tuomio 5.10.2004, Kok., s. II‑3315, 149 kohta; asia T-144/02, Eagle ym. v. komissio, tuomio 5.10.2004, Kok., s. II‑3381, 148 kohta ja asia T-250/04, Combescot v. komissio, tuomio 12.9.2007, 95 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
126 Vaikka esillä olevassa asiassa Italian oikeusviranomaisilla oli velvollisuus lojaalin yhteistyön periaatteen nojalla tutkia huolella OLAFin toimittamat tiedot ja tehdä niistä asianmukaiset päätelmät yhteisön oikeuden noudattamisen varmistamiseksi, kyseiset viranomaiset saattoivat vapaasti omien toimivaltuuksiensa nojalla arvioida kyseisten tietojen sisältöä ja merkitystä ja siten mahdollisia jatkotoimia niiden osalta. Tämän vuoksi henkinen kärsimys perustuu välittömästi pelkästään rikosprosessin aloittamisesta ja tutkintatoimien toteuttamisesta päättäneiden Italian oikeusviranomaisten menettelyyn (ks. vastaavasti em. asia Tillack v. komissio, tuomion 122 kohta). Näissä olosuhteissa kantajat eivät ole näyttäneet toteen välitöntä syy-yhteyttä yhtäältä tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille tehdyn päätöksen ja toisaalta epätietoisuudesta ja kunnian ja ammatillisen maineen loukkaamisesta aiheutuneen henkisen kärsimyksen välillä.
127 Tästä seuraa, että vahingonkorvausvaatimukset on hyväksyttävä ainoastaan niiltä osin kuin niissä vaaditaan korvaamaan vahinko, joka on aiheutunut päätöksen 1999/396 4 artiklan puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevien säännösten rikkomisesta.
128 Tämän vahingon korvaamista tarkasteltaessa on todettava, että vaikka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan riidanalaisen toimen kumoaminen voi muodostaa sellaisenaan asianmukaisen ja pääsääntöisesti – eli silloin, kun riidanalaiseen päätökseen ei sisälly lainkaan sellaista kielteistä arviota kantajan kyvyistä, joka häntä saattaisi loukata – riittävän korvauksen henkisestä kärsimyksestä, joka kantajalle on voinut aiheutua (asia T-136/03, Schochaert v. neuvosto, tuomio 8.7.2004, Kok., s. I‑A‑215 ja II‑957, 34 kohta), tätä oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa esillä olevassa asiassa.
129 Kun otetaan huomioon päätöksen 1993/396 4 artiklan puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevien säännösten rikkomisesta kantajille aiheutuneen vahingon laatu ja merkitys, tietojen toimittamisesta Italian oikeusviranomaisille tehdyn päätöksen kumoaminen ei muodosta asianmukaista ja riittävää korvausta sen lainvastaisuudesta aiheutuneesta vahingosta. Näissä olosuhteissa komissio velvoitetaan maksamaan kullekin kantajalle 3 000 euroa oikeudenmukaisena korvauksena tästä vahingosta.
Oikeudenkäyntikulut
130 Virkamiestuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan nojalla kyseisen työjärjestyksen oikeudenkäyntikuluja ja oikeudenkäyntimaksuja koskevia määräyksiä sovelletaan ainoastaan asioihin, jotka on pantu vireille virkamiestuomioistuimessa tämän työjärjestyksen voimaantulopäivästä eli 1.11.2007 lukien. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen tältä osin merkityksellisiä määräyksiä sovelletaan soveltuvin osin asioihin, jotka olivat vireillä virkamiestuomioistuimessa ennen tätä päivää.
131 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka on hävinnyt asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
132 Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti neuvosto, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
EUROOPAN UNIONIN VIRKAMIESTUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asiat seuraavasti:
1) Kumotaan 5.8.2003 tehty päätös, jolla Euroopan petostentorjuntavirasto on toimittanut Italian oikeusviranomaisille tietoja Violettista, Schmitistä sekä 12 muusta Euroopan yhteisöjen komission virkamiehestä, joiden nimet ilmenevät tämän tuomion liitteestä.
2) Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan maksamaan Violettille, Schmitille sekä 12 muulle Euroopan yhteisöjen komission virkamiehelle, joiden nimet ilmenevät tämän tuomion liitteestä, kullekin 3 000 euroa.
3) Molempien kanteiden vaatimukset hylätään muilta osin.
4) Euroopan yhteisöjen komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan kantajien oikeudenkäyntikulut.
5) Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Kreppel | Tagaras | Gervasoni |
Julistettiin Luxemburgissa 28 päivänä huhtikuuta 2009.
W. Hakenberg | | S. Gervasoni |
kirjaaja | | jaoston puheenjohtaja |
Tämän päätöksen teksti ja siinä mainittujen yhteisöjen tuomioistuinten päätösten tekstit, joita ei vielä ole julkaistu oikeustapauskokoelmassa, ovat saatavilla yhteisöjen tuomioistuimen seuraavalla internet-sivulla: www.curia.europa.eu
LIITE
Anna Bassi Perucchini, kotipaikka Reno di Leggiuno (Italia),
Marco Basso, kotipaikka Varano Borghi (Italia),
Ernesto Brognieri, kotipaikka Barasso (Italia),
Sergio Brusorio, kotipaikka Sesto Calende (Italia),
Natale Cao, kotipaikka Ispra (Italia),
Renato Cazzaniga, kotipaikka Ispra (Italia),
Elvidio Flammini, kotipaikka Varese (Italia),
Luigi Magistri, kotipaikka Ispra (Italia),
Reginella Molinari Canale, kotipaikka Ispra (Italia),
Giuseppe Morelli, kotipaikka Besozzo (Italia),
Nadia Valentini, kotipaikka Varese (Italia),
Giuseppe Zara, kotipaikka Ispra (Italia).