ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO EUROPEIA (Primeira Secção)
28 de Abril de 2009 (*)
«Função pública – Funcionários – Inquérito interno do OLAF – Decisão de transmissão de informações pelo OLAF às autoridades judiciárias nacionais – Acto lesivo – Admissibilidade – Direitos de defesa»
Nos processos apensos F‑5/05 e F‑7/05,
que têm por objecto um recurso interposto nos termos dos artigos 236.° CE e 152.° EA,
Antonello Violetti, residente em Cittiglio (Itália) e os outros doze funcionários da Comissão das Comunidades Europeias, cujos nomes figuram em anexo ao presente acórdão, representados por É. Boigelot, advogado,
recorrentes no processo F‑5/05,
Nadine Schmit, antiga funcionária da Comissão das Comunidades Europeias, residente em Ispra (Itália), representada por É. Boigelot, P.‑P. Van Gehuchten e P. Reyniers, advogados,
recorrente no processo F‑7/05,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por J. Currall e C. Ladenburger, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
Conselho da União Europeia, representado por M. Bauer e A. Vitro, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Primeira Secção),
composto por: H. Kreppel (relator), presidente, H. Tagaras e S. Gervasoni, juízes,
secretário: S. Boni, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 3 de Julho de 2007,
profere o presente
Acórdão
1 Por petições que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias em 11 de Janeiro e 17 de Fevereiro de 2005, respectivamente, os recorrentes pedem, no essencial, em primeiro lugar, a anulação da decisão pela qual o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) decidiu abrir um inquérito interno, dos actos de investigação praticados no âmbito deste inquérito interno, da decisão do OLAF de transmitir às autoridades judiciárias italianas informações que lhes dizem respeito, do relatório elaborado no termo do inquérito e, em segundo lugar, a condenação da Comissão das Comunidades Europeias a pagar‑lhes uma indemnização.
Quadro jurídico
2 O OLAF, instituído pela Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de Abril de 1999 (JO L 136, p. 20) está incumbido, nomeadamente, de efectuar inquéritos administrativos internos destinados a investigar os factos graves, ligados ao exercício de actividades profissionais, que possam constituir incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades, susceptíveis de procedimentos disciplinares e, se for caso disso, penais.
3 O Regulamento (CE) n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Maio de 1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF (JO L 136, p. 1), regula as inspecções, verificações e acções empreendidas pelos agentes do OLAF no exercício das suas funções. Os inquéritos efectuados pelo OLAF consistem em inquéritos «externos», conduzidos no exterior das instituições, órgãos e organismos da Comunidade, e em inquéritos «internos», conduzidos no interior destas instituições, órgãos e organismos.
4 Nos termos do artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1073/1999, os inquéritos internos serão instaurados por decisão do director do OLAF, por iniciativa própria ou mediante pedido da instituição, órgão ou organismo em que deva efectuar‑se o inquérito.
5 O artigo 9.° do Regulamento n.° 1073/1999 prevê que, no termo de qualquer inquérito por si realizado, o OLAF elaborará, sob a autoridade do director, um relatório que incluirá nomeadamente as conclusões do inquérito, incluindo as recomendações do director sobre o seguimento a dar ao mesmo. Em conformidade com o n.° 4 deste artigo, o relatório elaborado na sequência de um inquérito interno e todos os respectivos documentos úteis serão enviados à instituição, órgão ou organismo em causa que lhe dará o seguimento, sendo caso disso, a nível disciplinar e judicial, requerido pelos respectivos resultados.
6 O n.° 2 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1073/1999, sob a epígrafe «Transmissão de informações pel[o OLAF]» tem a seguinte redacção:
«Sem prejuízo do disposto nos artigos 8.°, 9.° e 11.° do presente regulamento, o director d[o OLAF] transmitirá às autoridades judiciárias do Estado‑Membro em causa as informações colhidas pel[o OLAF] aquando de inquéritos internos, sobre factos susceptíveis de processo penal. Sob reserva das necessidades do inquérito, informará simultaneamente o Estado‑Membro em causa.»
7 Nos termos do artigo 14.° do Regulamento n.° 1073/1999, qualquer funcionário ou outro agente das Comunidades pode apresentar ao director do OLAF uma reclamação dirigida contra um acto lesivo dos seus interesses, praticado pelo OLAF no âmbito de um inquérito interno, em conformidade com o disposto no n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «Estatuto»).
8 O Regulamento (CE, Euratom) n.° 723/2004 do Conselho, de 22 de Março de 2004 (JO L 124, p. 1) inseriu no Estatuto o artigo 90.°‑A com a seguinte redacção:
«Qualquer pessoa a que se aplica o presente Estatuto pode apresentar ao director do OLAF um requerimento, na acepção do n.° 1 do artigo 90.°, solicitando‑lhe que tome uma decisão a seu respeito relativa a uma averiguação pelo OLAF. Essa pessoa pode igualmente apresentar ao director do OLAF uma reclamação, na acepção do n.° 2 do artigo 90.°, contra um acto que o afecte negativamente, relacionado com uma averiguação do OLAF.»
9 O artigo 4.° da Decisão 1999/396/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 2 de Junho de 1999, relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as actividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades (JO L 149, p. 57), sob a epígrafe «Informação ao interessado», dispõe:
«No caso de se revelar a possibilidade de uma implicação pessoal de um membro, funcionário ou agente da Comissão, o interessado deve ser rapidamente informado, desde que tal não seja susceptível de prejudicar o inquérito. Em qualquer caso, na sequência do inquérito, não podem ser extraídas conclusões visando especificamente um membro, funcionário ou agente da Comissão sem que o interessado tenha tido a possibilidade de se exprimir sobre todos os factos que lhe digam respeito.
Em casos que requeiram a manutenção de absoluto sigilo para efeitos do inquérito e exijam o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional, a obrigação de convidar o membro, funcionário ou agente da Comissão a exprimir‑se pode ser diferida de acordo com, respectivamente, o presidente da Comissão ou o seu secretário‑geral.»
Matéria de facto
10 Durante o ano de 2002, a unidade incumbida da auditoria interna na Direcção‑Geral (DG) «Centro Comum de Investigação» (a seguir «CCI») elaborou um relatório respeitante à aplicação do artigo 73.° do Estatuto em relação ao pessoal desta direcção‑geral em funções em Ispra (Itália) (a seguir «relatório da auditoria interna do CCI»). Neste relatório estavam descritos nomeadamente os seguintes factos:
«– 230 membros do pessoal do CCI em Ispra (20% do número total do pessoal em Ispra) sofriam de invalidez parcial permanente.
– Foram pagos 5,7 milhões de euros de prestações por invalidez parcial permanente aos membros do pessoal do CCI Ispra entre 1996 e 2002.
– Cada beneficiário recebeu em média 25 000 euros.
– 46 membros do pessoal tinham recebido colectivamente cerca de 3 milhões de euros, obtendo cada um mais de 35 000 euros.
– 23 membros do pessoal tinham recebido colectivamente pouco mais de 2 milhões de euros, obtendo cada um mais de 50 000 euros.
– 8 membros do pessoal tinham recebido colectivamente mais de 1 milhão de euros, obtendo cada um mais de 80 000 euros.
– 1 pessoa, eventualmente 2, terá recebido cerca de 300 000 euros.
– 76 membros do pessoal, já atingidos por invalidez parcial permanente, tinham sofrido um segundo acidente, implicando uma invalidez parcial permanente complementar.
– 30% dos beneficiários tinham obtido mais de um pagamento a título de uma invalidez parcial permanente.
– 10% dos beneficiários tinham obtido 3 ou mais pagamentos (até 11) a título de uma invalidez parcial permanente.»
11 Sublinhando que as condições de trabalho nas instalações de Ispra não podiam justificar tal número de acidentes e que existiam suspeitas sobre a veracidade das declarações de acidente, o relatório da auditoria interna do CCI concluiu pela necessidade de informar o OLAF destes factos e sugeriu que fosse feita uma comparação entre a frequência das declarações de acidente emanadas do pessoal do CCI em funções em Ispra e a frequência das declarações emanadas do resto do pessoal da Comissão.
12 Em 14 de Outubro de 2002, com base no relatório da auditoria interna do CCI, o director do OLAF instaurou, nos termos do artigo 5.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1073/1999, um inquérito interno, em razão de «suspeitas de fraude em detrimento do orçamento comunitário na gestão dos fundos da caixa de seguro de doença no [CCI] de Ispra» (a seguir «decisão de instauração do inquérito interno»).
13 Em 13 de Janeiro de 2003, o antigo director do Instituto do Ambiente e Sustentabilidade (a seguir «IAS»), dependente do CCI, foi ouvido pelos agentes do OLAF incumbidos do inquérito interno. Durante a sua audição referiu que tendo ele próprio beneficiado de indemnizações na sequência de diversos acidentes sofridos na sua vida privada entre 1997 e 2001, ficara «surpreendido [pela] relativa facilidade com que a Comissão atribu[ía] indemnizações em caso de acidente», esclarecendo mesmo que, no âmbito de um dos acidentes de que fora vítima, lhe tinha sido feita uma proposta de indemnização ainda que não tivesse comunicado o relatório do médico legista e que «as dores residuais de que [sofria na sequência desse acidente] eram fracas para [justificar] uma indemnização». O antigo director do IAS formulou igualmente a seguinte observação:
«Pareceu‑me que o mecanismo [de verificação de existência e do nível da taxa de invalidez parcial permanente na sequência de um acidente] é muito aligeirado se comparado a [um] acidente [que ocorresse] num Estado‑Membro da União Europeia. Finalmente, há um médico legista que está lá desde há vários anos, […] que propõe a taxa de invalidez. Em minha opinião, a avaliação do médico legista não era posta em causa de forma aprofundada pelo médico[‑]assistente. Seria fácil atenuar este problema substituindo o médico[‑]assistente por um médico de origem não local. O risco é grande, pois os dois médicos são sensivelmente da mesma idade (cerca de sessenta anos), habitam na mesma região e devem provavelmente conhecer‑se.»
14 A pedido dos agentes do OLAF designados para efectuar o inquérito, a Direcção C do OLAF procedeu a uma análise dos dados informáticos da DG «Pessoal e Administração» respeitantes ao número e ao montante dos reembolsos efectuados em aplicação do artigo 73.° do Estatuto e cruzou os referidos dados com os constantes da base de dados do sistema contabilístico da Comissão em vigor antes de 1998. Baseando‑se nessa análise, o OLAF realçou que 42 funcionários do CCI de Ispra tinham declarado cada um pelo menos nove acidentes entre Janeiro de 1986 e Julho de 2003 e que estes casos, que podiam à primeira vista mostrar‑se suspeitos, deveriam ser objecto de um exame aprofundado.
15 Por nota datada de 5 de Agosto de 2003 (a seguir «nota de 5 de Agosto de 2003»), o director‑geral do OLAF, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, transmitiu ao procurador da República de Varese (Itália) informações obtidas no decurso do inquérito interno respeitantes a factos susceptíveis, segundo o OLAF, de serem objecto de processo penal (a seguir «decisão de transmissão de informações às autoridades judiciárias italianas»). Estava anexa a esta nota uma «nota informativa», datada de 23 de Julho de 2003 e elaborada pelos agentes incumbidos do inquérito interno (a seguir «nota informativa de 23 de Julho de 2003»), na qual eram postos em causa os 42 funcionários do CCI de Ispra mencionados no número anterior. Vinha igualmente anexo à nota de 5 de Agosto de 2003 a acta de audição do antigo director do IAS.
16 Na sequência da recepção das informações transmitidas pelo OLAF na nota de 5 de Agosto de 2003, o procurador da República de Varese iniciou um inquérito sobre a existência de eventuais infracções penais.
17 Em 7 de Abril de 2004, o OLAF enviou aos ora recorrentes, que fazem parte dos 42 funcionários visados na nota informativa de 23 de Julho de 2003, a seguinte comunicação:
«Em 14 de Outubro de 2002, o OLAF instaurou um inquérito interno respeitante à aplicação em Ispra do regime de seguro de acidentes previsto no artigo 73.° do Estatuto. O inquérito concentrou‑se nos funcionários que declararam mais de [nove] acidentes durante o período de Janeiro de 1986 a Julho de 2003. Constatou‑se que V. Ex.ªs figuram entre essas pessoas. Em 5 de Agosto de 2003, o OLAF transmitiu um relatório ao procurador [da República] de Varese (Itália), com vista a informar esta autoridade da existência de possíveis infracções, que serão susceptíveis de processo penal se a sua existência for confirmada. […]»
18 Entre 11 e 30 de Junho de 2004, cada um dos recorrentes no processo F‑5/05 apresentou ao director do OLAF, com base no artigo 90.°‑A do Estatuto, uma reclamação contra a decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas. Igualmente entre 11 e 30 de Junho de 2004, cada um de entre eles, com fundamento no artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, apresentou à autoridade investida do poder de nomeação (a seguir «AIPN») uma reclamação contra a decisão acima referida queixando‑se de que a mesma não estava fundamentada no plano formal, era improcedente quanto ao mérito e tinha causado prejuízo à sua honra, e apresentou ainda um pedido para que a Comissão lhes prestasse assistência nos termos do artigo 24.° do Estatuto.
19 Por carta de 9 de Julho de 2004, que deu entrada na Comissão em 16 de Julho seguinte, a recorrente no processo F‑7/05 apresentou igualmente uma reclamação contra a decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas e requereu o pagamento pela Comissão de uma soma de 500 000 EUR como reparação dos seus prejuízos.
20 Por correio electrónico de 16 de Julho de 2004, um dos recorrentes no processo F‑5/05, A. Violetti, requereu ao CCI de Ispra o acesso ao seu dossiê clínico e, em particular, aos documentos relativos à aplicação, no que lhe dizia respeito, do artigo 73.° do Estatuto. Este requerimento foi indeferido pelo serviço médico, com fundamento em que estes documentos tinham sido selados pelo OLAF e não estavam acessíveis. Foram apresentados pelos outros recorrentes nos processos F‑5/05 e F‑7/05 requerimentos com a mesma finalidade, os quais foram igualmente indeferidos.
21 Em 20 de Agosto de 2004, o procurador da República de Varese solicitou à Comissão o levantamento do dever de reserva assim como o levantamento da imunidade relativamente a alguns dos funcionários mencionados na nota informativa de 23 de Julho de 2003. A Comissão deferiu este pedido em 28 de Setembro de 2004.
22 Como o OLAF não respondeu no prazo de quatro meses previsto no artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, às reclamações que tinham sido apresentadas pelos recorrentes, estas foram objecto de indeferimento tácito.
23 Por decisões de 15, 21 e 28 de Outubro de 2004, a AIPN indeferiu as reclamações que lhe tinham sido apresentadas pelos recorrentes no processo F‑5/05, com fundamento em que «não compet[ia] à Comissão comentar as actividades desenvolvidas pelo OLAF no exercício das suas funções». Os pedidos com vista a que a Comissão lhes prestasse a assistência prevista no artigo 24.° do Estatuto foram igualmente indeferidos, tendo a Comissão considerado que os interessados não tinham sido objecto de qualquer ameaça, ultraje, injúria, difamação ou atentado por causa da sua qualidade e das suas funções e que o inquérito instaurado pelo OLAF tinha sido conduzido em conformidade com as disposições em vigor.
24 Em 25 de Novembro de 2004, o OLAF, no termo do inquérito interno, em aplicação do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1073/1999, elaborou um relatório contendo os factos verificados, o prejuízo financeiro sofrido pelas Comunidades e as conclusões do inquérito, incluindo as recomendações do director do OLAF sobre o seguimento a dar‑lhe (a seguir «relatório final do inquérito»). O referido relatório foi enviado ao secretário‑geral da Comissão, aos directores‑gerais da DG «Pessoal e Administração» e do CCI, assim como ao director do «Serviço de Gestão e Liquidação dos Direitos Individuais».
25 No relatório final do inquérito, vinha referido que o pessoal do CCI de Ispra tinha declarado três a quatro vezes mais acidentes que o resto do pessoal da Comissão afectado a outros lugares e que a probabilidade de essas declarações conduzirem à constatação de uma invalidez parcial permanente era duas ou três vezes superior no CCI de Ispra que no resto da Comissão. Vinha igualmente sublinhado que alguns dos 42 funcionários referidos na nota informativa de 23 de Julho de 2003 tinham conseguido obter o pagamento de somas consideráveis após terem declarado vários acidentes de uma gravidade contudo menor. O relatório final do inquérito realçava todavia que as investigações conduzidas no âmbito do inquérito interno, apesar de terem evidenciado falhas no que respeita à intervenção do médico designado pela Comissão para formular um parecer sobre a taxa de invalidez permanente, não tinham permitido constatar, devido à natureza puramente administrativa deste inquérito, a existência de declarações de acidente fraudulentas e que, nestas condições, competia às autoridades judiciárias italianas responder à questão de saber se os 42 funcionários postos em causa tinham efectivamente cometido infracções penais. Além disso, o relatório final do inquérito não propunha a instauração de procedimento disciplinar contra os referidos funcionários.
26 Em 21 de Fevereiro de 2005, o OLAF indeferiu expressamente as reclamações apresentadas pelos recorrentes no processo F‑5/05.
27 O procurador da República de Varese ordenou uma peritagem médico‑legal a todos os acidentes que tinham sido objecto de uma declaração pelos 42 funcionários visados na nota informativa de 23 de Julho de 2003 (a seguir «peritagem médico‑legal». A requerimento do procurador, o OLAF transmitiu, em 15 de Abril de 2005, cópias dos documentos necessários para realizar esta peritagem.
28 Em 15 de Julho de 2005, a peritagem médico‑legal concluiu que os elementos de natureza médica não eram suficientes para demonstrar a existência de declarações de acidente fraudulentas. Em consequência, após ter sido solicitado nesse sentido pelo procurador da República de Varese, o juiz de instrução do Tribunal de Varese, em 2 de Julho de 2005, decidiu mandar arquivar o processo.
29 Por notas de 9 de Outubro de 2006, o OLAF informou os recorrentes do arquivamento do processo.
Tramitação processual e pedidos das partes
30 O recurso F‑5/05 foi inicialmente registado em 11 de Janeiro de 2005 na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob o n.° T‑22/05.
31 Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
– ordenar a apresentação de todos os dossiês respeitantes aos recorrentes e selados pelo OLAF;
– ordenar a apresentação do relatório final do inquérito;
– anular o inquérito conduzido contra os recorrentes;
– anular a nota do OLAF que contém a «notificação do inquérito e informação das autoridades judiciárias italianas»;
– anular o relatório do inquérito transmitido às autoridades judiciárias italianas;
– anular «qualquer acto consecutivo e/ou relativo a estas decisões praticado posteriormente ao presente recurso»;
– condenar o OLAF e a Comissão no pagamento de uma indemnização avaliada ex aequo et bono em 30 000 euros para cada recorrente, sob reserva de aumento e/ou diminuição no decurso do processo;
– condenar, em qualquer circunstância, a Comissão nas despesas, incluindo os custos e honorários do advogado mandatado pelos recorrentes com vista à interposição do presente recurso.
32 Por requerimento separado, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 27 de Abril de 2005, a Comissão suscitou uma excepção de inadmissibilidade do recurso T‑22/05, em conformidade com o artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, aplicável mutatis mutandis a este Tribunal, por força do artigo 3.°, n.° 4, da Decisão 2004/752/CE, Euratom, do Conselho, de 2 de Novembro de 2004, que institui o Tribunal da Função Pública da União Europeia (JO L 333, p. 7) até à entrada em vigor do Regulamento de Processo deste último.
33 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– declarar o recurso inadmissível;
– decidir quanto às despesas nos termos legais.
34 O recurso F‑7/05 foi inicialmente registado em 17 de Fevereiro de 2005 na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob o n.° T‑84/05.
35 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– ordenar a apresentação de todos os dossiês respeitantes à recorrente e selados pelo OLAF;
– ordenar a apresentação do relatório final do inquérito;
– anular o inquérito conduzido contra a recorrente;
– anular a nota do OLAF que contém a «notificação do inquérito e informação das autoridades judiciárias italianas»;
– anular o relatório do inquérito transmitido às autoridades judiciárias italianas;
– anular qualquer acto consecutivo e/ou relativo a estas decisões praticado posteriormente ao presente recurso;
– condenar o OLAF e a Comissão no pagamento de uma indemnização avaliada ex aequo et bono em 30 000 euros para cada recorrente, sob reserva de aumento e/ou diminuição no decurso do processo;
– condenar, em qualquer circunstância, a Comissão nas despesas, incluindo os custos e honorários do advogado mandatado pela recorrente com vista à interposição do presente recurso.
36 Por requerimento separado, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 27 de Abril de 2005, a Comissão suscitou uma excepção de inadmissibilidade do recurso T‑84/05, em conformidade com o artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. Concluiu pedindo que o Tribunal se digne:
– declarar o recurso inadmissível;
– decidir quanto às despesas nos termos legais.
37 Por despacho do presidente da Quarta Secção do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Maio de 2005, os processos T‑22/05 e T‑84/05 foram apensos para efeitos da fase escrita, da fase oral e do acórdão, em conformidade com o artigo 50.° do Regulamento de Processo do referido Tribunal.
38 Por cartas de 31 de Maio de 2005 que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância no mesmo dia por telecópia (a junção dos originais teve lugar em 2 de Junho seguinte), o Conselho da União Europeia pediu para intervir nos processos T‑22/05 e T‑84/05, em apoio dos pedidos da Comissão.
39 Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 21 de Junho de 2005, os recorrentes apresentaram as suas alegações quanto às excepções de inadmissibilidade suscitadas pela Comissão.
40 Por despacho do presidente da Quarta Secção do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Julho de 2005, o Conselho foi admitido a intervir nos processos apensos T‑22/05 e T‑84/05 em apoio dos pedidos da Comissão.
41 Nas alegações do interveniente relativas exclusivamente à admissibilidade dos recursos apensos T‑22/05 e T‑84/05, que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Setembro de 2005 por telecópia (a junção do original teve lugar em 4 de Outubro seguinte), o Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– declarar os recursos inadmissíveis;
– decidir quanto às despesas nos termos legais.
42 Por despacho de 15 de Dezembro de 2005, o Tribunal de Primeira Instância, em aplicação do artigo 3.°, n.° 3, da Decisão 2004/752, remeteu os processos T‑22/05 e T‑84/05 para o Tribunal da Função Pública. Os recursos foram registados na Secretaria deste Tribunal sob os n.os F‑5/05 e F‑7/05, respectivamente.
43 Por articulado apresentado em 20 de Dezembro de 2005 na Secretaria do Tribunal, os recorrentes apresentaram as suas alegações relativas ao articulado de intervenção apresentado pelo Conselho nos processos F‑5/05 e F‑7/05.
44 Por despacho da Primeira Secção do Tribunal de 21 de Março de 2006, as excepções de inadmissibilidade suscitadas nos processos F‑5/05 e F‑7/05 foram reservadas para final.
45 Na sua contestação que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 20 de Junho de 2006 por telecópia (a junção do original teve lugar no mesmo dia), a Comissão, mantendo as conclusões sobre a inadmissibilidade dos recursos na sua totalidade, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento aos recursos;
– condenar os recorrentes nas despesas.
46 Nas suas alegações quanto ao mérito, que deram entrada na Secretaria do Tribunal por telecópia em 20 de Junho de 2006 (a junção do original teve lugar em 22 de Junho seguinte), o Conselho, mantendo as suas conclusões sobre a inadmissibilidade dos recursos na sua totalidade, conclui pedindo, a título subsidiário, que o Tribunal se digne:
– negar provimento aos recursos;
– decidir quanto às despesas nos termos legais.
47 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 30 de Junho de 2006, L. Verheyden, antigo funcionário, interpôs um recurso, registado sob o n.° F‑72/06, com vista, nomeadamente, à anulação da decisão de instauração do inquérito interno, assim como à anulação da decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas.
48 Por articulado que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 10 de Julho de 2006, os recorrentes apresentaram as suas alegações relativamente ao articulado de intervenção apresentado pelo Conselho quanto ao mérito da causa.
49 Nos termos do artigo 64.°, n.° 3, alíneas a) e d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o Tribunal colocou questões às partes principais e solicitou à Comissão a apresentação dos dossiês médicos e administrativos respeitantes aos acidentes de que os recorrentes teriam sido vítimas entre Janeiro de 1986 e Julho de 2003, do relatório final do inquérito e de todos os documentos da Comissão, em particular do OLAF, relativos ao inquérito. Os recorrentes e a Comissão satisfizeram os pedidos do Tribunal.
50 Por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal de 13 de Junho de 2007, os processos apensos F‑5/05 e F‑7/05 foram apensos ao processo F‑72/06 para efeitos da fase oral, em conformidade com o artigo 50.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância.
51 Na audiência, que se realizou em 3 de Julho de 2007, os recorrentes indicaram que os seus pedidos com vista à apresentação do relatório final do inquérito e dos seus dossiês médicos tinham ficado destituídos de objecto.
52 Por despachos da Primeira Secção do Tribunal de 2 de Agosto de 2007, foi reaberta a fase oral nos processos apensos F‑5/05 e F‑7/05, assim como no processo F‑72/06.
53 Nos termos do artigo 64.°, n.° 3, alíneas c) e d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o Tribunal solicitou ao Conselho e à Comissão a apresentação dos trabalhos preparatórios do artigo 90.°‑A do Estatuto e a indicação de quais os actos do OLAF que, em sua opinião, seriam susceptíveis de causar prejuízo ou ser objecto de uma reclamação em aplicação do artigo 90.°‑A do Estatuto. A Comissão e o Conselho satisfizeram o pedido do Tribunal.
54 Os recorrentes apresentaram as suas alegações sobre as respostas da Comissão e do Conselho às medidas de organização do processo referidas no número anterior.
Questão de direito
Quanto ao âmbito do litígio
55 Deve considerar‑se que os recorrentes solicitam, em substância:
– a anulação da decisão de instauração do inquérito interno;
– a anulação dos actos de investigação praticados quando do inquérito interno (a seguir «actos de investigação do OLAF»);
– a anulação da decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas;
– a anulação do relatório final do inquérito;
– a anulação de «qualquer acto consecutivo e/ou relativo a estas decisões praticado posteriormente ao presente recurso»;
– a condenação da Comissão a pagar‑lhes uma indemnização.
Quanto aos pedidos de anulação da decisão de instauração do inquérito interno, dos actos de investigação do OLAF e do relatório final do inquérito
56 Resulta do artigo 91.°, n.° 2, do Estatuto que só é admissível um recurso se tiver sido previamente apresentada uma reclamação à administração na acepção do artigo 90.°, n.° 2, e no prazo nele previsto, e se esta reclamação tiver sido objecto de uma decisão explícita ou implícita de indeferimento.
57 No caso presente, resulta dos documentos dos autos que o único acto contestado pelos recorrentes nas reclamações que apresentaram ao director do OLAF é a decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas. Daqui resulta que os pedidos de anulação da decisão de instauração do inquérito interno, dos actos de investigação do OLAF e do relatório final do inquérito, que não foram precedidos de qualquer reclamação, devem ser declarados inadmissíveis, mesmo que esses actos constituíssem, conforme alegam os recorrentes, actos lesivos na acepção do artigo 90.°‑A do Estatuto.
Quanto ao pedido de anulação de «qualquer acto consecutivo e/ou relativo a estas decisões praticado posteriormente ao presente recurso»
58 Importa recordar que, conforme o artigo 44.°, n.° 1, alíneas c) e d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a petição deve conter o objecto do litígio e a exposição sumária dos fundamentos do pedido, assim como o pedido do recorrente. Esta informação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal decidir o recurso, se for caso disso, sem outras informações em apoio.
59 No caso presente, os pedidos acima mencionados não permitem identificar claramente o acto ou os actos em questão cuja anulação se pretende e, por esta razão, devem ser declarados inadmissíveis.
Quanto aos pedidos de anulação da decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas
Quanto à admissibilidade
– Argumentos das partes
60 A Comissão e o Conselho pedem ao Tribunal que declare inadmissível os pedidos acima mencionados, com fundamento em que uma decisão de transmissão de informações às autoridades judiciárias nacionais em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 (a seguir «decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999» não constitui, conforme já foi decidido pelos órgãos jurisdicionais comunitários, um acto lesivo. Sublinham que uma decisão desta natureza é apenas uma medida preparatória de uma decisão final que é susceptível de ser tomada pelas autoridades judiciárias ou administrativas nacionais, sendo estas livres de decidir o seguimento a dar a este acto e sendo as únicas autoridades a poder proferir decisões susceptíveis de afectar a situação jurídica da pessoa a quem o acto diz respeito [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de Abril de 2005, Tillack/Comissão, C‑521/04 P(R), Colect., p. I‑3103; despachos do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Dezembro de 2003, Gómez Reino/Comissão, T‑215/02, ColectFP, p. I‑A‑345 e p. II‑1685, e de 13 de Julho de 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Comissão, T‑29/03, Colect., p. II‑2923; despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Outubro de 2004, Tillack/Comissão, T‑193/04 R, Colect., p. II‑3575; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Abril de 2006, Camós Grau/Comissão, T‑309/03, Colect., p. II‑1173, e de 4 de Outubro de 2006, Tillack/Comissão, T‑193/04, Colect., p. II‑3995].
61 Os recorrentes contestam a tese da Comissão e do Conselho. Após ter recordado que o artigo 90.°‑A do Estatuto foi adoptado a fim de permitir ao Tribunal comunitário assegurar a fiscalização dos actos que o OLAF pratica no âmbito dos seus inquéritos, alegam que, no caso presente, a decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas lesou, de maneira desproporcionada, um certo número dos seus direitos fundamentais, tais como o direito de defesa, o direito a uma instrução contraditória, o respeito da vida privada e, por este facto, alterou de forma caracterizada a sua situação jurídica. Assim, esta decisão é um acto lesivo na acepção do artigo 90.°‑A do Estatuto.
62 Os recorrentes acrescentam, no que se refere à jurisprudência invocada pela Comissão e pelo Conselho, que esta não é pertinente no caso em apreço, uma vez que foi extraída de processos que correram anteriormente à inserção do artigo 90.°‑A no Estatuto. Em qualquer circunstância, esta jurisprudência, se fosse confirmada no caso em apreço, conduziria a uma violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrada nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
63 A Comissão e o Conselho rejeitam o argumento segundo o qual a jurisprudência que citam é destituída de pertinência. Sublinham que, mesmo antes da adopção do artigo 90.°‑A do Estatuto existia uma disposição quase idêntica ao referido artigo, ou seja, o artigo 14.° do Regulamento n.° 1073/1999, que permitia aos funcionários impugnar por via de recurso de anulação os actos lesivos do OLAF. Ora, não obstante esta disposição, a jurisprudência comunitária recusou constantemente considerar que uma decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 causava prejuízo.
64 Quanto ao argumento que consiste numa alegada violação, no caso de ser recusada a qualificação de acto lesivo à decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas, do princípio da tutela jurisdicional efectiva, também não pode, segundo a Comissão ser acolhido. Com efeito, as pessoas a quem uma decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 diz respeito dispõem sempre da possibilidade de solicitar ao órgão jurisdicional que interrogue o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias sobre a validade desta decisão. Da mesma forma, é sempre possível a essas pessoas propor nos órgãos jurisdicionais comunitários uma acção de indemnização com vista à reparação do prejuízo causado, se tal for o caso, pelo acto de transmissão.
65 Os recorrentes não contestam que o artigo 90.°‑A do Estatuto retomou a substância do artigo 14.° do Regulamento n.° 1073/1999, mas rejeitam o raciocínio da Comissão e do Conselho segundo o qual o acto lesivo é apenas a decisão final que a AIPN ou o juiz penal nacional poderá adoptar com base nos resultados do inquérito interno.
66 A Comissão e o Conselho, convidados, no âmbito de uma medida de organização do processo, a indicar quais os actos do OLAF que, em sua opinião, seriam susceptíveis de ser objecto de uma reclamação nos termos do artigo 90.°‑A do Estatuto e depois do subsequente recurso, indicam que se trata de actos praticados pelo OLAF no âmbito de um inquérito interno e que desencadeiam efeitos jurídicos obrigatórios em relação a um funcionário ou um agente a quem as alegações que são objecto do inquérito não dizem respeito. Isto sucederia em particular no caso de uma busca aos objectos pessoais quando do acesso ao gabinete de um funcionário ou de um agente terceiro, da apreensão desses objectos pessoais, do interrogatório de um funcionário ou de um agente terceiro no decurso do qual o OLAF recorresse a métodos ilícitos ou ainda da escuta telefónica clandestina do aparelho de um funcionário ou um agente terceiro. Com efeito, tais actos de investigação, no que diz respeito aos terceiros, não podem ser considerados actos preparatórios de uma decisão final da administração impugnável por via de um recurso de anulação, dado que o relatório do inquérito posteriormente elaborado não pode pôr em causa o funcionário ou o agente terceiro. Assim, este não dispõe de qualquer possibilidade ulterior de atacar incidentalmente os actos do OLAF praticados contra si e deve portanto poder impugná‑los directamente a fim de beneficiar nomeadamente de uma tutela jurisdicional dos seus direitos subjectivos.
67 Em contrapartida, no que se refere à questão de saber se actos da natureza dos acima descritos, mas praticados em relação ao funcionário ou ao agente visado pelas alegações objecto do inquérito, podem ser qualificados de actos lesivos, a Comissão precisa que essa qualificação poderia, a título excepcional, ser reconhecida aos referidos actos, na condição de os distinguir estritamente de qualquer outro acto de investigação que se limita a preparar as conclusões do OLAF e em relação ao qual a via de recurso adequada consiste em impugná‑lo incidentalmente. Ora, segundo a Comissão, afigura‑se evidente que nenhuma dessas hipóteses excepcionais se verifica no caso presente, pois os recorrentes não pretendem ter sido objecto de um acto da natureza daqueles a que seria de reconhecer a qualificação de acto lesivo.
68 Os recorrentes alegam que não podem subscrever a posição da Comissão e do Conselho que consiste em tratar de maneira mais vantajosa os funcionários e agentes terceiros em relação aos funcionários e agentes postos em causa no âmbito de um inquérito interno. Essa posição, para além do facto de ser discriminatória, é além disso errada tendo em conta a própria finalidade do artigo 90.°‑A do Estatuto, o qual deve ser lido à luz do décimo considerando do Regulamento n.° 1073/1999 que prevê expressamente que os inquéritos devem ser efectuados no respeito do Estatuto, bem como no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, em particular do direito da pessoa implicada a expressar‑se sobre os factos que lhe dizem respeito e do direito a que apenas os elementos com valor probatório possam constituir a base das conclusões de um inquérito.
– Apreciação do Tribunal
69 Importa recordar a título liminar que, na sequência da criação do OLAF pela Decisão 1999/352, o legislador comunitário, com o fim de submeter as actividades deste organismo a uma fiscalização jurisdicional efectiva previu, no artigo 14.° do Regulamento n.° 1073/1999 que «[n]a pendência da modificação do Estatuto, qualquer funcionário ou outro agente das Comunidades pod[ia] apresentar ao director da Organização uma reclamação dirigida contra um acto lesivo dos seus interesses, praticado pela Organização no âmbito de um inquérito interno, em conformidade com o disposto no n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto» e que «[o] artigo 91.° do Estatuto [seria] aplicável às decisões tomadas em relação a essas reclamações». Na sequência, o Regulamento n.° 723/2004 consagrou a possibilidade de os funcionários e os outros agentes requererem a anulação de certos actos do OLAF nos órgãos jurisdicionais comunitários ao inserir no Estatuto o artigo 90.°‑A, cujo segundo período prevê que qualquer pessoa a quem se aplique o Estatuto pode «apresentar ao director do OLAF uma reclamação, na acepção do n.° 2 do artigo 90.°, contra um acto lesivo, relacionado com uma averiguação do OLAF».
70 Coloca‑se portanto a questão, inédita até agora na jurisprudência comunitária, de saber se a decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 constitui um acto lesivo, na acepção do artigo 90.°‑A do Estatuto.
71 A este propósito importa sublinhar que as disposições do artigo 90.°‑A do Estatuto foram adoptadas pelo legislador comunitário em 2004 a fim de garantir a tutela jurisdicional das pessoas abrangidas pelo Estatuto Perante uma habilitação tão expressa e recente no Estatuto, o Tribunal, no domínio especializado que é o seu, não pode negligenciar as responsabilidades que assim lhe são reconhecidas pelo legislador.
72 Além disso, estas disposições constituem o corolário das novas atribuições confiadas pelo legislador ao OLAF quando da adopção do Regulamento n.° 723/2004, quer seja em matéria de luta contra a fraude, com o artigo 22.°‑A do Estatuto, quer em matéria disciplinar com as disposições do anexo IX do Estatuto. O artigo 90.°‑A do Estatuto reflecte assim a preocupação do legislador de acompanhar o reforço do papel do OLAF de garantias jurisdicionais adequadas.
73 Acresce que, conforme resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da tutela jurisdicional efectiva constitui um princípio geral do direito comunitário, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de Setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foudation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, ainda não publicado na Colectânea, n.° 335). No processo que deu lugar a este acórdão, o Tribunal de Justiça declarou nomeadamente que, como os recorrentes invocavam os direitos de defesa e, em particular, o direito a serem ouvidos, a eficácia da fiscalização do juiz comunitário, que deve nomeadamente incidir sobre a legalidade dos fundamentos do acto lesivo, implica a obrigação de a autoridade comunitária em causa comunicar esses fundamentos às pessoas a quem o acto diz respeito, na medida do possível, no momento em que o acto é adoptado ou, pelo menos, tão rapidamente quanto possível depois dessa adopção, a fim de permitir a essas pessoas o exercício, dentro dos prazos, do direito de recurso que lhes assiste (v., neste sentido acórdão Kadi e Al Barakaat International Foudation/Conselho e Comissão, já referido, n.° 336).
74 Sendo certo que é precisamente o respeito do direito a serem ouvidos que os recorrentes no presente processo invocam, em apoio da sua argumentação relativa à garantia de uma tutela jurisdicional efectiva, importa sublinhar que um funcionário não beneficia de tal garantia se antes de ser posto em causa perante o juiz penal nacional pela decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, o juiz comunitário não tiver a possibilidade de verificar se o funcionário foi previamente ouvido ou se as disposições do artigo 4.° da Decisão 1999/396 que prevêem que esta obrigação pode ser diferida, foram efectivamente respeitadas pelo OLAF. Esta fiscalização pelo juiz comunitário sobre a decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 é tanto mais importante nesta fase do processo quanto o OLAF tem a possibilidade, se o secretário‑geral da Comissão o autorizar, de diferir a obrigação de recolher as observações dos interessados, eventualmente durante um longo período.
75 Importa aliás sublinhar que uma decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 é susceptível de ter consequências significavas sobre a evolução da carreira das pessoas em causa. Com efeito, segundo o artigo 43.° do Estatuto, «[a] competência, o rendimento e a conduta no serviço de cada funcionário serão objecto de um relatório periódico elaborado, pelo menos, de dois em dois anos». Ora, quando o OLAF considera que factos cometidos por um agente são susceptíveis de procedimento penal e, por esse motivo, procede a uma transmissão de informações às autoridades judiciárias nacionais, esta circunstância, na maior parte das vezes levada ao conhecimento da AIPN pelo próprio OLAF ou pelo agente em causa quando, por exemplo, este é ouvido na qualidade de testemunha pelo juiz nacional, é susceptível de afectar a apreciação que a administração deve fazer sobre este agente no âmbito do exercício de avaliação, em particular sobre a conduta deste no serviço.
76 Acresce que a natureza da tutela jurisdicional garantida às pessoas implicadas num inquérito instaurado pelo OLAF é alterada quando o director do OLAF toma uma decisão em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999. Com efeito, se antes de ser tomada tal decisão estas pessoas beneficiam, se for caso disso, de uma tutela jurisdicional garantida pelos órgãos jurisdicionais comunitários contra a eventual lesão dos seus direitos, esta tutela, na sequência da adopção da decisão, passa a ser conferida pelas autoridades judiciárias nacionais que receberam do OLAF as informações recolhidas no âmbito do inquérito interno.
77 Ora, atendendo às consequências que são susceptíveis de delas resultar, é dificilmente concebível recusar às decisões tomadas em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 a qualidade de acto lesivo na acepção do artigo 90.°‑A do Estatuto, uma vez que o próprio legislador comunitário previu a necessidade de enquadrar os inquéritos internos do OLAF em garantias processuais estritas e, em particular, de submeter os actos mais significativos que o OLAF pratica no âmbito desses inquéritos – entre os quais figuram necessariamente, tendo em conta o seu alcance, as decisões tomadas em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 – à observância do princípio fundamental dos direitos de defesa. Com efeito, o Regulamento n.° 1073/1999, após ter enunciado no seu décimo considerando que os inquéritos do OLAF devem ser efectuados «no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, em particular do princípio da equidade, do direito da pessoa implicada a expressar‑se sobre os factos que lhe dizem respeito e do direito a que apenas os elementos com valor probatório possam constituir a base das conclusões de um inquérito», previu, no artigo 4.°, n.° 6, alínea b), que cada uma das instituições, órgãos ou organismos instituídos pelos tratados ou com base nestes adopta normas relativas às «garantias dos direitos das pessoas sujeitas a inquérito interno».
78 Se o Tribunal não exercesse este controlo da legalidade da decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, quando é o único em condições de o fazer em tempo útil quanto a uma decisão respeitante a uma pessoa abrangida pelo Estatuto, a eventual violação das disposições do Regulamento n.° 1073/1999 destinadas a proteger os direitos de defesa não seria censurada. Com efeito, as informações transmitidas pelo OLAF continuariam à disposição do juiz nacional enquanto a censura daquela ilegalidade pelo juiz comunitário por violação dos direitos de defesa implica que o juiz nacional não possa basear‑se nessas informações. Aliás, o Tribunal de Justiça já declarou que essa inobservância dos direitos de defesa pelo OLAF integra uma violação das formalidades essenciais aplicáveis ao processo de inquérito [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de Abril de 2003, Gómez Reino/Comissão, C‑471/02 P(R), Colect., p. I‑3207, n.° 64].
79 Além disso, conforme revelam os factos do caso presente, se não fosse concedida qualquer autorização do secretário‑geral da Comissão ao OLAF nem mesmo solicitada por este último, em violação do disposto no artigo 4.° do Regulamento n.° 1999/396, sem que o juiz comunitário pudesse declarar esta ilegalidade, o funcionário seria ilegalmente objecto, sem o saber, de procedimentos que o poriam directamente em causa durante vários meses. A circunstância de a obrigação de ouvir o interessado poder ser diferida e de, assim, este não ter a possibilidade de invocar os seus direitos perante um juiz, quer seja comunitário ou nacional, justifica ainda mais a admissibilidade do recurso de anulação directamente dirigido contra a decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999. Neste contexto, as garantias processuais que existem perante o juiz nacional não podem, com efeito, ter aplicação enquanto o funcionário interessado não for informado da investigação criminal contra si dirigida. Acresce que só uma fiscalização jurisdicional exercida na fase de adopção da decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 é susceptível de preservar em tempo útil o respeito das prerrogativas do secretário‑geral da Comissão, única autoridade exterior ao OLAF habilitada a exercer um certo direito de supervisão sobre a condução de um inquérito, para efeitos de decidir sobre a manutenção da confidencialidade do inquérito antes de este ser presente às autoridades judiciárias nacionais.
80 Aliás, para ser efectiva, a fiscalização jurisdicional de um acto como uma decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 não pode ser exercida apenas no âmbito de uma acção de indemnização. É certo que esta acção permite ao funcionário obter a reparação dos prejuízos que sofreu devido a um inquérito do OLAF (v. acórdão Camós Grau/Comissão, já referido). Todavia, essa acção de indemnização, por um lado, pressupõe, relativamente a um funcionário comunitário, um procedimento pré‑contencioso em duas fases, cujo desfecho contencioso é relativamente longo e, por outro lado, não permite garantir o respeito dos direitos de defesa no momento em que estes são susceptíveis de ser violados.
81 A este propósito, o Tribunal entende sublinhar que resulta de jurisprudência constante que uma tutela jurisdicional efectiva supõe que o particular cujos interesses são lesados por um acto lesivo possa pedir ao juiz a adopção de medidas de protecção provisórias, num processo dessa natureza. Ora, uma acção visando a suspensão da execução daquele acto só é admissível, nos termos do artigo 102.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, se o requerente tiver impugnado o acto perante o Tribunal. O reconhecimento do direito de recurso directo da decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 permite igualmente ao funcionário em causa, se tiver conhecimento das conclusões do inquérito, obter eventualmente, caso preencha os requisitos de urgência e de prejuízo exigidos para o efeito, a suspensão da execução da referida decisão.
82 Finalmente, é de referir que a fiscalização da legalidade efectiva de um acto como a decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 é susceptível de contribuir para o pleno respeito pelo OLAF da legalidade dos inquéritos e dos direitos fundamentais das pessoas que aqueles visam, em conformidade com a intenção do legislador. O Tribunal observa que, no presente litígio, o OLAF só respondeu às reclamações que os recorrentes no processo F‑5/05 lhe apresentaram com fundamento no artigo 90.°‑A do Estatuto em 21 de Fevereiro de 2005, isto é, após a interposição do recurso e que só a Comissão, que não era autora do acto incriminado, respondeu expressamente às reclamações que lhe tinham sido dirigidas. Esta situação, na qual o autor de uma decisão impugnada não toma posição sobre as críticas que são lhe formuladas, é pouco compatível com o princípio da boa administração e reveladora dos inconvenientes que uma ausência de fiscalização jurisdicional claramente afirmada e efectiva é susceptível de implicar. A análise do recurso quanto ao mérito não é, no presente litígio, susceptível de infirmar esta constatação.
83 O conjunto das considerações que antecedem justifica portanto que seja reconhecida às decisões tomadas em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 a qualidade de acto lesivo na acepção do artigo 90.°‑A do Estatuto.
84 Esta conclusão não pode ser posta em causa por nenhum dos argumentos avançados pela Comissão.
85 Em primeiro lugar, a Comissão e o Conselho alegam que uma decisão tomada pelo director do OLAF em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 é apenas uma medida preparatória de uma decisão final que as autoridades judiciárias ou administrativas nacionais poderão vir a tomar.
86 A este propósito, é certo que, segundo jurisprudência assente, no que respeita aos actos ou decisões cuja elaboração se processa em várias fases, nomeadamente no termo de um procedimento interno, em princípio só constituem actos impugnáveis as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição no termo desse procedimento, com exclusão das medidas intermédias cujo objectivo é preparar a decisão final. Os actos preparatórios de uma decisão não constituem actos lesivos e só por ocasião de um recurso da decisão tomada no termo do procedimento que o recorrente pode alegar a irregularidade dos actos anteriores que lhe estão estreitamente ligados (despacho do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Fevereiro de 2003, Pflugradt/BCE, T‑83/02, ColectFP, p. I‑A‑47 e p. II‑281, n.° 34).
87 Todavia, importa sublinhar que, quando adopta uma decisão em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, o director do OLAF toma posição, face aos resultados provisórios ou definitivos do inquérito conduzido pelos seus serviços, sobre a existência de factos susceptíveis de processo penal e considera que a ou as pessoas visadas pelo inquérito podem ser penalmente postas em causa. Esta decisão é tomada por um órgão comunitário independente, sob a sua única responsabilidade, no âmbito de um procedimento especial distinto do procedimento judicial nacional. Não precede a intervenção de qualquer outro acto lesivo incluído na competência do director do OLAF e, portanto, fixa a posição do seu autor. Não pode nisso ser comparado ao acto pelo qual a AIPN instaura o procedimento disciplinar contra o funcionário, o qual tem como objecto preparar a intervenção de uma decisão ulterior e final da mesma autoridade.
88 Se uma decisão adoptada com fundamento no artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 devesse ser analisada como uma medida preparatória da investigação judiciária nacional e das decisões susceptíveis de serem tomadas ulteriormente pela AIPN, deveria admitir‑se a fortiori que todos os actos do OLAF relacionados com um inquérito promovido por este, actos que precedem a maior parte das vezes a decisão de transmissão, constituem igualmente actos meramente preparatórios. Ora tal análise, por um lado, colide com a redacção clara do artigo 90.°‑A do Estatuto e com a intenção dos seus autores que, ao reconhecer a qualquer pessoa abrangida pelo Estatuto o direito de apresentar uma reclamação contra «um acto do [OLAF ] que [a] afecte negativamente», postulam a existência desses actos e, por outro, privaria de qualquer objecto e de qualquer utilidade esse artigo 90.°‑A do Estatuto, conforme os recorrentes sustentam com razão.
89 Além disso, os exemplos de actos lesivos susceptíveis de uma reclamação nos termos do artigo 90.°‑A do Estatuto, indicados pela Comissão e pelo Conselho em resposta a uma questão escrita do Tribunal, tais como a busca ou a apreensão de objectos pessoais quando do acesso ao gabinete de um funcionário ou de um agente terceiro relativamente ao inquérito, ou ainda o interrogatório por métodos ilícitos ou a escuta clandestina do aparelho telefónico de um funcionário ou de um agente terceiro em relação ao inquérito, não constituem, a bem dizer, diferentemente da decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, verdadeiras decisões administrativas. Sendo certo que estes actos não reclamam necessariamente a intervenção de outras decisões ulteriores, não afectam em grande medida os interesses e a situação jurídica deste funcionário ou agente terceiro como sucede com a decisão de transmissão controvertida em relação às pessoas visadas pelo inquérito do OLAF. Em particular, estes actos não têm a priori influência, por si próprios, sobre a situação administrativa e a carreira daqueles funcionários ou agentes terceiros, ao passo que uma decisão de transmissão como a decisão controvertida tem uma influência imediatamente negativa sobre os interesses, a carreira e a reputação das pessoas em causa.
90 A decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 não pode portanto ser analisada como uma decisão meramente intermédia ou preparatória, sob pena de privar de qualquer alcance o artigo 90.°‑A do Estatuto. Constitui efectivamente um acto pelo qual o director do OLAF, investido de uma responsabilidade especial e exclusiva para este efeito nas Comunidades, se pronuncia sobre a existência de factos susceptíveis de qualificação penal e decide recorrer às autoridades judiciárias nacionais, para que estes factos sejam objecto do tratamento penal adequado.
91 Importa de resto referir que, em matéria de regime disciplinar dos funcionários, o Tribunal de Justiça, num caso concreto em que era impugnado o parecer emitido por um conselho de disciplina, considerou que esse parecer constituía um acto lesivo susceptível de ser objecto de recurso, uma vez que tal parecer, se bem que emanado de um órgão consultivo, era formulado no termo de um inquérito que o conselho de disciplina devia conduzir com plena independência e segundo um procedimento especial e distinto, que apresentava carácter contraditório e submetido aos princípios fundamentais dos direitos da defesa (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Janeiro de 1985, F/Comissão, 228/83, Recueil, p. 275, n.° 16). Este raciocínio deve a fortiori aplicar‑se, por analogia, às decisões tomadas em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, dado que estas, para além de não terem como objecto preparar a intervenção ulterior e final de uma decisão do director do OLAF, emanam de um órgão comunitário independente e são tomadas também no âmbito ou no termo de um inquérito que deve ser conduzido «no pleno respeito […] do direito da pessoa implicada a expressar‑se sobre os factos que lhe dizem respeito».
92 Em segundo lugar, a Comissão e o Conselho invocam, para contestar a qualidade de acto lesivo das decisões tomadas em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, precedentes jurisprudenciais.
93 A este propósito, é certo que nos processos que deram lugar ao despacho do presidente do Tribunal de Justiça, Tillack/Comissão, já referido (n.° 34), ao despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância, Tillack/Comissão, já referido (n.°46) e ao acórdão do Tribunal de Primeira Instância Tillack/Comissão, já referido (n.os 68 a 70), os órgãos jurisdicionais comunitários consideraram que uma decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 não tinha alterado de forma caracterizada a situação jurídica da pessoa a quem as referidas informações diziam respeito.
94 Todavia, esta jurisprudência foi proferida a propósito de uma pessoa que não tinha a qualidade de funcionário comunitário, em processos instaurados com base no artigo 230.° CE e não com fundamento no artigo 236.° CE. O Tribunal de Justiça, tal como o Tribunal de Primeira Instância, aos quais não tinha sido submetida a questão do âmbito do artigo 90.°‑A do Estatuto, realçaram que o recorrente dispunha de garantias processuais suficientes perante o juiz nacional e que o acto de transmissão pelo OLAF de informações que lhe diziam respeito era apenas um acto preparatório. Ora, esta hipótese é alheia à do caso em apreço. Com efeito, tratando‑se de um terceiro relativamente às Comunidades, cuja carreira e situação material não dependem directamente de medidas adoptadas pelas autoridades comunitárias, o juiz comunitário não dispõe de um título particular que o habilite a garantir, em vez do juiz nacional, o respeito dos direitos fundamentais e das exigências de um processo equitativo.
95 Quanto às decisões proferidas pelo Tribunal de Primeira Instância nos processos que deram lugar ao acórdão Comunidad Autónoma de Andalucía/Comissão, já referido, assim como ao acórdão Camós Grau/Comissão, já referido, importa referir que, nestas decisões, o Tribunal de Primeira Instância pronunciou‑se sobre a natureza jurídica do relatório pelo qual o OLAF encerra um inquérito, não sobre a qualificação de uma decisão como a aqui impugnada de acto lesivo.
96 Finalmente, importa sublinhar que tanto o Tribunal de Justiça como o Tribunal de Primeira Instância já consideraram que a fiscalização da legalidade dos actos lesivos do OLAF pode ser exercida pelo juiz comunitário, pela via do recurso de anulação (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Março de 2004, Rothley e o./Parlamento, C‑167/02 P, Colect., p. I‑3149, n.° 50; despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Maio de 2000, Rothley e o./Parlamento, T‑17/00 R, Colect., p. II‑2085, n.° 107; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Fevereiro de 2002, Rothley e o./Parlamento, T‑17/00, Colect., p. II‑579, n.° 73).
97 Daqui resulta a admissibilidade dos recorrentes para requererem a anulação da decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas.
Quanto ao mérito
98 Em apoio dos seus pedidos de anulação, os recorrentes deduzem, em substância, cinco fundamentos que consistem, em primeiro lugar, no facto de a decisão de transmissão de informações às autoridades judiciárias italianas ter sido tomada sem fundamento válido, em segundo lugar, na violação do princípio fundamental do respeito dos direitos de defesa, em terceiro lugar, na violação do artigo 26.°, sétimo parágrafo, do Estatuto, em quarto lugar, na violação do artigo 25.°, segundo parágrafo do mesmo Estatuto, relativo à obrigação de fundamentar as decisões que afectem os interesses do funcionário e, em quinto lugar, na ilegalidade do Regulamento n.° 1073/1999.
99 Importa examinar o segundo fundamento, que consiste na violação do princípio fundamental do respeito dos direitos de defesa.
– Argumentos das partes
100 Os recorrentes sustentam que o OLAF violou o princípio fundamental do respeito dos direitos de defesa, garantido no caso presente pelo artigo 4.° da Decisão 1999/396, uma vez que não lhes foi dada a possibilidade, antes de o OLAF decidir transmitir informações que lhes diziam respeito às autoridades judiciárias italianas, de exprimirem as suas observações sobre os factos na origem da transmissão. Os interessados precisam que nenhuma circunstância particular do inquérito justificava que o OLAF se subtraísse ao respeito deste princípio e que, em qualquer caso, o secretário‑geral da Comissão não deu qualquer acordo nesse sentido.
101 Em sua defesa, a Comissão observa a título liminar que as regras a respeitar pelo OLAF na condução dos seus inquéritos internos são, em matéria de direitos de defesa, as – e somente essas – que constam, por um lado, do primeiro período e, por outro, do segundo período, do artigo 4.°, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 (v., neste sentido, despacho do Tribunal de Primeira Instância Gómez‑Reino/Comissão, já referido, n.° 65).
102 Ora, no que se refere ao primeiro período do artigo 4.°, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396, que prevê que um funcionário que possa ser implicado num inquérito do OLAF deve ser rapidamente informado desde que tal não seja susceptível de prejudicar o inquérito, a Comissão sustenta que estas disposições não foram violadas no caso presente, dado que a informação dos recorrentes, se tivesse tido lugar, teria afectado a eficácia das investigações das autoridades judiciárias italianas, tendo em conta o risco de destruição de determinados documentos. Quanto ao segundo período do artigo 4.°, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396, este não se aplica à decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999 quando a transmissão de informações às autoridades judiciária nacionais ocorre no decurso de um inquérito interno e não no termo deste.
103 A Comissão alega que, em qualquer caso, os recorrentes foram informados em tempo oportuno de todos os elementos que lhes diziam respeito, dado que, no âmbito do processo penal italiano, receberam comunicação dos anexos à nota de 5 de Agosto de 2003, concretamente da nota informativa de 23 de Julho de 2003, assim como da acta de audição do antigo director do IAS.
– Apreciação do Tribunal
104 Importa a título liminar recordar que o artigo 4.°, primeiro parágrafo, primeiro período, da Decisão 1999/396 prevê que «[n]o caso de se revelar a possibilidade de uma implicação pessoal de um membro, funcionário ou agente da Comissão, o interessado deve ser rapidamente informado, desde que tal não seja susceptível de prejudicar o inquérito». Quanto ao artigo 4.°, primeiro parágrafo, segundo período, da referida decisão dispõe que «[e]m qualquer caso, na sequência do inquérito, não podem ser extraídas conclusões visando especificamente um membro, funcionário ou agente da Comissão sem que o interessado tenha tido a possibilidade de se exprimir sobre todos os factos que lhe digam respeito».
105 Conforme foi declarado no acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão (T‑48/05, ainda não publicado na Colectânea, n.os 133 e 145), resulta das referidas disposições do artigo 4.°, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396 que, quando o director do OLAF pretende tomar uma decisão em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, tem a obrigação, no caso de as informações conterem conclusões visando especificamente um membro, um funcionário ou um agente da Comissão, de dar a este a possibilidade, antes de se proceder à transmissão das informações às autoridades judiciárias nacionais, de se exprimir sobre todos os factos que lhe dizem respeito.
106 No caso presente, resulta dos documentos dos autos que, na nota informativa de 23 de Julho de 2003 anexa à nota de 5 de Agosto de 2003, o OLAF citou nomeadamente os recorrentes como podendo ter cometido infracções penais. Assim, a nota de 5 de Agosto de 2003 continha «conclusões visando especificamente» os recorrentes.
107 Por conseguinte, os recorrentes deveriam, em princípio, ter sido informados e ouvidos sobre os factos que lhes diziam respeito antes da transmissão da nota de 5 de Agosto de 2003 às autoridades judiciárias italianas.
108 É certo que o artigo 4.°, segundo parágrafo, da Decisão 1999/396 prevê uma excepção relativa aos casos que requeiram a manutenção de absoluto sigilo para efeitos do inquérito e exijam o recurso a meios de investigação que são da competência de uma autoridade judiciária nacional. Em tais casos, a obrigação de convidar o funcionário a exprimir‑se pode ser diferida com o acordo do secretário‑geral da Comissão.
109 Todavia, os recorrentes alegam, sem ser contraditados pela Comissão, que o secretário‑geral da Comissão não deu o seu acordo para que fosse diferida a execução da obrigação de os convidar a apresentar as suas observações, nem mesmo terá sido solicitado para dar esse acordo.
110 Importa referir que a obrigação de pedir e obter o acordo do secretário‑geral da Comissão não é uma simples formalidade que possa, sendo caso disso, ser preenchida numa fase posterior. Com efeito, conforme declarou o acórdão Franchet e Byk/Comissão (já referido, n.° 151), a exigência de obter esse acordo perderia a sua razão de ser, ou seja, garantir que são respeitados os direitos de defesa dos funcionários em questão, que a informação aos mesmos só é adiada em casos verdadeiramente excepcionais e que a apreciação desse carácter excepcional não incumbe somente ao OLAF mas necessita igualmente da apreciação do secretário‑geral da Comissão.
111 Nestas condições há que declarar que o OLAF violou as disposições do artigo 4.° da Decisão 1999/396 e os direitos de defesa dos recorrentes.
112 A título superabundante, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o respeito dos direitos de defesa em qualquer processo instaurado contra uma pessoa e susceptível de conduzir a um acto lesivo a esta constitui um princípio fundamental do direito comunitário e deve ser assegurado mesmo na ausência de qualquer regulamentação respeitante ao processo em causa (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 23 de Abril de 2002, Campolargo/Comissão, T‑372/00, ColectFP, p. I‑A‑49 e p. II‑223, n.° 30, e jurisprudência citada). Este princípio, que exige normalmente que o interessado seja ouvido pela autoridade competente antes da adopção do acto lesivo, aplica‑se tanto em matéria disciplinar como noutras matérias relativas à função pública comunitária (v. acórdão Campolargo/Comissão, já referido, n.° 31 e jurisprudência citada).
113 Daqui resulta que, mesmo supondo, como sustenta a Comissão, que o artigo 4.°, primeiro parágrafo, segundo período, da Decisão 1999/396 não seja aplicável a uma decisão tomada em aplicação do artigo 10.°, n.° 2, primeiro período, do Regulamento n.° 1073/1999, quando a transmissão de informações a autoridades judiciárias nacionais tem lugar no decurso do inquérito, o OLAF não deixa, em princípio, de estar obrigado, por força do princípio fundamental do respeito dos direitos de defesa, a convidar os recorrentes, previamente à transmissão das informações, a apresentar todas as observações sobre os factos que lhes dizem respeito. Ora está assente que tal não sucedeu, sem que nenhuma circunstância particular o possa justificar.
114 Finalmente, embora a Comissão alegue que os recorrentes terão sido, em tempo oportuno, informados de todos os elementos a eles respeitantes, dado que, no âmbito do processo penal italiano, terão recebido comunicação da nota de 5 de Agosto de 2003 assim como dos seus anexos, não se pode considerar que tal circunstância, posterior à decisão de transmissão de informações às autoridades judiciárias italianas, tenha suprido a violação pelo OLAF das disposições do artigo 4.° da Decisão 1999/396.
115 Daqui decorre, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos, que a decisão de transmissão de informações às autoridades judiciárias italianas deve ser anulada.
Quanto aos pedidos de indemnização
Argumentos das partes
116 Os recorrentes pedem, em substância, a indemnização pelo dano moral resultante, em primeiro lugar, da decisão de instauração do inquérito interno e dos actos de investigação do OLAF, em segundo, do facto de o OLAF ter, sem fundamento válido e em violação dos direitos de defesa, transmitindo informações a eles respeitantes às autoridades judiciárias italianas, em terceiro, do facto de o relatório final do inquérito conter conclusões que não assentam em qualquer facto suficientemente probatório e, em quarto, do facto de o OLAF não ter dado qualquer seguimento às reclamações que tinham apresentado a fim de serem informados sobre os elementos do inquérito. Os recorrentes precisam, em particular, que a decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas acarretou o início de uma investigação criminal pelo Procurador da República de Varese e que essa investigação, além da inquietação que lhes provocou, dados os possíveis procedimentos penais, prejudicou também a sua honra e a sua reputação profissional.
117 Na sua defesa, a Comissão conclui pela inadmissibilidade dos pedidos acima referidos, com fundamento em que estes, em inobservância do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, não contêm qualquer elemento que permita identificar o comportamento que os recorrentes pretendem censurar‑lhe. Em qualquer caso, mesmo supondo que os mencionados pedidos satisfazem as exigências do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão observa que os mesmos também não são admissíveis uma vez que se «enxerta[m] inteiramente» nos pedidos de anulação, os quais devem ser declarados inadmissíveis.
118 Quanto ao mérito, a Comissão sustenta que o dano moral invocado pelos recorrentes tem como única origem a decisão autónoma das autoridades judiciárias italianas de instaurar um processo penal, de modo que falta a existência de um nexo de causalidade entre as faltas denunciadas e o alegado prejuízo.
119 Na réplica, os recorrentes, após terem concluído pela admissibilidade dos pedidos de indemnização, contestam em particular a alegação da Comissão segundo a qual os prejuízos cuja reparação pedem encontram directamente a sua origem na decisão autónoma das autoridades judiciárias italianas de instaurar uma investigação penal. Sublinham, a este propósito, que seria impensável que o procurador da República de Varese, a quem foi presente uma nota do OLAF denunciando factos qualificados de burla, de cumplicidade em burla e de falsificação de documentos se recusasse a abrir uma investigação penal.
Apreciação do Tribunal
– Quanto à admissibilidade
120 No sistema das vias de recurso instituído pelo artigo 90.°‑A do Estatuto, um pedido de indemnização com vista à reparação dos prejuízos imputáveis ao OLAF só é admissível se tiver sido precedido de um procedimento pré‑contencioso em conformidade com as disposições estatutárias. Este procedimento é diferente consoante o prejuízo cuja reparação é pedida resulte de um acto lesivo para o requerente, na acepção do artigo 90.°‑A do Estatuto, ou de um comportamento do OLAF desprovido de carácter decisório. No primeiro caso, compete ao interessado apresentar ao director do OLAF, nos prazos fixados, uma reclamação dirigida contra o acto em causa. No segundo caso, em contrapartida, o procedimento administrativo deve iniciar‑se pela apresentação de um requerimento na acepção do artigo 90.°, n.° 1, do Estatuto com vista a obter a reparação e prosseguir, se for caso disso, por uma reclamação contra a decisão de indeferimento do requerimento (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 28 de Junho de 1996, Y/Tribunal de Justiça, T‑500/93, ColectFP, p. I‑A‑335 e p. II‑977, n.° 64). Todavia, quando existe um nexo directo entre um recurso de anulação e uma acção de indemnização, esta última é admissível enquanto acessória do recurso de anulação, sem que deva necessariamente ser precedida de um requerimento solicitando à administração a reparação do prejuízo pretensamente sofrido e de uma reclamação contestando as razões do indeferimento tácito ou expresso do requerimento (v., por analogia, acórdão Y/Tribunal de Justiça, já referido, n.° 66).
121 No caso presente, tratando‑se de um pedido de reparação dos prejuízos alegadamente sofridos pela decisão de instauração do inquérito interno, pelos actos de investigação do OLAF, pelo conteúdo do relatório final do inquérito e pela recusa do OLAF de dar seguimento às reclamações que os recorrentes tinham apresentado, este pedido deve ser declarado inadmissível, dado que os interessados não satisfizeram as exigências do procedimento pré‑contencioso. Com efeito, na hipótese de os comportamentos denunciados pelos recorrentes constituírem actos lesivos na acepção do artigo 90.°‑A do Estatuto, deveriam ter sido objecto de uma reclamação, o que não sucedeu. Da mesma forma, na hipótese de estes comportamentos deverem ser considerados destituídos de carácter decisório, os recorrentes deveriam ter apresentado sucessivamente um requerimento pedindo a indemnização na acepção do artigo 90.°, n.° 1, do Estatuto e depois uma reclamação, o que se abstiveram de fazer.
122 Em contrapartida, no que se refere ao pedido com vista à indemnização do prejuízo alegadamente causado pela decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas, este pedido que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, estava suficientemente fundamentado desde a apresentação da petição, apresenta um nexo directo com os pedidos de anulação da decisão de transmissão e, portanto, deve ser declarado admissível enquanto acessório dos referidos pedidos.
123 Serão portanto examinados apenas os fundamentos do pedido de indemnização do prejuízo resultante da decisão de transmissão das informações às autoridades judiciárias italianas.
– Quanto ao mérito
124 Conforme foi dito acima, a decisão de transmissão de informações às autoridades judiciárias italianas foi tomada em violação das disposições do artigo 4.° da Decisão 1999/396 relativas ao respeito dos direitos de defesa e, devido à violação destas formalidades essenciais, causou um dano moral aos recorrentes. No caso presente, esse dano é tanto mais caracterizado pelo facto de esta decisão ter sido seguida da instauração, pelas autoridades judiciárias italianas, de uma investigação penal.
125 Em contrapartida, no que respeita ao dano dos recorrentes resultante do seu estado de inquietação e do atentado à sua honra e à sua reputação profissional provocados pela investigação penal italiana, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a responsabilidade da Comunidade pressupõe que esteja reunido um conjunto de requisitos relativos à ilegalidade do comportamento imputado às instituições, à realidade do dano e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o prejuízo invocado (acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Dezembro de 1987, Delauche/Comissão, 111/86, Colect., p. 5345, n.° 30; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Outubro de 2002, Cocchi e Hainz/Comissão, T‑330/00 e T‑114/01, ColectFP, p. I‑A‑193 e p. II‑987, n.° 97). Além disso, para que seja aceite a existência desse nexo é, em princípio, necessário que seja feita prova de uma relação de causa e efeito directa e segura entre o erro cometido pela instituição comunitária em causa e o dano invocado (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Outubro de 2004, Sanders e o./Comissão, T‑45/01, Colect., p. II‑3315, n.° 149; de 5 de Outubro de 2004, Eagle e o./Comissão, T‑144/02, Colect., p. II‑3381, n.° 148, e de 12 de Setembro de 2007, Combescot/Comissão, T‑250/04, ainda não publicado na Colectânea, n.° 95).
126 No caso presente, as autoridades judiciárias italianas estavam obrigadas, por força do princípio da cooperação leal, a examinar atentamente as informações transmitidas pelo OLAF e a delas tirar as consequências adequadas para assegurar o respeito do direito comunitário, mantendo‑se as referidas autoridades livres, no âmbito dos seus poderes próprios, de apreciar o conteúdo e o alcance das mesmas informações e, portanto, do seguimento que lhes devia ser eventualmente dado. Por conseguinte, só a conduta das autoridades judiciárias italianas, que decidiram instaurar um processo penal e proceder depois a actos de investigação, está na origem directa do dano moral alegado (v., neste sentido, acórdão Tillack/Comissão, já referido, n.° 122). Nestas condições, os recorrentes não demonstram a existência de uma relação directa de causa e efeito entre, por um lado, a decisão de transmissão de informações às autoridades judiciárias italianas e, por outro, o dano moral constituído pelo seu estado de inquietação e o atentado à sua honra e à sua reputação profissional.
127 Daqui resulta que os pedidos de indemnização devem ser julgados procedentes apenas na medida em que visam a reparação do prejuízo resultante da violação das disposições do artigo 4.° da Decisão 1999/396 relativas ao respeito dos direitos de defesa.
128 No que se refere à reparação do prejuízo, embora seja jurisprudência constante que a anulação de um acto impugnado pode constituir, em si mesma, uma reparação adequada e, em princípio, isto é, na ausência, no referido acto, de qualquer apreciação explicitamente negativa das capacidades do recorrente susceptível de o ferir, suficiente de todos os danos morais que este possa ter sofrido (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Julho de 2004, Schochaert/Conselho, T‑136/03, p. I‑A‑215 e II‑957, n.° 34), tal jurisprudência não pode aplicar‑se ao caso em apreço.
129 Com efeito, perante a natureza e a importância do dano sofrido pelos recorrentes, constituído pela violação das disposições do artigo 4.° da Decisão 1999/396 relativas ao respeito dos direitos de defesa, a anulação da decisão de transmissão de informações às autoridades judiciárias italianas não pode constituir uma indemnização adequada e suficiente do dano causado pela ilegalidade de tal decisão. Nestas condições, será feita uma justa reparação deste dano condenando a Comissão a pagar a cada um dos recorrentes a importância de 3 000 EUR.
Quanto às despesas
130 Nos termos do artigo 122.° do Regulamento de Processo, as disposições do capítulo VIII do título II do referido regulamento, relativas às despesas e aos encargos judiciais, apenas se aplicam aos processos intentados no Tribunal, e isto a contar da data da entrada em vigor deste Regulamento de Processo, ou seja, 1 de Novembro de 2007. As disposições do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância pertinentes na matéria continuam a aplicar‑se mutatis mutandis aos processos pendentes no Tribunal antes dessa data.
131 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida quanto ao essencial dos seus fundamentos, há que condená‑la nas despesas.
132 Em aplicação do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o Conselho, interveniente, suportará as suas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Primeira Secção)
decide:
1) É anulada a decisão de 5 de Agosto de 2003, pela qual o Organismo Europeu de Luta Antifraude transmitiu às autoridades judiciárias italianas informações respeitantes a A. Violetti, N. Schmit, e doze outros funcionários da Comissão das Comunidades Europeias, cujos nomes figuram em anexo ao presente acórdão.
2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada a pagar a A. Violetti, a N. Schmit, assim como a cada um dos doze outros funcionários da Comissão das Comunidades Europeias, cujos nomes figuram em anexo ao presente acórdão, a importância de 3 000 euros.
3) É negado provimento aos dois recursos quanto ao restante.
4) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada a suportar as suas próprias despesas e as despesas dos recorrentes.
5) O Conselho da União Europeia suporta as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 28 de Abril de 2009.
O secretário | | O presidente |
W. Hakenberg | | S. Gervasoni |
O texto da presente decisão, bem como os das decisões das jurisdições comunitárias nela citadas ainda não publicadas na Colectânea, estão disponíveis no sítio Internet do Tribunal de Justiça, www.curia.europa.eu