WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ (w pełnym składzie)
z dnia 11 grudnia 2013 r.(*)
Służba publiczna – Urzędnicy – Emerytury i renty – Przeniesienie uprawnień emerytalnych nabytych w krajowym systemie emerytalnym – Rozporządzenie w sprawie dostosowania stawki składki na system emerytalno-rentowy Unii – Dostosowanie wartości aktuarialnych – Konieczność wydania ogólnych przepisów wykonawczych – Zastosowanie ratione temporis nowych ogólnych przepisów wykonawczych
W sprawie F‑117/11
mającej za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy jego art. 106a,
Catherine Teughels, urzędniczka Komisji Europejskiej, zamieszkała w Eppegem (Belgia), reprezentowana przez adwokata L. Vogla,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez D. Martina oraz J. Baquera Cruza, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(w pełnym składzie),
w składzie: S. Van Raepenbusch, prezes, M.I. Rofes i Pujol, prezes izby, E. Perillo (sprawozdawca), R. Barents i K. Bradley, sędziowie,
sekretarz: J. Tomac, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 kwietnia 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 listopada 2011 r. C. Teughels wniosła skargę zmierzającą w istocie do stwierdzenia nieważności, po pierwsze, decyzji Komisji Europejskiej z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie ustalenia liczby lat służby uprawniających do emerytury podlegających zaliczeniu w systemie emerytalno-rentowym Unii w przypadku przeniesienia jej krajowych uprawnień emerytalnych, a po drugie, decyzji z dnia 28 lipca 2011 r., w drodze której Komisja oddaliła jej zażalenie na decyzję C(2011) 1278 z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie ogólnych przepisów wykonawczych do art. 11 i 12 załącznika VIII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) dotyczących przeniesienia uprawnień emerytalnych (zwanej dalej „OPW 2011”).
Ramy prawne
2 Artykuł 83a regulaminu pracowniczego brzmi następująco:
„1. Równowagę systemu zapewnia się zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w załączniku XII [do regulaminu pracowniczego].
[...]
3. W momencie dokonywania przypadającego co pięć lat oszacowania aktuarialnego przeprowadzanego zgodnie z załącznikiem XII [do regulaminu pracowniczego] oraz w celu zapewnienia równowagi systemu [emerytalno-rentowego], Rada [Unii Europejskiej] podejmuje decyzję w sprawie stawek składki oraz wszelkich zmian wieku emerytalnego.
4. Każdego roku Komisja przedstawia Radzie oszacowanie aktuarialne kwoty ubezpieczenia, zgodnie z art. 1 ust. 2 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego]. Jeżeli oszacowanie wykazuje występowanie luki rzędu przynajmniej 0,25 punktu między stawką składki aktualnie stosowanej a stawką wymaganą do utrzymania równowagi, Rada rozważa, czy należy waloryzować stawkę zgodnie z zasadami określonymi w załączniku XII [do regulaminu pracowniczego].
[...]”.
3 Artykuł 84 regulaminu pracowniczego stanowi:
„Szczegółowe przepisy dotyczące systemu emerytalno-rentowego zawarte są w załączniku VIII [do regulaminu pracowniczego]”.
4 Artykuł 110 ust. 1 regulaminu pracowniczego stanowi:
„Każda instytucja, po konsultacji z Komitetem Pracowniczym oraz Komitetem ds. Regulaminu Pracowniczego, przyjmuje ogóln[e] przepis[y] wykonawcz[e] do niniejszego regulaminu pracowniczego. [...]”.
5 Artykuł 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego przed wejściem w życie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1324/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie dostosowania stawki składki na system emerytalno-rentowy dla urzędników i innych pracowników Wspólnot Europejskich od dnia 1 lipca 2008 r. (Dz.U. L 345, s. 17) stanowił, co następuje:
„Za ekwiwalent aktuarialny emerytury za wysługę lat uważa się wartość kapitałową świadczenia przysługującego urzędnikowi, obliczoną według ostatnich tabel dotyczących śmiertelności opracowanych przez organ budżetowy zgodnie z przepisami art. 9 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego], przy zastosowaniu stopy oprocentowania wynoszącej 3,5% rocznie, która może zostać zmieniona zgodnie z zasadami ustanowionymi w art. 10 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego]”.
6 Artykuł 2 rozporządzenia nr 1324/2008 stanowi w tej sprawie:
„Obowiązująca ze skutkiem od 1 stycznia 2009 r. wysokość stawki przewidzianej w art. 4 ust. 1 i w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego [...] wynosi 3,1%”.
7 Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego:
„Urzędnik, który kończy służbę w Unii w celu:
– podjęcia służby w administracji albo w organizacji krajowej lub międzynarodowej, która zawarła umowę z Unią
[...]
uprawniony jest do przekazania ekwiwalentu aktuarialnego swoich praw do emerytury uaktualnionego do rzeczywistej daty przekazania w Unii do funduszu emerytalnego tej administracji lub organizacji [...]”.
8 I odwrotnie, na mocy art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego:
„W odniesieniu do urzędnika, który podejmuje służbę w Unii po:
– zakończeniu służby w administracji rządowej albo w organizacji krajowej lub międzynarodowej,
[...]
po powołaniu, ale przed nabyciem uprawnień do wypłaty emerytury za wysługę lat w rozumieniu art. 77 regulaminu pracowniczego, do wpłacenia na rzecz Unii wartości kapitałowej uaktualnionej z datą faktycznego przekazania praw nabytych do emerytury za wysługę lat z tytułu takiej służby lub działalności.
W takim przypadku, instytucja, w której urzędnik pełni służbę, uwzględniając wynagrodzenie podstawowe urzędnika, wiek oraz kurs wymiany walut z datą zastosowania przekazania [na dzień wpłynięcia wniosku o przekazanie uprawnień], ustala na mocy ogólnych przepisów wykonawczych liczbę lat służby uprawniających do emerytury za wysługę lat, które podlegają zaliczeniu na podstawie systemu emerytalno-rentowego Unii w odniesieniu do poprzedniego okresu pracy, w oparciu o przekazany kapitał po odliczeniu kwoty stanowiącej aprecjację kapitału między datą zastosowania transferu [wpłynięcia wniosku o przeniesienie uprawnień], a datą rzeczywistego transferu.
Urzędnicy mogą korzystać z tego uzgodnienia wyłącznie raz w stosunku do każdego państwa członkowskiego oraz danego systemu emerytalnego”.
9 Artykuł 26 ust. 4 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego stanowi:
„W przypadkach przewidzianych w ust. 2 i 3 niniejszego artykułu, instytucja, w której urzędnik pracuje, ustala liczbę lat podlegających świadczeniom emerytalnym uwzględnianych dla potrzeb systemu emerytalnego [lat służby uprawniających do emerytury podlegających zaliczeniu w systemie emerytalno-rentowym] tej instytucji na mocy ogólnych przepisów wykonawczych przyjętych w odniesieniu do art. 11 ust. 2 załącznika VIII [do regulaminu pracowniczego], które uwzględniają przepisy niniejszego załącznika. [...]”.
10 W drodze decyzji C(2004) 1588 z dnia 28 kwietnia 2004 r. opublikowanej w Informacjach Administracyjnych nr 60 z dnia 9 czerwca 2004 r. Komisja wydała ogólne przepisy wykonawcze do art. 11 i 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, dotyczące przeniesienia uprawnień emerytalnych (zwane dalej „OPW 2004”). Przepisy OPW 2004 odsyłają do dwóch tabel wartości aktuarialnych, stanowiących dwa załączniki: załącznik 1 dotyczący wartości aktuarialnej (V1) do celów obliczenia kwoty ekwiwalentu aktuarialnego podlegającego przekazaniu na podstawie art. 11 ust. 1 oraz art. 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, oraz załącznik 2 dotyczący wartości aktuarialnej (V2) do celów obliczenia liczby lat służby uprawniających do emerytury, które należy doliczyć [zwanej dalej „liczbą dodatkowych lat” – przyp. tłum.] na podstawie art. 11 ust. 2 i 3 załącznika VIII do regulaminu.
11 Wartości aktuarialne V1 i V2 obliczone w zależności od wieku w chwili wpływu wniosku oraz na podstawie parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego są identyczne.
12 W drodze decyzji z dnia 3 marca 2011 r. Komisja uchyliła OPW 2004 i przyjęła OPW 2011, opublikowane w Informacjach Administracyjnych nr 17 z dnia 28 marca 2011 r.
13 OPW 2011 weszły w życie w dniu 1 kwietnia 2011 r. Ich art. 9 stanowi:
„Niniejsze ogóln[e] przepis[y] wykonawcz[e] [...] wchodzą w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu ich opublikowania w [Informacjach Administracyjnych].
Uchylają i zastępują one [OPW 2004].
[OPW 2004] nadal mają zastosowanie do transferów na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, w przypadku gdy zakończenie służby przypadło przed dniem [1 stycznia] 2009 r. Nadal mają zastosowanie również do spraw pracowników, których wniosek o przeniesienie uprawnień na podstawie art. 11 ust. 2 i 3 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego został zarejestrowany przez dniem [1 stycznia] 2009 r.
Współczynniki przeliczeniowe [...] określone w załączniku 1 znajdują zastosowanie z dniem [1 stycznia] 2009 r. Te współczynniki przeliczeniowe podlegają automatycznie zmianie wskutek każdego dostosowania stopy oprocentowania, o której mowa w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego”.
14 W odróżnieniu od OPW 2004 załącznik 1 do OPW 2011 ma tylko jedną tabelę zawierającą wartości aktuarialne, zwane teraz „współczynnikami przeliczeniowymi”, znajdujące zastosowanie zarówno do obliczania podlegającej przekazaniu kwoty ekwiwalentu aktuarialnego, jak i do obliczania liczby dodatkowych lat. Omawiane współczynniki przeliczeniowe, także obliczane według wieku w chwili złożenia wniosku i na podstawie parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego, są wyższe niż wartości aktuarialne V1 i V2 zawarte w załącznikach 1 i 2 OPW 2004.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
15 Skarżąca, urzędniczka Komisji, wystąpiła w dniu 3 listopada 2009 r. z wnioskiem o przeniesienie uprawnień emerytalnych nabytych przez nią w belgijskim Office national des pensions (krajowym urzędzie emerytur i rent) przed podjęciem przez nią służby w Komisji (zwanym dalej „wnioskiem o przeniesienie uprawnień”).
16 Pismem z dnia 29 czerwca 2010 r. adresowanym do skarżącej (zwnaym dalej „pierwszą propozycją dotyczącą liczby dodatkowych lat”) właściwa służba Komisji, czyli w tym przypadku sekcja ds. przenoszenia uprawnień wydziału ds. emerytur i rent Urzędu Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych (PMO) (zwanego dalej „PMO 4”) ustaliła liczbę dodatkowych lat podlegających zaliczeniu w systemie emerytalno-rentowym Unii i wynikających z przeniesienia uprawnień nabytych przez skarżącą w Belgii na 22 lata, 1 miesiąc i 6 dni. Ponieważ część kapitału stanowiąca nadwyżkę w kwocie 12 531,41 EUR nie mogła podlegać przeliczeniu na lata służby uprawniające do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego, miała być ona wypłacona skarżącej w przypadku ostatecznego przeniesienia jej uprawnień emerytalnych. Pierwsza propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat wskazywała również, że w razie zmiany ogólnych przepisów wykonawczych do art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego przyznana liczba dodatkowych lat nie ulegnie zmianie. Skarżącej przysługiwał termin dwóch miesięcy na przyjęcie lub odrzucenie pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat.
17 Skarżąca zwróciła się o dalsze wyjaśnienia dotyczące pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat. Następnie miała miejsce wymiana korespondencji.
18 W międzyczasie w komunikacie do personelu z dnia 5 maja 2010 r. (zwanym dalej „komunikatem z dnia 5 maja 2010 r.”) służby Komisji wskazały, że „zaktualizowane [ogólne przepisy wykonawcze] wchodzą w życie pierwszego dnia miesiąca [następującego] po dniu ich opublikowania w Informacjach Administracyjnych” i że „wszystkie wnioski o przeniesienie uprawnień zarejestrowane przed dniem wejścia w życie [nowych ogólnych przepisów wykonawczych] będą rozpatrywane w świetle [OPW 2004]”.
19 Ponadto dyrektor generalny Dyrekcji Generalnej ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa Komisji w piśmie z dnia 25 maja 2010 r. skierowanym do sekretarza generalnego Komisji oraz do trzech dyrektorów generalnych tej instytucji wskazał, że „w celu zapewnienia większej przejrzystości systemu przenoszenia uprawnień emerytalnych, a także większej pewności prawa [postanowił] przyjąć zmienioną wersję [ogólnych przepisów wykonawczych], niemających już mocy wstecznej”.
20 Podobnie w notatce dla personelu opublikowanej w Informacjach Administracyjnych z dnia 30 lipca 2010 r. (zwanej dalej „komunikatem z dnia 30 lipca 2010 r.”) Komisja wskazała, że „zaktualizowane [ogólne przepisy wykonawcze] wchodzą w życie pierwszego dnia miesiąca [następującego] po dniu ich opublikowania w Informacjach Administracyjnych” i że „wszystkie wnioski o przeniesienie uprawnień zarejestrowane przed dniem wejścia w życie [przyszłych ogólnych przepisów wykonawczych] będą rozpatrywane w świetle [OPW 2004]”. Komunikat z dnia 30 lipca 2010 r. wskazywał, że zmiana OPW 2004 dotyczy przenoszenia uprawnień nabytych w Unii do krajowego systemu emerytalnego oraz przenoszenia do systemu emerytalno-rentowego Unii uprawnień nabytych w państwie członkowskim.
21 E‑mailem z dnia 20 sierpnia 2010 r. na wniosek skarżącej PMO 4 przedłużyło do dnia 30 września 2010 r. termin ustosunkowania się skarżącej do pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat. Skarżąca formalnie ani nie przyjęła, ani nie odrzuciła pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat.
22 W notatce do personelu z dnia 17 września 2010 r. (zwanej dalej „komunikatem z dnia 17 września 2010 r.”) Komisja stwierdziła, że „w oczekiwaniu na przyjęcie przez Komisję nowych ogólnych przepisów wykonawczych [...] art. 11 i 12 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego” „liczni” urzędnicy złożyli wnioski o przeniesienie swych uprawnień emerytalnych i że „ponad 10 000 wniosków” zostało zarejestrowanych przez PMO 4 od dnia 1 stycznia 2010 r. Komunikat z dnia 17 września 2010 r. wskazywał jednak, że „mimo niefortunnego komunikatu ze strony między innymi administracji, z maja 2010 r., wdrożenie nowych [ogólnych przepisów wykonawczych], a w szczególności nowych wartości aktuarialnych musi przebiegać zgodnie z regułami określonymi w regulaminie pracowniczym, a w szczególności w rozporządzeniu [...] nr 1324/2008 [...]. W związku z tym konieczne będzie stosowanie [nowych ogólnych przepisów wykonawczych] do wszystkich transferów [uprawnień nabytych w państwie członkowskim do systemu emerytalno-rentowego Unii], dla których wniosek został złożony począwszy od dnia 1 stycznia 2009 r., a także to wszystkich transferów [do krajowego systemu emerytalnego wartości kapitałowej uprawnień emerytalnych nabytych przez urzędnika w służbach Unii] dla osób kończących służbę począwszy od tej daty”. Wreszcie zgodnie z treścią komunikatu z dnia 17 września 2010 r. „niewielka liczba transferów, dla których została już złożona propozycja dotycząca przeniesienia uprawnień lub wypłaty kapitału przez zakład pochodzenia, zostanie odpowiednio rozpatrzona. Zainteresowani członkowie personelu zostaną najszybciej, jak to możliwe, osobiście powiadomieni o działaniach podjętych w stosunku do ich transferu”.
23 W następstwie komunikatu z dnia 17 września 2010 r. PMO 4 poinformowało skarżącą e-mailem z dnia 28 września 2010 r., że Komisja „była zmuszona ponownie rozważyć propozycję, która została jej złożona”, w celu zastosowania przyszłych ogólnych przepisów wykonawczych, „które wejdą w życie z mocą wsteczną w dniu 1 stycznia 2009 r.”.
24 W dniu 17 grudnia 2010 r. skarżąca złożyła zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego na komunikat z dnia 17 września 2010 r. Zażalenie to zostało oddalone w dniu 12 kwietnia 2011 r. ze względu na to, że komunikat z dnia 17 września 2010 r. nie zawierał aktu niekorzystnego.
25 W dniu 24 maja 2011 r., w następstwie przyjęcia OPW 2011, PMO 4 przekazało skarżącej drugą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat, wraz z pismem wyjaśniającym, że nowa propozycja „uchyla i zastępuje” pierwszą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat (zwaną dalej „drugą propozycją dotyczącą liczby dodatkowych lat”). Według drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat współczynniki przeliczeniowe zastosowane w pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat były „przestarzałe” i „pozbawione podstawy prawnej od dnia 1 stycznia 2009 r.” ze względu na wejście w życie w tym dniu stopy oprocentowania określonej w rozporządzeniu nr 1324/2008. Ta stopa oprocentowania stanowiła bowiem jeden z elementów przy obliczaniu współczynników przeliczeniowych stosowanych do celów przeliczenia wcześniej nabytych uprawnień emerytalnych na liczbę dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego. W związku z tym pierwszą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat należało „uznać za nieważną i niebyłą”. Na podstawie współczynników przeliczeniowych ustalonych w OPW 2011 obliczona na nowo liczba dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury wyniosła 17 lat i 7 miesięcy.
26 W dniu 3 czerwca 2011 r. skarżąca złożyła zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego na OPW 2011, a w szczególności na ich art. 9, uznając, że przepis ten narusza zasadę niedziałania prawa wstecz.
27 W drodze decyzji z dnia 28 lipca 2011 r., przekazanej prawnikowi skarżącej w dniu 29 lipca 2011 r. organ powołujący, wskazawszy najpierw, że „niezależnie od tego, czy OPW [2011] można uznać za akt niekorzystny, [druga] propozycja [dotycząca liczby dodatkowych lat] [...] [została] potraktowana jako akt niekorzystny” i że w związku z tym to druga propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat „stanowi przedmiot niniejszej decyzji”, oddalił zażalenie (zwanej dalej „decyzją oddalającą zażalenie”).
Przebieg postępowania i żądania stron
28 Odrębnym pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 4 stycznia 2012 r., Komisja podniosła, na podstawie art. 78 regulaminu postępowania przed Sądem, zarzut niedopuszczalności i wniosła do Sądu o rozstrzygnięcie sprawy bez jej rozpoznania co do istoty.
29 Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 27 stycznia 2012 r., skarżąca przedstawiła uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję.
30 Pismem z dnia 25 maja 2012 r. sekretariat Sądu powiadomił strony, że Sąd postanowił połączyć rozpoznanie zarzutu niedopuszczalności z rozpoznaniem sprawy co do istoty.
31 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie;
– w razie konieczności stwierdzenie nieważności drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat;
– „w razie potrzeby na podstawie art. 277 [TFUE]” stwierdzenie nieważności OPW 2011, a w szczególności ich art. 9;
– obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania.
32 Komisja wnosi do Sądu o:
– uznanie skargi za niedopuszczalną, a w każdym razie za bezzasadną;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
33 Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. Sąd wezwał strony w ramach środków organizacji postępowania do przedstawienia wyjaśnień na temat niektórych kwestii poruszonych w ich pismach oraz przedłożenia różnych dokumentów. Strony zastosowały się do tych środków zgodnie ze wskazówkami Sądu.
34 Sprawa, początkowo przydzielona trzeciej izbie Sądu, została przekazana Sądowi w pełnym składzie, o czym strony zostały poinformowane pismem sekretariatu z dnia 7 lutego 2013 r., zawierającym wezwanie na posiedzenie i sprawozdanie przygotowawcze na rozprawę.
Co do prawa
Przedmiot skargi
35 W swoim pierwszym żądaniu skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie.
36 W tym względzie należy przypomnieć, że żądanie stwierdzenia nieważności formalnie skierowane przeciwko decyzji w sprawie oddalenia zażalenia skutkuje, w przypadku gdy decyzja jest pozbawiona autonomicznej treści, zaskarżeniem do Sądu aktu, na który zażalenie zostało złożone (wyrok Trybunału z dnia 17 stycznia 1989 r. w sprawie 293/87 Vainker przeciwko Parlamentowi, pkt 8).
37 W niniejszym przypadku zażalenie z dnia 3 czerwca 2011 r., mimo że było skierowane przeciwko OPW 2011, zostało zinterpretowane przez organ powołujący jako skierowane wyłącznie przeciwko drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat, czego skarżąca nie zakwestionowała przed Sądem.
38 Zaś decyzja oddalająca zażalenie utrzymuje w mocy drugą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat. Zatem żądanie skierowane przeciwko decyzji oddalającej zażalenie należy uznać za żądanie skierowane przeciwko drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat, które zresztą stanowi przedmiot drugiego żądania.
39 W trzecim żądaniu skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności „w razie konieczności [...] w razie potrzeby na podstawie art. 277 [TFUE]” OPW 2011, a w szczególności ich art. 9.
40 Z odwołania do art. 277 TFUE oraz wywodów przedstawionych w skardze wynika, że skarżąca w trzecim żądaniu podnosi w istocie zarzut niezgodności z prawem art. 9 aktu o charakterze generalnym, jakim są OPW 2011, który to zarzut, gdyby był zasadny, w niniejszej sprawie mógłby jedynie doprowadzić do stwierdzenia nieważności drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat, które stanowi dokładnie przedmiot drugiego zarzutu.
41 Z uwagi na powyższe należy rozpatrzyć jedynie żądanie stwierdzenia nieważności drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat.
W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności
Argumenty stron
42 Komisja utrzymuje, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ skierowana jest przeciwko drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat, która nie jest aktem niekorzystnym.
43 Zdaniem Komisji postępowanie administracyjne dotyczące rozpatrzenia wniosków w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych w krajowym systemie emerytalnym składa się z szeregu etapów, zaś propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest jedynie jednym z etapów tego postępowania.
44 Liczba dodatkowych lat podana w propozycji skierowanej do zainteresowanego staje się ostateczna dopiero po tym, jak kwoty odpowiadające zaktualizowanej wartości kapitałowej uprawnień emerytalnych zostaną faktycznie wpłacone na konto bankowe Komisji przez odpowiednie krajowe lub międzynarodowe zakłady emerytalne, przez co decyzja dotycząca liczby dodatkowych lat doręczona urzędnikowi po wpłynięciu przekazywanego kapitału jest jedynym aktem wywierającym niekorzystne skutki dla urzędnika, który złożył wniosek o przeniesienie swoich uprawnień.
45 W tych okolicznościach druga propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest aktem przygotowawczym, mającym jedynie na celu przygotowanie ostatecznej decyzji w sprawie liczby dodatkowych lat.
46 Na rozprawie Komisja podniosła również, że uprawnienia emerytalne urzędnika nie zostają ustalone ostatecznie w propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat, tym bardziej jeżeli nie została ona przyjęta przez zainteresowanego, i że między wydaniem tej propozycji a decyzją kończącą postępowanie kwota przekazywanego kapitału, a w konsekwencji i liczba lat uprawniających do emerytury podlegających zaliczeniu może ulec zmianie. Komisja powołuje się w tym względzie na art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, który stanowi, że dana instytucja ustala „w oparciu o przekazany kapitał” liczbę lat służby uprawniających do emerytury za wysługę lat, które podlegają zaliczeniu na podstawie systemu emerytalno-rentowego Unii w odniesieniu do poprzedniego okresu pracy.
47 Skarżąca uważa natomiast, że zgodnie z orzecznictwem propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest aktem niekorzystnym, niezależnie od jej przyjęcia przez zainteresowanego urzędnika.
Ocena Sądu
48 Należy przede wszystkim przypomnieć, że system przeniesienia uprawnień emerytalnych w postaci, w jakiej został przewidziany w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, zmierza poprzez umożliwienie koordynacji pomiędzy systemami krajowymi a systemem emerytalno-rentowym Unii do ułatwienia przepływu pracowników ze stanowisk krajowych z sektora publicznego i prywatnego, a także ze stanowisk w organizacjach międzynarodowych, do administracji Unii, i do zapewnienia w ten sposób Unii możliwie najlepszego wyboru wykwalifikowanego personelu, posiadającego już odpowiednie doświadczenie zawodowe (postanowienie Trybunału z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawach połączonych C‑286/09 i C‑287/09 Ricci, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 W tym kontekście Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich uznał w szczególności, że propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat przedstawiane urzędnikom w celu wyrażenia przez nich na nie zgody są „decyzjami”, które wywołują dwojaki skutek, a mianowicie: zachowanie na rzecz zainteresowanego urzędnika w krajowym porządku prawnym pochodzenia kwoty uprawnień nabytych przez niego w danym systemie emerytalnym oraz zapewnienie w porządku prawnym Unii, z zastrzeżeniem spełnienia określonych dodatkowych warunków, uwzględnienia tych uprawnień w systemie emerytalno-rentowym Unii (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawach połączonych T‑90/07 P i T‑99/07 P Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo).
50 Sąd orzekł z kolei również, że propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat stanowią akty o charakterze jednostronnym, niewymagające żadnego innego działania ze strony właściwej instytucji i wywołujące niekorzystne dla zainteresowanego urzędnika skutki. W przeciwnym razie tego rodzaju akty byłyby same w sobie niezaskarżalne, a w każdym razie mogłyby stać się przedmiotem zażalenia i skargi tylko w następstwie wydania późniejszej decyzji, w nieokreślonym terminie, ze strony innego niż organ powołujący organu. Taka analiza nie uwzględnia należycie ani prawa urzędników do skutecznej ochrony prawnej, ani wymogów pewności prawa nierozerwalnie związanych z regułami dotyczącymi terminów określonymi w regulaminie pracowniczym (postanowienie Sądu z dnia 10 października 2007 r. w sprawie F‑17/07 Pouzol przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, pkt 52, 53).
51 Wreszcie ta linia orzecznicza potwierdzona została również wyrokiem Sądu z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie F‑122/10 Cocchi i Falcione przeciwko Komisji, od którego odwołanie jest obecnie w toku przed Sądem Unii Europejskiej, sprawa T‑103/13 P, pkt 37–39, w którym Sąd orzekł, że propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest aktem wywierającym niekorzystne skutki wobec zainteresowanego urzędnika.
52 Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 49–51 niniejszego wyroku wynika, że propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat przedkładana przez służby Komisji urzędnikowi w ramach kilkuetapowego postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych jest aktem jednostronnym, dającym się wyodrębnić w ramach proceduralnych, w których zostaje przyjęty, wydanym w ramach kompetencji o ograniczonym zakresie uznania, przysługującej ex lege instytucji, ponieważ wynika bezpośrednio z prawa indywidualnego, które art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wyraźnie przyznaje urzędnikom i pracownikom przy podjęciu przez nich służby w Unii.
53 Korzystanie z takiej ograniczonej swobody wymaga bowiem od Komisji opracowania propozycji dotyczącej dodatkowych lat opartej na wszystkich istotnych danych, które ma obowiązek uzyskać ze strony właściwych instytucji krajowych lub międzynarodowych właśnie w ramach ścisłej koordynacji i lojalnej współpracy tych ostatnich z jej służbami. Tego rodzaju propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat nie można zatem uznać za wyraz „tylko zamiaru” poinformowania zainteresowanego urzędnika przez służby instytucji przed faktycznym uzyskaniem jego zgody, a następnie otrzymaniem kapitału pozwalającego na doliczenie lat. Przeciwnie, tego rodzaju propozycja stanowi niezbędne zobowiązanie ze strony instytucji do prawidłowego faktycznego wprowadzenia w życie prawa do przeniesienia uprawnień emerytalnych urzędnika, z którego skorzystał on poprzez złożenie wniosku o przeniesienie uprawnień. Transfer zaktualizowanego kapitału do systemu emerytalno-rentowego Unii stanowi z kolei wykonanie odrębnego obowiązku ciążącego na instytucji krajowej lub międzynarodowej, niezbędnego w celu dopełniania postępowania w sprawie przeniesienia wartości uprawnień emerytalnych do kasy systemu emerytalno-rentowego Unii.
54 A zatem wykonywanie kompetencji o ograniczonym zakresie uznania do celów wdrożenia art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego zobowiązuje Komisję do dołożenia wszelkiej staranności niezbędnej do umożliwienia urzędnikowi, który wystąpił z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, wyrażenia zgody na propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat z pełną znajomością rzeczy, zarówno jeśli chodzi o informacje niezbędne do obliczenia liczby lat służby uprawniających do emerytury przysługującej na podstawie regulaminu pracowniczego podlegających zaliczeniu, jak i o reguły obowiązujące „z datą zastosowania przekazania [na dzień wpłynięcia wniosku o przekazanie uprawnień]” w stosunku do metody obliczeniowej, jak przewiduje art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego. Przepis ten stanowi bowiem, że instytucja, w której urzędnik pełni służbę, „ustala” na mocy ogólnych przepisów wykonawczych, uwzględniając wynagrodzenie podstawowe, wiek i kurs wymiany walut w chwili złożenia wniosku o przeniesienie uprawnień, „liczbę lat służby uprawniających do emerytury”, które podlegają zaliczeniu.
55 Z całości powyższego wynika, że propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest aktem wywołującym niekorzystne skutki dla urzędnika, który złożył wniosek o przeniesienie swoich uprawnień emerytalnych.
56 Wniosek ten potwierdzają również przedstawione poniżej wywody.
57 W pierwszej kolejności, potwierdzając wcześniejszą praktykę wyrażaną w klauzulach zamieszczanych w propozycjach dotyczących liczby dodatkowych lat, OPW 2011 stanowią teraz już wyraźnie w art. 8, że zgoda, którą powinien wyrazić urzędnik na propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat, jeśli już zostanie wyrażona, jest „nieodwołalna”. Jednakże nieodwołalność raz wyrażonej przez urzędnika zgody jest uzasadniona wyłącznie wtedy, gdy Komisja ze swej strony przedstawi zainteresowanemu propozycję, która została obliczona i przedstawiona z całą wymaganą starannością i która wiąże Komisję, w tym znaczeniu, że zobowiązuje ją ona do poprowadzenia na tej podstawie postępowania w sprawie przeniesienia uprawnień w razie wyrażenia przez zainteresowanego zgody.
58 W drugiej kolejności propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest składana zasadniczo na podstawie metody obliczeniowej, która jest taka sama, jak ta stosowana w chwili, gdy system emerytalno-rentowy Unii otrzymuje całość kapitału przekazanego ostatecznie przez krajowe lub międzynarodowe zakłady emerytalne pochodzenia.
59 W odpowiednim razie od daty propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat do dnia wpłynięcia ostatecznie kapitału może najwyżej ulec zmianie wysokość danej sumy, ponieważ kwota podlegającego przekazaniu kapitału zaktualizowana na dzień wpłynięcia wniosku o przeniesienie uprawnień może się różnić od kwoty kapitału na dzień, w którym jest on ostatecznie przekazywany, w zależności od zmian, np. kursu wymiany. Nawet w tym ostatnim przypadku, który zresztą może dotyczyć jedynie transferów kapitału w walucie innej niż euro, metoda obliczeniowa stosowana do obu tych wartości jest faktycznie taka sama.
60 W trzeciej kolejności teza Komisji, iż tylko decyzja w sprawie dodatkowych lat wydana po ostatecznym wpłynięciu danego kapitału wywierałaby dla zainteresowanego urzędnika niekorzystne skutki, oczywiście przeczy celowi postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych. To postępowanie ma bowiem właśnie na celu umożliwienie podjęcia przez zainteresowanego urzędnika decyzji, z pełną znajomością rzeczy i zanim wartość kapitałowa całości jego składek zostanie przekazana ostatecznie do systemu emerytalno-rentowego Unii, czy korzystniejsze dla niego będzie skumulowanie poprzednich uprawnień emerytalnych z uprawnieniami nabywanymi w charakterze urzędnika Unii, czy przeciwnie, pozostawienie tych uprawnień w krajowym systemie prawnym (zob. ww. wyrok w sprawie Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, pkt 91). Teza Komisji zobowiązywałaby bowiem zainteresowanego urzędnika do zakwestionowania metody, według której służby Komisji obliczyły liczbę dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury, które mu przysługują, dopiero po tym, jak krajowe lub międzynarodowe zakłady emerytalne pochodzenia przekażą ostatecznie kapitał Komisji, co zniweczyłoby w praktyce samą istotę przyznanego urzędnikowi w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego prawa do zdecydowania, czy dokonywać przeniesienia swych uprawnień emerytalnych, czy zostawić je w krajowych lub międzynarodowych zakładach emerytalnych pochodzenia.
61 Wreszcie, w czwartej kolejności, nie można utrzymywać, jak czyni to Komisja, że propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat są jedynie aktami przygotowawczymi ze względu na to, że art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wymaga, by liczba lat służby uprawniających do emerytury była obliczana „w oparciu o przekazany kapitał”.
62 W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że z brzmienia art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wynika, iż dana instytucja najpierw „ustala” liczbę lat służby uprawniających do emerytury „na mocy ogólnych przepisów wykonawczych, uwzględniając wynagrodzenie podstawowe urzędnika, wiek oraz kurs wymiany walut z datą zastosowania przekazania [na dzień wpłynięcia wniosku o przekazanie uprawnień]”, a następnie zalicza tak ustaloną liczbę lat służby uprawniających do emerytury zgodnie z systemem emerytalno-rentowym Unii „w oparciu o przekazany kapitał”.
63 Takie brzmienie potwierdza brzmienie art. 7 OPW 2004 i art. 7 OPW 2011. Artykuły te stanowią bowiem w ust. 1, że liczba lat służby uprawniających do emerytury podlegająca zaliczeniu jest obliczana „na podstawie kwoty odpowiadającej nabytym uprawnieniom podlegającej przekazaniu [...], po odliczeniu kwoty stanowiącej aprecjację kapitału między datą zastosowania transferu [wpłynięcia wniosku o przeniesienie uprawnień], a datą rzeczywistego transferu”.
64 Artykuł 7 ust. 2 OPW 2004 i OPW 2011 stanowi, że liczbę lat służby uprawniających do emerytury podlegającą zaliczeniu „oblicza się następnie [...] na podstawie przekazanej kwoty”, zgodnie z wzorem matematycznym zamieszczonym w tiret pierwszym.
65 Z powyższych przepisów wynika więc, że propozycje dotyczące liczby dodatkowych lat obliczane są na podstawie kwoty podlegającej przekazaniu na dzień zarejestrowania wniosku, o której poinformują Komisję właściwe instytucje krajowe lub międzynarodowe, po odliczeniu w odpowiednim przypadku kwoty stanowiącej aprecjację kapitału między datą wpłynięcia wniosku o przeniesienie uprawnień, a datą rzeczywistego transferu, przy czym ta różnica finansowa nie powinna obciążać systemu emerytalno-rentowego Unii.
66 Z całości powyższych wywodów wynika, że druga propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat jest aktem niekorzystnym, a zatem żądanie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne. Należy zatem oddalić podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności.
Co do istoty
67 Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności drugiej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat skarżąca podnosi jeden zarzut, dotyczący „naruszenia art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego i art. 26 ust. 4 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, naruszenia praw nabytych oraz zasad pewności prawa i niedziałania prawa wstecz oraz oczywistego błędu w ocenie”.
Argumenty stron
68 Skarżąca utrzymuje, że art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wymaga, by Komisja, jeżeli pragnie zmienić wartości aktuarialne mające zastosowanie do wniosków w sprawie przeniesienia uprawnień emerytalnych nabytych w państwie członkowskim do systemu emerytalno-rentowego Unii (zwanego dalej „transferem »in«”), wydała nowe ogólne przepisy wykonawcze. Tymczasem Komisja wydała nowe ogólne przepisy wykonawcze dopiero w dniu 3 marca 2011 r. Zatem do wniosku o przeniesienie uprawnień zastosowanie mają wyłącznie OPW 2004, obowiązujące przed tą datą.
69 Wejście w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. rozporządzenia nr 1324/2008 nie ma wpływu na stawki stosowane do obliczenia liczby lat służby uprawniających do emerytury, które należy doliczyć. Rozporządzenie to zmieniło bowiem stopę oprocentowania określoną w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, która jest stosowana wyłącznie w razie przeniesienia do krajowego systemu emerytalnego ekwiwalentu aktuarialnego, czyli kapitału uprawnień emerytalnych nabytych przez urzędnika w służbach Unii (zwanego dalej „transferem »out«”) i nie ma w związku z tym zastosowania do transferu „in”.
70 Ponadto żaden przepis ani regulaminu pracowniczego, ani rozporządzenia nr 1324/2008 nie wymaga natychmiastowego stosowania z mocy prawa stopy oprocentowania ustalonej w rozporządzeniu nr 1324/2008 w odniesieniu do obliczania liczby dodatkowych lat w przypadku transferu „in”.
71 Zdaniem skarżącej na podstawie pięcioletniego oszacowania aktuarialnego na mocy art. 83a ust. 3 regulaminu pracowniczego rozporządzenie nr 1324/2008 mogło dostosować jedynie, zgodnie z zasadą zamkniętego katalogu, stawkę składki na system emerytalno-rentowy Unii i stopę oprocentowania określoną w przepisach, o których mowa w art. 2 tego rozporządzenia. W drodze tych środków Rada „wyczerpała” więc wszystkie swe uprawnienia, jakie nadaje jej art. 83a regulaminu pracowniczego. Rada nie ma upoważnienia do podejmowania jakichkolwiek decyzji mających wpływ na obliczenia, o których mowa w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego.
72 Ponadto zmiana stopy oprocentowania, o której zdecydowała Rada, nie mogła mieć obowiązkowo zastosowania jednocześnie do wszystkich obliczeń aktuarialnych.
73 Skarżąca podnosi również, że jej prawa ustaliły się z dniem wniosku o przeniesienie uprawnień, tj. w dniu 3 listopada 2009 r. i powinny zatem zostać określone na podstawie OPW 2004, gdyż tylko one obowiązywały w tym czasie.
74 Wreszcie skarżąca uważa, że zastosowanie z mocą wsteczną OPW 2011 było „nieoczekiwane”. Pismo dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa z dnia 25 maja 2010 r. i komunikat z dnia 30 lipca 2010 r. zapowiadały, że nowe zasady nie będą stosowane z mocą wsteczną.
75 Komisja odpiera z kolei, że chociaż rozporządzenie nr 1324/2008 nie mogło zmienić art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, gdyż w tym przepisie nie ma mowy o stopie oprocentowania stosowanej do obliczania ekwiwalentu aktuarialnego, to jednak w ogólnych przepisach wykonawczych do art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego zastosowano współczynniki przeliczeniowe będące „bezpośrednio zależne od stopy oprocentowania określonej w art. 8 załącznika VIII [do regulaminu pracowniczego]”.
76 W opinii Komisji zmiana stopy oprocentowania określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, wywołana z dniem 1 stycznia 2009 r. wejściem w życie rozporządzenia nr 1324/2008, „z konieczności” spowodowała z tym samym dniem zmianę tychże współczynników przeliczeniowych. Współczynniki przeliczeniowe określone w OPW 2004 stały się więc „przestarzałe” i „pozbawione podstawy prawnej” z dniem 1 stycznia 2009 r., niezależnie od formalnego uchylenia OPW 2004.
Ocena Sądu
77 Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut oczywistego błędu w ocenie nie jest niczym poparty, ponieważ nie przedstawiono w tej kwestii żadnego argumentu. Należy go zatem oddalić na podstawie art. 35 § 1 lit. e) regulaminu postępowania.
78 W swoim jedynym zarzucie skarżąca podnosi niezgodność z prawem art. 9 akapit trzeci zdanie ostatnie, a także art. 9 akapit czwarty zdanie pierwsze OPW 2011. Zdaniem skarżącej te przepisy OPW 2011 stanowią, że współczynniki przeliczeniowe zamieszczone w załączniku 1 do OPW 2011, ustalone zgodnie z rozporządzeniem nr 1324/2008, mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2009 r., dnia wejścia w życie tego rozporządzenia, chociaż z tą datą załącznik 2 do OPW 2004, określający inne współczynniki przeliczeniowe, mające zastosowanie od dnia 1 maja 2004, nie uległ żadnej formalnej zmianie. Skarżąca utrzymuje, że taka formalna zmiana była wymagana na podstawie art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego i że stosowanie z mocą wsteczną na dzień 1 stycznia 2009 r. nowych współczynników przeliczeniowych określonych w załączniku 1 do OPW 2011, w tym również do spraw urzędników i pracowników, których wnioski o przeniesienie uprawnień „in” zostały złożone przed tym dniem, jest wbrew zasadom pewności prawa i niedziałania prawa wstecz.
79 W celu prawnego uzasadnienia art. 9 akapity trzeci i czwarty OPW 2011 Komisja utrzymuje w istocie, że art. 2 rozporządzenia nr 1324/2008 uczynił nieważnymi i automatycznie pozbawionymi podstawy prawnej OPW 2004 w zakresie metody obliczania liczby lat służby uprawniających do emerytury podlegających zaliczeniu.
– W przedmiocie wpływu rozporządzenia nr 1324/2008 na OPW 2004
80 Z brzmienia art. 2 rozporządzenia nr 1324/2008 wynika, że w odniesieniu do urzędników i innych pracowników Unii ma ono tylko dwa cele.
81 Pierwszy z nich dotyczy ustalenia zgodnie z art. 4 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego stawki mającej zastosowanie do obliczania uprawnień emerytalnych urzędnika podejmującego ponownie służbę w Unii po odbyciu w niej uprzedniego okresu służby. Już na wstępie widać, że cel ten nie jest istotny dla niniejszej sprawy.
82 Drugi z nich dotyczy ustalenia stawki stosowanej do ustalenia „ekwiwalentu aktuarialnego” emerytury za wysługę lat. Tymczasem trzeba zauważyć, że termin ten użyty jest w art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego do transferów „out”, a nie w art. 11 ust. 2 tego załącznika do transferów „in”.
83 Należy bowiem przypomnieć, że art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego wprowadza jasne rozróżnienie między transferem „out” w ust. 1, a transferem „in” w ust. 2.
84 W razie transferu „out” art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego stanowi, że zainteresowany urzędnik uprawniony jest do przekazania „ekwiwalentu aktuarialnego swoich praw do emerytury uaktualnionego do rzeczywistej daty przekazania [, nabytych] w Unii”. Natomiast w razie transferu „in” art. 11 ust. 2 stanowi, że zainteresowany urzędnik ma prawo zdecydowania, że do Unii zostanie dokonana wpłata „wartości kapitałowej uaktualnionej z datą faktycznego przekazania praw nabytych do emerytury [w systemie krajowym lub międzynarodowym, do którego dotychczas należał]”. W razie transferu „out” przekazywana kwota pieniężna jest „ekwiwalentem aktuarialnym” uprawnień nabytych w Unii; w razie transferu „in” przekazywana kwota pieniężna jest „uaktualnioną wartością kapitałową”, czyli kwotą, która stanowi pod względem rzeczowym prawa do emerytury nabyte z tytułu wcześniejszej działalności danego urzędnika w danym krajowym lub międzynarodowym systemie emerytalnym, uaktualnioną na podstawie art. 11 ust. 2 akapit pierwszy załącznika VIII do regulaminu pracowniczego na dzień faktycznego transferu (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie C‑166/12 Časta, pkt 26).
85 Tymczasem „ekwiwalent aktuarialny”, o którym mowa w art. 11 ust. 1 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, oraz „uaktualniona wartość kapitałowa”, o której mowa w art. 11 ust. 2, są odrębnymi pojęciami prawnymi, należącymi do dwóch różnych niezależnych od siebie systemów.
86 „Ekwiwalent aktuarialny” jest bowiem w przepisach regulaminu pracowniczego autonomicznym pojęciem, właściwym systemowi emerytalno-rentowemu Unii. Zdefiniowany jest w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego jako „wartość kapitałowa świadczenia [emerytalnego] przysługującego urzędnikowi, obliczoną według ostatnich tabel dotyczących śmiertelności opracowanych przez organ budżetowy zgodnie z przepisami art. 9 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego], przy zastosowaniu stopy oprocentowania wynoszącej 3,1% rocznie, która może zostać zmieniona zgodnie z zasadami ustanowionymi w art. 10 załącznika XII [do regulaminu pracowniczego]”. Ostatnia zmiana stopy oprocentowania, o której mowa w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, została dokonana na mocy art. 10 załącznika XII do regulaminu pracowniczego właśnie przez rozporządzenie nr 1324/2008, które obniżyło stopę oprocentowania z 3,5% na 3,1%.
87 „Uaktualniona wartość kapitałowa” nie jest natomiast zdefiniowana w regulaminie pracowniczym, który nie wskazuje też metody jej obliczania, a to ze względu na fakt, że jej obliczenie i zasady sprawowania kontroli nad tym obliczeniem należą, jak stale wskazuje orzecznictwo, do wyłącznej kompetencji odpowiednich instytucji krajowych lub międzynarodowych (ww. wyrok w sprawie Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, pkt 56, 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
88 Komisja utrzymuje jednak, że ekwiwalent aktuarialny jest również „metodą” obliczeniową, która jako taka powinna być stosowana nie tylko do transferu „out”, gdy kwoty są wypłacane z kasy systemu emerytalno-rentowego Unii do systemu emerytalnego państwa członkowskiego lub organizacji międzynarodowej, lecz również do transferu „in”, gdy odwrotnie, kwoty wpływają do kasy systemu emerytalno-rentowego Unii.
89 Jako metoda obliczeniowa ekwiwalent aktuarialny ma zatem według Komisji zastosowanie w obu przypadkach przeniesienia uprawnień emerytalnych. Komisja podkreśla w tym względzie, że art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego ustanowił od czasu nowelizacji regulaminu pracowniczego z 2004 r. nowy warunek stawiany właściwym krajowym instytucjom, a mianowicie by wartość kapitałowa wszystkich składek odprowadzonych przez urzędnika, który właśnie podjął służbę w Unii, była „uaktualniona z datą faktycznego przekazania [uprawnień]”. Zdaniem Komisji ten nowy warunek, ponieważ znajduje się on w regulaminie pracowniczym, rodzi po stronie odpowiednich krajowych instytucji obowiązek zaktualizowania kapitału zgodnie z parametrami wskazanymi w regulaminie pracowniczym, w tym stopą oprocentowania w postaci zamienionej po raz ostatni rozporządzeniem nr 1324/2008.
90 Teza Komisji nie jest jednak prawnie uzasadniona.
91 Z orzecznictwa wynika bowiem, że system transferu „in” składa się z dwóch odrębnych faz administracyjnych. Pierwsza faza polega na ustaleniu uaktualnionej wartości kapitałowej przez krajowe lub międzynarodowe instytucje zarządzające systemem emerytalnym, do którego zainteresowany należał do chwili podjęcia przez niego służby w Unii. Cała ta faza należy do wyłącznej kompetencji właściwych instytucji krajowych lub międzynarodowych. Druga faza polega natomiast na przeliczeniu przez daną instytucję Unii uaktualnionej wartości kapitałowej ustalonej przez krajową lub międzynarodową instytucją pochodzenia na lata służby uprawniające do emerytury podlegające zaliczeniu w systemie emerytalno-rentowym Unii. Odbywa się to na podstawie zasad właściwych dla systemu emerytalno-rentowego Unii, w tym reguł zawartych w ogólnych przepisach wykonawczych, które każda z instytucji ma obowiązek wydać dla transferów „in” (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, pkt 56, 57).
92 Obydwie decyzje dotyczące, w przypadku pierwszej z nich – uaktualnionej wartości kapitałowej, a w przypadku drugiej – przeliczenia tych aktywów na lata służby uprawniające do emerytury umiejscowione są więc w dwóch odrębnych porządkach prawnych i każda z nich podlega kontroli sądowej właściwej dla tych poszczególnych porządków prawnych (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie T‑204/01 Lindorfer przeciwko Radzie, pkt 28–31).
93 Okoliczność, że art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego stanowi od czasu nowelizacji regulaminu pracowniczego z 2004 r., że instytucje krajowe lub międzynarodowe muszą zaktualizować na dzień faktycznego transferu wartość kapitałową całości składek odprowadzonych przez urzędnika lub pracownika, który właśnie podjął służbę w Unii, rzeczywiście rodzi po stronie tych instytucji obowiązek, nie oznacza jednak, w braku wyraźnego przepisu tak stanowiącego, że ta aktualizacja powinna być przeprowadzona w sposób ustalony dla transferów „out”. Natomiast, jak Trybunał orzekł w ww. wyroku w sprawie Časta, pkt 25 i 26, państwa członkowskie mogą stosować bądź metodę tzw. „ekwiwalentu aktuarialnego”, bądź metodę tzw. „zryczałtowanej wartości wykupu”, bądź też jeszcze inne metody.
94 Zatem po pierwsze, jeśli chodzi o obliczenie przez właściwe instytucje krajowe lub międzynarodowe uaktualnionej wartości kapitałowej do celów transferu „in”, jest ona ustalana na podstawie mającego zastosowanie prawa krajowego zgodnie z metodami określonymi zgodnie z tym prawem, lub w przypadku organizacji międzynarodowej, zgodnie z jej własnymi regułami, a nie na podstawie art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego i według stopy oprocentowania ustalonej w tym przepisie. Tak zresztą wskazał Sąd Pierwszej Instancji w pkt 57 ww. wyroku w sprawie Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, gdy stwierdził, że w razie transferu „in” decyzja dotycząca obliczenia kwoty uprawnień emerytalnych podlegających przeniesieniu należy do właściwego krajowego porządku prawnego i podlega wyłącznie kontroli sądu krajowego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Časta, pkt 24).
95 Wynika z tego, że art. 2 rozporządzenia nr 1324/2008 nie powinien być brany pod uwagę jako element metody obliczeniowej wartości kapitałowej uprawnień emerytalnych nabytych przez urzędnika lub pracownika przed podjęciem służby w Unii i nie musi być obowiązkowo uwzględniany przez dane instytucje krajowe lub międzynarodowe przy dokonywaniu przez nie aktualizacji tej kwoty, którą mają przekazać.
96 W drugiej kolejności, co do obliczania przez służby danej instytucji liczby dodatkowych lat podlegających zaliczeniu w systemie emerytalnym Unii, co stanowi odrębne obliczenie od obliczenia uaktualnionej wartości kapitałowej, jak to wynika z pkt 91–93 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że ani art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego dotyczący transferów „in”, ani żaden inny przepis regulaminu pracowniczego nie przewiduje wyraźnie obowiązku zastosowania do obliczania liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury w systemie emerytalnym Unii stopy oprocentowania, o której mowa w art. 8 tego załącznika. Wynika z tego, że twierdzenie Komisji, iż współczynniki przeliczeniowe dla transferu „in” są „bezpośrednio zależne” od stopy oprocentowania określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, nie ma oparcia w żadnym przepisie regulaminu pracowniczego.
97 Ponadto Rada nie może w drodze rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 83a regulaminu pracowniczego ograniczyć zakresu art. 11 ust. 2 akapit drugi załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, podważając autonomię, jaką prawodawca Unii przyznał w tym przepisie instytucjom poprzez powierzenie im prawa do ustalania w drodze ogólnych przepisów wykonawczych liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury w razie transferu „in”.
98 Prawdą jest, że art. 7 ust. 2 OPW 2004 odsyła do celów obliczenia liczby lat służby uprawniających do emerytury, podlegających zaliczeniu na podstawie wartości kapitałowej składek faktycznie przekazanych do systemu emerytalno-rentowego Unii, do wartości aktuarialnych V2 określonych w tabeli w załączniku 2 do OPW 2004, które z kolei na podstawie tegoż załącznika 2 są „obliczane na podstawie parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego”. Zaś wśród tych parametrów znajduje się stawka ustalona w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego.
99 Jednakże załącznik 2 do OPW 2004 wskazuje wartości aktuarialne obliczone w szczególności na podstawie stawki 3,5% określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego sprzed jego zmiany przez rozporządzenie nr 1324/2008. To właśnie te wartości zostały uwzględnione przez Komisję przy sporządzaniu przez nią pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat, chociaż art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego został w międzyczasie zmieniony przez rozporządzenie nr 1324/2008.
100 W tych okolicznościach w ramach wykonania art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, a w szczególności do celów aktualizacji współczynników przeliczeniowych dla transferu „in” w świetle nowej stawki 3,1% określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, w następstwie wejścia w życie rozporządzenia nr 1324/2008, Komisja powinna była, zgodnie z art. 11 ust. 2 odsyłającym do ogólnych przepisów wykonawczych w celu swego wdrożenia, a także zgodnie z zasadą pewności prawa, zmienić OPW 2004 i opracować nową tabelę wartości aktuarialnych. To zresztą właśnie Komisja uczyniła wydając OPW 2011, zawierające w załączniku nowe wartości aktuarialne, zwane w tych ostatnich ogólnych przepisach wykonawczych „współczynnikami przeliczeniowymi” do celów obliczania dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury.
101 Należy dodać, że art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym w następstwie wejścia w życie rozporządzenia nr 1324/2008 mógł znaleźć zastosowanie do transferów „in” wyłącznie w drodze ogólnych przepisów wykonawczych, które instytucje powinny wydać zgodnie z art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego. Stosowanie omawianego art. 8 w niniejszym przypadku wynika z odwołania do „parametrów określonych w załączniku XII do regulaminu pracowniczego”, znajdującego się w tytule załącznika 2 do OPW 2004, przez to, że tenże załącznik XII odsyła z kolei w art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 2 i art. 12 do stawki określonej w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego. Tymczasem tytuł załącznika 2 do OPW 2004 ma walor objaśnienia metody obliczeniowej przyjętej przez Komisję na mocy swych uprawnień wykonawczych, nadanych jej przez art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, i może jedynie posłużyć w celu interpretacji treści normatywnych zawartych w tabeli wartości aktuarialnych (zob. w odniesieniu do waloru normatywnego tytułu artykułu dyrektywy wyrok Trybunału z dnia 3 kwietnia 2003 r. w sprawie C‑144/00 Hoffmann, pkt 37–40). Ponadto tego rodzaju odesłania do odesłań, na dodatek w dużym stopniu niezrozumiałe, nie mogą przeważać nad wyraźnie sformułowanymi danymi zamieszczonymi w rzeczonej tabeli wartości aktuarialnych bez naruszenia przy tym zasady pewności prawa.
102 Podsumowując, argument Komisji, że metoda obliczeniowa ekwiwalentu aktuarialnego określona w art. 8 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego musi być z konieczności stosowana także przy ustalaniu uaktualnionej wartości kapitałowej, a nawet liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury, o których mowa w art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego, jest sprzeczny z brzmieniem tego ostatniego przepisu, a także z zamiarem prawodawcy Unii, który pragnął utrzymać w regulaminie pracowniczym jasny rozdział między dwoma systemami przeniesienia uprawnień emerytalnych, „in” i „out”, a więc także między pojęciami uaktualnionej wartości kapitałowej i ekwiwalentu aktuarialnego.
103 W związku z powyższym teza Komisji, że rozporządzenie nr 1324/2008 uczyniło nieważnymi i automatycznie pozbawionymi podstawy prawnej OPW 2004 w zakresie metody obliczania liczby dodatkowych lat służby uprawniających do emerytury, narusza prawo, gdyż uzasadnienie takiej tezy jest niezgodne zarówno z zakresem tego rozporządzenia, jak i z art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego.
104 Należy zatem zbadać, czy Komisja miała prawo zastosować nowe współczynniki przeliczeniowe zawarte w załączniku 1 do OPW 2011 do wniosków o przeniesienie uprawnień złożonych przed wejściem w życie w dniu 1 kwietnia 2011 r. OPW 2011.
– W przedmiocie zastosowania z mocą wsteczną współczynników przeliczeniowych zawartych w załączniku 1 do OPW 2011
105 Należy przypomnieć na wstępie, że zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą nowa norma znajduje natychmiast zastosowanie – o ile nie obowiązuje wyjątek – do mających powstać sytuacji, a także do przyszłych skutków sytuacji, które już powstały – lecz nie ukonstytuowały się w pełni – pod rządami dawnej normy (wyrok Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie F‑31/10 Guittet przeciwko Komisji, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
106 Należy więc sprawdzić, czy w chwili gdy zaczęły mieć zastosowanie nowe współczynniki przeliczeniowe określone w OPW 2011, tj. w dniu 1 kwietnia 2011 r., skarżąca znajdowała się w sytuacji powstałej i w pełni ukonstytuowanej pod rządami OPW 2004. Jedynie w takiej sytuacji faktycznie można by uznać, że współczynniki przeliczeniowe określone w OPW 2011 zostały zastosowane wobec skarżącej z mocą wsteczną. W takim przypadku należałoby zbadać podnoszony przez skarżącą zarzut niezgodności z prawem, a konkretniej zgodność z prawem stosowania z mocą wsteczną współczynników przeliczeniowych określonych w OPW 2011 z punktu widzenia zasad pewności prawa i poszanowania uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Guittet przeciwko Komisji, pkt 48).
107 W niniejszym przypadku po to, by sytuacja urzędnika lub pracownika, który złożył wniosek o przeniesienie uprawnień „in”, była w pełni ukonstytuowana pod rządami wartości aktuarialnych V2 załączonych do OPW 2004, należy wykazać, że najpóźniej z końcem dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie nowych współczynników przeliczeniowych określonych w OPW 2011, czyli dnia 31 marca 2011 r., zainteresowany przyjął propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat przedstawioną mu na mocy OPW 2004.
108 W niniejszej sprawie, jak przypomniano w pkt 21 niniejszego wyroku, skarżąca ani formalnie nie przyjęła, ani nie odrzuciła pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat. Jej sytuacja w świetle jej prawa do transferu „in”, choć powstała pod rządami OPW 2004, nie była więc w pełni ukonstytuowana pod rządami OPW 2004 w chwili wejścia w życie OPW 2011, toteż w niniejszym przypadku nie zostały one zastosowane z mocą wsteczną.
109 W tych okolicznościach skarżąca nie może też powoływać się na prawo nabyte lub nieposzanowanie warunków cofnięcia aktów administracyjnych (zob. ww. wyrok w sprawie Cocchi i Falcione, pkt 42, 43).
110 Z powyższego wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności drugiej propozycji dotyczącej dodatkowych lat należy oddalić jako bezzasadne.
111 Należy zatem oddalić skargę w niniejszej sprawie.
W przedmiocie kosztów
112 Zgodnie z art. 87 § 1 regulaminu postępowania, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów rozdziału ósmego tytułu drugiego tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na podstawie art. 87 § 2, jeżeli wymagają tego względy słuszności, Sąd może zdecydować, że strona przegrywająca sprawę zostanie obciążona tylko częścią kosztów, a nawet że nie zostanie nimi obciążona w ogóle.
113 Z przedstawionych powyżej względów skarżąca przegrała sprawę. Jednak należy wskazać, że postawa Komisji mogła wywołać u skarżącej całkiem uzasadnione pytania i wątpliwości. Po pierwsze, należy przypomnieć, że w decyzji oddalającej zażalenie Komisja sama przyznała, że drugą propozycję dotyczącą liczby dodatkowych lat rozpatruje jako akt niekorzystny. Tymczasem, choć w ramach niniejszej skargi Komisja miała prawo podnieść zarzut niedopuszczalności, zwracając się do Sądu o rozstrzygnięcie sprawy bez jej rozpoznania co do istoty, niemniej utrzymywała ona, przeciwnie, że propozycja dotycząca liczby dodatkowych lat „oczywiście” nie stanowi aktu niekorzystnego. Ponadto Komisja trzykrotnie wskazała, w pierwszej propozycji dotyczącej liczby dodatkowych lat, a także w komunikatach z dnia 5 maja i z dnia 30 lipca 2010 r., że OPW 2004 będą stosowane do wniosków o przeniesienie uprawnień zarejestrowanych przed dniem wejścia w życie OPW 2011. Co więcej, nigdzie w tych komunikatach nie wspomniano o znaczeniu, jakie mogłoby mieć w takim kontekście przyjęcie propozycji dotyczących dodatkowych lat przez zainteresowanych urzędników i pracowników. Okoliczności sprawy uzasadniają więc zastosowanie przepisów art. 87 § 2 regulaminu postępowania i obciążenie Komisji, poza jej własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez skarżącą.
Z powyższych względów
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(w pełnym składzie)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Europejska pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez C. Teughels.
Van Raepenbusch | Rofes i Pujol | Perillo |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 11 grudnia 2013 r.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |