РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (седми състав)
14 март 2014 година(*)
„Конкуренция — Административно производство — Решение, изискващо предоставянето на информация — Необходим характер на поисканата информация — Задължение за мотивиране — Пропорционалност“
По дело T‑306/11
Schwenk Zement KG, установено в Улм (Германия), за което се явява M. Raible, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват M. Kellerbauer, R. Sauer и C. Hödlmayr, в качеството на представители, подпомагани от A. Böhlke, адвокат,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение C(2011) 2367 окончателен на Комисия от 30 март 2011 г. относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти),
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав),
състоящ се от: A. Dittrich, председател, I. Wiszniewska-Białecka и M. Prek (докладчик), съдии,
секретар: T. Weiler, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 февруари 2013 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства в основата на спора
1 През октомври 2008 г. и септември 2009 г. в изпълнение на член 20 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167), Комисията на Европейските общности извършва редица проверки в помещенията на дружества, осъществяващи дейност в циментовия сектор. Проверките са последвани от изпращането на искания за предоставяне на информация по реда на член 18, параграф 2 Регламент № 1/2003. В помещенията на жалбоподателя Schwenk Zement KG не са правени проверки, нито му е поискано предоставяне на информация.
2 С писмо от 19 ноември 2010 г. Комисията уведомява жалбоподателя за намерението си да му изпрати решение, изискващо предоставянето на информация по реда на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, като му изпраща проект на въпросник, който възнамерява да приложи към това решение.
3 С писмо от 6 декември 2010 г. жалбоподателят представя своето становище по проекта на въпросник.
4 Същия ден Комисията уведомява жалбоподателя, че е решила да образува производство по реда на член 11, параграф 6 от Регламент № 1/2003 срещу него и срещу седем други дружества, осъществяващи дейност в циментовия сектор, за предполагаеми нарушения на член 101 ДФЕС, свързани с „ограничения на търговските потоци в Европейското икономическо пространство (ЕИП), включително ограничения в ЕИП върху вноса с произход от външни за ЕИП страни, с разпределянето на пазари, съгласуването на цени и свързаните с тях антиконкурентни практики на пазара на цимент и свързаните с него продуктови пазари“ (наричано по-нататък „решението за образуване на производството“).
5 На 30 март 2011 г. Комисията приема решение C(2011) 2367 окончателен относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти) (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
6 В обжалвано решение Комисията посочва, че съгласно член 18 от Регламент № 1/2003, за да изпълни задълженията, възложени ѝ с посочения регламент, тя може чрез обикновено искане или чрез решение да изиска от предприятията и от сдруженията на предприятия да предоставят цялата необходима информация (съображение 3 от обжалваното решение). След като припомня, че жалбоподателят е бил уведомен за намерението ѝ да приеме решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 и че той е представил своето становище по проекта на въпросник (съображения 4 и 5 от обжалваното решение), Комисията изисква чрез решение от жалбоподателя и от намиращите се в Европейския съюз негови дъщерни дружества, контролирани пряко или косвено от него, да отговорят на съдържащия се в приложение I въпросник от 94 страници, който се състои от единадесет поредици от въпроси (съображение 6 от обжалваното решение). Указанията за попълване на въпросника са поместени в приложение II към обжалваното решение, а моделите за използване при отговорите са в приложение III.
7 Също така Комисията припомня описанието на предполагаемите нарушения, посочени в точка 4 по-горе (съображение 2 от обжалваното решение).
8 Като се позовава на естеството и количеството поискана информация, както и на тежестта на предполагаемите нарушения на правилата на конкуренцията, Комисията преценява, че следва да предостави на жалбоподателя срок за отговор от дванадесет седмици за първите десет поредици от въпроси и две седмици за единадесетата, която се отнася до „Контакти и срещи“ (съображение 8 от обжалваното решение).
9 Разпоредителната част на обжалваното решение гласи следното:
„Член 1
[Жалбоподателят] (заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества) представя посочената в приложение I към настоящото решение информация във формàта, предвиден в приложение II и приложение III към същото решение, в срок за отговор от дванадесет седмици за въпроси 1—10 и две седмици за въпрос 11, считано от датата на уведомяване за настоящото решение. Всички приложения са неразделна част от настоящото решение.
Член 2
[Жалбоподателят], заедно със своите намиращи се в ЕС и контролирани пряко или косвено от него дъщерни дружества, е адресат на настоящото решение“.
10 С писмо от 11 април 2011 г. и с писмо по електронна поща от 12 април 2011 г. жалбоподателят иска продължаване на срока за отговор на единадесетата поредица въпроси до 2 май 2011 г. С писмо по електронна поща от 12 април 2011 г. жалбоподателят е уведомен, че искането му не е уважено.
11 На 18 април и 5 май 2011 г. жалбоподателят предоставя своя отговор на единадесетата поредица въпроси. На 27 юни 2011 г. той предоставя отговора си на първите десет поредици въпроси.
Производство и искания на страните
12 На 10 юни 2011 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
13 Жалбоподателят иска от Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
14 Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
15 По доклад на съдията докладчик Общият съд (седми състав) решава да започне устната фаза на производството.
16 Устните състезания и отговорите на страните на зададените им от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание от 8 февруари 2013 г.
От правна страна
17 Жалбоподателят изтъква пет правни основания в подкрепа на своята жалба, изведени, първо, от непропорционалния характер на приемането на решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, второ, от нарушението на същия член 18, параграф 3, трето, от непропорционалния характер на определения двуседмичния срок за отговор на единадесетата поредица въпроси, четвърто, от недостатъчните мотиви на обжалваното решение и пето, от нарушението на правата му на защита.
По оспорването на мотивите на обжалваното решение, което се съдържа във второто и четвъртото правно основание
18 В рамките на първата част от второто правно основание, отнасящо се до нарушението на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, жалбоподателят твърди по-конкретно, че обжалваното решение не е точно по отношение на предположенията за нарушение, които Комисията възнамерява да провери, което ѝ попречило да прецени необходимостта от поисканата информация.
19 В рамките на четвъртото правно основание жалбоподателят посочва, че мотивите на обжалваното решение са недостатъчни, което е нарушение на член 296, втора алинея ДФЕС. Той упреква по-конкретно Комисията, че е парафразирала текста на член 101, параграф 1 ДФЕС и на член 18 на Регламент № 1/2003, вместо да изложи мотиви относно обстоятелствата, в които го обвинява, относно тежестта на предполагаемото поведение и относно необходимостта от поисканата информация. Също така той посочва по същество, че задължението за мотивиране на обжалваното решение е подсилено по-специално поради необичайния характер на предоставения двуседмичен срок за отговор на единадесетата поредица въпроси.
20 В своя отговор на второто правно основание Комисия посочва, че обжалваното решение обяснява достатъчно точно предположенията за нарушение, които тя възнамерява да провери. В отговора си на четвъртото правно основание Комисията посочва, че обжалваното решение е надлежно мотивирано.
21 При прилагане на установената съдебна практика съществените елементи от мотивите на дадено решение, с което се изисква предоставянето на информация, са определени в самия член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 (вж. Решение на Общия съд от 22 март 2012 г. по дело Slovak Telekom/Комисия, T‑458/09 и T‑171/10, точки 76 и 77 и цитираната съдебна практика).
22 Следователно четвъртото правно основание (недостатъчни мотиви) и първата част от второто правно основание (нарушение на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003) се припокриват частично, доколкото формално присъстващият във второто правно основание упрек за липсата на точно обяснение от страна на Комисията на предположенията за нарушение, които тя възнамерява да провери, е равностоен на оспорване на мотивите на обжалваното решение по този въпрос.
23 Задължението за мотивиране на дадено индивидуално решение има за цел да позволи осъществяването на съдебен контрол за законност на решението и да предостави на заинтересованото лице достатъчно информация, за да може то да прецени дали решението е обосновано или евентуално страда от порок, който е основание за оспорване на неговата действителност, като се има предвид, че обхватът на това задължение зависи от естеството на разглеждания акт и от контекста, в който е бил приет, както и от съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (Решение на Съда от 25 октомври 1984 г. по дело Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Recueil, стр. 3623, точка 38, Решение на Общия съд от 15 юни 2005 г. по дело Corsica Ferries France/Комисия, T‑349/03, Recueil, стр. II‑2197, точки 62 и 63 и Решение на Общия съд от 12 юли 2007 г. по дело CB/Комисия, T‑266/03, непубликувано в Сборника, точка 35).
24 Член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 предвижда, че Комисията „следва да посочи правното основание и целта на искането, да уточни каква информация се изисква и да определи срока, в който трябва да се предостави информацията“. Освен това член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 уточнява, че Комисията „посочва и санкциите, предвидени в член 23“, че тя „посочва или налага санкциите, предвидени в член 24“, и че „посочва и правото на обжалване на решението пред Съда на Европейските общности“.
25 Определянето по този начин на задължението за мотивиране се обяснява с това, че решенията, изискващи предоставянето на информация, имат характера на мярка за събиране на доказателства.
26 Всъщност следва да се има предвид, че административното производство по Регламент № 1/2003, което се провежда пред Комисията, се подразделя на две отделни последователни фази, всяка от които има своя собствена вътрешна логика, а именно, от една страна, фаза на предварително разследване, а от друга, състезателна фаза. Фазата на предварителното разследване, през която Комисията прибягва до предвидените в Регламент № 1/2003 правомощия за разследване и която продължава до изложението на възраженията, е предназначена да позволи на Комисията да събере всички релевантни доказателства, които потвърждават или не наличието на нарушение на нормите на конкуренцията, и да приеме първоначална позиция във връзка с по-нататъшния ход и насоката на производството. Обратно на това, състезателната фаза, обхващаща периода от изложението на възраженията до приемането на окончателно решение, трябва да позволи на Комисията да се произнесе окончателно по предявеното нарушение (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 8 юли 2008 г. по дело AC-Treuhand/Commission, T‑99/04, Сборник, стр. II‑1501, точка 47).
27 От една страна, що се отнася до фазата на предварителното разследване, нейният начален момент е датата, на която Комисията, упражнявайки предоставените ѝ с членове 18 и 20 от Регламент № 1/2003 правомощия, приема мерки, които включват обвинение в извършване на нарушение и имат значително отражение върху положението на заподозрените предприятия. От друга страна, едва в началото на състезателната административна фаза заинтересуваното предприятие е информирано посредством изложението на възраженията за всички съществени обстоятелства, на които Комисията се основава на този стадий на производството, и че това предприятие разполага с право на достъп до преписката, за да се гарантира ефективното упражняване на неговото право на защита. Ето защо заинтересованото предприятие може да се позовава на правото си на защита в пълен обем едва след изпращане на изложението на възраженията. Всъщност, ако това право се отнасяше до периода, предхождащ изпращането на изложението на възраженията, ефективността на разследването на Комисията би била намалена, тъй като още по време на фазата на предварителното разследване засегнатото предприятие би било в състояние да установи сведенията, известни на Комисията, а следователно и тези, които все още биха могли да бъдат укрити от нея (вж. в този смисъл Решение по дело AC-Treuhand/Комисия, точка 26 по-горе, точка 48 и цитираната съдебна практика).
28 При все това взетите от Комисията мерки по разследването през фазата на предварителното разследване, по-специално мерките за контрол и исканията за предоставяне на информация, по естеството си включват обвинение в извършване на нарушение и могат да имат съществено отражение върху положението на заподозрените предприятия. Следователно е важно да се избягва непоправимото засягане на правото на защита в хода на тази фаза от административното производство, тъй като предприетите действия по събиране на доказателства могат да бъдат от решаващо естество за осигуряване на доказателства за неправомерния характер на действията на предприятията, които могат да доведат до ангажиране на тяхната отговорност (вж. в този смисъл Решение на Съда от 21 септември 1989 г. по дело Hoechst/Комисия, 46/87 и 227/88, Recueil, стр. 2859, точка 15 и Решение по дело AC-Treuhand/Комисия, точка 26 по-горе, точки 50 и 51).
29 Във връзка с това следва да се напомни, че задължението на Комисията да посочва правното основание и целта на искането за предоставяне на информация, е основно изискване, указващо на обоснования характер на събираната от съответните предприятия информация, което също така им позволява да разберат обхвата на тяхното задължение за сътрудничество, зачитайки едновременно с това правото им на защита. Оттук следва, че Комисията може да изисква предоставянето само на информация, годна да ѝ позволи да провери предполагаемо нарушение, което обосновава провеждането на разследването и е посочено в искането за информация (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Общия съд от 12 декември 1991 г. по дело SEP/Комисия, T‑39/90, Recueil, стр. II‑1497, точка 25 и Решение на Общия съд от 8 март 1995 г. по дело Société Générale/Комисия, T‑34/93, Recueil, стр. II‑545, точка 40).
30 Както подчертава генералният адвокат Jacobs в точка 30 от своето заключение, представено във връзка с Решение на Съда от 19 май 1994 г. по дело SEP/Комисия (C‑36/92 P, Recueil, стр. I‑1911 и I‑1914), задължението да се посочи целта на искането, означава „очевидно[ ,че Комисията] трябва да укаже какво е твърдяното нарушение на правилата на конкуренцията“, „[н]еобходимият характер на информацията трябва да се прецени с оглед на посочената в искането за предоставяне на информация цел“ и „[ц]елта трябва да бъде посочена достатъчно точно, тъй като в противен случай ще бъде невъзможно да се определи дали информацията е необходима и Съдът няма да може да упражни своя контрол“.
31 Също така съгласно постоянната съдебна практика, макар Комисията да не е длъжна да съобщава на адресата на подобно решение цялата информация, с която разполага, за предполагаемите нарушения, нито да дава точна правна квалификация на тези нарушения, тя трябва да посочи ясно предположенията, които възнамерява да провери (Решение по дело Société Générale/Комисия, точка 29 по-горе, точки 62 и 63 и Решение по дело Slovak Telekom/Комисия, точка 21 по-горе, точка 77).
32 Въпреки това не следва да се изисква от Комисията освен предполагаемите нарушения, които възнамерява да провери, да посочва във фазата на предварително разследване и улики, тоест обстоятелствата, които я насочват към хипотезата за осъществено нарушение на член 101 ДФЕС. Всъщност подобно задължение би поставило под въпрос въведеното от съдебната практика равновесие между запазването на ефикасността на разследването и зачитането на правото на защита на съответното предприятие.
33 В случая в обжалваното решение ясно се посочва, че то е прието на основание член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 и че разследваните практики биха могли да представляват нарушение на член 101 ДФЕС. Съображения 10 и 11 от него се позовават изрично на споменатите в точка 24 по-горе санкции и право на обжалване.
34 Следователно достатъчното мотивиране на обжалваното решение или неговата липса зависи изключително от това дали предположенията за нарушение, които Комисията възнамерява да провери, са уточнени достатъчно ясно.
35 В това отношение мотивите на обжалваното решение се състоят от съдържащото се в съображение 2 от обжалваното решение твърдение, че „[п]редполагаемите нарушения се отнасят до ограничения на търговските потоци в Европейското икономическо пространство (ЕИП), включително ограничения в ЕИП върху вноса с произход от външни за ЕИП страни, с разпределянето на пазари, съгласуването на цени и свързаните с тях антиконкурентни практики на пазара на цимент и свързаните с него продуктови пазари“.
36 Освен това обжалваното решение препраща изрично към решението за образуване на производството, посочено в точка 4 по-горе, което съдържа допълнителни данни относно географския обхват на предполагаемото нарушение и вида на разглежданите продукти.
37 Общият съд счита, че мотивите на обжалваното решение търпят критика, тъй като са изложени много общо, въпреки че е могло да бъдат уточнени. При все това може да се приеме, че разгледано във връзка с решението за образуване на производството, позоваването на ограниченията на търговските потоци в Европейското икономическо пространство (ЕИП), на разпределянето на пазари, както и на съгласуването на цени на пазара на цимент и на свързаните с него продуктови пазари предоставя минималната степен на яснота, позволяваща да се заключи, че изискванията на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 са спазени.
38 Поради това следва да се приеме, че обжалваното решение е надлежно мотивирано.
39 Този извод не се поставя под съмнение от другите доводи, изложени от жалбоподателя.
40 На първо място, относно упрека на жалбоподателя за липсата на мотиви за необходимостта от поисканата информация, достатъчно е да се подчертае, че Комисията не е длъжна в изпълнение на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 да излага конкретни мотиви по този въпрос. Всъщност чрез посочването на предположенията за нарушение Комисията възнамерява да провери дали даденото предприятие може да прецени необходимостта от поисканата информация и евентуално да оспори пред Общия съд решението, изискващо предоставянето на информация.
41 На второ място, относно упрека, че мотивите за избор на продължителност от две седмици за единадесетата поредица въпроси не са недостатъчни, следва да се посочи, че член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003 задължава Комисията само да определи срок, а не да мотивира направения от нея избор.
42 При всички случаи следва да се приеме, че по този въпрос обжалваното решение е мотивирано, тъй като в съображение 8 от него се подчертава, че предоставеният дванадесетседмичен срок за първите десет поредици въпроси и двуседмичният срок за единадесетата поредица се обясняват от естеството и от количеството поискана информация, както и от тежестта на предполагаемите нарушения на правилата на конкуренцията. Поради това може да се приеме, че за Комисията по-малкото количество информация, отнасяща се до единадесетата поредица въпроси, обосновава по-кратък срок за отговор.
43 На трето място, във връзка с довода, който жалбоподателят извежда от невъзможността да се разбере от мотивите на обжалваното решение какво е виждането на Комисията по представеното с писмо от 6 декември 2010 г. негово становище, следва да се отговори, че и по този въпрос Комисията не е била длъжна да посочва конкретни мотиви. Въпреки това може да се отбележи, че съгласно уточнението в съображение 6 от обжалваното решение това становище евентуално е било взето под внимание при съставянето на включения в приложение I към обжалваното решение въпросник.
44 Следователно четвъртото правно основание, както и първата част от второто правно основание трябва да се отхвърлят.
По първото правно основание, изведено от непропорционалния характер на приемането на решение по реда на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003
45 Жалбоподателят счита, че обжалваното решение нарушава принципа на пропорционалност, тъй като при обстоятелствата по случая било достатъчно да се изпрати обикновено искане за предоставяне на информация по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003. В подкрепа на своя довод той се позовава по-специално на факта, че за разлика от другите дружества, които също са визирани от решението по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, Комисията не му изпратила предварително искане за предоставяне на информация по параграф 2 от същия член. Според него внесените от член 18 от Регламент № 1/2003 изменения спрямо положението, което е било уредено от член 11 от Регламент № 17 на Съвета от 6 февруари 1962 година, Първи регламент за прилагане на членове [81 ЕО] и [82 ЕО] (ОВ 13, 1962 г., стр. 204; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 3), също не предполагат възможност за Комисията да избира свободно между използването на искане за предоставяне на информация или на решение, изискващо предоставянето на информация, освобождавайки се от спазването на принципа на пропорционалност.
46 Комисията иска настоящото правно основание да бъде отхвърлено.
47 Съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. Решение на Съда от 12 юли 2001 г. по дело Jippes и др., C‑189/01, Recueil, стр. I‑5689, точка 81).
48 По силата на член 18, параграф 1 от Регламент № 1/2003 Комисията има право да поиска информация „чрез обикновено искане или чрез решение“, без тази разпоредба да поставя приемането на решение в зависимост от предварително отправено „обикновено искане“. В това отношение член 18 от Регламент № 1/2003 се отличава от член 11 от Регламент № 17, който в параграф 5 поставя възможността да се изиска с решение предоставянето на информация в зависимост от неуспеха на преди това отправено искане за предоставяне на информация.
49 Противно на виждането, което, изглежда, Комисията подкрепя в своите писмени становища, следва да се подчертае, че изборът, който тя трябва да направи между обикновеното искане за предоставяне на информация по член 18, параграф 2 от Регламент № 1/2003 и решението, с което се иска предоставяне на информация по член 18, параграф 3 от същия регламент, е част от контрола за пропорционалност. Това следва по необходимост от самото определение на принципа на пропорционалност, съдържащо се в точка 47 по-горе, в което се посочва, че „когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения“. Също така може да се посочи, че предоставеният от член 18, параграф 1 от Регламент № 1/2003 на Комисията избор действително е аналогичен на този, който е налице между проверката, извършвана въз основа на обикновено упълномощаване, и проверката, разпоредена с решение на основание член 14 от Регламент № 17 и член 20 от Регламент № 1/2003. Упражняването на този избор обаче е обект на контрол от страна на съда на Съюза в съответствие с принципа на пропорционалност (Решение на Съда от 26 юни 1980 г. по дело National Panasonic/Комисия, 136/79, Recueil, стр. 2033, точка 29 и Решение на Съда от 22 октомври 2002 г. по дело Roquette Frères, C‑94/00, Recueil, стр. I‑9011, точка 77; Решение на Общия съд от 8 март 2007 г. по дело France Télécom/Комисия, T‑340/04, Сборник, стр. II‑573, точка 147).
50 С оглед на предпочитанието на съдебната практика към контрола за пропорционалност върху използването на разпоредени с решение проверки, изглежда, че подобен контрол — с оглед на избора, който трябва да се направи между обикновеното искане за предоставяне на информация и решението за такова искане — трябва да зависи от нуждите на едно подобаващо разследване предвид особеностите на случая (Решение по дело National Panasonic/Комисия, точка 49 по-горе, точка 29, Решение по дело Roquette Frères, точка 49 по-горе, точка 77 и Решение по дело France Télécom/Комисия, точка 49 по-горе, точка 147).
51 Във връзка с това следва да се има предвид, че обжалваното решение се вписва в рамките на разследване относно ограничителни конкурентни практики, които включват освен жалбоподателя още седем дружества, осъществяващи дейност в циментовия сектор.
52 Решението се различава от обикновеното искане за предоставяне на информация с това, че за Комисията е възможно да наложи глоба или периодични имуществени санкции при предоставянето на непълна или закъсняла информация, прилагайки съответно член 23, параграф 1, буква б) и член 24, параграф 1, буква г) от Регламент № 1/2003.
53 Поради това с оглед на количеството данни, които трябва да бъдат събрани и анализирани, не изглежда да е нито неподходящо, нито прекомерно, ако Комисията използва правния способ, който ѝ дава най-голяма сигурност, че жалбоподателят ще предостави своя отговор изцяло и в срок.
54 Освен това, тъй като пропорционалността на дадена жалба спрямо решение, изискващо предоставянето на информация, трябва да се разглежда с оглед на необходимостта от подходящо разследване, трябва да се отхвърли твърдението на жалбоподателя за приложено към него неравно третиране, поради това че на другите засегнати от разследването дружества е било изпратено обикновено искане за предоставяне на информация преди приемането на решение по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003. Всъщност именно необходимостта от подходящо разследване обосновава неприлагането на един и същи подход спрямо всички предприятия или сдружения на предприятия, които биха могли да предоставят полезна за продължаването на разследването информация.
55 От изложеното по-горе следва, че Комисията не е нарушила принципа на пропорционалност, като е приела по отношение на жалбоподателя решение, изискващо предоставянето на информация по реда на член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, поради което първото правно основание трябва да се отхвърли.
По второто правно основание, изведено от нарушението на член 18 от Регламент № 1/2003
56 По същество настоящото правно основание се състои от две части. В точки 18—44 по-горе вече бе даден отговор на първата част, която се отнася до недостатъчно точно определената цел на искането за предоставяне на информация. С втората част жалбоподателят твърди, че информацията, изискана с първите десет поредици въпроси, нямала никаква връзка с обстоятелствата, които му се вменяват във вина, което било нарушение на член 18 от Регламент № 1/2003. Съществуването на нарушение на правото на конкуренцията не можело да се установи чрез предоставянето на изисканата с първите десет въпроса информация, която се отнася до продажбите на цимент през последните десет години и би могла да спомогне за оформянето на подробна представа на Комисията за циментовата индустрия.
57 Комисията иска настоящото правно основание да бъде отхвърлено.
58 Както вече бе подчертано в точка 29 по-горе, Комисията може да изисква само предоставянето на информация, която да ѝ позволи да провери обосноваващите провеждането на разследването предположения за нарушение, посочени в искането за предоставяне на информация (Решение от 12 декември 1991 г. по дело SEP/Комисия, точка 29 по-горе, точка 25 и Решение по дело Société Générale/Комисия, точка 29 по-горе, точка 40).
59 С оглед на широкото правомощие на Комисията за разследване и проверка тя следва да прецени необходимостта от информацията, която иска от съответните предприятия (вж. в този смисъл Решение на Съда от 18 май 1982 г. по дело AM & S Europe/Комисия, 155/79, Recueil, стр. 1575, точка 17, Решение на Съда от 18 октомври 1989 г. по дело Orkem/Комисия, 374/87, Recueil, стр. 3283, точка 15 и Решение по дело Roquette Frères, точка 49 по-горе, точка 78).
60 Що се отнася до осъществявания от Общия съд контрол върху тази преценка на Комисията, следва да се напомни, че съгласно съдебната практика понятието „необходима информация“ трябва да бъде тълкувано в зависимост от целите, с оглед на които разглежданото правомощие за разследване е предоставено на Комисията. Изискването за взаимовръзка между искането за предоставяне на информация и предполагаемото нарушение е изпълнено, щом като на този етап от производството посоченото искане може законно да се разглежда като имащо връзка с предполагаемото нарушение, в смисъл че Комисията може разумно да предположи, че документът ще ѝ помогне да определи наличието на твърдяното нарушение (Решение от 12 декември 1991 г. по дело SEP/Комисия, точка 29 по-горе, точка 29 и Решение по дело Slovak Telekom/Комисия, точка 21 по-горе, точка 42).
61 Следва да се обърне внимание, че в случая жалбоподателят не предоставя точно описание на поисканите с първите десет въпроса данни, за които счита, че не са необходими, а оспорва общо необходимостта да се поиска предоставянето на информация, отнасяща се до продажбите на цимент за период от десет години. По същество той оспорва използването на решение, изискващо предоставянето на информация, по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, тъй като при това обстоятелство Комисията трябвало по-скоро да предприеме разследване на икономически сектор по реда на член 17 от Регламент № 1/2003.
62 Извеждането на преден план обаче от жалбоподателят на обстоятелството, че поисканата с първите десет поредици въпроси информация се отнася до продажбите на цимент за период от десет години, не позволява само по себе си да се заключи, че тези въпроси надхвърлят това, което би могло да се приеме за необходимо с оглед на целта на искането за предоставяне на информация, както бе посочено в точки 4 и 35 по-горе.
63 Този извод не се поставя под съмнение от твърдението в репликата на жалбоподателя, изведено по същество от разбирането, че количеството поискана информация можело да създаде впечатление за проучвателен характер на обжалваното решение.
64 Действително, вярно е, че изискването за закрила срещу произволната или непропорционална намеса на публичната власт в сферата на частната дейност на дадено лице, независимо дали то е физическо или юридическо, е основен принцип на правото на Съюза (Решение по дело Slovak Telekom/Комисия, точка 21 по-горе, точка 81).
65 Също така следва да се подчертае, че за да спазва този основен принцип, дадено решение, изискващо предоставянето на информация, трябва да целѝ събирането на необходимата документация предвид проверката на съществуването и обхвата на определени фактически и правни положения, по отношение на които Комисията вече разполага с информация.
66 Въпреки това евентуално произволният характер на обжалваното решение не може да се установи от обхвата на искането за предоставяне на информация, тъй като, разполагайки с широко поле за издирване, Комисията може правомерно да предприеме разследване, ако има достатъчно сериозни улики за участието на предприятието в различните предполагаеми нарушения, които възнамерява за провери.
67 В случая следва да приеме, че жалбоподателят не оспорва и не иска Общият съд да провери доколко Комисията разполага с достатъчно сериозни улики, които обосновават приемането на обжалваното решение. Така поради липсата на изрично и мотивирано искане от жалбоподателя Общият съд не следва да проверява по свой почин и единствено въз основа на общо твърдение, изведено от широкия характер на искането за предоставяне на информация, дали Комисията е разполагала с достатъчно сериозни улики, обосноваващи приемането на обжалваното решение.
68 Поради това второто правно основание трябва да се отхвърли.
По третото правно основание, изведено от непропорционалния характер на двуседмичния срок, определен за отговор на единадесетата поредица въпроси
69 Жалбоподателят счита, че обжалваното решение нарушава принципа на пропорционалност с оглед на недостатъчния срок от две седмици, който е бил определен за отговор на единадесетата поредица въпроси.
70 Комисията иска настоящото правно основание да бъде отхвърлено. Тя счита, че жалбоподателят няма правен интерес по отношение на този срок, тъй като отговор на единадесетата поредица въпроси е бил предоставен и той е бил уверен, че няма да му бъде наложена глоба, ако поисканата информация бъде получена поетапно. Комисията твърди също така, че двуседмичният срок е бил обоснован и жалбоподателят не се е намирал в материална невъзможност да отговори на единадесетата поредица въпроси в определения срок.
71 Съгласно постоянната съдебна практика отправените от Комисията до дадено предприятие искания за предоставяне на информация трябва да спазват принципа на пропорционалност, а възложеното на предприятието задължение да предостави данни, не трябва да представлява за него несъразмерна тежест по отношение на нуждите на разследването (Решение на Общия съд от 12 декември 1991 г. по дело SEP/Комисия, точка 29 по-горе, точка 51, Решение на Общия съд от 30 септември 2003 г. по дело Atlantic Container Line и др./Комисия, T‑191/98, T‑212/98—T‑214/98, Recueil, стр. II‑3275, точка 418 и Решение по дело Slovak Telekom/Комисия, точка 21 по-горе, точка 81).
72 За да се прецени евентуално непропорционалният характер на тежестта, която произтича от задължението да се отговори на единадесетата поредица въпроси в двуседмичен срок, следва да се има предвид обстоятелството, че е имало опасност жалбоподателят в качеството му на адресат на решение, изискващо предоставянето на информация по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, да бъде не само глобен или да му бъде наложена периодична имуществена санкция при предоставянето на непълна или закъсняла информация или при непредоставяне на такава информация в изпълнение съответно на член 23, параграф 1, буква б) и на член 24, параграф 1, буква г) от Регламент № 1/2003, но също и да му бъде наложена глоба при предоставянето на информация, която Комисията би определила като неточна или изопачена в съответствие с член 23, параграф 1, буква б) от същия регламент.
73 По този начин разглеждането на това доколко определеният срок в решение, изискващо предоставянето на информация, е подходящ, се оказва от особено значение. В действителност срокът би трябвало да дава възможност на адресата не само за материалното предоставяне на отговор, но и да осигури пълнота, точност и липса на изопачаване на предоставените данни.
74 Що се отнася до повдигнатия от Комисията предварителен въпрос за интереса на жалбоподателя от предявяването на настоящото правно основание, той следва да се разглежда като оспорване на правния интерес на жалбоподателя по отношение на обжалваното решение, доколкото то му е определило двуседмичен срок, за да отговори на единадесетата поредица въпроси. Комисията се основава на обстоятелствата, че поисканата информация е била предоставени отчасти извън срока, без на жалбоподателя да бъде налагана глоба, и че в телефонен разговор му е била предоставена възможността да предаде своите отговори поетапно във времето.
75 Във връзка с това е достатъчно да се подчертае, че правният интерес по отношение на решение, с което се изисква предоставянето на информация, се запазва дори то да е било вече изпълнено от неговия адресат. Всъщност отмяната на решение сама по себе си може да има правни последици по-специално като принуди Комисията да предприеме необходимите мерки за изпълнение на решението на Общия съд и като възпре Комисията повторно да прибягва до подобна практика (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Общия съд от 9 ноември 1994 г. по дело Scottish Football/Комисия, T‑46/92, Recueil, стр. II‑1039, точка 14 и цитираната съдебна практика).
76 Следователно трябва да се приеме, че жалбоподателят има правен интерес по отношение на обжалваното решение и има право да повдига правни основания, които счита за подходящи да убедят Общия съд да уважи неговите искания.
77 При всички положения трябва да се констатира непредставянето от Комисията на каквото и да е доказателство за предоставена на жалбоподателя гаранция, че поетапното (и следователно частично извън срока) предаване на поисканите данни няма да доведе до налагането на глоба или на периодична имуществена санкция. Макар за страните да е безспорно провеждането на телефонен разговор по този въпрос между правния съветник на жалбоподателя и служител на Комисията, те са на различно мнение относно точното съдържание на този разговор.
78 По този начин от преписката става ясно само, че в изпратено по електронна поща писмо от 12 април 2011 г. Комисията е отказала да продължи срока за отговор по отношение на единадесетата поредица въпроси, отговаряйки на отправено в този смисъл искане на жалбоподателя в писмо от 11 април 2011 г. и в изпратено по електронна поща друго писмо от 12 април 2011 г. Следователно, доколкото жалбоподателят е предал извън определения срок част от своя отговор на единадесетата поредица въпроси, той е могъл поне теоретично да бъде глобен заради това от Комисията в съответствие с член 23, параграф 1, буква б) от Регламент № 1/2003 въпреки уверенията, които, изглежда, Комисията иска да даде в писмените си становища.
79 Освен това по изложените в точки 72 и 73 по-горе причини следва да се посочи, че евентуално непропорционалният характер на тежестта, която произтича от задължението да се отговори на единадесетата поредица въпроси в двуседмичен срок, може да се отрази на пълнотата, точността и достатъчната яснота на предоставените отговори, което пък би могло да доведе и до налагането на глоба в изпълнение на член 23, параграф 1, буква б) от Регламент № 1/2003.
80 С въпрос 11, буква a) от жалбоподателя се иска да предостави всички данни, считано от 2001 г., за ролята, функцията и отговорностите на г‑н P. L. и на г‑н H. M., за лицето, на което те се отчитат непосредствено, и накрая, за лицето или лицата, на които те дават или са давали указания. Съгласно въпрос 11, буква б) той е трябвало да предостави списък с всички заседания и други писмени или устни контакти, които се отнасят до цимента и до свързаните с него продукти, проведени между г‑н P. L. (в периода 2003—2009 г.) и г‑н H. M. (в периода 2006—2008 г.) и производители на цимент и свързани с него продукти или с техни представители в Германия. Във връзка с това от жалбоподателя е било поискано по-конкретно да уточни датите на срещите и имената на поканените лица и участници, да посочи името на лицето и на предприятието, които са организирали срещата или срещите или са поискали тяхното провеждане, както и да посочи името, ролята, функцията и отговорността на другите служители на жалбоподателя, които са участвали в тези срещи в периода 2001—2010 г. Накрая, с въпрос 11, буква в) от жалбоподателя е поискано да предостави всички документи, които са свързани с посочените контакти или срещи, включително по-специално писма по електронна поща, дневен ред, записки от срещите, пътни документи, писмени бележки, отчети или протоколи.
81 Следва да се приеме, че от обжалваното решение не произтича някаква особена необходимост за разследването, която да обоснове определянето на толкова кратък срок за предоставянето на поисканите данни във връзка с единадесетата поредица въпроси.
82 Както бе подчертано в точка 42 по-горе, от съображение 8 на обжалваното решение може да се заключи единствено, че обосноваването на този срок е възможно с оглед на преценката на Комисията, че тази поредица въпроси предполага предоставянето на по-малко количество данни.
83 Наистина Комисията с основание припомня, че по силата на общото задължение за полагане на грижа на всяко предприятие или сдружение на предприятия жалбоподателят е длъжен да следи за доброто съхранение в своите регистри или архиви на документите, които позволяват да се проследи неговата дейност, по-специално за да разполагат с необходимите доказателства в случай на подаване на жалби по административен или по съдебен ред (Решение на Общия съд от 16 юни 2011 г. по дело Heineken Nederland и Heineken/Комисия, T‑240/07, Сборник, стр. II‑3355, точка 301).
84 При все това, доколкото отговорът на единадесетата поредица въпроси предполага по-конкретно да се идентифицират всички контакти, включително най-неофициалните, на двама от служителите на жалбоподателя с производители на цимент и на други свързани с него продукти или с техни представители в Германия в периоди съответно от три и седем години, Общият съд счита, че въпреки задължението за съхраняване събирането, организирането и проверката на поисканите данни не е било непременно улеснено.
85 Освен това по изложените в точка 73 по-горе съображения следва да се има предвид обстоятелството, че определеният срок трябва да позволява на жалбоподателя да осигури пълнота, точност и липса на изопачаване на предоставените данни.
86 Трябва да се приеме, че с оглед на естеството на поисканите данни срок за отговор от две седмици изглежда недостатъчен за тяхното събиране и за осигуряването на тяхната пълнота, точност и липса на изопачаване при предоставянето на отговора.
87 От това следва, че възлагането на задължение за отговор на тези въпроси в такъв срок представлява непропорционална тежест по смисъла на цитираната в точка 71 по-горе съдебна практика.
88 Този извод не се поставя под съмнение от припомненото от Комисията обстоятелство, че с писмото си от 19 ноември 2010 г. тя е предупредила жалбоподателя за намерението си да му изпрати решение, изискващо предоставянето на информация по член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, като е приложила проект на въпросник, в който петнадесетата поредица въпроси по същество е идентична с единадесетата поредица въпроси, която се съдържа в окончателния въпросник.
89 Във връзка с това е достатъчно да се подчертае, че в параграф 4 от това писмо Комисията посочва по напълно лишен от двусмислие начин, че „решението, прието съгласно член 18, параграф 3 от Регламент № 1/2003, ще предостави на Schwenk срок от два месеца за отговор на съдържащия се в решението въпросник, който да бъде изложен по коректен начин, цялостно и без изопачаване“.
90 Така обстоятелството, че жалбоподателят е могъл правомерно да очаква, че ще разполага със срок от два месеца за отговор на единадесетата поредица въпроси, при всички случаи не позволява съдържащото се в писмото от 19 ноември 2010 г. предупреждение да бъде взето предвид при преценката на пропорционалността на задължението да се отговори на тази поредица въпроси в двуседмичен срок.
91 Що се отнася до направеното от Комисията в точка 38 от нейното изложение на възраженията позоваване на най-добрите практики за водене на производства, свързани с членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС (ОВ C 308, 2011 г., стр. 6), достатъчно е да се подчертае, че то не е относимо.
92 При всички случаи следва да се обърне внимание, че видно от точка 38 от посоченото изложение на възраженията, като правило определеният срок е от поне две седмици, но може да бъде с по-кратка продължителност за исканията, които имат само ограничен обхват. Това по-скоро подкрепя становището, че за Комисията срок от две седмици представлява по общо правило минимално изискване. В случая обаче предвид значимостта на задачите, които биха представлявали събирането, организирането и проверката на поисканите данни, определянето на срок от две седмици е най-малкото непропорционално.
93 С оглед на гореизложеното настоящото правно основание трябва да бъде уважено.
94 В член 1 от обжалваното решение се уточнява, че приложенията са неразделна част от него. Текстът на представляващото въпросника приложение I указва, че единадесетата поредица въпроси не образува неотделима част с остатъка от въпросника.
95 Поради това обжалваното решение следва да се отмени в частта, в която с него се изисква жалбоподателят да отговори на единадесетата поредица въпроси от въпросника, представляващ неговото приложение I, при това без да е необходимо да се разглежда петото правно основание, което се отнася изключително до единадесетата поредица въпроси.
По съдебните разноски
96 По смисъла на член 87 параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. В изпълнение на параграф 3, първа алинея от същата разпоредба Общият съд може да разпредели съдебните разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания.
97 В настоящия случай, тъй като жалбата е частично уважена, с оглед на обстоятелствата по делото е справедливо Комисията да понесе една трета от направените от нея съдебни разноски и една трета от тези на жалбоподателя, а последният да понесе две трети от направените от него съдебни разноски и две трети от тези на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав)
реши:
1) Отменя Решение C(2011) 2367 окончателен на Комисия от 30 март 2011 г. относно производство по прилагане на член 18, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета (преписка 39520 — Цимент и свързани продукти) в частта, в която се отнася до единадесетата поредица въпроси от въпросника, представляващ неговото приложение I.
2) Осъжда Schwenk Zement KG да понесе две трети от направените от него съдебни разноски и две трети от тези на Европейската комисия. Осъжда Комисията да понесе една трета от направените от нея съдебни разноски и една трета от тези на Schwenk Zement.
3) Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 14 март 2014 година.
Подписи