ROZSUDEK TRIBUNÁLU (sedmého senátu)
14. března 2014 (*)
„Hospodářská soutěž – Správní řízení – Rozhodnutí o žádosti o informace – Nezbytnost požadovaných informací – Povinnost uvést odůvodnění – Proporcionalita“
Ve věci T‑306/11,
Schwenk Zement KG, se sídlem v Ulmu (Německo), zastoupená M. Raiblem, advokátem,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené M. Kellerbauerem, R. Sauerem a C. Hödlmayrem, jako zmocněnci, ve spolupráci s A. Böhlkem, advokátem,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise C (2011) 2367 final ze dne 30. března 2011 v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc COMP/39.520 – Cement a příbuzné výrobky),
TRIBUNÁL (sedmý senát),
ve složení A. Dittrich, předseda, I. Wiszniewska-Białecka a M. Prek (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: T. Weiler, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. února 2013,
vydává tento
Rozsudek
Skutkový základ sporu
1 Během listopadu 2008 a září 2009 Komise Evropských společenství provedla, v souladu s článkem 20 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 SFEU] a [102 SFEU] (Úř. věst 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205), několik kontrol v prostorách společností působících v odvětví cementu. Po těchto kontrolách byly následně zaslány žádosti o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003. Ke kontrole u žalobkyně, Schwenk Zement KG, v jejích prostorách nedošlo ani jí nebyla zaslána žádost o informace.
2 Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 Komise informovala žalobkyni o úmyslu zaslat jí rozhodnutí o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 a poskytla jí návrh dotazníku, který měla v úmyslu přiložit k tomuto rozhodnutí.
3 Dopisem ze dne 6. prosince 2010 žalobkyně předložila svá vyjádření k návrhu dotazníku.
4 Téhož dne Komise informovala žalobkyni, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003, pokud jde o ni a sedm dalších společností působících v oblasti cementu, pro údajná porušení článku 101 SFEU týkající se „omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhů, koordinace cen a souvisejících protisoutěžních praktik na trhu s cementem a na trzích příbuzných výrobků“ (dále jen „zahájení řízení“).
5 Dne 30. března 2011 přijala Komise rozhodnutí C (2011) 2367 final v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc COMP/39.520 – Cement a příbuzné výrobky) (dále jen „napadené rozhodnutí“).
6 V napadeném rozhodnutí Komise uvádí, že podle článku 18 nařízení č. 1/2003 si Komise za účelem plnění povinností svěřených jí tímto nařízením může prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace (bod 3 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Komise poté, co připomenula, že žalobkyně byla informována o jejím záměru přijmout rozhodnutí v souladu s čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 a předložila své připomínky k návrhu dotazníku (body 4 a 5 napadeného rozhodnutí), požádala formou rozhodnutí žalobkyni, jakož i její dceřiné společnosti se sídlem v Evropské unii, a žalobkyní přímo či nepřímo ovládané, aby odpověděly na dotazník uvedený v příloze I, obsahující 94 stran a sestávající z jedenácti sérií otázek (bod 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Instrukce týkající se odpovědí na tento dotazník jsou uvedeny v příloze II napadeného rozhodnutí, modelové odpovědi lze nalézt v příloze III.
7 Komise rovněž připomenula popis údajných protiprávních jednání, obsažený v bodě 4 výše (bod 2 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
8 S odkazem na povahu a množství požadovaných informací, jakož i závažnost údajných porušení pravidel hospodářské soutěže dospěla Komise k závěru, že je vhodné, aby žalobkyni poskytla lhůtu dvanácti týdnů k odpovědi na deset prvních sérií otázek a dvou týdnů pro jedenáctou sérii otázek týkající se „Kontaktů a schůzek“ (bod 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
9 Výrok napadeného rozhodnutí zní takto:
„Článek 1
[Žalobkyně] (spolu se svými dceřinými společnostmi se sídlem v EU a žalobkyní přímo či nepřímo ovládanými), poskytne informace uvedené v příloze I tohoto rozhodnutí, ve formě požadované v jeho příloze II a příloze III, ve lhůtě dvanácti týdnů k odpovědi na otázky 1–10 a dvou týdnů na otázku 11, ode dne oznámení tohoto rozhodnutí. Všechny přílohy jsou nedílnou součástí tohoto rozhodnutí.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno [žalobkyni,] spolu s jejími dceřinými společnostmi se sídlem v EU a žalobkyní přímo či nepřímo ovládanými.“ (neoficiální překlad)
10 Dopisem ze dne 11. dubna 2011 a elektronickou poštou ze dne 12. dubna 2011 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty k odpovědi na jedenáctou sérii otázek do 2. května 2011. Elektronickou poštou ze dne 12. dubna 2011 byla žalobkyně informována, že této žádosti nebylo vyhověno.
11 Ve dnech 18. dubna a 5. května 2011 předložila žalobkyně odpověď na jedenáctou sérii otázek. Dne 27. června 2011 předložila žalobkyně svou odpověď na prvních deset sérií otázek.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
12 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 10. června 2011 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
13 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
14 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
15 Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (sedmý senát) rozhodl zahájit ústní část řízení.
16 Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 8. února 2013.
Právní otázky
17 Na podporu své žaloby žalobkyně uvádí pět žalobních důvodů, vycházejících zaprvé z nepřiměřenosti přijetí rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, zadruhé z porušení čl. 18 odst. 3, zatřetí z nepřiměřenosti dvoutýdenní lhůty stanovené pro odpověď na jedenáctou sérii otázek, začtvrté z nedostatečného odůvodnění napadeného rozhodnutí a zapáté z porušení jejího práva na obhajobu.
Ke zpochybnění odůvodnění napadeného rozhodnutí, jež je obsaženo v druhém a čtvrtém žalobním důvodu
18 V rámci první části druhého žalobního důvodu, vycházejícího z porušení čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, žalobkyně mimo jiné tvrdí, že napadené rozhodnutí postrádá přesnost, pokud jde o domněnky protiprávního jednání, které Komise hodlá ověřit, což jí údajně zabránilo posoudit nezbytnost požadovaných informací.
19 V rámci čtvrtého žalobního důvodu uvádí žalobkyně nedostatečnost odůvodnění napadeného rozhodnutí, v rozporu s čl. 296 druhým pododstavcem SFEU. Komisi zejména vytýká, že parafrázovala podmínky stanovené v čl. 101 odst. 1 SFEU a článku 18 nařízení č. 1/2003, spíše než aby poskytla odůvodnění týkající se skutečnosti, které jsou jí vytýkány, závažnosti údajného chování a potřeby požadovaných informací. Rovněž v podstatě tvrdí, že povinnost uvést odůvodnění napadeného rozhodnutí byla posílena zejména vzhledem k neobvyklosti lhůty dvou týdnů k zodpovězení jedenácté série otázek.
20 V odpovědi na druhý žalobní důvod Komise tvrdí, že napadené rozhodnutí dostatečně přesně formuluje domněnky protiprávního jednání, které zamýšlí ověřit. V rámci své odpovědi na čtvrtý žalobní důvod Komise tvrdí, že napadené rozhodnutí je odůvodněno právně dostačujícím způsobem.
21 Podle ustálené judikaturou jsou základní prvky odůvodnění rozhodnutí o žádostech o informace definovány v samotném čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 (viz rozsudek ze dne 22. března 2012, Slovak Telekom v. Komise, T‑458/09 a T‑171/10, body 76 a 77 a citovaná judikatura).
22 Proto se čtvrtý žalobní důvod (nedostatek odůvodnění) a první část druhého žalobního důvodu (porušení čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003) částečně překrývají v rozsahu, v němž se kritika nedostatku přesnosti ve vysvětlení ze strany Komise domněnek protiprávního jednání, které zamýšlí ověřit, formálně podaná v rámci druhého žalobního důvodu rovná zpochybnění odůvodnění napadeného rozhodnutí v tomto bodě.
23 Účelem povinnosti uvést odůvodnění individuálního rozhodnutí je umožnit soudu vykonávat přezkum legality rozhodnutí a dostatečně informovat zúčastněnou osobu, aby mohla posoudit, zda je rozhodnutí opodstatněné nebo zda je případně stiženo vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost, přičemž se rozumí, že rozsah této povinnosti závisí na povaze dotčeného aktu a na kontextu, v němž byl přijat, jakož i na všech právních normách upravujících dotčenou oblast (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. října 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Recueil, s. 3623, bod 38; rozsudky Tribunálu ze dne 15. června 2005, Corsica Ferries France v. Komise, T‑349/03, Sb. rozh. s. II‑2197, body 62 a 63, a ze dne 12. července 2007, CB v. Komise, T‑266/03, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 35).
24 Článek 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 stanoví, že Komise „uvede právní základ a účel žádosti, upřesní, jaké informace jsou vyžadovány a stanoví lhůtu[,] ve které musí být tyto informace poskytnuty“. Článek 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 mimoto stanoví, že Komise „rovněž upozorní na sankce upravené článkem 23“, „upozorní na nebo uloží sankce uvedené v článku 24“ a „rovněž upozorní na právo nechat rozhodnutí přezkoumat Soudním dvorem“.
25 Toto vymezení povinnosti uvést odůvodnění se vysvětluje povahou rozhodnutí o žádosti o informace jakožto vyšetřovacího opatření.
26 Je totiž třeba mít na paměti, že správní řízení na základě nařízení č. 1/2003, které probíhá před Komisí, se dělí na dvě rozdílné po sobě následující fáze, z nichž každá odpovídá vlastní vnitřní logice, totiž jednak fázi přípravného vyšetřování, jednak kontradiktorní fázi. Fáze přípravného vyšetřování, během které Komise vykonává vyšetřovací pravomoci stanovené nařízením č. 1/2003 a která trvá až do oznámení námitek, má umožnit Komisi shromáždit všechny relevantní skutečnosti potvrzující, či nikoli, existenci protiprávních jednání porušujících pravidla hospodářské soutěže a zaujmout první stanovisko, pokud jde o směřování řízení a o způsob, jak by mělo dále probíhat. Naproti tomu kontradiktorní fáze, která trvá od oznámení námitek do přijetí konečného rozhodnutí, má Komisi umožnit, aby se s konečnou platností vyslovila k vytýkanému protiprávnímu jednání (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 8. července 2008, AC‑Treuhand v. Komise, T‑99/04, Sb. rozh. s. II‑1501, bod 47).
27 Na jedné straně, pokud jde o fázi přípravného vyšetřování, počíná běžet ode dne, kdy Komise v rámci výkonu pravomocí, které jsou jí svěřeny v článcích 18 a 20 nařízení č. 1/2003, přijme opatření, která implikují výtku, že došlo k protiprávnímu jednání, a mají pro situaci podezřelých podniků významné důsledky. Na druhé straně, až na počátku kontradiktorní fáze správního řízení je dotyčný podnik informován prostřednictvím oznámení námitek o všech podstatných skutečnostech, o které se Komise v tomto stadiu řízení opírá, a až v uvedeném okamžiku má tento podnik právo nahlížet do spisu, aby byl zaručen účinný výkon jeho práva na obhajobu. V důsledku toho může dotyčný podnik plně uplatnit své právo na obhajobu až po zaslání uvedeného oznámení. Pokud by se totiž toto právo mohlo uplatnit také ve fázi řízení předcházející zaslání oznámení námitek, byla by narušena účinnost šetření Komise, protože dotyčný podnik by mohl již ve fázi přípravného vyšetřování identifikovat informace, které jsou Komisi známy, a tedy i informace, které před ní lze nadále tajit (v tomto smyslu viz rozsudek AC-Treuhand v. Komise, bod 26 výše, bod 48 a citovaná judikatura).
28 Opatření přijatá Komisí během fáze přípravného vyšetřování, zejména šetření a žádosti o informace, však s sebou ze své podstaty nesou výtku protiprávního jednání a mohou mít významné dopady na situaci podezřelých podniků. Je proto třeba zabránit tomu, aby během této fáze správního řízení mohlo být právo na obhajobu nenapravitelně narušeno, neboť přijatá vyšetřovací opatření mohou být rozhodná pro provádění důkazů o protiprávní povaze jednání podniků, která mohou založit jejich odpovědnost (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise, 46/87 a 227/88, Recueil, s. 2859, bod 15, a rozsudek AC-Treuhand v. Komise, bod 26 výše, body 50 a 51).
29 V této souvislosti je třeba připomenout, že povinnost Komise uvést právní základ a účel žádosti o informace je základním požadavkem, aby byla zřejmá odůvodněnost informací požadovaných od dotčených podniků a aby se tyto podniky mohly seznámit s rozsahem své povinnosti spolupráce při současném zachování jejich práva na obhajobu. Z toho plyne, že Komise může požadovat sdělení pouze takových informací, které jí mohou umožnit ověřit domněnky protiprávního jednání, které odůvodňují vedení vyšetřování a které jsou uvedeny v žádosti o informace (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudky Tribunálu ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, T‑39/90, Recueil, s. II‑1497, bod 25, a ze dne 8. března 1995, Société Générale v. Komise, T‑34/93, Recueil, s. II‑545, bod 40).
30 Generální advokát Jacobs zdůraznil v bodě 30 svého stanoviska ve věci, v níž byl vydán rozsudek Soudního dvora ze dne 19. května 1994, SEP v. Komise (C‑36/92 P, Recueil, s. I‑1911, I‑1914), že povinnost uvést účel žádosti „jasně znamená, [že Komise] musí určit údajné porušení pravidel hospodářské soutěže“, „[n]ezbytnost informací musí být posouzena ve vztahu k účelu uvedenému v žádosti o informace“ a [ú]čel musí být uveden s dostatečnou přesností, bez níž by nebylo možné určit, zda je informace nezbytná a Soudní dvůr by nemohl vykonat svůj přezkum“.
31 Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že Komise není povinna adresátovi takového rozhodnutí sdělit veškeré informace, které má k dispozici o předpokládaných protiprávních jednáních, ani nemusí provádět přesnou právní kvalifikaci těchto protiprávních jednání, avšak musí jasně uvést domněnky, jež zamýšlí ověřit (rozsudky Société Générale v. Komise, bod 29 výše, body 62 a 63, a Slovak Telekom v. Komise, bod 21 výše, bod 77).
32 Komisi však nelze uložit povinnost, aby ve fázi přípravného vyšetřování uvedla kromě domněnek protiprávního jednání, které zamýšlí ověřit, nepřímé důkazy, tedy poznatky, které ji vedly k závěru o možném porušení článku 101 SFEU. Taková povinnost by totiž zpochybnila rovnováhu, kterou judikatura stanoví mezi zachováním účinnosti vyšetřování a zachováním práva dotyčného podniku na obhajobu.
33 V projednávaném případě je v napadeném rozhodnutí jasně uvedeno, že je přijato na základě čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a že postupy v rámci vyšetřování mohou představovat porušení článku 101 SFEU. Jeho body 10 a 11 odůvodnění výslovně odkazují na sankce a právo nechat rozhodnutí soudně přezkoumat uvedené v bodě 24 výše.
34 Dostatečná či nedostatečná odůvodněnost napadeného rozhodnutí tak závisí výlučně na tom, zda domněnky protiprávnosti, které Komise hodlá ověřit, jsou určeny s dostatečnou jasností.
35 Odůvodnění napadeného rozhodnutí v tomto bodě je tvořeno údajem obsaženým v bodě 2 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého se „údajná protiprávní jednání týkají omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhů, koordinace cen a souvisejících protisoutěžních praktik na trhu s cementem a na trzích příbuzných výrobků“.
36 Kromě toho napadené rozhodnutí výslovně odkazuje na rozhodnutí o zahájení řízení uvedené v bodě 4 výše, které obsahuje další informace o zeměpisném rozsahu domnělého protiprávního jednání, jakož i o druhu dotčených výrobků.
37 Tribunál uvádí, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je formulováno velmi obecně a mělo by být upřesněno, což jej v tomto ohledu vystavuje kritice. Lze však mít za to, že odkaz na omezení dovozu do Evropského hospodářského prostoru (EHP), na rozdělení trhů, jakož i na koordinace cen na trhu s cementem a na trzích příbuzných výrobků, ve spojení s rozhodnutím o zahájení řízení, odpovídá minimálnímu stupni jasnosti, umožňujícímu dojít k závěru, že byly dodrženy požadavky čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003.
38 Je z toho třeba vyvodit, že napadené rozhodnutí je odůvodněno právně dostačujícím způsobem.
39 Tento závěr není vyvrácen jednotlivými argumenty předloženými žalobkyní.
40 Zaprvé, pokud jde o kritiku žalobkyně týkající se nedostatečného odůvodnění nezbytnosti požadovaných informací, stačí zdůraznit, že Komise není podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 povinna poskytnout v této otázce konkrétní odůvodnění. Právě na základě uvedení domněnek protiprávního jednání totiž Komise hodlá ověřit, že dotyčný podnik může posoudit nezbytnost požadovaných informací, a případně zpochybnit rozhodnutí o žádosti o informace před Tribunálem.
41 Zadruhé, pokud jde o výtku nedostatečného odůvodnění stanovení doby dvou týdnů pro jedenáctou sérii otázek, je třeba poznamenat, že čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 Komisi pouze ukládá stanovit lhůtu, nikoli poskytnout odůvodnění zvolení dané lhůty.
42 Každopádně je třeba uvést, že napadené rozhodnutí obsahuje k tomuto bodu odůvodnění, když se v bodě 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí zdůrazňuje, že lhůta dvanácti týdnů poskytnutá pro prvních deset sérií otázek a dvou týdnů pro jedenáctou sérii je vysvětlena povahou a množstvím požadovaných informací, jakož i závažností údajných porušení pravidel hospodářské soutěže. Lze se proto domnívat, že Komise měla za to, že menší množství informací, kterých se týkala jedenáctá série otázek, odůvodňovalo kratší dobu pro odpověď.
43 Zatřetí, pokud jde o argument žalobkyně vycházející z toho, že odůvodnění napadeného rozhodnutí neumožňuje pochopit postoj Komise k vyjádřením, která podala ve svém dopise ze dne 6. prosince 201, je třeba odpovědět, že Komise neměla povinnost poskytnout konkrétní odůvodnění ani v tomto bodě. Lze však poznamenat, že v bodě 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí je uvedeno, že tato vyjádření byla dle potřeby zohledněna při přípravě dotazníku obsaženého v příloze I napadeného rozhodnutí.
44 Je tedy třeba zamítnout čtvrtý žalobní důvod, jakož i první část druhého žalobního důvodu.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nepřiměřenosti přijetí rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003
45 Žalobkyně má za to, že napadené rozhodnutí porušuje zásadu proporcionality, neboť zaslání prosté žádosti o informace podle článku 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003 by bylo za okolností projednávaného případu dostačující. Na podporu svého tvrzení odkazuje zejména na okolnost, že na rozdíl od jiných společností, na něž se vztahuje rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, jí Komise v předstihu nezaslala žádost o informace podle odstavce 2 tohoto článku. Domnívá se také, že změny provedené v článku 18 nařízení č. 1/2003 ve srovnání se situací existující v době platnosti článku 11 nařízení Rady č. 17 ze dne 6. února 1962, prvního nařízení, kterým se provádějí články [81 ES] a [82 ES] (Úř. věst 1962, 13, s. 204; Zvl. vyd. 08/01, s. 3), neznamenají, že se Komise může svobodně rozhodnout postupovat prostřednictvím žádosti o informace nebo rozhodnutí o žádosti o informace, zbavujíc se tak povinnosti dodržování zásady proporcionality.
46 Komise navrhuje, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
47 Z ustálené judikatury vyplývá, že zásada proporcionality, jež je jednou z obecných zásad unijního práva, vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (rozsudek Soudního dvora ze dne 12. července 2001, Jippes a další, C‑189/01, Recueil, s. I‑5689, bod 81).
48 Komise si však podle článku 18 nařízení č. 1/2003 může vyžádat informace „prostou žádostí nebo rozhodnutím“, aniž toto ustanovení podmiňuje přijetí rozhodnutí předchozí „prostou žádostí“. Tímto se článek 18 nařízení č. 1/2003 liší od článku 11 nařízení č. 17, který ve svém odstavci 5 podmiňoval možnost žádat cestou rozhodnutí o žádosti o informace neúspěchem předchozí žádosti o informace.
49 Na rozdíl od toho, co zjevně Komise tvrdí ve svých písemnostech, je třeba zdůraznit, že volba, která musí být provedena mezi prostou žádostí o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003 a rozhodnutím o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 téhož nařízení, spadá pod přezkum proporcionality. To nezbytně vyplývá ze samotné definice zásady proporcionality, nacházející se v bodě 47 výše, v rozsahu, v němž je tam uvedeno, že „pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření“. Stejně tak lze poznamenat, že volba nabídnutá Komisi v čl. 18 odst. 1 nařízení č. 1/2003 představuje určitou analogii s volbou existující mezi kontrolou na základě jednoduchého zmocnění a kontrolou nařízenou rozhodnutím v rámci článku 14 nařízení č. 17 a článku 20 nařízení č. 1/2003. Výkon této volby je předmětem přezkumu unijním soudem z hlediska zásady proporcionality (rozsudky Soudního dvora ze dne 26. června 1980, National Panasonic v. Komise, 136/79, Recueil, s. 2033, bod 29, a ze dne 22. října 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Recueil, s. I‑9011, bod 77; rozsudek Tribunálu ze dne 8. března 2007, France Télécom v. Komise, T‑340/04, Sb. rozh. s. II‑573, bod 147).
50 Vzhledem k tomu, že judikatura u přezkumu proporcionality upřednostňuje kontrolu nařízenou formou rozhodnutí, se zdá, že s ohledem na volbu provedenou mezi pouhou žádostí o informace a rozhodnutím musí takový přezkum záviset na nezbytnosti přiměřeného vyšetření s ohledem na zvláštní okolnosti projednávaného případu (rozsudky National Panasonic v. Komise, bod 49 výše, bod 29; Roquette Frères, bod 49 výše, bod 77, a France Télécom v. Komise, bod 49 výše, bod 147).
51 V tomto ohledu je třeba vzít v úvahu okolnost, že napadené rozhodnutí je přijato v rámci vyšetřování praktik omezujících hospodářskou soutěž, které kromě žalobkyně zahrnují sedm dalších společností působících v odvětví cementu.
52 Rozhodnutí se liší od prosté žádosti o informace skutečností, že je možné, aby Komise uložila pokutu nebo penále v případě poskytnutí neúplných nebo opožděných informací podle čl. 23 odst. 1 písm. b) a čl. 24 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1/2003.
53 Proto se vzhledem k množství shromažďovaných a zpracovávaných informací nezdá ani nevhodné ani nepřiměřené, aby Komise vůči žalobkyni přímo postupovala prostřednictvím právního nástroje, který jí nabízí největší jistotu, že žalobkyně poskytne úplnou a včasnou odpověď.
54 Vzhledem k tomu, že přiměřenost použití rozhodnutí o žádosti o informace musí být zkoumána z hlediska nezbytnosti přiměřeného vyšetření, je třeba zamítnout tvrzení žalobkyně o tom, že s ní bylo nerovně zacházeno, jelikož ostatním společnostem, jichž se týkalo vyšetřování, byla před přijetím rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 zaslána prostá žádost o informace. Nezbytnost přiměřeného vyšetření totiž dokonce odůvodňuje, aby ve vztahu ke všem podnikům nebo sdružením podniků, které mohou poskytnout informace užitečné k provedení uvedeného vyšetřování, nebyl uplatňován stejný přístup.
55 Z předcházejících úvah vyplývá, že Komise neporušila zásadu proporcionality tím, že vůči žalobkyni přijala rozhodnutí o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a že první žalobní důvod musí být zamítnut.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 18 nařízení č. 1/2003
56 Tento důvod se v podstatě skládá ze dvou částí. První část, týkající se nedostatečně přesné povahy účelu žádosti o informace, již byla zodpovězena v bodech 18 až 44 výše. V rámci druhé části žalobkyně tvrdí, že informace požadované z důvodu prvních deseti sérií otázek nemají žádnou souvislost se skutečnostmi, které jsou jí vytýkány, což představuje porušení článku 18 nařízení č. 1/2003. Existence porušení práva hospodářské soutěže údajně nemůže být prokázána sdělením informací požadovaných na základě prvních deseti otázek, týkajících se prodejů cementu v posledních deseti letech, které Komisi poskytují podrobný popis cementářského průmyslu.
57 Komise navrhuje, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
58 Jak již bylo zdůrazněno v bodě 29 výše, Komise může požadovat sdělení pouze takových informací, které jí mohou umožnit ověřit domněnky protiprávního jednání, které odůvodňují vedení vyšetřování a jsou uvedeny v žádosti o informace (rozsudky ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, bod 29 výše, bod 25, a Société Générale v. Komise, bod 29 výše, bod 40).
59 Právě Komisi přísluší, aby vzhledem ke své široké vyšetřovací a kontrolní pravomoci posoudila nezbytnost informací, které si vyžádá od dotčených podniků (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 18. května 1982, AM & S Europe v. Komise, 155/79, Recueil, s. 1575, bod 17; ze dne 18. října 1989, Orkem v. Komise, 374/87, Recueil, s. 3283, bod 15, a Roquette Frères, bod 49 výše, bod 78).
60 Pokud jde o přezkum tohoto posouzení Komise Tribunálem, je třeba připomenout, že podle judikatury musí být pojem „nezbytné informace“ vykládán ve vztahu k účelu, za kterým byly dotčené vyšetřovací pravomoci svěřeny Komisi. Podmínka spojitosti mezi žádostí o informace a údajným protiprávním jednáním je splněna, lze-li se v tomto stadiu řízení legitimně domnívat, že zmíněná žádost vykazuje spojitost s údajným protiprávním jednáním v tom smyslu, že Komise může mít rozumně za to, že jí tento dokument napomůže k zjištění domnělého protiprávního jednání (rozsudky ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, bod 29 výše, bod 29, a Slovak Telekom v. Komise, bod 21 výše, bod 42).
61 V projednávaném případě je třeba konstatovat, že žalobkyně neposkytuje přesný obrázek o informacích požadovaných na základě prvních deseti otázek, jejichž nezbytnost zpochybňuje, ale obecně kritizuje nezbytnost žádosti o informace týkajících se prodejů cementu za období deseti let. V podstatě zpochybňuje použití rozhodnutí o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, protože by Komise měla za takových okolností postupovat spíše prostřednictvím šetření hospodářských odvětví na základě článku 17 nařízení č. 1/2003.
62 Pouhé vyzdvižení ze strany žalobkyně okolnosti, že informace požadované na základě prvních deseti sérií otázek týkajících se prodejů cementu za období deseti let, samo o sobě neumožňuje dojít k závěru, že uvedené otázky přesahují to, co může být považováno za nezbytné vzhledem k účelu žádosti o informace, jak je uveden v bodech 4 a 35 výše.
63 Tento závěr není vyvrácen tvrzením žalobkyně obsaženým v replice, vycházejícím v podstatě z toho, že množství požadovaných informací budí dojem, že napadené rozhodnutí má přípravnou povahu.
64 Zajisté je pravdou, že požadavek ochrany proti svévolným nebo nepřiměřeným zásahům veřejné moci do soukromí osob, ať již fyzických či právnických, je obecnou zásadou unijního práva (rozsudek Slovak Telekom v. Komise, bod 21 výše, bod 81).
65 Stejně tak je třeba zdůraznit, že za účelem dodržení této obecné zásady musí být žádost o informace zaměřena na shromáždění dokumentace nezbytné k ověření skutkového a právního stavu a jeho dosahu, o němž už Komise má informace.
66 Avšak případná svévolná povaha napadeného rozhodnutí nemůže být prokázána na základě rozsahu žádosti o informace, jelikož Komise může legitimně provést vyšetřování s širokým rozsahem šetření, pokud má k dispozici dostatečně závažné indicie o účasti podniku v různých domnělých protiprávních jednáních, která hodlá ověřit.
67 Je třeba konstatovat, že v projednávané věci žalobkyně nezpochybňuje, že Komise má dostatečně závažné indicie odůvodňující přijetí napadeného rozhodnutí, a v tomto smyslu žalobkyně nepožádala Tribunál o ověření. Proto v případě neexistence výslovné a odůvodněné žádosti žalobkyně není třeba, aby Tribunál ověřil z vlastního podnětu, a pouze na základě obecného tvrzení vycházejícího z širokého rozsahu žádosti o informace, zda Komise měla dostatečně závažné indicie odůvodňující přijetí napadeného rozhodnutí.
68 Druhý žalobní důvod tedy musí být zamítnut.
K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nepřiměřenosti lhůty dvou týdnů stanovené pro odpověď na jedenáctou sérii otázek
69 Žalobkyně má za to, že napadené rozhodnutí porušuje zásadu proporcionality, pokud jde o nedostatečnou lhůtu dvou týdnů stanovenou pro odpověď na jedenáctou sérii otázek.
70 Komise navrhuje, aby byl tento žalobní důvod zamítnut. Domnívá se, že žalobkyně nemá právní zájem na podání žaloby, pokud jde dotčenou lhůtu, jelikož odpověď na jedenáctou sérii otázek byla poskytnuta a žalobkyně obdržela ujištění, že jí nebude uložena pokuta v případě postupného poskytnutí požadovaných informací. Komise rovněž tvrdí, že lhůta dvou týdnů byla odůvodněná a že pro žalobkyni nebylo fyzicky nemožné odpovědět na jedenáctou řadu otázek ve stanovené lhůtě.
71 Z ustálené judikatury vyplývá, že žádosti o informace, které Komise podniku zašle, musí být v souladu se zásadou proporcionality a že povinnost poskytnout informace uložená podniku nesmí pro tento podnik znamenat zátěž, která je nepřiměřená nezbytnosti vyšetřování (rozsudky Tribunálu ze dne 12. prosince 1991, SEP v. Komise, bod 29 výše, bod 51; ze dne 30. září 2003, Atlantic Container Line a další v. Komise, T‑191/98, T‑212/98 až T‑214/98, Recueil, s. II‑3275, bod 418, a Slovak Telekom v. Komise, bod 21 výše, bod 81).
72 Pro účely posouzení možné nepřiměřenosti zátěže vyplývající z povinnosti odpovědět na jedenáctou sérii otázek ve lhůtě dvou týdnů je třeba vzít v úvahu skutečnost, že žalobkyni jakožto osobě, jíž je určeno rozhodnutí o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, hrozí uložení nejen pokuty nebo penále za poskytnutí neúplných nebo pozdních informací nebo neposkytnutí informace podle čl. 23 odst. 1 písm. b) a čl. 24 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1/2003, ale také pokuty v případě poskytnutí informace označené Komisí za nesprávné nebo zavádějící informace, podle čl. 23 odst. 1 písm. b) uvedeného nařízení.
73 To znamená, že přezkum přiměřenosti lhůty stanovené rozhodnutím o žádosti o informace má zvláštní důležitost. Je totiž třeba, aby uvedená lhůta mohla osobě, jíž je rozhodnutí určeno, umožnit nejen fakticky poskytnout odpověď, ale také se ujistit o úplnosti, přesnosti a nezavádějící povaze poskytnutých informací.
74 Výše vznesenou otázku Komise týkající se právního zájmu žalobkyně na uplatnění projednávaného žalobního důvodu je třeba tedy chápat jako zpochybnění právního zájmu žalobkyně na podání žaloby proti napadenému rozhodnutí v rozsahu, v němž jí ukládá lhůtu dvou týdnů k odpovědi na jedenáctou sérii otázek. Komise se opírá o okolnost, že požadované informace byly poskytnuty částečně po lhůtě, aniž byla žalobkyni uložena pokuta, a že jí v rámci telefonického rozhovoru byla dána možnost odpovědět postupně.
75 V tomto ohledu stačí zdůraznit, že právní zájem na podání žaloby proti rozhodnutí nařizujícímu poskytnout informace trvá, i když osoba, které je určeno, tomuto rozhodnutí již vyhověla. Zrušení takového rozhodnutí totiž může mít samo o sobě právní důsledky, zejména tím, že zakládá Komisi povinnost přijmout opatření vyplývající z rozsudku Tribunálu a brání opakování takové praxe ze strany Komise (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 9. listopadu 1994, Scottish Football v. Komise, T‑46/92, Recueil, s. II‑1039, bod 14 a citovaná judikatura).
76 V důsledku toho je třeba dojít k závěru, že žalobkyně má právní zájem na podání žaloby proti napadenému rozhodnutí a je oprávněna vznést žalobní důvody, které považuje za vhodné, aby Tribunál přiměly vyhovět jejím návrhovým žádáním.
77 Každopádně je třeba konstatovat, že Komise nepředložila žádný důkaz prokazující, že žalobkyně byla ujištěna, že postupné poskytnutí požadovaných informací (a tedy částečně mimo lhůtu) nepovede k uložení pokuty nebo penále. I když je mezi účastníky řízení nesporné, že na toto téma proběhl telefonický rozhovor mezi právním zástupcem žalobkyně a úředníkem Komise, neshodují se ohledně přesného smyslu tohoto rozhovoru.
78 Ze spisu tak pouze jasně vyplývá odmítnutí Komise v elektronické zprávě ze dne 12. dubna 2011 prodloužit lhůtu na odpověď stanovenou pro jedenáctou sérii otázek v reakci na předmětnou žádost podanou žalobkyní v jejím dopise ze dne 11. dubna 2011 a v její elektronické zprávě ze dne 12. dubna 2011. Žalobkyně poskytla část své odpovědi na jedenáctou sérii otázek mimo stanovenou lhůtu, a tudíž by jí mohla, alespoň teoreticky, Komise uložit pokutu podle čl. 23 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1/2003, navzdory ujištěním, která ji Komise podle svých tvrzení obsažených v jejích písemnostech dala.
79 Dále z důvodů uvedených v bodech 72 a 73 výše, je třeba mít za to, že možná nepřiměřenost zátěže vyplývající z povinnosti odpovědět na jedenáctou sérii otázek ve lhůtě dvou týdnů může mít dopad na úplnost, přesnost a dostatečnou jasnost poskytnutých odpovědí, což by případně mohlo rovněž vést k uložení pokuty podle čl. 23 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1/2003.
80 V otázce 11 písm. a) byla žalobkyně vyzvána, aby poskytla veškeré údaje o roli, funkci a odpovědnostech pánů P. L. a H. M. od roku 2001, osobě, které přímo odpovídají, a o osobě nebo osobách, kterým dávají nebo dávali pokyny. Na základě otázky 11 písm. b) je požadováno poskytnutí seznamu všech schůzek a jiných písemných nebo ústních kontaktů týkajících se cementu a příbuzných výrobků, k nimž došlo mezi panem P. L. (pro období 2003–2009), a panem H. M. (pro období 2006–2008) s výrobci cementu a příbuzných výrobků nebo jejich zástupci v Německu. Na tomto základě byla žalobkyně vyzvána zejména upřesnit data schůzek a jména pozvaných a účastníků, uvést jméno osoby a podniku, které schůzku nebo schůzky pořádaly nebo požádaly o jejich konání, jakož i poskytnout jméno, úlohu, funkci a odpovědnost dalších zaměstnanců žalobkyně, kteří se těchto schůzek zúčastnili v období od roku 2001 do roku 2010. Konečně na základě otázky 11 písm. c) je žalobkyně vyzvána poskytnout veškeré dokumenty týkající se výše uvedených kontaktů nebo schůzek, včetně mj. elektronické pošty, pořadů jednání, zápisů ze schůzek, cestovních dokladů, písemných poznámek, zpráv nebo protokolů.
81 Je třeba konstatovat, že z napadeného rozhodnutí nevyplývá zvláštní nezbytnost vyšetřování odůvodňující stanovení zvláště krátké doby pro poskytnutí informací požadovaných na základě jedenácté série otázek.
82 Jak bylo zdůrazněno v bodě 42 výše, z bodu 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí je možné vyvodit pouze to, že odůvodnění této lhůty může spočívat v posouzení Komise, podle kterého tato série otázek obnáší poskytnutí malého množství informací.
83 Komise zajisté správně připomíná, že podle obecné povinnosti obezřetnosti, která přísluší každému podniku nebo sdružení podniků, musí žalobkyně dbát na to, aby v jejích knihách nebo archivech byly dobře uchovány všechny informace, které umožňují zpětně vysledovat její činnost, zejména s cílem disponovat nezbytnými důkazy pro případ soudních nebo správních opatření (rozsudek Tribunálu ze dne 16. června 2011, Heineken a Heineken Nederland v. Komise, T‑240/07, Recueil, s. II‑3355, bod 301).
84 Ale vzhledem k tomu, že odpověď na jedenáctou sérii otázek zahrnuje i určení všech kontaktů, včetně těch nejméně formálních, dvou zaměstnanců žalobkyně s výrobci cementu a příbuzných výrobků nebo jejich zástupci v Německu v obdobích tří a sedmi let, Tribunál uvádí, že navzdory uvedené povinnosti skladování, shromáždění, organizace a ověření požadovaných informací, se tato odpověď nejeví nutně snadnou.
85 Kromě toho z důvodů uvedených v bodě 7 výše je třeba zohlednit okolnost, že předepsaná lhůta musí osobě, které je rozhodnutí určeno, umožnit ujistit se o úplnosti, přesnosti a nezavádějící povaze poskytnutých informací.
86 Je třeba konstatovat, že vzhledem k povaze požadovaných informací, se dvoutýdenní lhůta pro odpověď zdá být nedostatečná pro jejich shromáždění a k ujištění se o úplnosti, přesnosti a nezavádějící povaze poskytnuté odpovědi.
87 Z toho vyplývá, že uložení povinnosti odpovědět na tyto otázky v takové lhůtě odpovídá nepřiměřené zátěži ve smyslu judikatury citované v bodě 71 výše.
88 Tento závěr není vyvrácen okolností, již připomněla Komise, totiž že Komise ve svém dopise ze dne 19. listopadu 2010 upozornila žalobkyni na svůj úmysl zaslat jí rozhodnutí o žádosti o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 tím, že jí poskytla návrh dotazníku, jehož patnáctá série otázek byla v podstatě totožná s jedenáctou sérií otázek obsaženou v konečném dotazníku.
89 V tomto ohledu stačí zdůraznit, že ve čtvrtém odstavci tohoto dopisu Komise zcela jasným jazykem napsala, že „rozhodnutí přijaté podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 poskytne společnosti Schwenk lhůtu dvou měsíců pro odpověď na dotazník obsažený v rozhodnutí správně, úplně a nezavádějícím způsobem“.
90 Proto okolnost, že žalobkyně mohla legitimně očekávat, že bude mít dvouměsíční lhůtu pro odpověď na jedenáctou sérii otázek, každopádně brání tomu, aby upozornění obsažené v dopise ze dne 19. listopadu 2010 mohlo být vzato v úvahu pro posouzení přiměřenosti povinnosti odpovědět na uvedenou sérii otázek ve lhůtě dvou týdnů.
91 Co se týče odkazu učiněného Komisí v bodě 38 jejího oznámení o osvědčených postupech pro vedení řízení týkajících se článků 101 SFEU a 102 SFEU (Úř. věst 2011, C 308, s. 6), stačí zdůraznit, že je irelevantní.
92 Každopádně je třeba zdůraznit, že z bodu 38 uvedeného oznámení vyplývá, že předepsaná lhůta činí zpravidla nejméně dva týdny, ale že může být kratšího trvání pro žádosti mající pouze omezený rozsah. Zdá se to spíše potvrzovat myšlenku, že pro Komisi lhůta dvou týdnů zpravidla vykazuje povahu minimálního požadavku. Avšak v projednávaném případě, s ohledem na značné množství práce, již může představovat shromáždění, organizace a ověření požadovaných informací, vykazuje použití dvoutýdenní lhůty přinejmenším nepřiměřenou povahu.
93 S ohledem na přecházející úvahy je třeba projednávanému žalobnímu důvodu vyhovět.
94 V článku 1 napadeného rozhodnutí je uvedeno, že přílohy jsou nedílnou součástí napadeného rozhodnutí. Znění přílohy I, sestávající z dotazníku, ukazuje, že jedenáctá série otázek netvoří nedílnou součást dotazníku.
95 Je proto třeba zrušit napadené rozhodnutí pouze v rozsahu, v němž požaduje, aby žalobkyně odpověděla na jedenáctou sérii otázek z dotazníku v příloze I rozhodnutí, aniž je třeba zkoumat pátý žalobní důvod, týkající se výhradně jedenácté série otázek.
K nákladům řízení
96 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Na základě prvního pododstavce odstavce 3 téhož ustanovení může Tribunál rozdělit náklady řízení, pokud mají účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch.
97 Vzhledem k tomu, že v projednávané věci bylo žalobě částečně vyhověno, budou okolnosti věci náležitě zohledněny rozhodnutím, že Komise ponese jednu třetinu vlastních nákladů řízení a nahradí jednu třetinu nákladů řízení vynaložených žalobkyní; posledně uvedená pak ponese dvě třetiny vlastních nákladů řízení a nahradí dvě třetiny nákladů řízení vynaložených Komisí.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Komise C (2011) 2367 final ze dne 30. března 2011 v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc COMP/39.520 – Cement a příbuzné výrobky) se zrušuje v rozsahu, v němž se týká jedenácté série otázek dotazníku tvořícího přílohu I tohoto rozhodnutí.
2) Schwenk Zement KG ponese dvě třetiny vlastních nákladů řízení a nahradí dvě třetiny nákladů řízení vynaložených Evropskou komisí. Komise ponese jednu třetinu vlastních nákladů řízení a nahradí jednu třetinu nákladů řízení vynaložených společností Schwenk Zement KG.
3) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 14. března 2013.
Podpisy.