SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 14 de marzo de 2014 (*)
«Competencia – Procedimiento administrativo – Decisión de solicitud de información – Necesidad de la información solicitada – Obligación de motivación – Proporcionalidad»
En el asunto T‑306/11,
Schwenk Zement KG, con domicilio social en Ulm (Alemania), representada por el Sr. M. Raible, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. M. Kellerbauer, R. Sauer y C. Hödlmayr, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. A. Böhlke, abogado,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C(2011) 2367 final de la Comisión, de 30 de marzo de 2011, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (Asunto 39.520 – Cemento y productos relacionados con el cemento),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por el Sr. A. Dittrich, Presidente, y la Sra. I. Wiszniewska‑Białecka y el Sr. M. Prek (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. T. Weiler, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de febrero de 2013;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que dieron origen al litigio
1 En noviembre de 2008 y en septiembre de 2009, al amparo del artículo 20 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1), la Comisión de las Comunidades Europeas llevó a cabo varias inspecciones en los locales de ciertas sociedades del sector del cemento. Tras estas inspecciones se remitieron diversas solicitudes de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003. La demandante, Schwenk Zement KG, no fue objeto de ninguna inspección en sus locales ni recibió ninguna solicitud de información.
2 Mediante escrito de 19 de noviembre de 2010, la Comisión informó a la demandante de su intención de remitirle una decisión requiriéndole información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y le transmitió el borrador del cuestionario que pensaba adjuntar a dicha decisión.
3 Mediante escrito de 6 de diciembre de 2010, la demandante presentó sus observaciones sobre el borrador del cuestionario.
4 El mismo día, la Comisión informó a la demandante de que había decidido, en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003, incoar un procedimiento en su contra y contra otras siete empresas del sector del cemento, por sus presuntas infracciones del artículo 101 TFUE consistentes en «restricciones del flujo comercial en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países fuera del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y productos relacionados» (en lo sucesivo, «decisión de incoación del procedimiento»).
5 El 30 de marzo de 2011, la Comisión adoptó la Decisión C(2011) 2367 final, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 (Asunto 39.520 – Cemento y productos relacionados con el cemento) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
6 En la Decisión impugnada, la Comisión indicó que, de conformidad con el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, para la realización de las tareas que le asigna dicho Reglamento, ella podía solicitar a las empresas y asociaciones de empresas, mediante una decisión o una simple solicitud, que le facilitasen toda la información que estimara necesaria (considerando 3 de la Decisión impugnada). Tras recordar que había informado a la demandante de su intención de adoptar una decisión conforme al artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y que ésta había formulado sus observaciones sobre el proyecto de cuestionario (considerandos 4 y 5 de la Decisión impugnada), la Comisión solicitó a la demandante y a sus filiales situadas en la Unión Europea y controladas directa o indirectamente por ella, mediante decisión, que respondieran al cuestionario del anexo I de la Decisión, que constaba de 94 páginas y contenía once series de preguntas (considerando 6 de la Decisión impugnada). Las instrucciones para responder a dicho cuestionario se encuentran en el anexo II de la Decisión impugnada, mientras que los modelos de respuesta que han de utilizarse se encuentran en el anexo III de dicha Decisión.
7 La Comisión recordó igualmente la descripción de las presuntas infracciones, que figura en el apartado 4 supra (considerando 2 de la Decisión impugnada).
8 Tras hacer referencia a la naturaleza y a la cantidad de la información solicitada
y a la gravedad de las potenciales infracciones de las normas sobre competencia, la Comisión estimó que procedía conceder a la demandante un plazo de respuesta de doce semanas para las diez primeras series de preguntas y de dos semanas para la undécima, relativa a los «Contactos y reuniones» (considerando 8 de la Decisión impugnada).
9 La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
[La demandante] (junto con todas las filiales de la UE directa o indirectamente controladas por ésta) deberá facilitar la información especificada en el Anexo I de la presente Decisión en la forma solicitada en los Anexos II y III de la presente Decisión en el plazo de doce semanas para responder a las preguntas nº 1 a 10 y de dos semanas para responder a la pregunta nº 11 a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión. Todos los Anexos forman parte integrante de la presente Decisión.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión es [la demandante] junto con todas las filiales de la UE directa o indirectamente controladas por ésta.»
10 Mediante escrito de 11 de abril de 2011 y correo electrónico de 12 de abril
de 2011, la demandante solicitó una prórroga del plazo de respuesta aplicable a la undécima serie de preguntas hasta el 2 de mayo de 2011. Mediante correo electrónico de 12 de abril de 2011, se informó a la demandante de que denegaba esta solicitud.
11 El 18 de abril de 2011 y el 5 de mayo de 2011, la demandante transmitió su respuesta a la undécima serie de preguntas. El 27 de junio de 2011, la demandante transmitió su respuesta a las diez primeras series de preguntas.
Procedimiento y pretensiones de las partes
12 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 10 de junio de 2011, la demandante interpuso el presente recurso.
13 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
14 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
15 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
16 En la vista de 8 de febrero de 2013 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal.
Fundamentos de Derecho
17 En apoyo de su recurso, la demandante invoca cinco motivos, basados, en primer lugar, en el carácter desproporcionado de la adopción de una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, en segundo lugar, en la infracción del antedicho artículo 18, apartado 3, en tercer lugar, en el carácter desproporcionado del plazo de dos semanas fijado para responder a la undécima serie de preguntas, en cuarto lugar, en una insuficiencia de motivación de
la Decisión impugnada y, en quinto lugar, en una vulneración de su derecho de defensa.
Sobre el cuestionamiento de la motivación de la Decisión impugnada, contenido en los motivos segundo y cuarto
18 En el marco de la primera parte de su segundo motivo, basado en una infracción del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, la demandante sostiene, en particular, que la Decisión impugnada es imprecisa por lo que atañe a las presunciones de infracción que la Comisión pretende comprobar, lo que, a su juicio, le ha impedido apreciar la necesidad de la información solicitada.
19 En el marco de su cuarto motivo, la demandante señala el carácter insuficiente de la motivación de la Decisión impugnada, lo que, a su entender, infringe el artículo 296 TFUE, párrafo segundo. En particular, reprocha a la Comisión haber parafraseado el tenor del artículo 101 TFUE, apartado 1, y el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, en vez de proporcionar elementos de motivación relativos a los hechos que se le reprochan, a la gravedad del supuesto comportamiento y a la necesidad de la información solicitada. La demandante también alega, en esencia, que la obligación de motivación de la Decisión impugnada se veía reforzada, en particular, a la luz del carácter poco habitual del plazo de dos semanas concedido para responder a la undécima serie de preguntas.
20 En su respuesta al segundo motivo, la Comisión alega que la Decisión impugnada explicita de manera suficientemente precisa las presunciones de infracción que quiere comprobar. En el marco de su respuesta al cuarto motivo, la Comisión alega que la Decisión impugnada está suficientemente motivada en Derecho.
21 De acuerdo con una jurisprudencia reiterada, los elementos esenciales de la motivación de una decisión de solicitud de información están definidos en el artículo 18, apartado 3, del propio Reglamento nº 1/2003 (véase la sentencia del Tribunal de 22 de marzo de 2012, Slovak Telekom/Comisión, T‑458/09 y T‑171/10, apartados 76 y 77, y la jurisprudencia citada).
22 Por consiguiente, el cuarto motivo (insuficiencia de motivación) y la primera parte del segundo motivo (infracción del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003) se superponen parcialmente, en la medida en que la crítica de una falta de precisión por parte de la Comisión a la hora de explicitar las presunciones de infracción que pretende comprobar, formalmente presentada en el marco del segundo motivo, equivale a un cuestionamiento de la motivación de la Decisión impugnada por lo que atañe a ese aspecto.
23 El deber de motivar una decisión individual tiene la finalidad de permitir al juez ejercer su control sobre la legalidad de ésta y de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez, precisándose que el alcance de esta obligación depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se haya adoptado, así como del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Rec. p. 3623, apartado 38; sentencias del Tribunal General de 15 de junio de 2005, Corsica Ferries France/Comisión, T‑349/03, Rec. p. II‑2197, apartados 62 y 63, y de 12 de julio de 2007, CB/Comisión, T‑266/03, no publicada en la Recopilación, apartado 35).
24 El artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 establece que la Comisión «indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse». El artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 precisa, además, que la Comisión «hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23», que «indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24», y que «también les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia […]».
25 Esta delimitación de la obligación de motivación se debe al carácter de medida de investigación de las decisiones de solicitud de información.
26 En efecto, hay que tener presente que el procedimiento administrativo con arreglo al Reglamento nº 1/2003, que tramita la Comisión, se subdivide en dos fases distintas y sucesivas, cada una de las cuales tiene una lógica interna propia, a saber, una fase de investigación preliminar, por un lado, y una fase contradictoria, por otro. La fase de investigación preliminar, durante la que la Comisión ejerce las facultades de investigación previstas por el Reglamento nº 1/2003 y que se extiende hasta el pliego de cargos, está destinada a permitir que la Comisión reúna todos los elementos pertinentes que confirmen o no la existencia de una infracción de las reglas sobre la competencia y adopte una primera postura sobre la orientación y la continuación que proceda dar al procedimiento. En cambio, la fase contradictoria, que se extiende desde la notificación del pliego de cargos hasta la adopción de la decisión final, debe permitir que la Comisión se pronuncie definitivamente sobre la infracción imputada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 8 de julio de 2008, AC‑Treuhand/Comisión, T‑99/04, Rec. p. II‑1501, apartado 47).
27 Por un lado, en lo que se refiere a la fase de investigación preliminar, es preciso señalar que dicha fase tiene como punto de partida la fecha en que la Comisión, en el ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 18 y 20 del Reglamento nº 1/2003, adopta medidas que implican la imputación de una infracción y conllevan repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. Por otro lado, sólo al comienzo de la fase contradictoria administrativa la empresa afectada es informada mediante el pliego de cargos de todos los elementos esenciales en los que se apoya la Comisión en esta fase del procedimiento, y disfruta del derecho de acceso al expediente para garantizar el ejercicio efectivo de su derecho de defensa. Por consiguiente, la empresa afectada sólo puede hacer valer plenamente su derecho de defensa después del envío del pliego de cargos. En efecto, si ese derecho se extendiera al período anterior al envío del pliego de cargos se vería comprometida la eficacia de la investigación de la Comisión, dado que, ya durante la fase de la investigación preliminar, la empresa afectada estaría en condiciones de identificar las informaciones que ya son conocidas por la Comisión y, en consecuencia, las que pueden aún serle ocultadas (véase, en este sentido, la sentencia AC‑Treuhand/Comisión, citada en el apartado 26 supra, apartado 48, y la jurisprudencia citada).
28 Sin embargo, las medidas de investigación adoptadas por la Comisión durante la fase de investigación preliminar, en especial las medidas de verificación y las solicitudes de información, implican por su naturaleza la imputación de una infracción y pueden producir repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. En consecuencia, debe evitarse que el derecho de defensa pueda quedar irremediablemente comprometido durante esa fase del procedimiento administrativo ya que las medidas de investigación practicadas pueden tener un carácter determinante para la constitución de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas susceptibles de generar la responsabilidad de éstas (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst/Comisión, 46/87 y 227/88, Rec. p. 2859, apartado 15, y la sentencia AC‑Treuhand/Comisión, citada en el apartado 26 supra, apartados 50 y 51).
29 En este contexto, deber recordarse que la obligación que incumbe a la Comisión de indicar la base jurídica y el objeto de la solicitud de información constituye una exigencia fundamental, no sólo para poner de manifiesto el carácter justificado de la información solicitada a las empresas afectadas, sino también para que éstas estén en condiciones de comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa. De ello se deduce que la Comisión sólo puede requerir la comunicación de informaciones que puedan permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias del Tribunal de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, T‑39/90, Rec. p. II‑1497, apartado 25, y de 8 de marzo de 1995, Société Générale/Comisión, T‑34/93, Rec. p. II‑545, apartado 40).
30 Tal como subrayó el Abogado General Jacobs en el punto 30 de las conclusiones en el asunto sobre el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1994, SEP/Comisión (C‑36/92 P, Rec. pp. I‑1911 y ss., especialmente p. I‑1914), la obligación de indicar el objeto de la solicitud de información significa «evidentemente que [la Comisión] debe identificar la supuesta infracción de las normas sobre la competencia», «la necesidad de la información debe ser estimada en relación con el objeto mencionado en la solicitud de información» y «dicho objeto debe indicarse con suficiente precisión, sin lo cual resultaría imposible determinar si la información es necesaria y el Tribunal de Justicia no podría desempeñar sus tareas de control».
31 De reiterada jurisprudencia también se desprende que la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de tal decisión todas las informaciones de que dispone acerca de supuestas infracciones, ni a efectuar una calificación jurídica rigurosa de dichas infracciones, pero que debe indicar con claridad las presunciones que pretende comprobar (sentencias Société Générale/Comisión, citada en el apartado 29 supra, apartados 62 y 63, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 21 supra, apartado 77).
32 Sin embargo, no puede exigirse a la Comisión que, en la fase de investigación preliminar, indique, aparte de las presunciones de infracción que pretende comprobar, los indicios, es decir, los elementos que le llevan a contemplar la hipótesis de una infracción del artículo 101 TFUE. En efecto, tal obligación comprometería el equilibrio que la jurisprudencia establece entre la preservación de la eficacia de la investigación y la preservación del derecho de defensa de la empresa de que se trate.
33 En el caso de autos, en la Decisión impugnada se indica claramente que ésta fue adoptada sobre la base del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y que las prácticas objeto de investigación podrían constituir una infracción del artículo 101 TFUE. Sus considerandos 10 y 11 se refieren expresamente a las sanciones y al derecho de recurso contemplados en el apartado 24 supra.
34 Por tanto, el carácter suficientemente motivado o no de la Decisión impugnada depende exclusivamente de si las presunciones de infracción que la Comisión pretende comprobar están precisadas con suficiente claridad.
35 La motivación de la Decisión impugnada por lo que atañe a este aspecto está constituida por la mención que se hace en el considerando 2 de la Decisión impugnada según la cual «las presuntas infracciones revisten la forma de restricciones de los flujos comerciales en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluidas las restricciones a las importaciones en el EEE procedentes de países de fuera del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y productos relacionados».
36 Asimismo, la Decisión impugnada se remite explícitamente a la decisión de incoación del procedimiento mencionada en el apartado 4 supra, que contiene información suplementaria sobre el alcance geográfico de las presunciones de infracción y sobre el tipo de productos afectados.
37 El Tribunal señala que la motivación de la Decisión impugnada está formulada en términos muy generales, que convendría haber precisado, y es, por tanto, criticable desde este punto de vista. Sin embargo, puede considerarse que la referencia a las restricciones a las importaciones en el EEE, al reparto de mercados y a la coordinación de precios en el mercado del cemento y productos relacionados, puesta en relación con la decisión de incoación del procedimiento, corresponde al grado mínimo de claridad que permite concluir que se cumple lo establecido en el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003.
38 De lo anterior debe deducirse que la Decisión impugnada está suficientemente motivada en Derecho.
39 Esta conclusión no queda desvirtuada por las diferentes alegaciones presentadas por la demandante.
40 En primer lugar, por lo que respecta a la crítica de la demandante relativa a la falta de motivación de la necesidad de la información solicitada, basta subrayar que la Comisión no está obligada, en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, a proporcionar una motivación específica sobre este aspecto. En efecto, a través de la indicación de las presunciones de infracción que la Comisión pretende comprobar la empresa afectada puede apreciar la necesidad de la información solicitada y, en su caso, impugnar la decisión de solicitud de información ante el Tribunal.
41 En segundo lugar, por lo que respecta al reproche de una insuficiencia de motivación en cuanto a la elección de una duración de dos semanas por lo que atañe a la undécima serie de preguntas, es preciso observar que el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 sólo obliga a la Comisión a fijar un plazo y no a motivar la elección de dicho plazo.
42 En cualquier caso, debe señalarse que la Decisión impugnada contiene una motivación sobre este aspecto, ya que en el considerando 8 de la Decisión impugnada se subraya que el plazo de doce semanas concedido para las diez primeras series de preguntas y de dos semanas para la undécima serie se explica por la naturaleza y la cantidad de la información solicitada, así como por la gravedad de las infracciones potenciales de las normas de competencia. Por consiguiente, puede considerarse que la Comisión estimó que la menor cantidad de información que implicaba la undécima serie de preguntas justificaba un plazo de respuesta más corto.
43 En tercer lugar, por lo que respecta a la argumentación de la demandante basada en que la motivación de la Decisión impugnada no permitía comprender la posición de la Comisión acerca de las observaciones que presentó en su escrito
de 6 de diciembre de 2010, procede responder que la Comisión tampoco estaba obligada a proporcionar una motivación específica sobre este aspecto. No obstante, puede señalarse que en el considerando 6 de la Decisión impugnada
se precisa que dichas observaciones se tomaron, en la medida de lo necesario,
en consideración al elaborar el cuestionario que figura en el anexo I de la Decisión impugnada.
44 Por consiguiente, deben desestimarse el cuarto motivo y la primera parte del segundo motivo.
Sobre el primer motivo, basado en el carácter desproporcionado de la adopción de una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003
45 La demandante estima que la Decisión impugnada viola el principio de proporcionalidad, ya que, a su entender, la remisión de una simple solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 habría sido suficiente en las circunstancias del caso de autos. En apoyo de su argumentación, la demandante hace, en particular, referencia al hecho de que, al contrario que a otras sociedades objeto de una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, la Comisión no le dirigió previamente una solicitud de información en virtud del apartado 2 de dicho artículo. Asimismo, la Comisión considera que los cambios introducidos por el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, con respecto a la situación existente cuando estaba vigente el artículo 11 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer reglamento de aplicación de los artículos [81 CE] y [82 CE] (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), no implican que la Comisión pueda elegir libremente actuar por medio de una solicitud de información o de una decisión de solicitud de información sin respetar el principio de proporcionalidad.
46 La Comisión solicita que se desestime el presente motivo.
47 De reiterada jurisprudencia se desprende que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C‑189/01, Rec. p. I 5689, apartado 81).
48 En virtud del artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003, la Comisión puede solicitar información «mediante una decisión o una simple solicitud», sin que dicha disposición supedite la adopción de una decisión a una «simple solicitud» previa. En ello el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 se distingue
del artículo 11 del Reglamento nº 17, que, en su apartado 5, supeditaba la posibilidad de solicitar información mediante decisión al fracaso de una solicitud previa de información.
49 Contrariamente a lo que parece sostener la Comisión en sus escritos, debe subrayarse que la opción que debe realizar entre una simple solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 y una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, de ese mismo Reglamento está sujeta a un control de proporcionalidad. Ello se deriva necesariamente de la propia definición del principio de proporcionalidad que figura en el apartado 47 supra, en la medida en que allí se menciona que, «cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa». Asimismo, puede verse que la elección que el artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003 ofrece a la Comisión presenta una clara analogía con la existente entre la verificación mediante simple mandato y la verificación ordenada mediante decisión con arreglo al artículo 14 del Reglamento nº 17 y al artículo 20 del Reglamento nº 1/2003. Pues bien, el ejercicio de esta elección está sujeto a un control por el juez de la Unión en virtud del principio de proporcionalidad (sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de junio de 1980, National Panasonic/Comisión, 136/79, Rec. p. 2033, apartado 29, y de 22 de octubre de 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Rec. p. I‑9011, apartado 77; sentencia del Tribunal General de 8 de marzo de 2007, France Télécom/Comisión, T‑340/04, Rec. p. II‑573, apartado 147).
50 A la luz del enfoque por el que se ha decantado la jurisprudencia con respecto al control de proporcionalidad de la utilización de una verificación ordenada mediante decisión, resulta que tal control, en relación con la opción que debe realizarse entre una simple solicitud de información y una decisión, ha de depender de las necesidades de una investigación adecuada, teniendo en cuenta las particularidades del caso de autos (sentencias National Panasonic/Comisión, citada en el apartado 49 supra, apartado 29; Roquette Frères, citada en el apartado 49 supra, apartado 77, y France Télécom/Comisión, citada en el apartado 49 supra, apartado 147).
51 A este respecto, ha de tenerse en cuenta que la Decisión impugnada se inscribe en el marco de una investigación sobre prácticas restrictivas de la competencia en las que están implicadas, además de la demandante, otras siete empresas del sector del cemento.
52 Una decisión se distingue de una simple solicitud de información por el hecho de que la Comisión puede imponer una multa sancionadora o multas coercitivas en caso de que se haya proporcionado información incompleta o tardía, en aplicación, del artículo 23, apartado 1, letra b), y del artículo 24, apartado 1, letra d), respectivamente, del Reglamento nº 1/2003.
53 Por tanto, habida cuenta de la cantidad de información que debía recabarse y cruzarse, no parece ni inapropiado ni desmesurado que la Comisión utilizase directamente con respecto a la demandante el instrumento jurídico que le ofrecía la mayor garantía de que ésta le diese una respuesta completa y dentro del plazo fijado.
54 Asimismo, en la medida en que la proporcionalidad de la utilización de una decisión de solicitud de información debe examinarse a la luz de las necesidades de una investigación adecuada, la alegación de la demandante relativa al trato desigual que se le dio, dado que las otras sociedades afectadas por la investigación fueron objeto de una simple solicitud de información previamente a la adopción de una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, debe rechazarse. En efecto, las necesidades de una investigación adecuada pueden justificar que no se siga el mismo enfoque con respecto a todas las empresas o asociaciones de empresas que puedan facilitar información útil para la continuación de dicha investigación.
55 De lo anterior se desprende que la Comisión no violó el principio de proporcionalidad al adoptar una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 con respecto a la demandante y que el primer motivo debe desestimarse.
Sobre el segundo motivo, basado en una infracción del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003
56 El presente motivo tiene, en esencia, dos partes. Ya se ha respondido a la primera parte, relativa al carácter insuficientemente preciso de la finalidad de la solicitud de información, en los apartados 18 a 44 supra. En la segunda parte, la demandante sostiene que la información requerida en virtud de las diez primeras series de preguntas no guarda ninguna relación con los hechos que se le reprochan, lo que, a su juicio, constituye una infracción del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003. Según la demandante, la existencia de una infracción del Derecho de la competencia no puede probarse mediante la presentación de la información requerida en virtud de las diez primeras preguntas, relativas a las ventas de cemento durante los diez últimos años y cuyo objeto es proporcionar a la Comisión una representación detallada de la industria del cemento.
57 La Comisión solicita que se desestime el presente motivo.
58 Tal como ya se ha subrayado en el apartado 29 supra, la Comisión sólo puede requerir la comunicación de informaciones que puedan permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información (sentencias de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, citada en el apartado 29 supra, apartado 25, y Société Générale/Comisión, citada en el apartado 29 supra, apartado 40).
59 Habida cuenta de las amplias facultades de investigación y de verificación de la Comisión, corresponde a esta última determinar la necesidad de la información que solicita a las empresas implicadas (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de mayo de 1982, AM & S Europe/Comisión, 155/79, Rec. p. 1575, apartado 17; de 18 de octubre de 1989, Orkem/Comisión, 374/87, Rec. p. 3283, apartado 15, y Roquette Frères, citada en el apartado 49 supra, apartado 78).
60 Por lo que respecta al control que el Tribunal ejerce sobre esta apreciación de la Comisión, debe recordarse que, según la jurisprudencia, el concepto de «información necesaria» debe interpretarse en función de las finalidades para las que se otorgaron a la Comisión las facultades de investigación de que se trata. Por tanto, se satisface la exigencia de correlación entre la solicitud de información y la presunta infracción desde el momento en que, en esta fase del procedimiento, puede considerarse legítimamente que dicha solicitud guarda relación con la presunta infracción, en el sentido de que la Comisión pueda suponer razonablemente que el documento le ayudará a determinar si tuvo lugar la supuesta infracción (sentencias de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, citada en el apartado 29 supra, apartado 29, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 21 supra, apartado 42).
61 En el caso de autos, ha de señalarse que la demandante no da ningún ejemplo preciso de información solicitada en virtud de las diez primeras preguntas de la que cuestione su carácter necesario, pero critica, de manera general, la necesidad de una solicitud de información que abarca las ventas de cemento de un período de diez años. En esencia, pone en entredicho que se haya hecho uso de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, ya que, a su juicio, en tal circunstancia, la Comisión debía, en cambio, actuar por medio de una investigación por sector económico en virtud del artículo 17 del Reglamento nº 1/2003.
62 Ahora bien, el mero hecho de que la demandante ponga de relieve la circunstancia de que la información solicitada en virtud de las diez primeras series de preguntas abarca las ventas de cemento de un período de diez años no permite, por sí solo, concluir que dichas preguntas van más allá de lo que puede considerarse necesario a la luz de la finalidad de la solicitud de información, mencionada en los apartados 4 y 35 supra.
63 Esta conclusión no queda desvirtuada por la afirmación de la demandante que figura en la réplica, basada, en esencia, en que la cantidad de información solicitada da, a su juicio, la impresión de que la Decisión impugnada tiene un carácter exploratorio.
64 Es cierto que la exigencia de una protección contra las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de una persona, sea física o jurídica, que sean arbitrarias o desproporcionadas, constituye un principio general del Derecho de la Unión (sentencia Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 21 supra, apartado 81).
65 Asimismo, es preciso subrayar que, para respetar este principio general, una decisión de solicitud de información deber tener por objeto recabar la documentación necesaria para comprobar la realidad y el alcance de determinadas situaciones de hecho y de Derecho con respecto a las cuales la Comisión ya dispone de información.
66 Sin embargo, el eventual carácter arbitrario de la Decisión impugnada no puede ser demostrado en función del alcance de la solicitud de información, ya que la Comisión puede legítimamente llevar a cabo una investigación que tenga una amplio ámbito de investigación, una vez que está en posesión de indicios suficientemente serios de la participación de la empresa en las diferentes presunciones de infracción que pretende comprobar.
67 Ha de observarse que, en el caso de autos, la demandante no pone en entredicho que la Comisión poseyese indicios suficientemente serios que justificasen la adopción de la Decisión impugnada, ni ha solicitado al Tribunal que compruebe este extremo. Así, a falta de una petición explicita y motivada de la demandante, no procede que el Tribunal compruebe por propia iniciativa, y únicamente sobre la base de una alegación general basada en el carácter amplio de la solicitud de información, si la Comisión disponía de indicios suficientemente serios para justificar la adopción de la Decisión impugnada.
68 Por consiguiente, debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en el carácter desproporcionado del plazo de dos semanas fijado para responder a la undécima serie de preguntas
69 La demandante considera que la Decisión impugnada viola el principio de proporcionalidad, habida cuenta del plazo insuficiente de dos semanas fijado para responder a la undécima serie de preguntas.
70 La Comisión solicita que se desestime el presente motivo. Estima que la demandante carece de interés para ejercitar la acción por lo que respecta al plazo en cuestión, ya que se dio respuesta a la undécima serie de preguntas y la demandante recibió garantías de que no se le impondría una multa en caso de que transmitiese escalonadamente la información solicitada. Asimismo, la Comisión sostiene que el plazo de dos semanas estaba justificado y que a la demandante no le resultaba materialmente imposible responder a la undécima serie de preguntas dentro del plazo establecido.
71 De reiterada jurisprudencia se desprende que las solicitudes de información dirigidas por la Comisión a una empresa deben respetar el principio de proporcionalidad y que la obligación impuesta a una empresa de facilitar una información no debe representar para ésta una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación (sentencias del Tribunal de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, citada en el apartado 29 supra, apartado 51;
de 30 de septiembre de 2003, Atlantic Container Line y otros/Comisión, T‑191/98, T‑212/98 a T‑214/98, Rec. p. II‑3275, apartado 418, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 21 supra, apartado 81).
72 Para apreciar el carácter eventualmente desproporcionado de la carga que implica la obligación de responder a la undécima serie de preguntas en un plazo de dos semanas, ha de tenerse en cuenta el hecho de que la demandante, como destinataria de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, corría el riesgo de que se le impusiese no sólo una multa sancionadora o una multa coercitiva en caso de que proporcionase información incompleta o tardía o no proporcionase información, en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), y del artículo 24, apartado 1, letra d), respectivamente, del Reglamento nº 1/2003, sino también de que se le impusiese una multa sancionadora en caso de que facilitase información calificada por la Comisión de inexacta o engañosa, en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), del antedicho Reglamento.
73 Así pues, el examen de la adecuación del plazo establecido por una decisión de solicitud de información tiene una especial importancia. En efecto, es preciso que dicho plazo pueda permitir al destinatario no sólo dar materialmente una respuesta, sino también asegurarse del carácter completo, exacto y no engañoso de la información facilitada.
74 Por lo que respecta a la cuestión previa planteada por la Comisión relativa al interés de la demandante en formular el presente motivo, debe entenderse que cuestiona el interés de la demandante para ejercitar la acción contra la Decisión impugnada en la medida en que ésta le impone un plazo de dos semanas para responder a la undécima serie de preguntas. La Comisión se basa en el hecho de que la información solicitada fue facilitada en parte fuera de plazo sin que se le impusiese a la demandante multa alguna y de que, en el marco de una conversación telefónica, se le concedió la posibilidad de que transmitiese sus respuestas de forma escalonada en el tiempo.
75 A este respecto, basta subrayar que el interés para ejercitar la acción contra una decisión por la que se ordena proporcionar información sigue existiendo aunque dicha decisión haya sido ya ejecutada por su destinatario. En efecto, la anulación de una decisión de este tipo puede tener consecuencias jurídicas por sí misma, especialmente al obligar a la Comisión a adoptar las medidas que implica la ejecución de la sentencia del Tribunal y al evitar que vuelva a producirse dicha práctica por parte de la Comisión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de 9 de noviembre de 1994, Scottish Football/Comisión, T‑46/92, Rec. p. II‑1039, apartado 14, y la jurisprudencia citada).
76 Por tanto, debe concluirse que la demandante dispone de un interés en ejercitar la acción contra la Decisión impugnada y tiene derecho a formular los motivos que considere que puedan llevar al Tribunal a acoger sus pretensiones.
77 En cualquier caso, ha de observarse que la Comisión no aporta ningún elemento de prueba que demuestre que a la demandante se le garantizó que una transmisión escalonada de la información solicitada (y, por tanto, en parte fuera de plazo) no daría lugar ni a una multa sancionadora ni a una multa coercitiva. Si bien las partes están de acuerdo en que tuvo lugar una conversación telefónica sobre esta cuestión entre el abogado de la demandante y un funcionario de la Comisión, se muestran en desacuerdo por lo que atañe al sentido exacto de dicha conversación.
78 Así pues, del expediente sólo se desprende claramente la negativa de la Comisión, en un correo electrónico de 12 de abril de 2011, a prorrogar el plazo de respuesta aplicable a la undécima serie de preguntas, en respuesta a la petición en este sentido presentada por la demandante en su escrito de 11 de abril de 2011 y en su correo electrónico de 12 de abril de 2011. Por consiguiente, al haber transmitido la demandante una parte de su respuesta a la undécima serie de preguntas fuera del plazo establecido, la Comisión podría imponerle, al menos en teoría, una multa sancionadora por este motivo en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1/2003, a pesar de las garantías que parece querer dar la Comisión en sus escritos procesales.
79 Además, por las razones expuestas en los apartados 72 y 73 supra, ha de considerarse que el carácter eventualmente desproporcionado de la carga que implica la obligación de responder a la undécima serie de preguntas en un plazo de dos semanas puede tener una incidencia sobre el carácter completo, exacto y suficientemente claro de las respuestas dadas, lo que, en su caso, podría también llevar a la imposición de una multa sancionadora en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1/2003.
80 En la pregunta 11, letra a), se solicita a la demandante que transmita todos los datos relativos al papel, funciones y responsabilidades de los Sres. P. L. y H. M. desde 2001, a la persona a la que rinden directamente cuentas y, en última instancia, a la persona o personas a las que dan o daban instrucciones. En virtud de la pregunta 11, letra b), se solicita que se facilite una lista de todas las reuniones y otros contactos escritos u orales relativos al cemento y productos relacionados que hayan tenido el Sr. P. L. (durante el período 2003‑2009) y el Sr. H. M. (durante el período 2006‑2008) con productores de cemento y productos relacionados o sus representantes en Alemania. A este respecto, en particular, se solicita a la demandante que indique las fechas de las reuniones y los nombres de los invitados y los participantes, que mencione el nombre de la persona y de la empresa que organizaron la reunión o las reuniones o que las convocaron y facilite el nombre, el papel, las funciones y responsabilidades de los otros empleados de la demandante que asistieron a estas reuniones durante el período 2001‑2010. Finalmente, en virtud de la pregunta 11, letra c), se solicita a la demandante
que facilite todos los documentos relativos a los contactos o reuniones
antes mencionados, incluyendo, en particular, los correos electrónicos, órdenes
del día, actas de reuniones, documentos de viaje, notas manuscritas, informes o memorandos.
81 Es preciso observar que de la Decisión impugnada no se desprende la existencia de una necesidad específica de la investigación que justifique que se establezca un plazo particularmente breve para la transmisión de la información solicitada en virtud de la undécima serie de preguntas.
82 Tal como se ha subrayado en el apartado 42 supra, del considerando 8 de la Decisión impugnada sólo puede deducirse que la justificación de ese plazo podría estar en la apreciación de la Comisión de que esa serie de preguntas implica la transmisión de una menor cantidad de información.
83 Es cierto que la Comisión recuerda acertadamente que el deber general de prudencia, al que toda empresa o asociación de empresas está sometida, obliga a la demandante a velar por una buena conservación en sus libros o archivos de los datos necesarios para reconstruir su actividad, principalmente a fin de disponer de las pruebas necesarias en caso de actuaciones judiciales o administrativas (sentencia del Tribunal de 16 de junio de 2011, Heineken Nederland y Heineken/Comisión, T‑240/07, Rec. p. II‑3355, apartado 301).
84 Sin embargo, en la medida en que la respuesta a la undécima serie de preguntas implica, en particular, la identificación de todos los contactos, incluidos los más informales, de dos empleados de la demandante con productores de cemento y productos relacionados o sus representantes en Alemania durante períodos de tres y siete años, respectivamente, el Tribunal señala que, a pesar de ese deber de conservación, la recopilación, organización y comprobación de la información solicitada no era forzosamente fácil.
85 Además, por las razones expuestas en el apartado 73 supra, debe tenerse en cuenta que el plazo debe poder permitir a la demandante asegurarse del carácter completo, exacto y no engañoso de la información facilitada.
86 Debe observarse que, a la luz de la naturaleza de la información solicitada, un plazo de respuesta de dos semanas resulta insuficiente para recopilarla y asegurarse del carácter completo, exacto y no engañoso de la respuesta dada.
87 De lo anterior se desprende que obligar a responder a esas preguntas en ese plazo supone una carga desproporcionada en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 71 supra.
88 Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho, recordado por la Comisión,
de que, en su escrito de 19 de noviembre de 2010, había advertido a la demandante de su intención de remitirle una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 proporcionándole un borrador del cuestionario, en el que la decimoquinta serie de preguntas era sustancialmente idéntica a la undécima serie de preguntas que figuraba en el cuestionario definitivo.
89 A este respecto, basta subrayar que en el apartado 4 de este escrito la Comisión indicó, con un lenguaje carente de ambigüedad, que «la Decisión adoptada en aplicación del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 dar[ía] a Schwenk un plazo de dos meses para responder al cuestionario de la Decisión de una manera correcta, completa y no engañosa».
90 Así pues, el hecho de que la demandante pudiera legítimamente esperar disponer de un plazo de dos meses para responder a la undécima serie de preguntas impide, en cualquier caso, que la advertencia incluida en el escrito de 19 de noviembre
de 2010 pueda tenerse en cuenta a la hora de apreciar la proporcionalidad de
la obligación de responder a la antedicha serie de preguntas en un plazo de dos semanas.
91 Por lo que atañe a la remisión que la Comisión hace al apartado 38 de su Comunicación sobre buenas prácticas para el desarrollo de los procedimientos relativos a los artículos 101 TFUE y 102 TFUE (DO 2011, C 308, p. 6), basta subrayar que carece de pertinencia.
92 En cualquier caso, ha de subrayarse que del apartado 38 de la antedicha Comunicación se desprende que, en general, el plazo establecido no será inferior a dos semanas, pero puede tener una duración menor por lo que respecta a las solicitudes de alcance limitado. Ello parece acreditar más bien la idea de que, para la Comisión, un plazo de dos semanas tiene, en general, un carácter de exigencia mínima. Pues bien, en el caso de autos, a la luz de la importancia del trabajo que puede representar la recopilación, organización y comprobación de la información solicitada, la utilización de un plazo de dos semanas tiene un carácter cuando menos desproporcionado.
93 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede acoger el presente motivo.
94 En el artículo 1 de la Decisión impugnada se precisa que los anexos forman parte integrante de la Decisión impugnada. La lectura del anexo I, que constituye el cuestionario, muestra que la undécima serie de preguntas no forma una unidad indisociable con el resto del cuestionario.
95 Por tanto, procede anular la Decisión impugnada únicamente en la medida en que solicita a la demandante que responda a la undécima serie de preguntas del cuestionario que figura en su anexo I, sin que sea necesario examinar el quinto motivo, ya que éste atañe exclusivamente a la undécima serie de preguntas.
Costas
96 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Con arreglo al apartado 3, párrafo primero, de este mismo artículo, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas.
97 En el caso de autos, habida cuenta de que el recurso ha sido parcialmente estimado, se realizará una justa apreciación de las circunstancias del asunto decidiendo que la Comisión cargará con un tercio de sus propias costas y un tercio de las costas de la demandante, mientras que ésta cargará con dos tercios de sus propias costas y dos tercios de las costas de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1) Anular la Decisión C(2011) 2367 final de la Comisión, de 30 de marzo de 2011, relativa a una procedimiento de conformidad con el artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (Asunto 39.520 – Cemento y productos relacionados con el cemento), por lo que atañe a la undécima serie de preguntas del cuestionario que constituye su anexo I.
2) Schwenk Zement KG cargará con dos tercios de sus costas y con dos tercios de las costas de la Comisión Europea. La Comisión cargará con un tercio de sus costas y con un tercio de las costas de Schwenk Zement.
3) Desestimar el recurso en todo lo demás.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de marzo de 2014.
Firmas