SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 14. marca 2014(*)
„Konkurenca – Upravni postopek – Odločba o zahtevi po informacijah – Potrebnost zahtevanih informacij – Obveznost obrazložitve – Sorazmernost“
V zadevi T‑306/11,
Schwenk Zement KG s sedežem v Ulmu (Nemčija), ki jo zastopa M. Raible, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo M. Kellerbauer, R. Sauer in C. Hödlmayr, zastopniki, skupaj z A. Böhlkejem, odvetnikom,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije C(2011) 2367 final z dne 30. marca 2011 v zvezi s postopkom na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – cement in podobni proizvodi),
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi A. Dittrich, predsednik, I. Wiszniewska-Białecka, sodnica, in M. Prek (poročevalec), sodnik,
sodna tajnica: T. Weiler, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 8. februarja 2013,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Komisija Evropskih skupnosti je novembra 2008 in septembra 2009 na podlagi člena 20 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101 PDEU] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) opravila več pregledov v prostorih družb, ki delujejo v sektorju industrije cementa. Po teh pregledih so bili poslani zahtevki po informacijah na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003. Pri tožeči stranki, družbi Schwenk Zement KG, niso bili opravljeni pregledi prostorov niti nanjo ni bil naslovljen zahtevek po informacijah.
2 Komisija je tožečo stranko z dopisom z dne 19. novembra 2010 obvestila, da namerava nanjo nasloviti odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, in ji posredovala osnutek vprašalnika, ki ga je nameravala priložiti k tej odločbi.
3 Tožeča stranka je z dopisom z dne 6. decembra 2010 predložila pripombe o tem osnutku vprašalnika.
4 Komisija je tožeči stranki istega dne sporočila, da se je odločila proti njej in proti sedmim družbam, ki delujejo v sektorju industrije cementa, začeti postopek na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 zaradi domnevnih kršitev člena 101 PDEU, ki obsegajo „oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z oviranjem uvoza v EGP iz držav zunaj EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in na trgih podobnih proizvodov“ (v nadaljevanju: odločba o začetku postopka).
5 Komisija je 30. marca 2011 sprejela Odločbo C(2011) 2367 final v zvezi s postopkom na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 (zadeva 39520 – cement in podobni proizvodi) (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
6 Komisija je v izpodbijani odločbi navedla, da lahko v skladu s členom 18 Uredbe št. 1/2003 za izpolnjevanje nalog, ki so ji naložene z navedeno uredbo, od podjetij in podjetniških združenj z enostavnim zahtevkom ali odločbo zahteva, naj ji predložijo vse potrebne informacije (točka 3 obrazložitve izpodbijane odločbe). Potem ko je opozorila, da je bila tožeča stranka obveščena o njenem namenu, da bo sprejela odločbo v skladu s členom 18(3) Uredbe št. 1/2003, in da je slednja predložila pripombe k osnutku vprašalnika (točki 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe), je Komisija z odločbo od tožeče stranke in njenih hčerinskih družb, ki se nahajajo v Evropski uniji in ki jih ta neposredno ali posredno obvladuje, zahtevala, naj odgovorijo na vprašalnik v prilogi I, ki je obsegal 94 strani in je bil sestavljen iz enajstih sklopov vprašanj (točka 6 obrazložitve izpodbijane odločbe). Navodila v zvezi z odgovori na ta vprašalnik so v prilogi II k izpodbijani odločbi, modeli, ki jih je treba uporabiti za odgovore, pa v prilogi III.
7 Komisija je tudi ponovno opisala domnevne kršitve, ki so navedene zgoraj v točki 4 (točka 2 obrazložitve izpodbijane odločbe).
8 Komisija je s sklicevanjem na naravo in količino zahtevanih informacij ter na težo domnevnih kršitev pravil o konkurenci menila, da je bilo treba tožeči stranki za odgovor na prvih deset sklopov vprašanj odobriti dvanajsttedenski rok, za enajsti sklop, ki se je nanašal na „stike in sestanke“, pa dvotedenski rok (točka 8 obrazložitve izpodbijane odločbe).
9 V izreku izpodbijane odločbe je določeno:
„Člen 1
[Tožeča stranka] (skupaj s hčerinskimi družbami, ki se nahajajo v EU in ki jih neposredno ali posredno obvladuje) posreduje informacije iz priloge I k tej odločbi v obliki, kot se zahteva v prilogi II in v prilogi III k tej odločbi, pri čemer mora na vprašanja od 1 do 10 odgovoriti v roku dvanajstih tednov, na vprašanje 11 pa v roku dveh tednov od dneva vročitve te odločbe. Vse priloge so sestavni del te odločbe.
Člen 2
Naslovnica te odločbe je [tožeča stranka], skupaj s hčerinskimi družbami, ki se nahajajo v EU in ki jih neposredno ali posredno obvladuje.“
10 Tožeča stranka je z dopisom z dne 11. aprila 2011 in z elektronskim sporočilom z dne 12. aprila 2011 zaprosila za podaljšanje roka, ki je bil določen za enajsti sklop vprašanj, do 2. maja 2011. Tožeča stranka je bila z elektronskim sporočilom z dne 12. aprila 2011 obveščena, da njeni prošnji ne bo ugodeno.
11 Tožeča stranka je 18. aprila in 5. maja 2011 posredovala svoj odgovor na enajsti sklop vprašanj. Tožeča stranka je 27. junija 2011 posredovala svoj odgovor na prvih deset sklopov vprašanj.
Postopek in predlogi strank
12 Tožeča stranka je 10. junija 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
13 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
14 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
15 Splošno sodišče (sedmi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo začelo ustni postopek.
16 Stranki sta na obravnavi 8. februarja 2013 ustno podali navedbe in odgovorili na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
Pravo
17 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja pet tožbenih razlogov, ki se nanašajo na, prvič, nesorazmernost sprejetja odločbe na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, drugič, kršitev navedenega člena 18(3), tretjič, nesorazmernost dvotedenskega roka, ki je bil določen za odgovor na enajsti sklop vprašanj, četrtič, nezadostno obrazložitev izpodbijane odločbe in, petič, kršitev njene pravice do obrambe.
Izpodbijanje obrazložitve izpodbijane odločbe, na katero se nanašata drugi in četrti tožbeni razlog
18 Tožeča stranka v okviru prvega dela drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, med drugim trdi, da izpodbijana odločba v zvezi z domnevnimi kršitvami, ki jih namerava preveriti Komisija, ni natančna, zaradi česar naj ne bi mogla presoditi potrebnosti zahtevanih informacij.
19 Tožeča stranka v okviru četrtega tožbenega razloga zatrjuje, da je izpodbijana odločba nezadostno obrazložena, kar pomeni kršitev člena 296, drugi odstavek, PDEU. Komisiji med drugim očita, da je bolj parafrazirala besedilo člena 101(1) PDEU in člena 18 Uredbe št. 1/2003, kot pa obrazložila dejstva, ki ji jih očita, težo domnevanega ravnanja in potrebnost zahtevanih informacij. V bistvu trdi tudi, da je bila obveznost obrazložitve izpodbijane odločbe še toliko večja ob upoštevanju, med drugim, neobičajnosti dvotedenskega roka, ki je bil določen za odgovor na enajsti sklop vprašanj.
20 Komisija na drugi tožbeni razlog odgovarja, da so v izpodbijani odločbi domnevne kršitve, ki jih namerava preveriti, navedene dovolj natančno. Komisija v okviru odgovora na četrti tožbeni razlog trdi, da je izpodbijana odločba pravno zadostno obrazložena.
21 V skladu z ustaljeno sodno prakso so bistveni elementi obrazložitve odločbe o zahtevi po informacijah opredeljeni v samem členu 18(3) Uredbe št. 1/2003 (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 22. marca 2012 v združenih zadevah Slovak Telekom proti Komisiji, T‑458/09 in T‑171/10, točki 76 in 77 in navedena sodna praksa).
22 Zato se četrti tožbeni razlog (nezadostnost obrazložitve) in prvi del drugega tožbenega razloga (kršitev člena 18(3) Uredbe št. 1/2003) delno prekrivata, saj je kritiko, ki je formalno predstavljena v okviru drugega tožbenega razloga in ki se nanaša na nezadostno natančnost Komisije pri pojasnitvi domnevnih kršitev, ki jih namerava preveriti, mogoče razumeti kot izpodbijanje obrazložitve izpodbijane odločbe glede tega vprašanja.
23 Namen obveznosti obrazložitve posamične odločbe je, da lahko sodišče izvaja nadzor nad njeno zakonitostjo in da zainteresirani stranki zagotovi zadostne podatke za ugotovitev, ali je odločba ustrezno utemeljena ali pa morda vsebuje napako, ki omogoča njeno izpodbijanje, pri čemer je obseg te obveznosti odvisen od narave zadevnega akta in okoliščin, v katerih je bil sprejet, ter celote pravnih pravil, s katerimi je urejeno zadevno področje (sodba Sodišča z dne 25. oktobra 1984 v zadevi Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Recueil, str. 3623, točka 38, ter sodbi Splošnega sodišča z dne 15. junija 2005 v zadevi Corsica Ferries France proti Komisiji, T‑349/03, ZOdl., str. II‑2197, točki 62 in 63, in z dne 12. julija 2007 v zadevi CB proti Komisiji, T‑266/03, neobjavljena v ZOdl., točka 35).
24 Člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 določa, da Komisija „navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, in določi rok, v katerem mora informacije prejeti“. Poleg tega člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 določa, da Komisija „prav tako navede sankcije, ki jih predvideva člen 23“, da „navede ali naloži sankcije, ki jih predvideva člen 24“, in da „poleg tega navede pravico […] do pritožbe zoper odločbo [pri Sodišču]“.
25 Ta omejitev obveznosti obrazložitve je pojasnjena s tem, da imajo odločbe o zahtevi po informacijah naravo preiskovalnega ukrepa.
26 Treba je namreč upoštevati, da je upravni postopek na podlagi Uredbe št. 1/2003, ki poteka pred Komisijo, razdeljen na dve ločeni in zaporedni fazi, od katerih ima vsaka svojo notranjo logiko, in sicer na predhodno preiskovalno fazo na eni strani in na kontradiktorno fazo na drugi. Namen predhodne preiskovalne faze, v kateri Komisija uporablja preiskovalna pooblastila iz Uredbe št. 1/2003 in ki traja do sprejetja obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah, je Komisiji omogočiti, da zbere vse upoštevne elemente, ki potrjujejo ali ovračajo obstoj kršitve pravil o konkurenci, in sprejme prvo stališče o usmeritvi in tudi o nadaljevanju postopka. Nasprotno pa mora kontradiktorna faza, ki traja od obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah do sprejetja dokončne odločbe, Komisiji omogočiti, da se do očitane kršitve dokončno opredeli (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 8. julija 2008 v zadevi AC‑Treuhand proti Komisiji, T‑99/04, ZOdl., str. II‑1501, točka 47).
27 Prvič, predhodna preiskovalna faza se začne, ko Komisija na podlagi pooblastil, ki so ji podeljena s členoma 18 in 20 Uredbe št. 1/2003, sprejme ukrepe, ki se navezujejo na očitek, da je bila storjena kršitev, in imajo pomembne posledice za položaj osumljenih podjetij. Drugič, zadevno podjetje je šele na začetku kontradiktorne upravne faze z obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah obveščeno o vseh bistvenih elementih, na katere se Komisija opira na tej stopnji postopka, in ima pravico do vpogleda v spis, da se zagotovi dejansko izvajanje njegove pravice do obrambe. Zadevno podjetje lahko zato pravico do obrambe v celoti uveljavlja šele po tem, ko je bilo poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah. Če bi se ta pravica namreč raztezala v obdobje, preden je bilo poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, bi bila učinkovitost preiskave Komisije ogrožena, ker bi zadevno podjetje lahko že v predhodni preiskovalni fazi izvedelo, s katerimi podatki je Komisija že seznanjena in katere podatke je torej še mogoče skrivati pred njo (glej v tem smislu zgoraj v točki 26 navedeno sodbo AC‑Treuhand proti Komisiji, točka 48 in navedena sodna praksa).
28 Vendar preiskovalni ukrepi, ki jih Komisija sprejme v predhodni preiskovalni fazi, zlasti ukrepi pregledov in zahteve po informacijah, po naravi vključujejo očitek kršitve in imajo lahko pomembne posledice za položaj osumljenih podjetij. Zato je treba preprečiti, da bi bila pravica do obrambe nepopravljivo kršena v tej fazi upravnega postopka, ker so sprejeti preiskovalni ukrepi lahko odločilni za zagotovitev dokazov o nezakonitosti ravnanja podjetij, za katero lahko odgovarjajo (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 21. septembra 1989 v združenih zadevah Hoechst proti Komisiji, 46/87 in 227/88, Recueil, str. 2859, točka 15, in zgoraj v točki 26 navedeno sodbo AC‑Treuhand proti Komisiji, točki 50 in 51).
29 V tem okviru je treba opozoriti, da je obveznost Komisije, da navede pravno podlago in namen zahteve po informacijah, temeljna zahteva ne le zaradi izkazovanja upravičenosti, kar zadeva informacije, ki se zahtevajo od zadevnih podjetij, ampak tudi zato, da ta lahko razumejo obseg svoje dolžnosti sodelovanja in hkrati varujejo svojo pravico do obrambe. Iz tega izhaja, da Komisija lahko zahteva zgolj razkritje informacij, ki ji lahko omogočijo preverjanje domnevnih kršitev, zaradi katerih je upravičeno opraviti preiskavo in ki so navedene v zahtevi po informacijah (glej v tem smislu in po analogiji sodbi Splošnega sodišča z dne 12. decembra 1991 v zadevi SEP proti Komisiji, T‑39/90, Recueil, str. II‑1497, točka 25, in z dne 8. marca 1995 v zadevi Société Générale proti Komisiji, T‑34/93, Recueil, str. II‑545, točka 40).
30 Kot je poudaril generalni pravobranilec F. G. Jacobs v točki 30 sklepnih predlogov k sodbi Sodišča z dne 19. maja 1994 v zadevi SEP proti Komisiji (C‑36/92 P, Recueil, str. I‑1911, I‑1914), obveznost navedbe namena zahteve „nedvomno [pomeni], da mora Komisija opredeliti domnevno kršitev pravil o konkurenci“, „potrebnost informacij je treba presojati glede na namen, ki je omenjen v zahtevi po informacijah“, in „namen mora biti izražen dovolj natančno, drugače ni mogoče ugotoviti, ali je informacija potrebna, in Sodišče ne more izvesti nadzora“.
31 Iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi, da Komisiji naslovniku take odločbe ni treba sporočiti vseh informacij v zvezi z domnevnimi kršitvami niti ji ni treba podati stroge pravne opredelitve teh kršitev, mora pa jasno navesti domneve, ki jih namerava preveriti (zgoraj v točki 29 navedena sodba Société Générale proti Komisiji, točki 62 in 63, in zgoraj v točki 21 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 77).
32 Komisiji pa ni mogoče naložiti, naj med predhodno preiskovalno fazo poleg domnevnih kršitev, ki jih namerava preveriti, navede tudi indice, torej elemente, na podlagi katerih sklepa na možno kršitev člena 101 PDEU. Taka obveznost bi namreč ogrozila ravnovesje, ki je s sodno prakso določeno med ohranitvijo učinkovitosti preiskave in varovanjem pravice zadevnega podjetja do obrambe.
33 V obravnavani zadevi je v izpodbijani odločbi jasno navedeno, da je sprejeta na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 in da bi ravnanja, ki so predmet preiskovanja, lahko pomenila kršitev člena 101 PDEU. Točki 10 in 11 obrazložitve te odločbe se izrecno nanašata na sankcije in na pravico do pritožbe, ki so omenjene zgoraj v točki 24.
34 Ali je izpodbijana odločba zadostno obrazložena, je torej v celoti odvisno od tega, ali so domnevne kršitve, ki jih Komisija namerava preveriti, opredeljene dovolj jasno.
35 Izpodbijana odločba je glede tega obrazložena z navedbo v točki 2 obrazložitve, da se „[d]omnevne kršitve […] nanašajo na oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z oviranjem uvoza v EGP iz držav zunaj EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in na trgih podobnih proizvodov“.
36 Poleg tega izpodbijana odločba izrecno napotuje na odločbo o začetku postopka, ki je omenjena zgoraj v točki 4 in ki vsebuje dodatne informacije o geografskem obsegu domnevnih kršitev in o vrsti zadevnih proizvodov.
37 Splošno sodišče meni, da je bila za obrazložitev izpodbijane odločbe uporabljena zelo splošna dikcija, ki bi morala biti natančnejša in si zato glede tega zasluži grajo. Vendar je mogoče ugotoviti, da sklicevanje na oviranje uvoza v Evropski gospodarski prostor (EGP), na razdeljevanje trgov ter na usklajevanje cen na trgu cementa in na trgih podobnih proizvodov skupaj z odločbo o začetku postopka ustreza minimalni stopnji jasnosti, zaradi česar je mogoče ugotoviti, da so bile zahteve iz člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 izpolnjene.
38 Na tej podlagi je treba ugotoviti, da je izpodbijana odločba pravno zadostno obrazložena.
39 Različne trditve tožeče stranke ne vplivajo na to ugotovitev.
40 Na prvem mestu, glede kritike, ki jo navaja tožeča stranka v zvezi z neobrazložitvijo potrebnosti zahtevanih informacij, zadošča poudariti, da Komisija na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 tega ni dolžna posebej obrazložiti. Zadevno podjetje lahko namreč na podlagi navedbe domnevnih kršitev, ki jih Komisija namerava preveriti, presodi o potrebnosti zahtevanih informacij in glede na okoliščine primera izpodbija odločbo o zahtevi po informacijah pred Splošnim sodiščem.
41 Na drugem mestu, glede očitka nezadostnosti obrazložitve tega, zakaj je bil za odgovor na enajsti sklop vprašanj izbran dvotedenski rok, je treba navesti, da člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 Komisiji nalaga samo, da določi rok, ne pa tudi, da obrazloži, zakaj se je zanj odločila.
42 Vsekakor je treba navesti, da izpodbijana odločba vsebuje obrazložitev glede tega, saj je v točki 8 obrazložitve izpodbijane odločbe poudarjeno, da sta dvanajsttedenski rok, določen za odgovor na prvih deset sklopov vprašanj, in dvotedenski rok za odgovor na enajsti sklop pojasnjena z naravo in količino zahtevanih informacij ter s težo domnevnih kršitev pravil o konkurenci. Zato je mogoče šteti, da je Komisija ocenila, da je manjša količina informacij, ki se zahteva z enajstim sklopom vprašanj, upravičevala krajši rok za odgovor.
43 Na tretjem mestu, v zvezi z utemeljitvijo tožeče stranke, da na podlagi obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče razumeti stališča Komisije glede pripomb, ki jih je tožeča stranka predložila v dopisu z dne 6. decembra 2010, je treba odgovoriti, da Komisija tudi tega ni bila dolžna posebej obrazložiti. Vseeno je mogoče navesti, da je v točki 6 obrazložitve izpodbijane odločbe pojasnjeno, da so bile te pripombe, kolikor je bilo to mogoče, upoštevane v okviru priprave vprašalnika iz priloge I k izpodbijani odločbi.
44 Zato je treba četrti tožbeni razlog in prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti.
Prvi tožbeni razlog: nesorazmernost sprejetja odločbe na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003
45 Tožeča stranka meni, da je z izpodbijano odločbo kršeno načelo sorazmernosti, saj bi v okoliščinah obravnavane zadeve zadostoval enostaven zahtevek za informacije na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003. V utemeljitev svoje trditve se med drugim sklicuje na okoliščino, da Komisija nanjo – drugače od drugih družb, na katere se je nanašala katera od odločb na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 – predhodno ni naslovila zahtevka za informacije na podlagi odstavka 2 tega člena. Meni tudi, da spremembe, ki so bile uvedene s členom 18 Uredbe št. 1/2003 v primerjavi s položajem v času veljavnosti člena 11 Uredbe Sveta št. 17 z dne 6. februarja 1962, Prve uredbe o izvajanju členov [81 ES] in [82 ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 3) ne pomenijo, da se lahko Komisija svobodno odloči, ali bo uporabila zahtevek za informacije ali odločbo o zahtevi po informacijah, ne oziraje se na načelo sorazmernosti.
46 Komisija predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrne.
47 V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Unije, zahteva, naj ravnanja institucij ne prestopijo meje primernega in potrebnega za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejevalnega, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodba Sodišča z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi, C‑189/01, Recueil, str. I‑5689, točka 81).
48 Na podlagi člena 18(1) Uredbe št. 1/2003 lahko Komisija zahteva informacije „z enostavnim zahtevkom ali z odločbo“, pri čemer ta določba sprejetja odločbe ne pogojuje s predhodnim „enostavnim zahtevkom“. V tem se člen 18 Uredbe št. 1/2003 razlikuje od člena 11 Uredbe št. 17, ki je v odstavku 5 možnost zahtevanja informacij z odločbo pogojeval z neuspehom predhodnega zahtevka za informacije.
49 V nasprotju s tem, kar v pisnih vlogah trdi Komisija, je treba poudariti, da njena izbira med enostavnim zahtevkom za informacije na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003 in odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) navedene uredbe spada v okvir nadzora sorazmernosti. To nujno izhaja iz opredelitve načela sorazmernosti iz točke 47 zgoraj, saj je v njej navedeno, da „ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, [je treba] uporabiti najmanj omejevalnega“. Prav tako je mogoče navesti, da je izbira, ki jo Komisiji daje člen 18(1) Uredbe št. 1/2003, nekoliko podobna izbiri med preiskavo na podlagi navadnega pooblastila in preiskavo, odrejeno z odločbo, na podlagi člena 14 Uredbe št. 17 in člena 20 Uredbe št. 1/2003. Nad to izbiro pa sodišče Unije izvaja nadzor v zvezi z načelom sorazmernosti (sodbi Sodišča z dne 26. junija 1980 v zadevi National Panasonic proti Komisiji, 136/79, Recueil, str. 2033, točka 29, in z dne 22. oktobra 2002 v zadevi Roquette Frères, C‑94/00, Recueil, str. I‑9011, točka 77, ter sodba Splošnega sodišča z dne 8. marca 2007 v zadevi France Télécom proti Komisiji, T‑340/04, ZOdl., str. II‑573, točka 147)
50 Ob upoštevanju prevladujočega pristopa v sodni praksi glede nadzora nad sorazmernostjo preiskave, ki je odrejena z odločbo, se zdi, da mora biti ta nadzor nad izbiro med enostavnim zahtevkom za informacije in odločbo odvisen od potreb ustrezne preiskave glede na posebnosti obravnavanega primera (zgoraj v točki 49 navedene sodbe National Panasonic proti Komisiji, točka 29; Roquette Frères, točka 77, in France Télécom proti Komisiji, točka 147).
51 Glede tega je treba upoštevati, da je bila izpodbijana odločba sprejeta v okviru preiskave ravnanj, ki omejujejo konkurenco, v katero je poleg tožeče stranke zajetih še sedem podjetij, ki delujejo v sektorju industrije cementa.
52 Odločba se od enostavnega zahtevka za informacije razlikuje po tem, da lahko Komisija v primeru predložitve nepopolnih podatkov ali njihove prepozne predložitve naloži globo ali periodično denarno kazen na podlagi člena 23(1)(b) oziroma člena 24(1)(d) Uredbe št. 1/2003.
53 Zato se ob upoštevanju količine informacij, ki jih je treba zbrati in preveriti, ne zdi, da bi Komisija s tem, da je za tožečo stranko neposredno uporabila pravni instrument, ki ji daje največje zagotovilo, da bo slednja predložila popoln in pravočasen odgovor, ravnala neprimerno ali nesorazmerno.
54 Poleg tega, ker mora biti sorazmernost uporabe odločbe o zahtevi po informacijah preučena glede na potrebe ustrezne preiskave, je treba trditev tožeče stranke, da je bila obravnavana neenako, ker so bili na ostale družbe, ki so zajete v preiskavi, pred sprejetjem odločbe na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 naslovljeni enostavni zahtevki za informacije, zavrniti. Potrebe ustrezne preiskave namreč lahko upravičijo, da se za vsa podjetja ali združenja podjetij, ki bi lahko predložila koristne informacije za izvedbo preiskave, ne uporabi enak pristop.
55 Na podlagi zgoraj navedenega je mogoče ugotoviti, da Komisija s tem, da je za tožečo stranko sprejela odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, ni kršila načela sorazmernosti in da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 18 Uredbe št. 1/2003
56 Ta tožbeni razlog ima v bistvu dva dela. Na prvi del, ki se nanaša na nezadostno natančnost namena zahteve po informacijah, je bilo že odgovorjeno zgoraj v točkah od 18 do 44. V okviru drugega dela tožeča stranka trdi, da informacije, ki se zahtevajo s prvimi desetimi sklopi vprašanj, nimajo nikakršne povezave z dejstvi, ki so ji očitana, kar naj bi pomenilo kršitev člena 18 Uredbe št. 1/2003. Obstoja kršitve konkurenčnega prava naj ne bi bilo mogoče dokazati s posredovanjem informacij, zahtevanih s prvimi desetimi vprašanji, ki se nanašajo na prodajo cementa v zadnjih desetih letih in s katerimi bo Komisija pridobila podrobno sliko sektorja industrije cementa.
57 Komisija predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrne.
58 Kot je že bilo poudarjeno zgoraj v točki 29, lahko Komisija zahteva samo posredovanje informacij, na podlagi katerih lahko preveri domnevne kršitve, ki upravičujejo izvedbo preiskave in ki so navedene v zahtevi po informacijah (zgoraj v točki 29 navedeni sodbi SEP proti Komisiji, točka 25, in Société Générale proti Komisiji, točka 40).
59 Komisija mora glede na svoja široka pooblastila za preiskavo in za preverjanje presoditi o potrebnosti informacij, ki jih od zadevnih podjetij zahteva (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 18. maja 1982 v zadevi AM & S Europe proti Komisiji, 155/79, Recueil, str. 1575, točka 17, in z dne 18. oktobra 1989 v zadevi Orkem proti Komisiji, 374/87, Recueil, str. 3283, točka 15, ter zgoraj v točki 49 navedeno sodbo Roquette Frères, točka 78).
60 V zvezi z nadzorom Splošnega sodišča nad to presojo Komisije je treba opozoriti, da je treba v skladu s sodno prakso pojem „potrebne informacije“ razlagati glede na namen, za katerega so bila Komisiji podeljena zadevna pooblastila za preiskavo. S tem je izpolnjena zahteva, da mora obstajati povezava med zahtevo po informacijah in domnevno kršitvijo, ker je na tej stopnji postopka navedeno zahtevo po informacijah mogoče legitimno šteti za povezano z domnevno kršitvijo, tako da lahko Komisija razumno domneva, da ji bo dokument v pomoč pri ugotavljanju obstoja zatrjevane kršitve (zgoraj v točki 29 navedena sodba SEP proti Komisiji, točka 29, in zgoraj v točki 21 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 42).
61 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da tožeča stranka ne prikaže natančnih informacij, zahtevanih na podlagi prvih desetih vprašanj, katerih potrebnost bi izpodbijala, ampak na splošno kritizira potrebnost zahteve po informacijah v zvezi s prodajo cementa v obdobju desetih let. V bistvu izpodbija uporabo odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, saj naj bi morala Komisija v teh okoliščinah izvesti preiskavo posamezne gospodarske panoge na podlagi člena 17 Uredbe št. 1/2003.
62 Vendar zgolj okoliščina, ki jo izpostavlja tožeča stranka, da se informacije, ki se zahtevajo s prvimi desetimi sklopi vprašanj, nanašajo na prodajo cementa v obdobju desetih let, sama po sebi ne omogoča sklepa, da ta vprašanja presegajo to, kar je mogoče šteti za potrebno glede na namen zahteve po informacijah, kot je omenjen zgoraj v točkah 4 in 35.
63 Te ugotovitve ne omaja trditev tožeče stranke v repliki, da v bistvu količina zahtevanih informacij daje vtis, da je izpodbijana odločba poizvedovalna.
64 Zagotovo je zahteva po varstvu pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov na področje zasebne dejavnosti fizične ali pravne osebe splošno načelo prava Unije (zgoraj v točki 21 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 81).
65 Prav tako je treba poudariti, da mora biti zaradi spoštovanja tega splošnega načela odločba o zahtevi po informacijah namenjena zbiranju dokumentacije, ki je potrebna za preverjanje obstoja in obsega določenih dejanskih in pravnih položajev, o katerih Komisija že ima informacije.
66 Vendar eventualne samovoljnosti izpodbijane odločbe ni mogoče dokazati z obsežnostjo zahteve po informacijah, saj lahko Komisija legitimno vodi preiskavo s širokim preiskovalnim področjem, če razpolaga z dovolj resnimi indici glede sodelovanja podjetja pri različnih domnevnih kršitvah, ki jih namerava preveriti.
67 Ugotoviti je treba, da v obravnavani zadevi tožeča stranka ne izpodbija, da Komisija razpolaga z dovolj resnimi indici, ki upravičujejo sprejetje izpodbijane odločbe, in tudi ni predlagala Splošnemu sodišču, naj to preveri. Ker za to ni izrecnega in obrazloženega predloga tožeče stranke, ni potrebno, da bi Splošno sodišče po uradni dolžnosti in zgolj na podlagi splošne trditve o obsežnosti zahteve po informacijah preverilo, ali Komisija razpolaga z dovolj resnimi indici, ki upravičujejo sprejetje izpodbijane odločbe.
68 Drugi tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: nesorazmernost dvotedenskega roka, določenega za odgovor na enajsti sklop vprašanj
69 Tožeča stranka meni, da je z izpodbijano odločbo kršeno načelo sorazmernosti glede na nezadosten dvotedenski rok, ki je bil določen za odgovor na enajsti sklop vprašanj.
70 Komisija predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrže. Meni, da tožeča stranka, kar zadeva zadevni rok, nima pravnega interesa, ker je bil odgovor na enajsti sklop vprašanj predložen in ker je tožeča stranka dobila zagotovila, da ji ne bo naložena globa v primeru posredovanja zahtevanih informacij v več fazah. Komisija trdi tudi, da je bil dvotedenski rok upravičen in da za tožečo stranko ni bilo dejansko nemogoče, da bi na enajsti sklop vprašanj odgovorila v zahtevanem roku.
71 V skladu z ustaljeno sodno prakso morajo zahteve po informacijah, ki jih Komisija naslovi na podjetje, spoštovati načelo sorazmernosti in podjetju naložena obveznost, da predloži informacije, zanj ne sme predstavljati nesorazmerne obremenitve glede na potrebe preiskave (zgoraj v točki 29 navedena sodba SEP proti Komisiji z dne 12. decembra 1991, točka 51; sodba Splošnega sodišča z dne 30. septembra 2003 v združenih zadevah Atlantic Container Line in drugi proti Komisiji, T‑191/98 in od T‑212/98 do T‑214/98, Recueil, str. II‑3275, točka 418, in zgoraj v točki 21 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 81).
72 Pri presoji eventualne nesorazmernosti obremenitve, povzročene z obveznostjo odgovoriti na enajsti sklop vprašanj v dvotedenskem roku, je treba upoštevati, da je bila tožeča stranka kot naslovnica odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 soočena s tveganjem, da ji ne bo naložena samo globa ali periodična denarna kazen v primeru predložitve nepopolnih informacij, prepozne predložitve informacij ali nepredložitve informacij na podlagi člena 23(1)(b) oziroma člena 24(1)(d) Uredbe št. 1/2003, ampak tudi globa v primeru predložitve informacij, ki bi jih Komisija opredelila kot napačne ali zavajajoče, na podlagi člena 23(1)(b) navedene uredbe.
73 Tako je preizkus ustreznosti roka, ki je določen v odločbi o zahtevi po informacijah, zelo pomemben. Ta rok mora namreč naslovniku omogočiti ne samo, da dejansko predloži odgovor, ampak tudi, da se prepriča, da so predložene informacije popolne, pravilne in nezavajajoče.
74 Predhodno vprašanje, ki ga je izpostavila Komisija in ki se nanaša na interes tožeče stranke za uveljavljane tega tožbenega razloga, je treba razumeti kot izpodbijanje obstoja pravnega interesa tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo v delu, v katerem ji je z njo odrejen dvotedenski rok za odgovor na enajsti sklop vprašanj. Komisija se sklicuje na okoliščino, da so bile zahtevane informacije delno predložene po izteku roka, ne da bi bila tožeči stranki naložena globa, in da ji je bila v okviru telefonskega pogovora odobrena možnost predložitve odgovorov v več fazah.
75 Glede tega zadošča poudariti, da pravni interes zoper odločbo, s katero je odrejena predložitev informacij, ostaja tudi, če jo je naslovnik že izvršil. Razglasitev ničnosti take odločbe ima namreč lahko že sama po sebi pravne posledice, zlasti obveznost Komisije, da sprejme ukrepe za izvršitev sodbe Splošnega sodišča, in preprečevanje ponovitve takega ravnanja s strani Komisije (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 9. novembra 1994 v zadevi Scottish Football proti Komisiji, T‑46/92, Recueil, str. II‑1039, točka 14 in navedena sodna praksa).
76 Zato je treba ugotoviti, da tožeča stranka ima pravni interes zoper izpodbijano odločbo in ima pravico navesti tožbene razloge, za katere meni, da bo Splošno sodišče na njihovi podlagi ugodilo njenim predlogom.
77 Vsekakor je treba ugotoviti, da Komisija ni predložila nobenega dokaza, na podlagi katerega bi bilo razvidno, da je bilo tožeči stranki zagotovljeno, da ji zaradi predložitve zahtevanih informacij v več fazah (in torej delno po izteku roka) ne bo naložena globa ali periodična denarna kazen. Med strankama sicer ni sporno, da je glede tega vprašanja potekal telefonski pogovor med svetovalcem tožeče stranke in uradnikom Komisije, vendar se ne strinjata o natančnem pomenu tega pogovora.
78 Tako je iz spisa jasno razvidno samo, da Komisija z elektronskim sporočilom z dne 12. aprila 2011 ni ugodila predlogu za podaljšanje roka, določenega za odgovor na enajsti sklop vprašanj, ki ga je tožeča stranka podala v dopisu z dne 11. aprila 2011 in v elektronskem sporočilu z dne 12. aprila 2011. Ker je tožeča stranka na enajsti sklop vprašanj delno odgovorila po izteku predpisanega roka, bi ji Komisija iz tega razloga vsaj teoretično lahko naložila globo na podlagi člena 23(1)(b) Uredbe št. 1/2003, kljub zagotovilom, ki jih želi Komisija predstaviti v svojih pisnih vlogah.
79 Poleg tega, iz razlogov, ki so navedeni zgoraj v točkah 72 in 73, je treba šteti, da eventualna nesorazmernost obremenitve, povzročene z obveznostjo odgovoriti na enajsti sklop vprašanj v dvotedenskem roku, lahko vpliva na popolnost, pravilnost in zadostno jasnost predloženih odgovorov, kar bi lahko glede na okoliščine primera prav tako povzročilo naložitev globe na podlagi člena 23(1)(b) Uredbe št. 1/2003.
80 Z vprašanjem 11(a) se od tožeče stranke zahteva, naj predloži vse podatke o vlogi, funkcijah in odgovornostih P. L. in H. M. od leta 2001, o osebi, ki ji neposredno poročata, in nazadnje, o osebi ali osebah, ki sta jim dajala navodila. Na podlagi vprašanja 11(b) se zahteva predložitev seznama vseh sestankov ter drugih pisnih in osebnih stikov v zvezi s cementom in podobnimi proizvodi P. L. (v obdobju med letoma 2003 in 2009) in H. M. (v obdobju med letoma 2006 in 2008) s proizvajalci cementa in podobnih proizvodov ali njihovimi predstavniki v Nemčiji. Na podlagi tega se od tožeče stranke med drugim zahteva, naj navede datume sestankov ter imena vabljencev in udeležencev, imena oseb in podjetij, ki so organizirala sestanek ali sestanke ali ki so predlagala njihovo organizacijo, ter naj navede ime, vlogo, funkcije in odgovornosti drugih zaposlenih pri tožeči stranki, ki so sodelovali na teh sestankih v obdobju med letoma 2001 in 2010. Nazadnje, na podlagi vprašanja 11(c) se od tožeče stranke zahteva, naj predloži vse dokumente v zvezi z zgoraj navedenimi sestanki in stiki vključno z – med drugim – elektronskimi sporočili, dnevnimi redi, zapisniki sestankov, potovalnimi dokumenti, pisnimi zabeležkami, poročili ali poslovnimi dogovori.
81 Ugotoviti je treba, da iz izpodbijane odločbe ni razviden obstoj posebne potrebe preiskave, ki bi upravičevala, da se za predložitev informacij, ki se zahtevajo na podlagi enajstega sklopa vprašanj, določi posebej kratek rok.
82 Kot je bilo poudarjeno zgoraj v točki 42, je iz točke 8 obrazložitve izpodbijane odločbe mogoče razbrati samo, da bi upravičenost tega roka lahko temeljila na presoji Komisije, da se s tem sklopom vprašanj zahteva predložitev manjše količine informacij.
83 Komisija sicer pravilno opozarja, da mora tožeča stranka zaradi splošne dolžnosti skrbnega ravnanja, ki jo mora spoštovati vsako podjetje ali podjetniško združenje, poskrbeti za dobro beleženje elementov, ki omogočajo rekonstrukcijo njene dejavnosti v knjigah ali arhivih, predvsem da bi imela v primeru sodnih ali upravnih postopkov potrebne dokaze (sodba Splošnega sodišča z dne 16. junija 2011 v zadevi Heineken Nederland in Heineken proti Komisiji, T‑240/07, ZOdl., str. II‑3355, točka 301).
84 Vendar ker odgovor na enajsti sklop vprašanj med drugim zahteva navedbo vseh stikov, tudi tistih najbolj neformalnih, ki sta jih imela dva zaposlena pri tožeči stranki s proizvajalci cementa in podobnih proizvodov ali njihovimi predstavniki v Nemčiji v obdobjih treh oziroma sedmih let, Splošno sodišče ugotavlja, da kljub navedeni dolžnosti beleženja zbiranje, organizacija in preverjanje zahtevanih informacij ni bilo nujno enostavno.
85 Poleg tega je treba iz razlogov, ki so navedeni zgoraj v točki 73, upoštevati okoliščino, da mora rok, ki je določen, tožeči stranki omogočiti, da se prepriča, da so predložene informacije popolne, pravilne in nezavajajoče.
86 Ugotoviti je treba, da se zdi dvotedenski rok za odgovor ob upoštevanju narave zahtevanih informacij nezadosten za to, da bi bilo te informacije mogoče zbrati in se prepričati, da je predloženi odgovor popoln, pravilen in nezavajajoč.
87 Zato naložitev obveznosti, da je treba na ta vprašanja odgovoriti v takem roku, pomeni nesorazmerno obremenitev v smislu sodne prakse, ki je navedena zgoraj v točki 71.
88 Te ugotovitve ne omaja okoliščina, na katero je opozorila Komisija, da je v dopisu z dne 19. novembra 2010 tožečo stranko obvestila, da namerava nanjo nasloviti odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, in ji hkrati posredovala osnutek vprašalnika, v katerem je bil petnajsti sklop vprašanj v bistvu enak enajstemu sklopu vprašanj v končnem vprašalniku.
89 Glede tega zadošča poudariti, da je Komisija v odstavku 4 tega dopisa z nedvoumnimi izrazi zapisala, da bo „z odločbo, ki bo sprejeta na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, […] družbi Schwenk dan na voljo dvomesečni rok, da bo na vprašalnik v odločbi odgovorila pravilno, popolno in nezavajajoče“.
90 Tako okoliščina, da je tožeča stranka lahko upravičeno pričakovala, da bo imela za odgovor na enajsti sklop vprašanj na voljo dvomesečni rok, vsekakor preprečuje, da bi bilo obvestilo, ki ga vsebuje dopis z dne 19. novembra 2010, mogoče upoštevati pri presoji sorazmernosti obveznosti, da je treba na ta sklop vprašanj odgovoriti v dvotedenskem roku.
91 V zvezi z sklicevanjem Komisije na točko 38 njenega Obvestila o dobrih praksah za izvajanje postopkov v zvezi s členoma 101 in 102 PDEU (UL 2011, C 308, str. 6) zadošča poudariti, da je to sklicevanje neupoštevno.
92 Vsekakor je treba poudariti, da je iz točke 38 navedenega obvestila razvidno, da se na splošno določi vsaj dvotedenski rok, vendar da je lahko rok krajši za zahteve, katerih obseg je omejen. To potrjuje premiso, da je za Komisijo dvotedenski rok na splošno minimalen. Vendar je v obravnavani zadevi ob upoštevanju velikega obsega dela, ki ga lahko zahtevajo zbiranje, organizacija in preverjanje zahtevanih informacij, uporaba dvotedenskega roka vsaj nesorazmerna.
93 Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba temu tožbenemu razlogu ugoditi.
94 V členu 1 izpodbijane odločbe je pojasnjeno, da so priloge sestavni del izpodbijane odločbe. Iz besedila priloge I, ki tvori vprašalnik, je razvidno, da enajsti sklop vprašanj ni neločljivo povezan s preostalo vsebino vprašalnika.
95 Zato je treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično zgolj v delu, v katerem se od tožeče stranke zahteva odgovor na enajsti sklop vprašanj v vprašalniku iz priloge I, pri čemer ni treba preizkusiti petega tožbenega razloga, ker se ta nanaša izključno na enajsti sklop vprašanj.
Stroški
96 V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če je bilo to predlagano. Na podlagi člena 87(3), prvi pododstavek, Poslovnika lahko Splošno sodišče, če vsaka stranka uspe samo deloma, odloči, da se stroški delijo.
97 Ker je bilo v obravnavani zadevi tožbi delno ugodeno, je treba na podlagi pravične presoje okoliščin v tej zadevi odločiti, da Komisija nosi tretjino svojih stroškov in tretjino stroškov tožeče stranke, ta pa nosi dve tretjini svojih stroškov in dve tretjini stroškov Komisije.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat)
razsodilo:
1. Odločba Komisije C(2011) 2356 final z dne 30. marca 2011 v zvezi s postopkom na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – cement in podobni proizvodi) se razglasi za nično v delu, v katerem se nanaša na enajsti sklop vprašanj iz vprašalnika, ki tvori prilogo I k tej odločbi.
2. Družba Schwenk Zement KG nosi dve tretjini svojih stroškov in dve tretjini stroškov, ki jih je priglasila Evropska komisija. Komisija nosi tretjino svojih stroškov in tretjino stroškov, ki jih je priglasila družba Schwenk Zement.
3. V preostalem se tožba zavrne.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 14. marca 2014.
Podpisi