Asunto T‑306/11

Schwenk Zement KG

contra

Comisión Europea

«Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de solicitud de información — Necesidad de la información solicitada — Obligación de motivación — Proporcionalidad»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima)
de 14 de marzo de 2014

1.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Indicación de las bases jurídicas y del objeto de la solicitud — Alcance — Incumplimiento de la obligación de motivación — Inexistencia

[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]

2.      Competencia — Procedimiento administrativo — Respeto del derecho de defensa — Posibilidad de que la empresa implicada invoque plenamente este derecho únicamente después del envío del pliego de cargos

[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo]

3.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Indicación de las bases jurídicas y del objeto de la solicitud — Exigencia de una relación necesaria entre la información solicitada y la infracción investigada — Margen de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional — Alcance

[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]

4.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Modalidades — Opción que debe realizarse entre una simple solicitud de información y una decisión — Respeto del principio de proporcionalidad — Control jurisdiccional

[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, aps. 1 a 3]

5.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Derecho de defensa — Respeto del principio general del Derecho de la Unión que establece una protección contra las intervenciones arbitrarias o desproporcionadas de los poderes públicos — Alcance

[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]

6.      Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Facultades de la Comisión — Límite — Respeto del principio de proporcionalidad — Plazo de respuesta dado a la empresa — Apreciación del carácter proporcionado

[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]

7.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Decisión por la que se ordena proporcionar información en aplicación del artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 — Interés en ejercitar la acción — Conformidad con la Decisión impugnada — Irrelevancia

[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]

1.      Los elementos esenciales de la motivación de una decisión de solicitud de información están definidos en el artículo 18, apartado 3, del propio Reglamento nº 1/2003. Dicha disposición establece que la Comisión indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse. El artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 precisa, además, que la Comisión hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23, que indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24, y que también les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia. A este respecto, la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de tal decisión todas las informaciones de que dispone acerca de supuestas infracciones, ni a efectuar una calificación jurídica rigurosa de dichas infracciones, pero debe indicar con claridad las presunciones que pretende comprobar.

Así pues, aunque la motivación de una decisión impugnada que esté formulada en términos muy generales, que convendría haber precisado, es, por ello, criticable desde ese punto de vista, sin embargo puede considerarse que una referencia a supuestas infracciones, puesta en relación con una decisión de incoación del procedimiento en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003, corresponde al grado mínimo de claridad que permite concluir que se cumple lo establecido en el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003.

(véanse los apartados 21, 24, 31 y 37)

2.      En el marco del procedimiento administrativo establecido en el Reglamento nº 1/2003, la empresa afectada sólo puede hacer valer plenamente su derecho de defensa después del envío del pliego de cargos. En efecto, si ese derecho se extendiera al período anterior al envío del pliego de cargos se vería comprometida la eficacia de la investigación de la Comisión, dado que, ya durante la fase de la investigación preliminar, la empresa afectada estaría en condiciones de identificar las informaciones que ya son conocidas por la Comisión y, en consecuencia, las que pueden aún serle ocultadas.

Sin embargo, las medidas de investigación adoptadas por la Comisión durante la fase de investigación preliminar, en especial las medidas de verificación y las solicitudes de información, implican por su naturaleza la imputación de una infracción y pueden producir repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. En consecuencia, debe evitarse que el derecho de defensa pueda quedar irremediablemente comprometido durante esa fase del procedimiento administrativo ya que las medidas de investigación practicadas pueden tener un carácter determinante para la constitución de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas susceptibles de generar la responsabilidad de éstas.

Sin embargo, no puede exigirse a la Comisión que, en la fase de investigación preliminar, indique, aparte de las presunciones de infracción que pretende comprobar, los indicios, es decir, los elementos que le llevan a contemplar la hipótesis de una infracción del artículo 101 TFUE. En efecto, tal obligación comprometería el equilibrio que la jurisprudencia establece entre la preservación de la eficacia de la investigación y la preservación del derecho de defensa de la empresa de que se trate.

(véanse los apartados 27, 28 y 32)

3.      La obligación que incumbe a la Comisión de indicar la base jurídica y el objeto de la solicitud de información constituye una exigencia fundamental, no sólo para poner de manifiesto el carácter justificado de la información solicitada a las empresas afectadas, sino también para que éstas estén en condiciones de comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa. De ello se deduce que la Comisión sólo puede requerir la comunicación de informaciones que puedan permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información.

Habida cuenta de las amplias facultades de investigación y de verificación de la Comisión, corresponde a esta última determinar la necesidad de la información que solicita a las empresas afectadas. Por lo que respecta al control que el Tribunal ejerce sobre esta apreciación de la Comisión, el concepto de «información necesaria» debe interpretarse en función de las finalidades para las que se otorgaron a la Comisión las facultades de investigación de que se trata. Por tanto, se satisface la exigencia de correlación entre la solicitud de información y la presunta infracción desde el momento en que, en esta fase del procedimiento, puede considerarse legítimamente que dicha solicitud guarda relación con la presunta infracción, en el sentido de que la Comisión pueda suponer razonablemente que el documento le ayudará a determinar si tuvo lugar la supuesta infracción.

(véanse los apartados 29, 59 y 60)

4.      El principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos.

En virtud del artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003, la Comisión puede solicitar información mediante una decisión o una simple solicitud, sin que dicha disposición supedite la adopción de una decisión a una simple solicitud previa. La opción que la Comisión debe realizar entre una simple solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 y una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, de ese mismo Reglamento está sujeta a un control del principio de proporcionalidad por parte del juez de la Unión. Tal control ha de depender de las necesidades de una investigación adecuada, teniendo en cuenta las particularidades del caso de autos.

(véanse los apartados 47 a 50)

5.      La exigencia de una protección contra las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de una persona, sea física o jurídica, que sean arbitrarias o desproporcionadas, constituye un principio general del Derecho de la Unión. Para respetar este principio general, una decisión de solicitud de información debe tener por objeto recabar la documentación necesaria para comprobar la realidad y el alcance de determinadas situaciones de hecho y de Derecho con respecto a las cuales la Comisión ya dispone de información.

Sin embargo, el eventual carácter arbitrario de la decisión de solicitud de información no puede ser demostrado en función del alcance de la solicitud, ya que la Comisión puede legítimamente llevar a cabo una investigación que tenga un amplio ámbito de investigación, una vez que está en posesión de indicios suficientemente serios de la participación de la empresa en las diferentes presunciones de infracción que pretende comprobar.

(véanse los apartados 64 a 66)

6.      Las solicitudes de información dirigidas por la Comisión a una empresa deben respetar el principio de proporcionalidad y la obligación impuesta a una empresa de facilitar una información no debe representar para ésta una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación.

Para apreciar el carácter eventualmente desproporcionado de la carga que implica la obligación de responder a las preguntas en el plazo señalado por la Comisión, ha de tenerse en cuenta el hecho de que la empresa destinataria de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, corre el riesgo de que se le imponga no sólo una multa sancionadora o una multa coercitiva en caso de que proporcione información incompleta o tardía o no proporcione información, en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), y del artículo 24, apartado 1, letra d), respectivamente, del Reglamento nº 1/2003, sino también de que se le imponga una multa sancionadora en caso de que facilite información calificada por la Comisión de inexacta o «engañosa», en aplicación dela artículo 23, apartado 1, letra b), del antedicho Reglamento.

De ello se deduce que el examen de la adecuación del plazo establecido por una decisión de solicitud de información tiene una especial importancia. En efecto, es preciso que dicho plazo pueda permitir al destinatario no sólo dar materialmente una respuesta, sino también asegurarse del carácter completo, exacto y no engañoso de la información facilitada.

(véanse los apartados 71 a 73)

7.      El interés para ejercitar la acción contra una decisión por la que se ordena proporcionar información sigue existiendo aunque dicha decisión haya sido
ya ejecutada por su destinatario. En efecto, la anulación de una decisión de
este tipo puede tener consecuencias jurídicas por sí misma, especialmente al obligar a la Comisión a adoptar las medidas que implica la ejecución de la sentencia del Tribunal y al evitar que vuelva a producirse dicha práctica por parte de la Comisión.

Por tanto, debe concluirse que la empresa dispone de un interés en ejercitar la acción contra la Decisión impugnada y tiene derecho a formular los motivos que considere que puedan llevar al Tribunal a acoger sus pretensiones.

(véanse los apartados 75 y 76)