Asia T‑306/11

Schwenk Zement KG

vastaan

Euroopan komissio

Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Päätös tietojensaantipyynnöstä – Pyydettyjen tietojen tarpeellisuus – Perusteluvelvollisuus – Oikeasuhteisuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (seitsemäs jaosto) 14.3.2014

1.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Tietojensaantipyyntö – Pyynnön oikeudellisten perusteiden ja tarkoituksen ilmaiseminen – Laajuus – Perusteluvelvollisuutta ei ole laiminlyöty

(SEUT 101 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohta)

2.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen – Kyseinen yritys voi vedota näihin oikeuksiin täysimääräisesti vasta väitetiedoksiannon lähettämisen jälkeen

(SEUT 101 artikla; neuvoston asetus N:o 1/2003)

3.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Tietojensaantipyyntö – Pyynnön oikeudellisten perusteiden ja tarkoituksen ilmaiseminen – Pyydettyjen tietojen ja tutkittavana olevan kilpailusääntöjen rikkomisen välistä välttämätöntä yhteyttä koskeva vaatimus – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonnan laajuus

(SEUT 101 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohta)

4.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Tietojensaantipyyntö – Yksityiskohtaiset menettelysäännöt – Valinta, joka on tehtävä pelkän tietojensaantipyynnön ja päätöksen välillä – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen – Tuomioistuinvalvonta

(SEUT 101 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1–3 kohta)

5.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Tietojensaantipyyntö – Puolustautumisoikeudet – Julkisen vallan mielivaltaista tai suhteetonta puuttumista koskevaa suojaa koskevan unionin oikeuden yleisen periaatteen noudattaminen – Ulottuvuus

(SEUT 101 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohta)

6.      Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Tietojensaantipyyntö – Komission toimivalta – Rajat – Suhteellisuuspaeriaatteen noudattaminen – Yritykselle asetettu määräaika vastauksen antamista varten – Oikeasuhteisuuden arviointi

(Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohta)

7.      Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Päätös, jolla velvoitetaan toimittamaan tietoja asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla – Oikeussuojan tarve – Sillä, että riidanalaista päätöstä noudatetaan, ei ole merkitystä

(SEUT 263 artiklan neljäs kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohta)

1.      Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa itsessään määritetään tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen perusteluja koskevat oleelliset seikat. Kyseisessä säännöksessä säädetään, että komissio mainitsee pyynnön oikeusperustan ja sen tarkoituksen, yksilöi vaaditut tiedot ja asettaa määräajan tietojen antamista varten. Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa täsmennetään myös, että komissio ilmoittaa myös 23 artiklassa säädetyistä seuraamuksista, että komissio ilmoittaa lisäksi 24 artiklassa säädetyistä seuraamuksista tai asettaa viimeksi mainitut seuraamukset ja että komissio ilmoittaa lisäksi oikeudesta hakea päätökseen muutosta unionin tuomioistuimelta. Komissio ei ole velvollinen ilmoittamaan tällaisen päätöksen adressaatille kaikkia niitä hallussaan olevia tietoja, jotka koskevat oletettuja kilpailusääntöjen rikkomisia, eikä tekemään perusteellista oikeudellista luonnehdintaa kyseisistä rikkomisista, mutta sen on selvästi mainittava ne oletetut seikat, jotka se aikoo tarkistaa.

Vaikka päätöksen sanamuoto on hyvin yleisluonteinen ja sitä olisi pitänyt tarkentaa, eli sanamuotoa voidaan tältä osin arvostella, voidaan kuitenkin katsoa, että kun viittausta oletettuihin rikkomisiin luetaan yhdessä menettelyn aloittamista asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan nojalla koskevan päätöksen kanssa, se täyttää selkeyttä koskevan vähimmäisvaatimuksen, minkä perusteella voidaan todeta, että asetuksen 18 artiklan 3 kohdan säännöksiä on noudatettu.

(ks. 21, 24, 31 ja 37 kohta)

2.      Asetuksen N:o 1/2003 mukaisessa hallinnollisessa menettelyssä asianomainen yritys voi vasta väitetiedoksiannon lähettämisen jälkeen täysimääräisesti käyttää puolustautumisoikeuksiaan. Jos nimittäin oikeudet ulotettaisiin koskemaan väitetiedoksiannon lähettämistä edeltävää vaihetta, komission suorittaman tutkinnan tehokkuus vaarantuisi, sillä yritys saisi jo alustavan tutkinnan vaiheessa tietoonsa, mitä tietoja komissiolla on ja mitä tietoja siltä on siis vielä mahdollista salata.

Komission alustavan tutkinnan aikana toteuttamat tutkintatoimet, erityisesti tarkastustoimet ja tietojensaantipyynnöt, merkitsevät kuitenkin luonteeltaan kilpailusääntöjen rikkomista koskevaa moitetta ja niillä voi olla merkittäviä vaikutuksia kilpailusääntöjen rikkomisesta epäiltyjen yritysten tilanteeseen. Näin ollen on tärkeätä estää se, että puolustautumisoikeudet voisivat peruuttamattomasti vaarantua hallinnollisen menettelyn kyseisen vaiheen aikana, koska toteutetuilla tutkintatoimilla voi olla ratkaiseva merkitys hankittaessa todisteita sellaisista yritysten lainvastaisista toimista, joista ne voivat joutua vastuuseen.

Komissiota ei kuitenkaan voida vaatia ilmoittamaan alustavan tutkinnan vaiheessa niiden rikkomisia koskevien olettamien lisäksi, jotka se aikoo tarkistaa, seikkoja, joiden perusteella se on päätellyt, että SEUT 101 artiklaa on mahdollisesti rikottu. Tällaisella velvollisuudella nimittäin vaarannettaisiin oikeuskäytännössä vahvistettu tasapaino tutkinnan tehokkuuden turvaamisen ja kyseisen yrityksen puolustautumisoikeuksien takaamisen välillä.

(ks. 27, 28 ja 32 kohta)

3.      Komissiolle asetettu velvollisuus ilmoittaa päätöksessään pyynnön oikeusperusta ja tarkoitus on perustavanlaatuinen vaatimus, jotta yritykset, joilta tietoja pyydetään, sekä tietävät tietojen pyytämisen olevan perusteltua että voivat ymmärtää yhteistyövelvoitteensa laajuuden niin, että ne säilyttävät edelleen puolustautumisoikeutensa. Tästä seuraa, että komissio voi vaatia vain sellaisten tietojen ilmoittamista, joiden avulla se voi tarkistaa kilpailusääntöjen rikkomista koskevat olettamat, joiden perusteella tutkimus tehdään ja jotka ilmoitetaan tietojensaantipyynnössä.

Komission laajan tutkinta- ja tarkastustoimivallan perusteella sen tehtävänä on arvioida kyseessä olevilta yrityksiltä pyytämiensä tietojen tarpeellisuus. Unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamasta valvonnasta, joka koskee tätä komission arviointia, on muistutettava, että käsitettä ”tarvittavat tiedot” on tulkittava niiden tavoitteiden perusteella, joita varten kyseiset tutkintavaltuudet on annettu komissiolle. Edellytys tietojensaantipyynnön ja mahdollisen rikkomisen välisestä yhteydestä täyttyy, kun tässä menettelyn vaiheessa kyseisellä pyynnöllä voidaan legitiimisti katsoa olevan yhteys oletettuun rikkomiseen niin, että komissio voi kohtuudella olettaa, että se voi asiakirjan avulla määrittää väitetyn rikkomisen olemassaolon.

(ks. 29, 59 ja 60 kohta)

4.      Unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.

Komissio voi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdan nojalla pyytää yritykseltä tietoja pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä ilman, että tässä säännöksessä edellytettäisiin päätöksen tekemiseksi sitä edeltävää pelkkää pyyntöä. Valinta, joka komission on tehtävä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan mukaisen pelkän tietojensaantipyynnön ja asetuksen 18 artiklan 3 kohdan mukaisen tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen välillä kuuluu unionin tuomioistuinten harjoittaman suhteellisuusperiaatteen noudattamista koskevan valvonnan alaan. Tämän valvonnan on riiputtava tarpeesta selvittää asianmukaisesti tosiseikat kunkin tapauksen erityispiirteet huomioon ottaen.

(ks. 47–50 kohta)

5.      Julkisen vallan mielivaltaista tai suhteetonta puuttumista sekä luonnollisten henkilöiden että oikeushenkilöiden yksityisen toiminnan alaan koskevan suojan vaatimus on tunnustettu unionin oikeuden yleiseksi oikeusperiaatteeksi. Tämän yleisen oikeusperiaatteen noudattamiseksi tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen tarkoituksena on oltava tarvittavien asiakirjojen kerääminen sellaisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen olemassaolon ja merkityksen tutkimiseksi, joista komissiolla jo on tietoja.

Tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen mahdollista mielivaltaisuutta ei kuitenkaan voida todeta tietojensaantipyynnön laajuuden perusteella, sillä komissio voi legitiimisti toteuttaa tarkastusalaltaan laajan tutkimuksen, kun sillä on tiedossaan riittävän painavia syitä epäillä yrityksen osallistuneen erinäisiin kilpailusääntöjen rikkomisiin, joita koskevat olettamat se aikoo tarkistaa.

(ks. 64–66 kohta)

6.      Komission yritykselle osoittamien tietojensaantipyyntöjen on noudatettava suhteellisuusperiaatetta eikä yritykselle asetettu velvoite toimittaa tietoja saa merkitä tälle yritykselle tutkimuksen tarpeiden kannalta suhteetonta rasitetta.

Sen arvioimiseksi, merkitseekö velvollisuus vastata kysymyksiin asetetussa määräajassa mahdollisesti suhteetonta rasitetta, on otettava huomioon se seikka, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla tehdyn tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen adressaattina olevaan yritykseen kohdistuu paitsi riski siitä, että siinä tapauksessa, että toimitetut tiedot ovat puutteellisia tai niitä ei toimiteta määräajassa, sille määrätään asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla sakko tai 24 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla uhkasakko, myös riski siitä, että sille määrätään sakko sillä perusteella, että se toimittaa tiedon, jonka komissio katsoo kyseisen asetuksen 23 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla virheelliseksi tai harhaanjohtavaksi.

Tästä seuraa, että tietojensaantipyyntöä koskevassa päätöksessä asetetun määräajan asianmukaisuuden tutkimisella on siis erityisen suuri merkitys. Kyseisen määräajan on nimittäin oltava sellainen, että päätöksen adressaatille on paitsi aineellisesti mahdollista toimittaa vastaus myös mahdollista varmistautua siitä, että toimitetut tiedot eivät ole puutteellisia, virheellisiä eivätkä harhaanjohtavia.

(ks. 71–73 kohta)

7.      Oikeussuojan tarve sellaiseen päätökseen nähden, jossa velvoitetaan toimittamaan tietoja, säilyy, vaikka päätöksen adressaatti olisi jo pannut päätöksen toimeen. Tällaisen päätöksen kumoamisella voi näet itsessään olla oikeusvaikutuksia erityisesti siten, että komission on toteutettava toimenpiteitä unionin yleisen tuomioistuimen tuomion panemiseksi täytäntöön ja että se estää komissiota toistamasta tämän kaltaista menettelyä.

Näin ollen on todettava, että yrityksellä on oikeussuojan tarve tietojensaantipyyntöä koskevaan päätökseen nähden ja oikeus vedota tältä osin sellaisiin kanneperusteisiin, joiden perusteella se katsoo unionin yleisen tuomioistuimen voivan hyväksyä sen esittämät vaatimukset.

(ks. 75 ja 76 kohta)