KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 8. juunil 2017(1)
Liidetud kohtuasjad C‑593/15 P ja C‑594/15 P
Slovaki Vabariik
versus
Euroopa Komisjon
Kohtuasi C‑599/15 P
Rumeenia
versus
Euroopa Komisjon
Apellatsioonkaebused – Euroopa Liidu omavahendid – Liikmesriikide rahaline vastutus – Ühenduse välistransiidiprotseduur – Liikmesriigi ilmajäämine imporditollimaksudest teise liikmesriigi tõttu – Komisjoni poolt teisele liikmesriigile esitatud palve hüvitada tekkinud kahju – Komisjoni kiri – Vaidlustatavus
I. Sissejuhatus
1. Kuidas saavad liikmesriigid saavutada õigusselgust küsimuses, kas neil on Euroopa Liidu ees maksekohustus, kui Euroopa Komisjon ei ole pädev tegema asjaomase nõude sissenõudmise otsust ega algata liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust?
2. See põhimõtteline küsimus tekib seoses käesolevate apellatsioonkaebustega, mille alus on muus osas üsna tehniline.
3. Esmalt on käesolevas asjas tegemist tollimaksudega, st liidu traditsiooniliste omavahenditega, mida Saksamaa Liitvabariik ei saanud sisse nõuda Slovaki ja/või Rumeenia asutustes esinenud probleemide tõttu. Leides, et kujunenud asjaoludel peavad tekkinud kahju hüvitama Slovaki Vabariik ja/või Rumeenia, esitas komisjon nimetatud liikmesriikidele asjaomaste summade tasumise palve. Nagu komisjon ka kohtuistungil kinnitas, oli komisjoni ilmselge soov saata liikmesriikidele esimesed kirjad, pidades silmas võimalikke hilisemaid liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusi. Ent komisjon ei koostanud neid kirju tavapärases esmase kontaktivõtu vormis, vaid õiguslikult siduvate otsustena, milles oli eelkõige eraldi kindlaks määratud asjaomaste summade tasumise tähtaeg.
4. Üldkohus ei võtnud seda aga arvesse ja leidis, et kirjadel puuduvad õiguslikud tagajärjed ainuüksi seetõttu, et komisjonil ei olnud pädevust teha liikmesriikide suhtes omavahendite sissenõudmise kohta siduvaid otsuseid. Kirjade sisu ja liidu omavahendeid reguleerivate sätete kohaldatavust – mille pooled seadsid kahtluse alla – ei uurinud Üldkohus seevastu üldse.
5. Esmapilgul võib see lahendus tunduda pragmaatilisena.
6. Komisjon rõhutab nimelt käesolevates menetlustes ise, et tegelikult ei ole tal omavahendite valdkonnas pädevust teha liikmesriikide suhtes nõuete sissenõudmise kohta siduvaid otsuseid. Ka väljaspool omavahendite valdkonda puudub vähemasti esmapilgul üldine õiguslik alus, millele tuginedes saaks komisjon teha siduvaid otsuseid, et kohustada liikmesriike rahalisi nõudeid tasuma.
7. See tähendab, et kui eeldada, et komisjoni kirjad loovad õiguslikke tagajärgi ja on seega vaidlustatavad, siis võib see suure tõenäosusega tuua parimal juhul kaasa kirjade tühistamise, kuid ei suuda luua kõnealuste nõuete küsimuses õigusselgust. Käesolevates menetlustes osalevate liikmesriikide väide, et Üldkohus oleks pidanud tunnistama vaidlusalused kirjad vaidlustatavateks juba õiguskaitse vajaduse kaalutlustel, on seega viljatu. Milleks eeldada vaidlusaluste kirjade vaidlustatavust, kui sellega ei ole sugugi võimalik luua õigusselgust?
8. Kirjeldatud pragmaatilistest kaalutlustest hoolimata osutub Üldkohtu lahend, arvestades liidu institutsioonide õigusaktide vaidlustatavust käsitlevat väljakujunenud kohtupraktikat, ekslikuks. Seda seetõttu, et liidu kohtud ei saa selliste õigusaktide õiguslike tagajärgede hindamisel tugineda üksnes puuduva otsustuspädevuse kriteeriumile, jättes täielikult arvesse võtmata asjaomaste õigusaktide sisu. Selline lahend näib veelgi rohkem kaheldavana juhul, kui see – nagu käesolevas asjas – tugineb liidu institutsiooni pädevuse hindamisel üksnes õigusnormidele, mille kohaldatavus on vaieldav, ilma et seda kohaldatavust üldse kontrollitaks.
9. Selline tegutsemine viib nimelt selleni, et liidu õigusakt viiakse ilmselgelt suunatud vastuvõetavuse kontrolli kaudu õiguspärasuse kontrolli alt välja. See ei ole õigusel rajanevas liidus aktsepteeritav, kuigi Euroopa Kohtu otsuste mõju ja liidu halduse tõhususe vajaduste suhtes ollakse pragmaatilisest aspektist väga tundlik, isegi kui on ilmselge, et õigusakti sisuline hindamine ei loo asjas lõplikku õigusselgust.
10. See järeldus – kui Euroopa Kohus peaks sellega käesolevas ettepanekus pakutud lahendit üle võttes nõustuma – ei takista Euroopa Kohut siiski möönmast, et käesolevad apellatsioonkaebused paljastavad liidu õiguskaitsesüsteemis lünga, mis seisneb üldise tuvastushagi puudumises.(2) Tulenevalt sellest, et komisjonil puudub üldine otsustuspädevus seoses rahaliste nõuete sissenõudmisega liikmesriikidelt ja seega võimalus võtta vastu vaidlustatav akt, saab liidu maksenõude olemasolu sellistel juhtudel nagu käesolev selgeks teha ainult liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse kaudu. Kuni komisjon sellist menetlust ei algata, ei ole liikmesriikidel võimalik õiguslikus olukorras selgust luua, kuid nad peavad kandma märkimisväärset intressiriski.
11. Lisaks Üldkohtu vaidlustatud määruste ja komisjoni vaidlusaluste kirjade hindamisele annavad käesolevad menetlused Euroopa Kohtule ka võimaluse kaaluda õiguskaitsesüsteemis esineva lünga kõrvaldamist.
II. Õiguslik raamistik
12. Nõukogu 29. septembri 2000. aasta otsus 2000/597/EÜ, Euratom Euroopa ühenduste omavahendite süsteemi kohta(3) asendati 1. jaanuarist 2007 nõukogu 7. juuni 2007. aasta otsusega 2007/436/EÜ, Euratom Euroopa ühenduste omavahendite süsteemi kohta(4), kusjuures käesolevas asjas kohaldatavad sätted võeti üle muutmata kujul.
13. Otsuse 2000/597 artikli 2 lõike 1 punkti b ning otsuse 2007/436 artikli 2 lõike 1 punkti a kohaselt on eelkõige „ühise tollitariifistiku maksumäärad ja muud tollimaksud, mille [liidu] institutsioonid on kehtestanud või kehtestavad kolmandate riikidega kauplemise suhtes“, Euroopa Liidu eelarvesse kavandatud omavahendid. Tollimakse nimetatakse „traditsioonilisteks omavahenditeks“. Otsuste 2000/597 ja 2007/436 artikli 2 lõike 3 kohaselt jätavad liikmesriigid endale sissenõudmiskuludena 25% nimetatud summadest.
14. Otsuste 2000/597 ja 2007/436 artikli 8 lõike 1 esimene ja kolmas lõik näevad ette, et liikmesriigid nõuavad liidu omavahendid sisse ja annavad komisjoni käsutusse vastavalt siseriiklikele õigusaktidele, mida kohandatakse vajaduse korral liidu eeskirjade nõuete kohaselt.
15. Nõukogu 22. mai 2000. aasta määrust (EÜ, Euratom) nr 1150/2000, millega rakendatakse ühenduste omavahendite süsteemi käsitlev otsus 94/728/EÜ, Euratom(5), muudeti esmalt nõukogu 16. novembri 2004. aasta määrusega (EÜ, Euratom) nr 2028/2004(6) ja seejärel 1. jaanuarist 2007 nõukogu 26. jaanuari 2009. aasta määrusega (EÜ, Euratom) nr 105/2009(7).
16. Vastavalt määruse nr 1150/2000 artikli 2 lõigetele 1 ja 2, mida on hiljem muudetud, määratakse otsustes nr 2000/597 ja 2007/436 märgitud liidu omavahendite maks kindlaks niipea, kui tollieeskirjades ette nähtud maksu arvestuskande ja võlgniku teavitamisega seotud tingimused on täidetud. Kindlaksmääramise kuupäev on seega tollieeskirjades ette nähtud arvestusregistrisse kandmise kuupäev.
17. Määruse nr 1150/2000 artikli 6 lõige 3 on sõnastatud järgmiselt:
„3. a) Vastavalt artiklile 2 kindlaksmääratud maksud tuleb käesoleva lõike punkti b alusel kanda raamatupidamisarvestusse hiljemalt esimesel tööpäeval pärast maksu kindlaksmääramise kuule järgneva teise kuu 19. kuupäeva.
b) Kindlaksmääratud maksud, mis ei ole punktis a märgitud raamatupidamisarvestusse kantud, sest on veel sisse nõudmata ning mille kohta ei ole antud tagatist, kantakse punktis a ette nähtud aja jooksul eraldi raamatupidamisarvestusse. Liikmesriigid võivad kasutada seda korda juhul, kui kindlaksmääratud maksud, mille kohta on antud tagatis, vaidlustatakse ning need võivad vaidluste lahendamise tulemusena muutuda.“
18. Määruse nr 1150/2000 artikli 9 lõike 1 esimene lõik sätestab:
„1. Iga liikmesriik kannab omavahendid artiklis 10 ette nähtud korras kontole, mis avatakse komisjoni nimel liikmesriigi riigikassas või liikmesriigi määratud asutuses.“
19. Määruse nr 1150/2000 artikli 10 lõige 1 näeb ette järgmist:
„1. Pärast sissenõudmiskulude mahaarvamist […] tehakse kanne […] omavahendite kohta hiljemalt makse käesoleva määruse artiklis 2 ette nähtud korras kindlaksmääramise kuule järgneva teise kuu 19. kuupäevale järgneval esimesel tööpäeval.
Artikli 6 lõike 3 punkti b alusel eraldi raamatupidamisarvestusse kantud maksude puhul tuleb sissekanne teha siiski hiljemalt maksude sissenõudmise kuule järgneva teise kuu 19. kuupäevale järgneval esimesel tööpäeval.“
20. Määruse nr 1150/2000 artikli 11 lõige 1 näeb ette, et viivituse eest summade kandmisel määruse artikli 9 lõikes 1 märgitud kontole peab asjaomane liikmesriik maksma intressi artikli 11 lõigetes 2 ja 3 kindlaksmääratud määra alusel.
21. Määruse nr 1150/2000 artikli 17 lõiked 1 ja 2 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed, et tagada artiklis 2 kindlaksmääratud maksudele vastavate summade komisjonile kasutatavaks tegemine käesolevas määruses ette nähtud korras.
2. Liikmesriigid on vabastatud kindlaksmääratud maksudele vastavate summade komisjoni käsutusse andmise kohustusest, kui neid ei ole võimalik sisse nõuda kas:
a) vääramatu jõu tõttu või
b) neist mittesõltuvatel teistel põhjustel.
Pädev haldusasutus kuulutab kindlaksmääratud maksudele vastavad summad oma otsusega sissenõudmisele mittekuuluvateks, kui ta leiab, et neid ei saa sisse nõuda.
[…] summad kuulutatakse sissenõudmisele mittekuuluvateks […]
Summad, mis on loetud või kuulutatud sissenõudmisele mittekuuluvateks, kustutatakse lõplikult artikli 6 lõike 3 punktis b osutatud eraldi raamatupidamisarvestusest. […]“
III. Apellatsioonimenetluste taust
22. Enne 2010. aastat deklareeriti Saksa tolliasutustes mitmesuguseid kaupu suunamiseks ühenduse välistransiidiprotseduurile vastavalt ühenduse tolliseadustiku(8) artiklile 91 ja sellele järgnevatele artiklitele. Nimetatud protseduur lubab vedada kaupa liidu tolliterritooriumil ühest kohast teise, ilma et sellelt kaubalt tuleks tasuda imporditollimaksu. Selle tingimuseks on siiski, et asjaomane kaup esitatakse sihtkohas tollile, et tolliasutused saaksid kauba saabumist sihtkohta kontrollida.(9) Kui seda ei tehta, loetakse kaup liitu impordituks, mistõttu tuleb tasuda imporditollimaks. Kui on ebaselge, kus ja millisel hetkel asjaomane kaup tollijärelevalve alt välja viidi, loetakse tollivõla tekkimise hetkeks kauba välistransiidiprotseduurile suunamise hetke. See tähendab, et selle liikmesriigi asutused, kus kaup välistransiidiprotseduurile suunati, peavad tollimaksu sisse nõudma ja kandma asjaomased omavahendid üle komisjonile.
23. Käesolevas asjas kõne all olevatele välistransiidiprotseduuridele suunatud kauba sihtkohad olid Slovaki Vabariik ja Rumeenia ning Rumeenia ja Slovaki asutused andsid asjaomase kauba sihtkohta saabumise kohta Saksa asutustele kinnituse, millest tulenevalt lõpetasid Saksa asutused transiidiprotseduuri ning vabastasid printsipaali antud tagatised. Hiljem selgus aga, et tegelikult kaup sihtkohtadesse ei jõudnud ja asjaomased transiidiprotseduurid lõpetati seega alusetult. Nimelt oli kauba nõuetekohase tollile esitamise kohta antud arvutipõhises tollisüsteemis NCTS(10) kinnitus ekslikult ja see ei olnud tingitud Slovaki ja Rumeenia tolliasutuste või kolmandate isikute pettusekavatsusest ega nimetatud asutuste puudulikest turvameetmetest.
24. Kuna printsipaali poolt toime pandud rikkumisi ei tuvastatud, jäeti tekkinud tollivõlg viimaselt sisse nõudmata ja kuulutati sissenõudmisele mittekuuluvateks. Sellega langes ära Saksamaa kohustus kanda asjaomased summad üle komisjonile. Kujunenud asjaoludel leidis komisjon, et liidu eelarvele Slovaki Vabariigi ja/või Rumeenia asutuste eksimuste tõttu tekkinud kahju peavad hüvitama nimetatud liikmesriigid.
A. Komisjoni vaidlusalused kirjad
25. Sellest tulenevalt saatis komisjon 15. juulil(11) ning 24.(12) ja 19. septembril 2014(13) kaks kirja Slovaki Vabariigile ja ühe kirja Rumeeniale (edaspidi „vaidlusalused kirjad“), milles ta palus nimetatud liikmesriikidel tasuda summad, mis vastavad imporditollimaksudele, mida Saksamaal ei olnud Slovaki ja/või Rumeenia asutuste eksimuste tõttu võimalik sisse nõuda.
26. Vaidlusalustes kirjades kirjeldas komisjon esmalt asjaomaseid toiminguid ning märkis, et sellega seoses tekkinud kahju peavad hüvitama Slovaki Vabariik ja/või Rumeenia. Nimelt takistas asjaolu, et Slovaki ja/või Rumeenia asutused oli transiidiprotseduuri lõpetamist ekslikult kinnitanud, Saksa tolliasutustel sisse nõudmast tollimaksu, mis kujutab endast traditsioonilisi omavahendeid. Peab paika, et Slovaki Vabariik ega Rumeenia ei pidanud asjaomast tollimaksu sisse nõudma. Sellegipoolest vastutab liikmesriik omavahendite saamata jäämise eest, kui asjaomane kahju on tekkinud tema asutuste süül. See tuleneb aluslepingust, omavahendite süsteemist ja Euroopa Kohtu praktikast(14). Nendel asjaoludel on Slovaki Vabariigi ja Rumeenia keeldumine asjaomaste omavahendite ülekandmise palve täitmisest vastuolus liikmesriikide ja liidu vahelise lojaalse koostöö põhimõttega ning omavahendite süsteemiga.
27. Seetõttu esitas komisjon Slovaki ja Rumeenia asutustele nõude kanda asjaomased summad, millest on maha arvatud 25% sissenõudmiskulusid, talle üle hiljemalt vaidlusaluste kirjade saatmisele järgneva teise kuu 19. kuupäevale järgneval esimesel tööpäeval. Lõpetuseks märkis komisjon, et mis tahes viivitus makse tegemisel toob kaasa viivitusintressi arvestamise vastavalt määruse nr 1150/2000 artiklile 11.
B. Üldkohtu vaidlustatud määrused
28. Slovaki Vabariik ja Rumeenia esitasid 22. septembril ning 26. ja 28. novembril 2014 hagid, millega nõudsid vaidlusaluste kirjade tühistamist. Komisjon esitas iga kord vastuvõetamatuse väite(15), märkides, et asjaomaste kirjade puhul ei ole tegemist ELTL artikli 263 alusel vaidlustatavate õigusaktidega. Üldkohus aktsepteeris nimetatud vastuväiteid ning jättis hagid 14. septembri 2015. aasta määrustega(16) vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata(17), ilma et oleks käsitlenud nende põhjendatust (edaspidi „vaidlustatud kohtumäärused“).
29. Liidu omavahendeid reguleerivatele sätetele ning Euroopa Kohtu asjaomasele praktikale tuginedes tuvastas Üldkohus esmalt, et liikmesriigid peavad ise otsustama, kas tegemist on traditsioonilistest omavahenditest ilmajäämisega ja/või nimetatud vahendite liidu käsutusse andmise kohustusega. Komisjoni sellekohast otsust või menetlust sellise otsuse tegemiseks ei ole seevastu ette nähtud. Peale selle saab vastavalt ELTL artiklitele 258–260 tuleneda vaid Euroopa Kohtu otsusest, millised õigused ja kohustused on liikmesriikidel ning kuidas tuleb nende tegevust hinnata.(18)
30. Seega kuna komisjonil puudub pädevus võtta vastu õigusakt, millega ta seab liikmesriigile kohustuse anda tema käsutusse omavahendid, on vaidlusalused kirjad üksnes teavitavad ning saavad sisaldada vaid palveid. Seega ei ole need ELTL artikli 263 alusel vaidlustatavad õigusaktid.(19)
31. Seega ei saa ka komisjoni teave, mis puudutab nõutud summade suurust, maksetähtaega ja viivitusintressi, tekitada õiguslikke tagajärgi. Poolte argumendid, mille kohaselt on omavahendeid reguleerivate sätete kohaldatavus kahtluse all, on pealegi ebaolulised, kuna need puudutavad üksnes kirjade õiguspärasust. Viimaks tuleb tagasi lükata ka argumendid, et esinev õiguslik ebakindlus ja märkimisväärne intressirisk toovad kaasa õiguskaitse vajaduse. Nimelt ei saa pelk õiguskaitse vajadus anda alust vaidlustatavusele ning intressiriski saavad liikmesriigid ära hoida sellega, et nad annavad nõutud summad komisjoni käsutusse reservatsiooniga, et komisjoni seisukoht on põhjendatud.(20)
IV. Apellatsioonimenetlused ja poolte nõuded
32. Slovaki Vabariik esitas 13. novembri 2015. aasta kirjadega apellatsioonkaebused kohtuasjades T‑678/14 ja T‑779/14 tehtud määruste peale (liidetud kohtuasjad C‑593/15 P ja C‑594/15 P). Slovaki Vabariik palub Euroopa Kohtul vaidlustatud kohtumäärused tervikuna tühistada, teha hagide vastuvõetavuse kohta ise otsus ning saata kohtuasjad hagide põhjendatuse üle otsustamiseks Üldkohtule tagasi, või kui Euroopa Kohus leiab, et tal ei ole piisavalt teavet komisjoni vastuvõetamatuse vastuväidete kohta lõpliku otsuse tegemiseks, saata kohtuasjad hagide vastuvõetavuse ja põhjendatuse üle otsustamiseks Üldkohtule tagasi, ning mõista kohtukulud välja komisjonilt. Rumeenia ja Saksamaa Liitvabariik astusid menetlusse Slovaki Vabariigi nõuete toetuseks.
33. Rumeenia esitas 16. novembri 2015. aasta kirjaga apellatsioonkaebuse kohtuasjas T‑784/14 tehtud määruse peale (kohtuasi C‑599/15 P). Rumeenia palub Euroopa Kohtul tunnistada apellatsioonkaebus vastuvõetavaks, tühistada vaidlustatud kohtumäärus tervikuna, teha kohtuasjas uus otsus, millega tunnistatakse tühistamishagi vastuvõetavaks ja tühistatakse vaidlusalune kiri, või saata kohtuasi Üldkohtule tagasi, et Üldkohus teeks uue otsuse, millega tunnistab tühistamishagi vastuvõetavaks ja tühistab vaidlusaluse kirja, ning mõista kohtukulud välja komisjonilt. Slovaki Vabariik, Saksamaa Liitvabariik ja Tšehhi Vabariik astusid menetlusse Rumeenia nõuete toetuseks.
34. Komisjon palub Euroopa Kohtul apellatsioonkaebus rahuldamata jätta ja mõista kohtukulud välja apellatsioonkaebuse esitajatelt.
35. Kõik menetlusosalised esitasid Euroopa Kohtule apellatsioonkaebuste kohta kirjalikud seisukohad ning osalesid 23. märtsi 2017. aasta kohtuistungil.
V. Hinnang
A. Apellatsioonkaebused
36. Slovaki Vabariigi ja Rumeenia seisukohad käsitlevad kumbki kahte erinevat apellatsioonkaebuse väidet, mille argumendid osaliselt kattuvad, ning nendest nähtub, et apellatsioonkaebuse esitajate arvates rikkus Üldkohus sisuliselt kahel korral õigusnormi.
37. Esiteks rikkus Üldkohus õigusnormi sellega, et tema arutluskäik tugines liidu omavahendeid reguleerivatele sätetele, ilma et ta oleks kontrollinud, kas need sätted olid üldse kohaldatavad. Samuti ei selgitanud Üldkohus, miks jäeti selline kontrollimine tegemata, ning seega olid vaidlustatud kohtumäärused puudulikult põhjendatud.
38. Teiseks rikuti õigusnormi vaidlusaluste kirjade vaidlustatavuse kontrollimisel, kuna Üldkohus tugines selle kontrolli tegemisel üksnes tõsiasjale, et komisjonil puudub pädevus teha omavahendite sissenõudmise kohta siduvaid otsuseid. Seejuures jättis Üldkohus tähelepanuta, et kohtupraktika kohaselt on liidu institutsioonide õigusaktide vaidlustatavuse kontrollimisel oluline eeskätt ka nende õigusaktide sisu.
39. Järgnevalt tuleb kõigepealt analüüsida viimati nimetatud argumente.
1. Vaidlusaluste kirjade vaidlustatavuse kontrollimine Üldkohtus
40. ELTL artikli 263 kohase tühistamishagi esemeks võivad olla kõik liidu institutsioonide meetmed, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi, ning seda nende laadist ja vormist olenemata.(21) Tegemaks kindlaks, kas meede tekitab õiguslikke tagajärgi, tuleb seega lähtuda meetme esemest, sisust ning olemusest, samuti meetme faktilisest ja õiguslikust kontekstist.(22)
41. Õigusakti vastuvõtva institutsiooni pädevus on samuti kriteerium, mida võib siduvate õiguslike tagajärgede ja seega liidu institutsioonide õigusaktide vaidlustatavuse hindamisel arvesse võtta.(23) Seejuures on siiski tegemist vaid ühe aspektiga paljudest, mida tuleb Euroopa Kohtu sõnul õigusakti siduvate õiguslike tagajärgede hindamisel „vajaduse korral“ arvestada.(24)
42. Eri aspektid, mida tuleb liidu institutsioonide õigusaktide õiguslike tagajärgede hindamisel arvesse võtta, moodustavad tegelikult täiendavate kriteeriumide kogumi, mis tervikanalüüsi raames üksteist täiendavad ja mida ei või hinnata üksteisest eraldiseisvana. Üks või teine kriteerium võib olenevalt asjaoludest omada siiski erinevat kaalu.(25) Sellegipoolest ei või liidu kohus kasutada ühteainsat kriteeriumi ja jätta teised kriteeriumid kõrvale, kui need on asjaomases olukorras samuti olulised. Eeskätt ei või vaidlustatud õigusakti sisu ja eset puudutavad põhikriteeriumid jääda mõne muu täiendava kriteeriumi kasuks meelevaldselt tähelepanuta. See kehtib seda enam juhul, kui institutsiooni pädevuse kontrollimine on tihedalt seotud õigusakti sisu kontrollimisega.(26)
43. Peab paika, et Üldkohus tsiteeris käesolevas asjas vaidlustatud kohtumääruste põhjendustes liidu institutsioonide õigusaktide vaidlustatavust käsitlevat kohtupraktikat. Vastupidi komisjoni väidetele ei võtnud Üldkohus aga vaidlusaluste kirjade järgneval hindamisel arvesse nende sisu, nagu on nõutav kohtupraktika kohaselt.
44. Vaidlustatud kohtumäärustest nähtub vastupidi selgelt, et Üldkohtu järeldus, mille kohaselt ei tekita vaidlusalused kirjad õiguslikke tagajärgi, tugineb üksnes komisjoni puuduvale pädevusele teha liikmesriikide suhtes omavahendite sissenõudmise kohta siduvaid otsuseid. Nii tuvastab Üldkohus, et omavahendeid reguleerivad sätted teevad liikmesriikidele ülesandeks teha ise otsus selle kohta, kas eksisteerib kohustus anda nimetatud vahendid liidu käsutusse.(27) Viidatud sätted ei näe seevastu ette komisjoni pädevust omavahendite sissenõudmise otsuse tegemiseks ega sellise otsuse tegemise menetlust.(28) Vastupidi – liikmesriikide asjaomase kohustuse olemasolu üle otsustamine on eranditult Euroopa Kohtu pädevuses. Seega ei saa komisjon omavahendite ülekandmist puudutavat vaidlust otsuse tegemisega ise lõpetada.(29)
45. Kirjeldatud kaalutlustele tuginedes jõuab Üldkohus järeldusele, et kuna komisjonil puudub õigus kohustada oma otsusega liikmesriiki kandma üle omavahendid, siis on vaidlusalused kirjad pelgalt arvamusavaldused, millel puudub igasugune õiguslik mõju.(30)
46. Üldkohus viitab selle järelduse kinnitamiseks Euroopa Kohtu määrustele, milles Euroopa Kohus asus samuti seisukohale, et komisjonil puudub pädevus teha siduvaid otsuseid.(31) Viidatud kohtumääruste tegemisel võeti aga arvesse asjaomaste kohtuasjade aluseks olnud vaidlusaluste kirjade sisu, mis samuti ei andnud alust eeldada õiguslike tagajärgede olemasolu.(32) Käesolevas asjas ei võtnud Üldkohus seevastu vaidlusaluste kirjade sisu kirjade hindamisel arvesse, kuigi ta oli seda kohtumääruste põhjendustes asjaoludest ülevaadet andes kirjeldanud.(33)
47. Erinevalt juhtudest, millel põhinevad Üldkohtu tsiteeritud Euroopa Kohtu määrused, saab käesolevates asjades vaidlusaluste kirjade sisu põhjal teha siiski järelduse, et kirjadega soovitakse tekitada õiguslikke tagajärgi.
48. Erinevalt komisjoni seisukohast ei kajasta komisjon vaidlusalustes kirjades nimelt mitte ainult kohustusi, mis tulenevad vahetult liidu õiguse sätetest. Seisukoht, mille kohaselt peab liikmesriik vastutama teises liikmesriigis tema asutuste süül saamata jäänud omavahenditest tekkinud kahju eest, olgugi et algselt ei olnud omavahendite sissenõudmine tema pädevuses, ei tulene vahetult omavahendeid reguleerivatest sätetest, vaid tõlgendusest, mille on nendele sätetele andnud komisjon. Samuti ei oleks Slovaki ja Rumeenia asutused saanud ilma komisjoni kirjadeta – vähemasti mitte ilma lisauuringuteta – ise kindlaks määrata selle summa suurust, mis vastab tollimaksule, mille Saksamaa oleks pidanud algselt sisse nõudma.
49. Ainuüksi see ei anna vaidlusalustele kirjadele veel õiguslikke tagajärgi. Nimelt oleks komisjon saanud asjaomastele liikmesriikidele oma seisukohast, et liikmesriigid peavad tasuma asjaomased summad, teada anda ka mittesiduvalt, et nendega võimalikku hilisemat liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust silmas pidades dialoogi astuda.
50. Ent komisjon ei piirdunud Slovaki Vabariigile ja Rumeeniale mittesiduva teadaande esitamisega, et nad peavad hüvitama nende asutuste eksimuste tõttu tekkinud kahju. Komisjon määras õigusliku olukorra asjaomaste liikmesriikide suhtes kindlaks siduvalt ja seadis neile lisaks maksetähtaja, mis tugineb üksnes vaidlusalustele kirjadele ega kujuta endast muudest liidust õigusnormidest paratamatult tulenevate õiguslike tagajärgede kajastamist.
51. Erinevalt komisjoni algsetest väidetest ei tulene vaidlusalustes kirjades kindlaks määratud maksetähtaeg, mille lõppemisest alates hakatakse arvestama viivitusintressi, omavahendeid käsitlevast määrusest nr 1150/2000. Peab paika, et viidatud määruse artikli 11 kohaselt toob hilinenud makse kaasa intressi, mille määr määratakse kindlaks määruses. Maksetähtaeg, mille lõppemisest alates muutub liidu omavahendite nõue sissenõutavaks ja hakatakse arvestama viivitusintressi, on aga määruses ja vaidlusalustes kirjades erinev. Määruse artikkel 10 lähtub kande tegemise ja omavahendite tasumise aja määramisel asjaomaste nõuete kindlaksmääramise või sissenõudmise hetkest liikmesriikides.(34) Vaidlusalustes kirjades lähtub komisjon nõutud summade tasumise aja määramisel seevastu kõnealuste kirjade saatmise hetkest.(35)
52. Isegi kui eeldada omavahendeid käsitleva määruse nr 1150/2000 – käesolevas asjas vaidluse all olevat – kohaldatavust või pidada viidatud määrust analoogia alusel kohaldatavaks, ei ole vaidlusalustes kirjades nimetatud maksetähtaeg vastavuses viidatud määruses kindlaksmääratud maksetähtajaga. Ka juhul, kui liigitada komisjoni esitatud nõuded deliktilisteks või kvaasideliktilisteks, ei muutuks need vaidlusaluste kirjade kohaselt sissenõutavaks mitte – nagu tavaliselt – kahjustava sündmuse tekkimisest, vaid kirjades kindlaksmääratud tulevikus saabuvast hetkest. Need on kaalukad tõendid selle kohta, et vaidlusalused kirjad tekitavad õiguslikke tagajärgi.
53. Kaudselt tunnistas seda ka komisjon, märkides kohtuistungil Euroopa Kohtu päringu peale, et isegi kui vaidlusalustes kirjades nimetatud maksetähtaeg erineb määruses nr 1150/2000 nimetatud maksetähtajast, on esimene liikmesriikidele soodsam kui teine, kuna see hakkab kulgema hiljem. Tõsiasi, et vaidlusalused kirjad annavad liikmesriikidele soodsama maksetähtaja kui seaduses sätestatud, räägib aga just nimelt selle kasuks, et kirjadel on konstitutiivne, mitte pelgalt deklaratiivne olemus.
54. Sellega seoses tuleb vaidlusalustes kirjades toimunud tähtaja määramist eristada tähtaja määramisest niinimetatud notes de débit’des(36), mis saadetakse liidu institutsioonide lepingute kontekstis ja mis Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei kujuta endast selles kontekstis ELTL artikli 263 alusel vaidlustatavaid akte.(37) Peab paika, et küsimus, mil määral tekitavad kõnealused notes de débit’d iseseisvaid õiguslikke tagajärgi, on veel vaidluse all.(38) Siiski näib suhteliselt selge, et vähemasti nendes kindlaksmääratav maksetähtaeg ei tekita lepingulistest nõuetest sõltumatuid õiguslikke tagajärgi, kui kõnealune kindlaksmääramine – mis on võimalik ka eraõiguslike isikute vahelistes lepingutes – vastab ainult kõnealuste lepinguliste nõuete sissenõutavaks muutumise mujal kindlaks määratud lepingulise või seadusliku tingimuse täitmisele.(39)
55. Käesolevas asjas ei ole seevastu selge, mil määral saaks vaidlusalustes kirjades seatud tähtaeg kujutada endast vaid sellise nõude, mis on liidul Slovaki Vabariigi ja Rumeenia suhtes, sissenõutavaks muutumise mujal kindlaks määratud tingimuse täitmist. Nimelt ei vasta selle tähtaja määramine omavahendite nõuete täitmiseks tähtaja määramisele(40) ega ole teada, et deliktilised või kvaasideliktilised nõuded(41) võiksid muutuda sissenõutavaks sellise tähtaja määramise (ja mitte kahjustava sündmuse toimumise) kaudu.
56. Nagu tuleneb eeltoodud kaalutlustest, saab vaidlusaluste kirjade sisu põhjal teha järelduse, et kõnealused kirjad tekitavad õiguslikke tagajärgi. Sellistel asjaoludel tuleb tuvastada, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kuna ta keskendus üksnes akti vastu võtnud institutsiooni otsustuspädevuse puudumisele ega võtnud vaidlusaluste kirjade vaidlustatavuse hindamisel arvesse nende kirjade sisu.
57. Selle asemel et hinnata vaidlusaluste kirjade sisu ja teha sellise hindamise tulemusel järeldused vaidlustatavuse kohta, toimis Üldkohus ümberpöördult. Nimelt keeldus Üldkohus arvestamast kirjade sisu ja eelkõige tähtaja seadmist põhjendusega, et kuna komisjonil puudub pädevus otsustada asjaomaste liikmesriikide kohustuse üle anda tema käsutusse nõutud summad, ei saa komisjonil olla pädevust ka asjaomase tähtaja määramiseks. Kuna vaidlusalused kirjad ei saa tekitada õiguslikke tagajärgi seoses liikmesriikidele pandud omavahendite käsutusse andmise kohustusega, ei saa need seega a fortiori tekitada ka õiguslikke tagajärgi seoses sellise käsutusse andmise tähtajaga.(42)
58. Nagu Slovaki Vabariik ja Rumeenia õigesti märgivad, tooks sellise tegutsemise aktsepteerimine sellistel juhtudel nagu käesolev kaasa tagajärje, et ELTL artiklis 263 sõnaselgelt nimetatud pädevuse puudumise väide muutub täiesti ebaoluliseks ja asjaomased õigusaktid viiakse õiguspärasuse kontrolli alt välja, kuna vastuvõetamatus tuleneks ainuüksi õigusakti vastuvõtnud institutsiooni otsustuspädevuse puudumisest. Vastuvõetamatuse väite olemasolu kinnitab seega ümberpöördult, et juhtudel, mil otsustuspädevuseta institutsiooni vastu võetud akt toob kaasa õiguslikud tagajärjed, ei saa otsustuspädevus olla peamine kriteerium asjaomase meetme vaidlustatavuse kontrollimisel. Nagu komisjon ise möönab, on nimelt ka pädevuseta institutsiooni tehtud otsuste puhul vaja vahet teha õiguslikke tagajärgi tekitavate otsuste ja õiguslike tagajärgedeta meetmete vahel. Kui õiguslikke tagajärgi tekitavate otsuste puhul tooks pädevuse puudumine ilma pikemata kaasa vaidlustamatuse, oleks see vastuolus tõhusa õiguskaitse nõudega. Ainult väga suurel määral ultra vires aktide à la Hauptmann von Köpenick puhul võiks õiguskaitse piirduda sellega, et Euroopa Kohus tuvastab vastuvõetavuse hindamise raames, et kõnealust akti ei eksisteeri. Sellest oleme aga käesolevas asjas väga kaugel.
59. Käesolevas asjas näitas eespool kirjeldatud hindamine, et vaidlusalused kirjad ei kujuta endast õiguslike tagajärgedeta meetmeid, vaid õiguslikke tagajärgi tekitavaid otsuseid ja seega ELTL artikli 263 alusel vaidlustatavaid akte. Küsimust, kas kõnealused aktid võttis vastu pädevuseta institutsioon, saab seega selgitada ainult nende õiguspärasuse hindamise raames.
60. Kooskõlas eespool esitatud kaalutlustega tuleb tuvastada, et kuna Üldkohus jättis vaidlusaluste kirjade õiguslike tagajärgede ja seega nende vaidlustatavuse hindamisel arvesse võtmata kirjade sisu olulist kriteeriumi, siis rikkus Üldkohus õigusnormi. Ainuüksi kõnealune rikkumine annab alust vaidlustatud kohtumäärused tühistada, kuna sellel põhineb Üldkohtu järeldus, et vaidlusalused kirjad ei ole ELTL artikli 263 alusel vaidlustatavad aktid.
2. Omavahendeid käsitlevate sätete kohaldamine Üldkohtu poolt
a) Omavahendeid käsitlevate sätete kohaldatavuse hindamata jätmine
61. Täiendavate argumentidega väidavad Slovaki Vabariik ja Rumeenia, et Üldkohus eitas vaidlusaluste kirjade õiguslikku mõju, tuginedes komisjoni puuduvale pädevusele omavahendite sissenõudmist puudutavate siduvate otsuste tegemiseks, ilma et oleks kontrollinud, kas liidu omavahendeid käsitlevad sätted olid üldse kohaldatavad. Nende argumentidega kritiseerivad asjaomased liikmesriigid lõppkokkuvõttes seda, et Üldkohus tegi komisjoni esitatud vastuvõetamatuse väite kohta eraldi otsuse ega sidunud seda hagide põhjendatuse kohta tehtud otsusega.(43)
62. Vaidlustatud kohtumäärused olid selles osas pealegi puudulikult põhjendatud, kuna Üldkohus ei põhjendanud, miks kujutasid nõutud summad endast tema arvates omavahendeid, millest tulenevalt olid kohaldatavad omavahendeid käsitlevad sätted. Samuti ei põhjendanud Üldkohus, miks ei olnud tema arvates vaja siduda vastuvõetavuse kohta tehtud otsust põhjendatuse kohta tehtud otsusega.
63. Ka need apellatsioonkaebuse esitajate väited on põhjendatud.
64. Vaidlusaluste kirjade sisu puuduva hindamise kohta esitatud kaalutlustest nähtub, et Üldkohus tugines selle järelduse tegemisel, et kõnealused kirjad ei tekita õiguslikke tagajärgi, üksnes komisjoni puuduvale pädevusele nõuda liikmesriikidelt oma otsusega sisse omavahendeid.
65. Nagu apellatsioonkaebuse esitajad esiteks põhjendatult väidavad, põhinevad Üldkohtu järeldused seega eeldusel, et vaidlusaluseid kirju tuli hinnata omavahendeid käsitlevate sätete alusel. Üldkohus ei oleks aga tohtinud võtta oma kaalutluste aluseks sellist eeldust, hindamata esmalt asjaomaste sätete kohaldatavust, mida kohtumenetluse pooled eitavad. See peab paika seda enam, et vastus sellele küsimusele ei ole ilmselge ega tulene üheti mõistetavalt liidu omavahendeid käsitlevatest sätetest.
66. Vastupidi komisjoni väidetele oleks omavahendeid käsitlevate sätete kohaldatavuse hindamine olnud vajalik mitte ainult vaidlusalustes kirjades esitatud nõuete põhjendatuse hindamiseks. Vastupidi – see küsimus muutus oluliseks kõnealuste kirjade vaidlustatavuse hindamisel, kuna Üldkohus otsustas seejuures lähtuda komisjoni puuduvast pädevusest omavahendite sissenõudmise otsuste tegemiseks.
67. See tähendab, et kirjeldatud asjaoludel sõltus vastuvõetamatuse väidete hindamine vaidlusaluste kirjade vastu esimeses astmes esitatud hagi väidete hindamisest. Seega oleks Üldkohus pidanud neid väiteid hindama koos kohtuvaidlustes kerkinud materiaalõiguslike küsimustega.
68. Teiseks ei ole piisav Üldkohtu vaidlustatud määruste põhjendus. Peab paika, et Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 36 ja artikli 53 esimeses lõigus sätestatud Üldkohtu kohustus otsuseid põhjendada ei tähenda, et Üldkohus peab esitama põhjenduskäigu, milles analüüsitakse ammendavalt ja ühe kaupa menetluse poolte kõiki argumente. Põhjendus võib seega olla ka tuletatav, kui see võimaldab huvitatud isikutel aru saada, miks kõnealused meetmed on võetud, ning kui Euroopa Kohtul on piisavalt teavet kohtuliku kontrolli teostamiseks.(44)
69. Nendele nõuetele vaidlustatud kohtumäärused siiski ei vasta. Üldkohtu esitatud põhjendusest ei nähtu esiteks, kas ja miks kvalifitseeris Üldkohus nõutud summad omavahenditeks. Teiseks on ebaselge, kas ja millistel põhjustel lähtus Üldkohus omavahendeid käsitlevate sätete vahetust kohaldatavusest või oli Üldkohus vaid arvamusel, et viidatud sätted on kohaldatavad analoogia alusel. Lõpuks ei tulene vaidlustatud kohtumääruste sõnastusest ka seda, miks leidis Üldkohus, et ta võib vaidlusküsimusi hinnata omavahendeid käsitlevate sätete alusel, analüüsimata poolte argumente kõnealuste sätte kohaldamatuse kohta. Kirjeldatud asjaoludel ei ole Euroopa Kohtul võimalik Üldkohtu argumentide õiguspärasust tõhusalt kontrollida.
b) Piiritlemine liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusest
70. Pealegi ei saanud Üldkohus esimeses astmes esitatud hagide vastuvõetamatust tuletada ka – nagu kohtuistungil vihjatud – võimalikest „süsteemsetest“ kaalutlustest, mis põhineksid vahetegemisel hagi liikide vahel või vajaduse korral hoida lahus ELTL artikli 263 kohane tühistamishagi ja ELTL artiklites 258–260 sätestatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlused.
71. Seda seetõttu, et esiteks tugineb Üldkohtu järeldus, et käesolevas asjas vaidlusaluseid nõudeid saab tuvastada ainult liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse raames, komisjoni puuduvale pädevusele omavahendite sissenõudmise otsuste tegemiseks. Seega põhineb see järeldus ka kontrollimata ja piisavalt põhjendamata eeldusel, et käesolevat olukorda tuleb hinnata omavahendeid käsitlevate sätete kohaldatavust arvestades.
72. Teiseks ei muuda ka „süsteemsed“, liidu õiguskaitsesüsteemi tervikuna arvestades tehtud kaalutlused käesolevas asjas järeldust, et vaidlusalused kirjad vastavad liidu institutsioonide aktide õiguslikke tagajärgi käsitlevas kohtupraktikas esitatud tingimustele ning on seega ELTL artikli 263 alusel vaidlustatavad.
73. Kolmandaks oleks vastuvõetavuse hindamine, mis tugineb piiritlemisele liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusest, käesolevas asjas nagunii viljatu.(45) Nimelt kui vaidlusaluste kirjade õiguspärasuse kontrollimisel peaks selguma, et komisjonil puudus pädevus siduvate otsuste tegemiseks, oleks komisjon nagunii sunnitud kasutama liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust, et panna liikmesriike oma kohustusi täitma. Kui vaidlusaluste kirjade õiguspärasuse hindamine tooks seevastu kaasa tulemuse, et komisjonil oli pädevus teha siduvaid otsuseid, siis peaks juba tõhusa õiguskaitse kaalutlustel olema võimalik esitada nende otsuste peale tühistamishagi.
3. Vahekokkuvõte
74. Eespool esitatud kaalutlustest nähtub, et vaidlustatud kohtumäärused põhinevad esimeses astmes esitatud hagide vastuvõetavuse vääral hindamisel. Seetõttu tuleb vaidlustatud kohtumäärused tühistada.
B. Esimeses astmes esitatud hagid
75. Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt võib Euroopa Kohus teha asjas ise lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium seda lubab.
76. Selline on olukord käesolevas asjas.
77. Esiteks lubab menetlusstaadium teha otsused vaidlusaluste kirjade vaidlustatavuse ja seega esimeses astmes esitatud hagide vastuvõetavuse küsimustes.
78. Teiseks ei analüüsitud esimeses astmes siiski nende hagide põhjendatust ja pooltel ei olnud veel võimalust esitada kõiki sellekohaseid argumente. Seega ei ole vaidlusküsimused veel selles mõttes otsustusküpsed, et praeguses menetlusstaadiumis ei ole võimalik teha sisulist otsust vaidlusalustes kirjades esitatud nõuete kohta. Nende kirjade hindamisel selgub siiski, et nende õiguspärasuse üle ei saa nagunii otsustada, kuna need ei ole piisavalt põhjendatud, nagu nõuab ELTL artikli 296 lõige 2. Seega tuleb need igal juhul tühiseks tunnistada, jõudmata üldse nende sisulise õiguspärasuse hindamiseni.(46)
79. Viimaks tuleb kolmandaks ja lõpetuseks käsitleda apellatsioonkaebuse esitajate argumente, et käesolevad menetlused paljastavad liidu õiguskaitsesüsteemis õiguskaitselünga.
1. Esimeses astmes esitatud hagide vastuvõetavus
a) Vaidlusaluste kirjade õiguslikud tagajärjed
80. Apellatsioonkaebustele eespool antud hinnangust nähtub, et kuna vaidlustatud kirjades on õiguslikult siduvalt tuvastatud Slovaki Vabariigi ja Rumeenia konkreetsed kohustused ja eelkõige kuna määratud on maksetähtaeg, mis tuleneb ainult nendest kirjadest, siis tekitavad need kirjad õiguslikke tagajärgi, ja seda olenemata omavahendeid käsitlevate sätete kohaldatavusest.(47) Seega võib teha järelduse, et kõnealused kirjad on liidu institutsiooni otsused, mida saab ELTL artikli 263 kohaselt vaidlustada, ilma et tuleks välja selgitada, kas nõutud summade puhul on tegemist omavahenditega ja kas või millisel määral on liidu omavahendeid käsitlevad sätted vahetult või analoogia alusel kohaldatavad.
81. Pealegi esitasid pooled vaidlusaluste kirjade sisu ja eelkõige kirjades määratud maksetähtaja hindamise kohta oma seisukoha esmalt oma kirjalikes seisukohtades ja seejärel Euroopa Kohtus toimunud istungil.(48) Sellega said pooled kasutada oma õigust olla ära kuulatud ning Euroopa Kohus võib oma otsuses tugineda sellele punktile.
82. Viimaks ei esitatud Euroopa Kohtu menetluse käigus uusi argumente, mis seaksid vaidlusaluste kirjade õiguslikud tagajärjed ja seega vaidlustatavuse kahtluse alla. Nii piirdus eelkõige komisjon selle kordamisega, et tal puudub pädevus nõutud summade sissenõudmiseks.
83. Kui kohtuistungil esitatud komisjoni seisukohta, et vaidlusaluste kirjade alusel ei saa veel teha vaidlusaluste nõuete kohta sisulist otsust, kuna selleks on vajalik edasine debatt poolte vahel, tuleks mõista nii, et komisjon soovib vaidlusaluseid kirju liigitada vahemeetmeteks, millest tulenevalt ei saaks neid vaidlustada, siis ei ole sellised argumendid vettpidavad.
84. Nimelt peab paika, et lõplikku otsust ettevalmistavad ja õigusakti välja andva institutsiooni esialgset seisukohta kajastavad vahemeetmed ei saa põhimõtteliselt olla tühistamishagi esemeks.(49) Käesolevas asjas ei ole siiski alust eeldada, et vaidlusalused kirjad kajastavad komisjoni esialgset hinnangut, kuna need määravad lõplikult kindlaks eelkõige nõutud summade suuruse ja ka maksetähtaja. Peale selle ei nähtu, et kirjad oleksid osa menetlusest, mille tulemuseks on komisjoni uued lõplikud otsused.
b) Argumendid, et vaidlusalune kiri kohtuasjas T‑678/14 on kinnitav meede
85. Kronoloogiliselt esimese vaidlusaluse kirja kohta, mis saadeti 15. juulil 2014(50) Slovaki Vabariigile, märkis komisjon kohtuasjas T‑678/14 esitatud vastuvõetamatuse vastuväites, et tegemist on vaid kinnitava meetmega. Nimelt on kõnealune kiri vaid kiri, mis järgnes esimesele 18. märtsil 2014 saadetud kirjale(51), millele Slovaki asutused vastasid 16. mai 2014. aasta kirjaga(52).
86. Kõnealune vastuväide ei saa siiski takistada 15. juuli 2014. aasta kirja vaidlustatavust.
87. Vastab tõele, et üksnes kinnitavat akti ei saa tühistamishagiga vaidlustada. Siiski on akt pelgalt varasemat akti kinnitav akt üksnes siis, kui see ei sisalda võrreldes varasemaga ühtegi uut asjaolu.(53)
88. Kui võrrelda 15. juuli 2014. aasta kirja 18. märtsi 2014. aasta kirjaga, siis see nii ei ole. Nagu Slovaki Vabariik kohtuasjas T‑678/14 komisjoni vastuvõetamatuse vastuväite kohta esitatud seisukohas põhjendatult märgib, määrab 15. juuli 2014. aasta kiri kindlaks teistsuguse maksetähtaja kui 18. märtsi 2014. aasta kiri.(54) Nagu eespool juba selgitati, on just sõltumatu, üksnes vaidlusalustel kirjadel põhineva maksetähtaja kindlaksmääramine oluline element, mis loob kõnealuste kirjade õiguslikud tagajärjed.(55) Seetõttu ei ole 15. juuli 2014. aasta kiri 18. märtsi 2014. aasta kirja kinnitav akt.
c) Vahekokkuvõte
89. Kokkuvõttes tuleb tõdeda, et kõigi kolme vaidlusaluse kirja peale saab esitada ELTL artikli 263 alusel tühistamishagi. Seega on kõik kolm esimeses astmes esitatud hagi vastuvõetavad.
2. Esimeses astmes esitatud hagide põhjendatus
a) Vaidlusaluste kirjade põhjendatus
90. Nii esimese astme menetluse raames kui ka apellatsioonimenetluse raames toimus põhjalik debatt küsimuses, kas vaidlusalused kirjad võisid tekitada õiguslikke tagajärgi, arvestades komisjoni (puuduvat) pädevust teha esitatud nõuete sissenõudmise otsuseid.
91. Vaidlusalustes kirjades ei nimetanud komisjon nimelt õiguslikku alust, mis annaks talle pädevuse panna liikmesriikidele otsusega kohustus nõutud summade tasumiseks. Selles kontekstis tuleb piiritleda alust, mis annab pädevuse teha summade sissenõudmiseks siduvaid otsuseid, alusest, millele tuginedes saab nõuda asjaomastelt liikmesriikidelt kõnealuste summade käsutusse andmist. Viimati nimetatud aluse nimetas komisjon vaidlusalustes kirjades, märkides, et Slovaki Vabariigi ja Rumeenia kohustus hüvitada nende asutuste eksimuste tõttu liidu eelarvele tekkinud kahju tuleneb lojaalse koostöö põhimõttest ning vajadusest tagada liidu omavahendite süsteemi nõuetekohane toimimine.
92. Tõsiasi, et alust, millele tugineb nõutud summade sissenõudmise otsuse tegemise pädevus, ei ole nimetatud, näib komisjoni argumentide aspektist esmapilgul olevat loogiline. Nimelt on komisjon nagunii seisukohal, et siduvate otsuste tegemise pädevuse puudumisest tulenevalt ei saa vaidlusalused kirjad tekitada õiguslikke tagajärgi. Nagu siiski juba selgitatud, ei ole selline arusaam põhjendatud, kuna vaidlusalused kirjad tekitavad nende sisust tulenevalt kõigele vaatamata õiguslikke tagajärgi.
93. Käesolevas kontekstis võib jääda lahtiseks, kas see oli algusest peale sellisena kavandatud või tuleneb tähtaja seadmise sõnastus – nagu kinnitas komisjon kohtuistungil – eksimusest. Selle hindamisel, kas liidu institutsioonide aktid tekitavad õiguslikke tagajärgi, tuleb lähtuda ka nende väljaandja tahtest.(56) Selline tahe peab aga tulenema asjaomasest meetmest endast ja seda ei saa selgitada alles järgnevas kohtumenetluses. Käesolevates asjades aga ei nähtu vaidlusalustest kirjadest kuidagi, et tegemist on mittesiduvate palvetega esitada seisukohad. Vastupidi – just siduva maksetähtaja kindlaksmääramisega toovad kirjad kaasa õiguslikke tagajärgi. Seega on tegemist otsustega, milles komisjon oleks pidanud nimetama õigusliku aluse, millel põhineb tema pädevus nõutud summad siduvalt sisse nõuda.
94. Nimelt ei saa õigusliku aluse nimetamata jätmine olla sisuline viga vaid siis, kui akti õiguslikku alust on võimalik üheti mõistetavalt ja raskusteta kindlaks teha akti muude osade abil. Selline sõnaselge viide on ilmtingimata vajalik juhul, kui selle puudumise korral jääks täpne õiguslik alus huvitatud isikute ja Euroopa Kohtu jaoks ebaselgeks.(57) Just selline on olukord käesolevas asjas. Nagu näitab pooltevaheline äge debatt küsimuses, kas komisjon on pädev tegema nõutud summade sissenõudmise otsuseid, ei nähtu vaidlusaluste kirjade ühestki osast selgelt, millisele pädevusalusele komisjon tugines, nõudes pooltelt kõnealuste summade tasumist siduvate otsustega.
95. Kui maksekohustuse lõplik kindlaksmääramine ja siduva maksetähtaja nimetamine vaidlusalustes kirjades on tõepoolest tingitud komisjoni veast, kuna komisjon soovis tegelikult saata vaid mittesiduvat arvamusavaldust, tähendab see, et ka vaidlusaluste kirjade ebapiisav põhjendus tuleneb sellest veast. Nimelt teenib ELTL artikli 296 lõige 2 ka haldusasutuse enesekontrolli huve ja seega ajendab akti andvat institutsiooni meetme võtmise tingimusi hoolikalt kontrollima.(58) Kui komisjon oleks seda kohustust piisavalt täitnud, oleks ta juba vaidlusaluste kirjade koostamise ajal pidanud märkama, et ta oleks pidanud nendes kirjades kas nimetama õigusliku aluse siduvate otsuste tegemiseks või loobuma maksekohustuse ja maksetähtaja siduvast kindlaksmääramisest.
96. Kooskõlas eespool esitatud kaalutlustega tuleb märkida, et vaidlusalused kirjad on puudulikult põhjendatud, mis muudab nende sisulise õiguspärasuse hindamise võimatuks ja nõuab nende tühiseks tunnistamist. Vaidlusaluste kirjade ebapiisava põhjendatuse väide sisaldus juba esimeses astmes esitatud hagides ja pealegi saab Euroopa Kohus puudulikku põhjendatust tuvastada nagunii juba oma algatusel(59), kui järgitakse võistleva menetluse põhimõtet.(60) Seda silmas pidades oli pooltel hoolimata sellest, et hagide põhjendatust esimeses astmes ei hinnatud, Euroopa Kohtu istungil piisavalt võimalust esitada vaidlusaluste kirjade põhjendatuse kohta oma seisukohad. Seetõttu tuleb kõnealused kirjad puuduliku põhjendatuse tõttu tühiseks tunnistada.
b) Vaidlusaluste kirjade õiguspärasus
97. Kui Euroopa Kohus peaks erinevalt käesolevas ettepanekus esitatud seisukohast leidma, et vaidlusalused kirjad on piisavalt põhjendatud ja neid tuleks seega sisuliselt hinnata, peaks ta kohtuasjad Üldkohtule uueks otsustamiseks tagasi saatma.
98. Nimelt on teatud tingimustel võimalik teha hagi asjas sisulist otsust, olgugi et esimeses astmes piirdus menetlus vastuvõetamatuse vastuväitega, millega esitatud taotluse Üldkohus rahuldas. See võib olla nii esiteks juhul, kui vaidlustatud kohtuotsuse või kohtumääruse tühistamine on paratamatult seotud teatava sisulise otsuse tegemisega kõnealuse hagi kohta, või teiseks juhul, kui tühistamishagi sisuline hindamine põhineb argumentidel, mille pooled esitasid apellatsioonimenetluses Üldkohtu märkuste järel.(61)
99. Need tingimused ei ole käesoleval juhul siiski täidetud. Seda seetõttu, et esiteks põhineb vaidlustatud kohtumääruste tühistamine üksnes Üldkohtu ekslikul hinnangul vastuvõetavuse kohta, millest tulenevalt ei ole see paratamatult seotud teatava sisulise otsuse tegemisega esimeses astmes esitatud hagide asjas, millega vaidlustatakse eelkõige vaidlusalustes kirjades esitatud nõuete olemasolu. Peale selle ei ole vaidlustatud kohtumääruste tühistamine seotud ka sisulise otsuse tegemisega komisjoni pädevuse kohta teha vaidlustatud otsuseid. Nimelt tuvastatakse vaid seda, et Üldkohus ei saanud kirjade õiguslike tagajärgede hindamisel tugineda üksnes komisjoni puuduvale pädevusele ja sätetele, mille kohaldatavus oli vaidluse all. Millised sätted olid asjassepuutuvad ja kas komisjonil oli nende alusel pädevus vaidlustatud otsuste tegemiseks, jääb seevastu lahtiseks.
100. Teiseks ei põhine esimeses astmes esitatud hagide sisuline hindamine käesolevates menetlustes ka poolte esitatud argumentidel. Nimelt ei käsitlenud poolte kirjalikud ega suulised märkused piisavalt liidu omavahendeid käsitlevate sätete kohaldatavuse ja vaidlusalustes kirjades esitatud nõuete põhjendatuse küsimusi.
3. Puuduva õiguskaitse probleem sellistes olukordades nagu käesolev
101. Apellatsioonkaebustele ja esimeses astmes esitatud hagidele antud hinnang selgitab probleemi, millele viidati juba alguses. Tõsi on see, et Üldkohtu vaidlustatud määrused tuleb tühistada ja esimeses astmes esitatud hagid tuleb tunnistada vastuvõetavateks. Sellegipoolest ei too see kaasa asjaomaste liikmesriikide poolt sõnaselgelt soovitud selgust küsimuses, kas liikmesriigid peavad sellistes olukordades nagu käesolev saamata jäänud omavahenditest tuleneva kahju hüvitama või mitte.
102. See ei tulene mitte üksnes sellest, et vaidlusalused kirjad tuleb ainuüksi puuduliku põhjendatuse tõttu tühistada. Nimelt on nüüd järg taas komisjoni käes, kellel on nüüd teoreetiliselt võimalus hinnata, kas on olemas õiguslik alus, millele tuginedes saab ta saamata jäänud omavahendid liikmesriikidelt sisse nõuda siduva otsusega. Kui komisjon peaks sellise õigusliku aluse leidma, saaks ta tühistatud otsused, neid piisavalt põhjendades, uuesti vastu võtta.
103. Arvestades komisjoni argumente ja tõsiasja, et pädevust andev alus vähemasti praeguses staadiumis teadaolevalt puudub, on siiski tõenäolisem, et komisjon jõuab ka uuel hindamisel järeldusele, et tal puudub pädevus kohustada liikmesriike oma otsusega täitma selliseid maksekohustusi nagu käesolevas asjas. Nimelt kuna puudub üldine pädevusalus teha liikmesriikide suhtes otsuseid ning võttes arvesse ELL artiklites 4 ja 5 sätestatud piiratud üksikvolituste põhimõtet, on komisjon juhul, kui tal ei ole otsuste tegemiseks eripädevust, kohustatud kasutama liikmesriikide suhtes liidu õigusest tulenevate kohustuste maksmapanekuks ELTL artikli 258 kohast liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust.
104. See on aga just see probleem, mille lahendust käesolevas menetluses osalevad liikmesriigid tungivalt otsivad. Seni kuni komisjon ei ole algatanud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust, ei ole liikmesriikidel võimalust saavutada oma kohustuste suhtes õigusselgust, kuid nad peavad kandma märkimisväärset intressiriski.
105. Nagu menetluses osalevad liikmesriigid osaliselt ka eelnevate kogemuste põhjal selgitasid, ei ole selle probleemi lahendamiseks sobiv ka võimalus anda vahendid komisjoni käsutusse ajutiselt ja nõude põhjendatuse reservatsiooniga. Selline tegutsemine hoiab ära hilisema viivitusintressi maksmise, kui komisjoni nõuded peaksid osutuma põhjendatuks. Sellegipoolest ei ole liikmesriikidel ka pärast seda, kui nad on vahendid ajutiselt komisjoni käsutusse andnud, endiselt võimalust kontrollida ise nõuete põhjendatust. Komisjonil seevastu puuduks sellisel juhul ajend liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse algatamiseks.
106. Komisjon andis kohtuistungil ise mõista, et sellises olukorras võib ta ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte alusel olla kohustatud algatama õigusliku olukorra selgitamiseks liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse. Selline käsitus ei tulene siiski Euroopa Kohtu praktikast, mis lubab seni komisjonil oma äranägemisel otsustada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse algatamise või jätkamise üle.
107. Seda probleemistikku silmas pidades väitis komisjon, et probleemi saab lahendada sellega, et liikmesriigid kannavad komisjoni käsutusse reservatsiooniga antud vahendid endale tagasi, kui komisjon ei ole teatava aja möödudes ikka veel algatanud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust. Saksamaa Liitvabariigi andmete kohaselt sõltuks selline debiteerimine siiski komisjoni nõusolekust. Kui see peaks paika pidama, siis saaks komisjoni keeldumist nõusoleku andmisest käsitada aktina, mille peale on võimalik esitada ELTL artikli 263 alusel tühistamishagi, mis võiks kaasa tuua sisulise selguse nõude küsimuses. Vastupidi Saksamaa Liitvabariigi seisukohale oleks siiski ka komisjoni pelk keeldumine tagastada reservatsiooni kasutades tasutud summad ELTL artikli 263 alusel vaidlustatav akt. Nimelt on võimatu väita, et sellisel keeldumisel ei ole konkreetseid õiguslikke tagajärgi.(62)
108. Lõpuks oleks ka mõeldav, et pärast seda kui liikmesriigid on vahendid reservatsiooni kasutades komisjoni käsutusse andnud, selgitavad nad küsimust, kas komisjonil on materiaalõiguslik alus kõnealuse nõude esitamiseks, ELTL artikli 268 alusel kahju hüvitamise hagi esitades. Seda seetõttu, et pärast vahendite andmist komisjoni käsutusse tekib liikmesriikidel paratamatult likviidsuskahju, mille hüvitamist saavad nad nõuda kahju hüvitamise hagi esitamisega. Samuti on ilmselt võimalik, et liikmesriigid tuginevad alusetust rikastumisest tulenevale nõudele, mille saab ka esitada ELTL artikli 268 ja artikli 340 teise lõigu alusel.(63) Sellise kahju hüvitamise või alusetust rikastumisest tuleneva nõude lahendamiseks peab Üldkohus aga esmalt kontrollima, kas komisjonil oli õigus tema käsutusse antud vahenditele või kas liikmesriigid olid kohustatud vahendeid liidu eelarvesse üle kandma. Seega saaks kahju hüvitamise hagi tuvastusfunktsioon aidata liikmesriikidel saada tõhusat õiguskaitset seoses küsimusega, kas neil on komisjoni ees maksekohustused.(64)
109. Kahes viimases punktis visandatud lahenduste raames peaks Üldkohus otsustama liikmesriikide kohustuste üle, mis võiksid olla ka Euroopa Kohtus toimuva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse ese. Otsused, mida peaks nende lahenduste raames tegema Üldkohus, ei oleks siiski vastuolus Euroopa Kohtu ainupädevusega teha otsuseid liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlustes.(65) Nimelt seni, kuni asjaomaste maksekohustuste kohta ei ole algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusi, ei saa juttu olla ka Euroopa Kohtu pädevusest, mida võidakse kahjustada.
C. Järeldus
110. Kuna nii apellatsioonkaebused kui ka esimeses astmes esitatud hagid on põhjendatud, tuleb nii Üldkohtu vaidlustatud määrused kui ka komisjoni vaidlusalused kirjad tühistada.
VI. Kohtukulud
111. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 184 lõike 2 kohaselt otsustab Euroopa Kohus kohtukulude jaotamise, kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja Euroopa Kohus teeb ise kohtuasjas lõpliku otsuse.
112. Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1, mis on apellatsioonimenetlusele kohaldatav kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
113. Kuna komisjon on käesolevad kohtuvaidlused mõlemas kohtuastmes kaotanud, tuleb mõlema astme kohtukulud vastavalt apellatsioonkaebuse esitajate nõudele välja mõista komisjonilt.
114. Kodukorra artikli 184 lõike 4 kohaselt võib Euroopa Kohus apellatsioonimenetluses osalenud esimeses astmes menetlusse astujate kohtukulud jätta nende endi kanda. Sellel alusel kannavad liikmesriigid, kes toetasid hagejaid menetlusse astujatena, ise enda apellatsioonimenetluse kulud. Sama tuleneb kodukorra artikli 140 lõikest 1 koostoimes kodukorra artikli 184 lõikega 1 nende liikmesriikide esimeses astmes tekkinud kulude kohta.
115. Käesolevates asjades kannavad Slovaki Vabariik ja Rumeenia osas, milles nad astusid menetlusse teineteise toetuseks, ning Saksamaa Liitvabariik ja Tšehhi Vabariik oma kohtukulud mõlemas kohtuastmes.
VII. Ettepanek
116. Eespool esitatud kaalutlustele tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha liidetud kohtuasjades C‑593/15 P ja C‑594/15 P järgmine otsus:
1. Tühistada Üldkohtu 14. septembri 2015. aasta määrused kohtuasjades Slovakkia vs. komisjon (T‑678/14, EU:T:2015:661, ja T‑779/14, EU:T:2015:655).
2. Tühistada Euroopa Komisjoni 15. juuli 2014. aasta kirjas (BUDG/B/3/MV D[2014] 2351197) ja 24. septembri 2014. aasta kirjas (BUDG/B/3/MV D[2014] 3139078) sisalduvad otsused.
3. Jätta Euroopa Komisjoni kanda tema enda kohtukulud ja mõista temalt välja Slovaki Vabariigi kohtukulud mõlemas kohtuastmes.
4. Jätta Saksamaa Liitvabariigi ja Rumeenia kohtukulud mõlemas kohtuastmes nende endi kanda.
117. Peale selle teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha kohtuasjas C‑599/15 P järgmine otsus:
1. Tühistada Üldkohtu 14. septembri 2015. aasta määrus kohtuasjas Rumeenia vs. komisjon (T‑784/14, EU:T:2015:659).
2. Tühistada Euroopa Komisjoni 19. septembri 2014. aasta kirjas (BUDG/B/3/MV D[2014] 3079038) sisalduv otsus.
3. Jätta Euroopa Komisjoni kanda tema enda kohtukulud ja mõista temalt välja Rumeenia kohtukulud mõlemas kohtuastmes.
4. Jätta Saksamaa Liitvabariigi, Slovaki Vabariigi ja Tšehhi Vabariigi kohtukulud mõlemas kohtuastmes nende endi kanda.