CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 8 juni 2017 (1)
Gevoegde zaken C‑593/15 P en C‑594/15 P
Slowaakse Republiek
tegen
Europese Commissie
Zaak C‑599/15 P
Roemenië
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorzieningen – Eigen middelen van de Europese Unie – Financiële aansprakelijkheid van de lidstaten – Extern communautair douanevervoer – Derving van invoerrechten door een lidstaat ten gevolge van fouten van een andere lidstaat – Door de Commissie tot de tweede lidstaat gerichte eis tot compensatie van de gederfde inkomsten – Brieven van de Commissie – Vatbaarheid voor beroep”
I. Inleiding
1. Hoe kunnen de lidstaten juridische duidelijkheid verkrijgen over de vraag of er een betalingsverplichting jegens de Europese Unie bestaat wanneer de Europese Commissie niet bevoegd is een besluit tot inning van de vordering vast te stellen en zolang zij geen inbreukprocedure heeft ingeleid?
2. Deze principiële vraag wordt in de hogere voorzieningen in de onderhavige zaken opgeworpen tegen een voor het overige vrij technische achtergrond.
3. In casu gaat het in de eerste plaats om invoerrechten, dat wil zeggen om traditionele eigen middelen van de Unie, die door de Bondsrepubliek Duitsland niet konden worden geïnd wegens problemen bij de Slowaakse en Roemeense autoriteiten. Aangezien zij van mening was dat de Slowaakse Republiek respectievelijk Roemenië in deze omstandigheden verplicht is de gederfde inkomsten te compenseren, heeft de Commissie deze lidstaten verzocht om de desbetreffende bedragen te betalen. Kennelijk was de Commissie, zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd, voornemens vooraf brieven te versturen met het oog op eventueel naderhand in te stellen inbreukprocedures. Zij heeft deze brieven echter niet opgesteld in de vorm van de gebruikelijke eerste kennisgevingen, maar in de vorm van rechtens bindende besluiten, waarin zij met name een aparte termijn voor de betaling van de bedragen in kwestie heeft vastgesteld.
4. Het Gerecht heeft echter geen bijzondere aandacht aan deze omstandigheid besteed en de brieven ieder rechtsgevolg ontzegd op grond van het enkele feit dat de Commissie niet gemachtigd is om ten aanzien van de lidstaten bindende besluiten tot invordering van eigen middelen vast te stellen. Het Gerecht heeft zich niet eens gebogen over de inhoud van de brieven en over de vraag of de bepalingen inzake de eigen middelen van de Unie van toepassing zijn, wat door de partijen in twijfel wordt getrokken.
5. Op het eerste gezicht lijkt dit een pragmatische oplossing.
6. Zo benadrukt de Commissie in de onderhavige procedures namelijk zelf dat zij met betrekking tot de eigen middelen inderdaad niet bevoegd is om ten aanzien van de lidstaten bindende besluiten tot inning van vorderingen vast te stellen. Daarbij komt dat ook op andere gebieden dan de eigen middelen er op het eerste gezicht geen algemene rechtsgrondslag lijkt te bestaan die de Commissie machtigt bindende besluiten vast te stellen om de lidstaten ertoe aan te zetten geldvorderingen te voldoen.
7. Ook indien men aanneemt dat de brieven van de Commissie rechtsgevolgen hebben en bijgevolg voor beroep vatbaar zijn, kunnen die brieven dus naar alle waarschijnlijkheid hooguit nietig worden verklaard, maar kan geen juridische duidelijkheid over de in geding zijnde vorderingen worden verkregen. Het door de betrokken lidstaten aangevoerde middel volgens hetwelk het Gerecht de litigieuze brieven reeds op grond van hun procesbelang voor beroep vatbaar had moeten achten, is dan ook niet relevant. Waarom zou men dus aannemen dat de litigieuze brieven voor beroep vatbaar zijn, indien dit in geen geval tot juridische duidelijkheid kan leiden?
8. Deze pragmatische overwegingen ten spijt blijkt de oplossing van het Gerecht in het licht van de vaste rechtspraak over de vatbaarheid voor beroep van handelingen van de instellingen van de Unie ondeugdelijk te zijn. De Unierechter kan zich namelijk bij de beoordeling van de rechtsgevolgen van deze handelingen niet uitsluitend op het criterium van de ontbrekende besluitvormingsbevoegdheid baseren en de inhoud van de handelingen in kwestie daarbij volledig buiten beschouwing laten. Een dergelijke oplossing lijkt des te twijfelachtiger wanneer zij – zoals in casu – inhoudt dat de bevoegdheden van een instelling van de Unie uitsluitend worden beoordeeld op basis van regelingen waarvan de toepasselijkheid omstreden is, zonder dat ook maar wordt onderzocht of deze regelingen van toepassing zijn.
9. Een dergelijke benadering heeft namelijk tot gevolg dat een rechtshandeling van de Unie aan een toetsing van de rechtmatigheid ervan wordt onttrokken door middel van een kennelijk doelbewuste beoordeling van de ontvankelijkheid. Hoezeer ook uit pragmatische overwegingen rekening wordt gehouden met de gevolgen van de uitspraken van het Hof en de behoefte aan een efficiënt bestuur van de Unie, toch is dit in een rechtsunie niet aanvaardbaar, al is het nog zo duidelijk dat de inhoudelijke toetsing van een rechtshandeling geen definitieve juridische duidelijkheid ten gronde zal opleveren.
10. Deze vaststelling – zo het Hof zich daarbij en bij de hier voorgestelde benadering aansluit – staat er evenwel niet aan in de weg dat het Hof erkent dat de onderhavige hogere voorzieningen een lacune in het stelsel van rechtsbescherming van de Unie aan het licht brengen, namelijk het feit dat dit stelsel niet voorziet in een algemeen beroep tot het verkrijgen van een verklaring voor recht.(2) Aangezien de Commissie niet beschikt over een algemene bevoegdheid om besluiten vast te stellen tot inning van geldvorderingen op de lidstaten en dus geen voor beroep vatbare handeling kan vaststellen, kan de vraag of de Unie recht heeft op betaling, in een geval als het onderhavige alleen worden beantwoord in het kader van een inbreukprocedure. Zolang de Commissie geen inbreukprocedure inleidt, hebben de lidstaten geen mogelijkheid om duidelijkheid te verkrijgen over de juridische situatie, waardoor zij het risico lopen aanzienlijke rentelasten te moeten dragen.
11. De onderhavige procedures bieden het Hof niet alleen de gelegenheid om de bestreden beschikkingen van het Gerecht en de litigieuze brieven van de Commissie te toetsen, maar ook om na te denken over de mogelijkheid om deze lacune in de rechtsbescherming te dichten.
II. Toepasselijke bepalingen
12. Besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen(3) is met ingang van 1 januari 2007 vervangen door besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen(4), waarbij de in casu relevante bepalingen ongewijzigd zijn gebleven.
13. Volgens artikel 2, lid 1, onder b), van besluit 2000/597 en artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2007/436 vormen met name „de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de instellingen van de [Unie] ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-lidstaten” eigen middelen die op de begroting van de Europese Unie worden opgevoerd. Douanerechten worden „traditionele eigen middelen” genoemd. Overeenkomstig artikel 2, lid 3, van de besluiten 2000/597 en 2007/436 houden de lidstaten op deze ontvangsten 25 % in als inningskosten.
14. Artikel 8, lid 1, eerste en derde alinea, van de besluiten 2000/597 en 2007/436 bepalen dat de eigen middelen van de Unie door de lidstaten worden geïnd overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen – die waar nodig aan de Unierechtelijke voorschriften worden aangepast – en ter beschikking worden gesteld van de Commissie.
15. Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van de besluiten betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen(5) is bij verordening (EG, Euratom) nr. 2028/2004 van de Raad van 16 november 2004(6) en vervolgens – met ingang van 1 januari 2007 – bij verordening (EG, Euratom) nr. 105/2009 van de Raad van 26 januari 2009(7) gewijzigd.
16. Krachtens artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 1150/2000 – in de opeenvolgende versies ervan – heeft de Unie recht op de in de besluiten 2000/597 en 2007/436 omschreven eigen middelen als vastgesteld, zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige. Het voor de vaststelling in aanmerking te nemen tijdstip is het tijdstip van de boeking, bedoeld in de douanevoorschriften.
17. Artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1150/2000 luidt:
„3. a) De overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten worden, onder voorbehoud van het bepaalde onder b), uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in de boekhouding opgenomen.
b) Vastgestelde rechten die niet in de onder a) bedoelde boekhouding zijn opgenomen omdat zij nog niet zijn geïnd en geen zekerheid is gesteld, worden binnen de onder a) vastgestelde termijn in een specifieke boekhouding opgenomen. De lidstaten kunnen de vastgestelde rechten waarvoor een zekerheid is gesteld, echter eveneens in een specifieke boekhouding opnemen indien deze rechten worden betwist, waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is.”
18. Artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1150/2000 bepaalt:
„1. Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend.”
19. In artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 wordt bepaald:
„1. Na aftrek van de inningskosten [...] geschiedt de boeking van de eigen middelen [...] uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin het recht overeenkomstig artikel 2 van deze verordening is vastgesteld.
Voor de volgens artikel 6, lid 3, onder b), van deze verordening in een specifieke boekhouding opgenomen rechten moet de boeking echter uiterlijk geschieden op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin de rechten zijn geïnd.”
20. Op grond van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 verplicht elke te late boeking op de in lid 9, lid 1, van deze verordening bedoelde rekening de betrokken lidstaat tot het betalen van achterstandsrente. De desbetreffende rentevoet wordt bepaald in artikel 11, leden 2 en 3.
21. In artikel 17, leden 1 en 2, van verordening nr. 1150/2000 is bepaald:
„1. De lidstaten zijn verplicht alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze.
2. De lidstaten behoeven de bedragen van de vastgestelde rechten niet ter beschikking van de Commissie te stellen als zij niet kunnen worden geïnd:
a) hetzij door overmacht, of
b) hetzij om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn.
De bedragen van de vastgestelde rechten worden oninbaar verklaard bij een besluit van de bevoegde administratieve autoriteit.
De bedragen van de vastgestelde rechten worden geacht oninbaar te zijn [...]
De oninbaar verklaarde of geachte bedragen worden definitief afgeboekt uit de in artikel 6, lid 3, onder b), bedoelde specifieke boekhouding. [...]”
III. Achtergrond van de hogere voorzieningen
22. Vóór 2010 zijn bij de Duitse douaneautoriteiten verschillende goederen overeenkomstig de artikelen 91 en volgende van het communautair douanewetboek(8) aangegeven voor plaatsing onder de regeling extern communautair douanevervoer. Deze regeling maakt het mogelijk om goederen van één plaats in het douanegebied van de Unie naar een andere plaats in het douanegebied van de Unie te vervoeren zonder dat over deze goederen invoerrechten worden geheven. Hiervoor geldt evenwel als voorwaarde dat de betreffende goederen op de plaats van bestemming worden aangebracht bij de douane, zodat de douaneautoriteiten kunnen controleren of de goederen zijn aangekomen op de plaats van bestemming.(9) Worden de goederen niet aangebracht, dan worden zij aangemerkt als in de Unie ingevoerde goederen, waardoor een douaneschuld bij invoer ontstaat. Indien onduidelijk is waar of op welk tijdstip de goederen aan het douanetoezicht zijn onttrokken, wordt het tijdstip waarop de goederen in kwestie onder de regeling extern communautair douanevervoer zijn geplaatst, aangemerkt als het tijdstip waarop de douaneschuld is ontstaan. Dit betekent dat de autoriteiten van de lidstaten waar de goederen onder de douaneregeling extern communautair douanevervoer zijn geplaatst, gehouden zijn de douanerechten in te vorderen en de betrokken eigen middelen af te dragen aan de Commissie.
23. In de onderhavige procedures, waarin de plaatsen van bestemming zich in de Slowaakse Republiek en Roemenië bevonden, is de aankomst van de goederen in kwestie door de Slowaakse respectievelijk Roemeense autoriteiten bevestigd door kennisgeving aan de Duitse autoriteiten, die daarop de douaneregelingen hebben beëindigd en de door de aangevers gestelde zekerheden hebben vrijgegeven. Later is evenwel gebleken dat de goederen in werkelijkheid nooit op de plaats van bestemming waren aangekomen en dat de douaneregelingen in kwestie dus ten onrechte voor beëindigd waren verklaard. De regelmatige aanbrenging van de goederen bij de douane was namelijk ten onrechte bevestigd in het computergestuurde douanesysteem NCTS(10), wat te wijten was aan frauduleuze intenties van de Slowaakse en Roemeense douaneautoriteiten zelf dan wel aan frauduleuze intenties van derden en het feit dat die autoriteiten niet voldoende veiligheidsmaatregelen hadden getroffen.
24. Omdat niet kon worden vastgesteld dat de aangevers zich aan enig verzuim hadden schuldig gemaakt, is hun de ontstane douaneschuld kwijtgescholden en is deze oninbaar verklaard. Daarmee is de verplichting van Duitsland om de bedragen in kwestie aan de Commissie af te dragen vervallen. In deze omstandigheden was de Commissie van mening dat de Slowaakse Republiek en Roemenië verplicht waren het verlies aan inkomsten te compenseren dat de Unie had geleden doordat hun autoriteiten fouten hadden begaan.
A. Litigieuze brieven van de Commissie
25. Daarom heeft de Commissie op 15 juli(11) alsook op 24(12) en op 19 september 2014(13) twee brieven aan de Slowaakse Republiek en één brief aan Roemenië (hierna: „litigieuze brieven”) doen toekomen, waarin deze lidstaten werd verzocht om betaling van de bedragen die overeenkwamen met de douaneschulden die Duitsland wegens de fouten van de Slowaakse en Roemeense autoriteiten niet had kunnen invorderen.
26. In de litigieuze brieven heeft de Commissie eerst de feiten in kwestie uiteengezet en verklaard dat de Slowaakse Republiek en Roemenië verantwoordelijk zijn voor de in dit verband ontstane inkomstenderving. De onterechte bevestiging van de beëindiging van de douaneregeling door de Slowaakse en Roemeense autoriteiten had volgens de Commissie immers tot gevolg dat de Duitse autoriteiten geen douaneschulden konden invorderen, die traditionele eigen middelen vormen. De Slowaakse Republiek en Roemenië waren weliswaar niet verantwoordelijk voor de inning van deze douanerechten, maar een lidstaat is aansprakelijk wanneer eigen middelen worden gederfd door toedoen van zijn autoriteiten. Dit volgt uit het Verdrag, het stelsel van eigen middelen en de rechtspraak van het Hof.(14) De weigering van de Slowaakse Republiek en Roemenië om gevolg te geven aan het verzoek de betreffende eigen middelen ter beschikking te stellen, is dan ook onverenigbaar zowel met het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de Unie als met het stelsel van eigen middelen.
27. Daarom heeft de Commissie de Slowaakse en Roemeense autoriteiten aangemaand de bedragen in kwestie, verminderd met 25 % inningskosten, uiterlijk op de eerste werkdag na de negentiende dag van de tweede maand na de datum van verzending van de litigieuze brieven ter beschikking te stellen. Tot slot heeft zij erop gewezen dat in het geval van te late betaling achterstandsrente overeenkomstig artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 in rekening zou worden gebracht.
B. Bestreden beschikkingen van het Gerecht
28. Bij hun op 22 september alsook op 26 en 28 november 2014 ingestelde beroepen verzochten de Slowaakse Republiek en Roemenië het Gerecht om nietigverklaring van de litigieuze brieven. In haar vervolgens opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid(15) heeft de Commissie gesteld dat deze brieven geen handelingen vormen waartegen op grond van artikel 263 VWEU beroep openstaat. Bij beschikkingen van 14 september 2015(16) heeft het Gerecht die excepties gegrond verklaard en de beroepen niet-ontvankelijk verklaard(17), zonder de gegrondheid ervan te onderzoeken (hierna: „bestreden beschikkingen”).
29. Het Gerecht heeft om te beginnen op basis van de bepalingen betreffende de eigen middelen van de Unie en de desbetreffende rechtspraak van het Hof vastgesteld dat de lidstaten zelf dienen te beoordelen of er sprake is van derving van traditionele eigen middelen en van een eventuele verplichting om die middelen ter beschikking van de Unie te stellen. De wetgeving en de rechtspraak voorzien daarentegen niet in een besluit van de Commissie ter zake of in een procedure voor de vaststelling van een dergelijk besluit. Volgens de artikelen 258 tot en met 260 VWEU kunnen bovendien alleen in een arrest van het Hof de rechten en verplichtingen van de lidstaten worden vastgesteld en hun gedragingen worden beoordeeld.(18)
30. Aangezien de Commissie niet bevoegd is een rechtshandeling vast te stellen om een lidstaat te verplichten eigen middelen ter beschikking te stellen, zijn de litigieuze brieven dus slechts van informatieve aard en hebben zij slechts het karakter van een eenvoudig verzoek. Zij vormen daarom volgens het Gerecht geen handelingen die voor beroep vatbaar zijn in de zin van artikel 263 VWEU.(19)
31. Daarom kunnen ook de mededelingen van de Commissie over de ingevorderde bedragen, de betalingstermijn en de achterstandsrente geen rechtsgevolgen sorteren. Voorts doen de argumenten van partijen volgens welke het twijfelachtig is of de bepalingen inzake eigen middelen van toepassing zijn, niet ter zake. Deze argumenten hebben namelijk alleen betrekking op de rechtmatigheid van de brieven. Ten slotte moeten volgens het Gerecht ook de argumenten met betrekking tot het procesbelang in verband met de bestaande rechtsonzekerheid en het aanzienlijke renterisico worden verworpen. De brieven kunnen immers niet enkel op grond van het procesbelang worden geacht voor beroep vatbaar te zijn, en de lidstaten kunnen het renterisico tegengaan door de Commissie de gevorderde bedragen ter beschikking te stellen onder voorbehoud van de juistheid van haar standpunt.(20)
IV. Procedures in hogere voorziening en conclusies van partijen
32. Bij verzoekschriften van 13 november 2015 heeft de Slowaakse Republiek hogere voorzieningen ingesteld tegen de beschikkingen in de zaken T‑678/14 en T‑779/14 (gevoegde zaken C‑593/15 P en C‑594/15 P). De Slowaakse Republiek verzoekt het Hof de bestreden beschikkingen in hun geheel te vernietigen, zelf uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van de beroepen en de zaken naar het Gerecht terug te verwijzen voor een uitspraak ten gronde of, voor het geval dat het Hof zou oordelen dat het onvoldoende is geïnformeerd om definitief uitspraak te doen over de door de Commissie opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid, de zaken naar het Gerecht terug te verwijzen voor een uitspraak over zowel de ontvankelijkheid als de gegrondheid van de beroepen en de Europese Commissie te verwijzen in de kosten. Roemenië en de Bondsrepubliek Duitsland interveniëren aan de zijde van de Slowaakse Republiek.
33. Bij verzoekschrift van 16 november 2015 heeft Roemenië hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking in zaak T‑784/14 (zaak C‑599/15 P). Roemenië verzoekt het Hof de hogere voorziening ontvankelijk te verklaren, de bestreden beschikking in haar geheel te vernietigen, opnieuw uitspraak te doen over de zaak in dier voege dat het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk wordt verklaard en de litigieuze brief nietig wordt verklaard, of de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een nieuwe uitspraak waarbij het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk wordt verklaard en de litigieuze brief nietig wordt verklaard, en de Commissie te verwijzen in de kosten. De Slowaakse Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland en de Tsjechische Republiek interveniëren aan de zijde van Roemenië.
34. De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorzieningen af te wijzen en rekwirantes te verwijzen in de kosten.
35. Alle betrokken partijen hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend en in een gezamenlijke terechtzitting van het Hof op 23 maart 2017 pleidooi gehouden over de hogere voorzieningen.
V. Beoordeling
A. Hogere voorzieningen
36. Uit het betoog van de Slowaakse Republiek en Roemenië, dat in beide gevallen op twee middelen met deels overlappende argumenten berust, komt naar voren dat rekwirantes in wezen laken dat het Gerecht in tweeërlei opzicht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
37. Ten eerste heeft het Gerecht volgens hen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zijn redenering te baseren op bepalingen inzake de eigen middelen van de Unie, zonder te onderzoeken of deze bepalingen eigenlijk wel van toepassing zijn. Bovendien heeft het Gerecht niet toegelicht waarom dit onderzoek achterwege kon blijven, zodat de bestreden beschikkingen ontoereikend zijn gemotiveerd.
38. Ten tweede menen zij dat het Gerecht bij het onderzoek van de vraag of de litigieuze brieven voor beroep vatbaar zijn, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich daarbij uitsluitend te baseren op het feit dat de Commissie niet bevoegd is om bindende besluiten tot invordering van eigen middelen vast te stellen. Hierbij is het Gerecht voorbijgegaan aan het feit dat volgens de rechtspraak bij het onderzoek van de vraag of een handeling voor beroep vatbaar is, in het bijzonder ook de inhoud van die handeling van belang is.
39. Hieronder zal ik eerst op laatstgenoemde redenering ingaan.
1. Onderzoek van de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brieven door het Gerecht
40. Beroep tot nietigverklaring als bedoeld in artikel 263 VWEU staat open tegen alle door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen, ongeacht de vorm ervan, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen.(21) Om uit te maken of een handeling rechtsgevolgen sorteert, moeten daarom in het bijzonder het voorwerp en de inhoud alsook de feitelijke en juridische context ervan in aanmerking worden genomen.(22)
41. Voorzeker zijn ook de bevoegdheden van de instelling van de Unie die een handeling vaststelt, een criterium waarmee rekening kan worden gehouden bij de beoordeling of die handeling bindende rechtsgevolgen heeft en bijgevolg voor beroep vatbaar is.(23) Dit is echter slechts één aspect waarmee – zoals het Hof letterlijk heeft verklaard – „in voorkomend geval” rekening dient te worden gehouden om te beoordelen of een handeling bindende rechtsgevolgen sorteert.(24)
42. De verschillende aspecten waarmee rekening dient te worden gehouden bij de beoordeling van de rechtsgevolgen van een door een instelling van de Unie vastgestelde handeling, vormen inderdaad een reeks complementaire criteria die elkaar in het kader van een alomvattende analyse aanvullen en niet los van elkaar kunnen worden onderzocht. Weliswaar kan het gewicht dat aan een bepaald criterium in verhouding tot andere wordt toegekend, van geval tot geval verschillend zijn(25), maar de Unierechter kan niet slechts één van die criteria toepassen zonder aandacht te besteden aan de andere, indien deze in het betreffende geval eveneens van belang zijn. Met name mogen de essentiële criteria van het voorwerp en de inhoud van een bestreden handeling niet op willekeurige wijze buiten beschouwing worden gelaten ten gunste van een ander, complementair criterium. Dit geldt des te meer omdat de beoordeling van de bevoegdheden van een instelling nauw samenhangt met de beoordeling van de inhoud van een handeling.(26)
43. In casu heeft het Gerecht in zijn bestreden beschikkingen weliswaar rechtspraak over de vatbaarheid voor beroep van handelingen van de instellingen van de Unie aangehaald, maar in tegenstelling tot hetgeen de Commissie stelt, heeft het bij de daaropvolgende analyse van de litigieuze brieven geenszins rekening gehouden met de inhoud daarvan, zoals de rechtspraak vereist.
44. Integendeel, uit de bestreden beschikkingen komt duidelijk naar voren dat het Gerecht zijn conclusie dat de litigieuze brieven geen rechtsgevolgen hebben, uitsluitend doet steunen op het feit dat de Commissie niet bevoegd is om ten aanzien van de lidstaten bindende besluiten tot invordering van eigen middelen vast te stellen. Zo constateert het Gerecht dat de lidstaten volgens de bepalingen inzake de eigen middelen zelf dienen te beoordelen of zij verplicht zijn de Unie dergelijke middelen ter beschikking te stellen.(27) Volgens het Gerecht voorzien die bepalingen daarentegen niet in een machtiging van de Commissie tot vaststelling van een besluit om eigen middelen in te vorderen, noch in een procedure voor de vaststelling van een dergelijk besluit.(28) Integendeel, het staat uitsluitend aan het Hof om over het bestaan van een dergelijke verplichting te oordelen. Derhalve kan de Commissie een geschil over de terbeschikkingstelling van eigen middelen niet zelf bij besluit beslechten.(29)
45. Op grond van deze overwegingen komt het Gerecht tot de slotsom dat de litigieuze brieven – gelet op het feit dat de Commissie niet bevoegd is om een lidstaat bij besluit te verplichten eigen middelen ter beschikking te stellen – slechts eenvoudige standpuntbepalingen zonder rechtsgevolgen kunnen vormen.(30)
46. Ter onderbouwing van deze conclusie verwijst het Gerecht naar beschikkingen van het Hof waarin ook deze rechterlijke instantie de onbevoegdheid van de Commissie tot vaststelling van bindende besluiten tot uitgangspunt heeft genomen.(31) Dit gebeurde echter telkens in het licht van een analyse van de inhoud van de in die zaken in geding zijnde brieven, waarbij het Hof eveneens tot de slotsom is gekomen dat er geen sprake was van rechtsgevolgen.(32) In casu heeft het Gerecht bij zijn beoordeling van de litigieuze brieven juist geen aandacht besteed aan de inhoud ervan, hoewel het die inhoud aan het begin bij de beschrijving van de feiten had weergegeven.(33)
47. Anders dan in de gevallen die het voorwerp uitmaakten van de door het Gerecht aangehaalde beschikkingen van het Hof, kan in de onderhavige zaken uit de inhoud van de litigieuze brieven echter wel degelijk worden opgemaakt dat zij beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen.
48. Anders dan de Commissie meent, geeft zij in de litigieuze brieven namelijk niet alleen verplichtingen weer die rechtstreeks uit de bepalingen van het Unierecht voortvloeien. De opvatting dat een lidstaat aansprakelijk is voor een derving van eigen middelen die te wijten is aan een van zijn autoriteiten, ook al was hij oorspronkelijk niet verantwoordelijk voor de inning van die middelen, volgt namelijk niet rechtstreeks uit de bepalingen inzake de eigen middelen, maar uit een uitlegging van deze bepalingen door de Commissie. Bovendien hadden de Slowaakse en de Roemeense autoriteiten de hoogte van de verschuldigde bedragen, die overeenkomen met de oorspronkelijk door Duitsland in te vorderen douaneschulden, waarschijnlijk zonder de brieven van de Commissie niet zelf kunnen vaststellen, althans niet zonder nader onderzoek in te stellen.
49. Het klopt dat de litigieuze brieven alleen daardoor nog geen rechtsgevolgen krijgen. De Commissie had de betrokken lidstaten namelijk ook vrijblijvend in kennis kunnen stellen van haar opvatting dat zij de bedragen in kwestie verschuldigd zijn, om met hen een dialoog aan te gaan over een eventuele nog in te stellen inbreukprocedure.
50. De Commissie heeft er evenwel niet mee volstaan de Slowaakse Republiek en Roemenië vrijblijvend mee te delen dat zij volgens haar aansprakelijk zijn voor de inkomstenderving die aan fouten van hun autoriteiten te wijten is. Veeleer heeft zij de rechtssituatie op verbindende wijze vastgesteld tegenover de betrokken lidstaten en hun bovendien een betalingstermijn gesteld die alleen op de litigieuze brieven berust en niet louter een weergave vormt van de noodzakelijke rechtsgevolgen van Unierechtelijke bepalingen.
51. Anders dan de Commissie oorspronkelijk heeft betoogd, volgt de in de litigieuze brieven vastgestelde betalingstermijn, na het verstrijken waarvan achterstandsrente verschuldigd wordt, namelijk niet uit verordening nr. 1150/2000 betreffende de eigen middelen. In artikel 11 van deze verordening is namelijk weliswaar bepaald dat in het geval van te late betaling achterstandsrente moet worden betaald, waarvan de rentevoet in die verordening is vastgesteld, maar de betalingstermijn bij het verstrijken waarvan de Unie aanspraak kan maken op de middelen en achterstandsrente verschuldigd wordt, verschilt in de verordening en de litigieuze brieven. Zo wordt in artikel 10 van verordening nr. 1150/2000 het tijdstip van de boeking en dus van de opeisbaarheid van de eigen middelen bepaald onder verwijzing naar de vaststelling respectievelijk de inning van de rechten door de lidstaten.(34) In de litigieuze brieven definieert de Commissie het tijdstip van de opeisbaarheid van de gevorderde bedragen daarentegen onder verwijzing naar de datum van verzending van die brieven.(35)
52. Zelfs indien men ervan uitgaat dat verordening nr. 1150/2000 betreffende de eigen middelen van toepassing is – waarover partijen van mening verschillen – of indien men zou aannemen dat deze verordening van overeenkomstige toepassing is, komt de in de litigieuze brieven genoemde betalingstermijn niet overeen met die welke in die verordening is vastgesteld. Ook indien de vorderingen van de Commissie als vorderingen uit onrechtmatige daad of anderszins als buitencontractuele vorderingen moeten worden aangemerkt, zouden deze volgens de litigieuze brieven overigens niet – zoals gebruikelijk is – opeisbaar worden vanaf het tijdstip van de schadeveroorzakende gebeurtenis, maar vanaf een in die brieven vastgesteld tijdstip in de toekomst. Dit zijn sterke aanwijzingen dat de litigieuze brieven rechtsgevolgen sorteren.
53. Impliciet heeft de Commissie dit ook erkend toen zij ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Hof toegaf dat de in de litigieuze brieven vermelde betalingstermijn – zo deze al zou verschillen van die in verordening nr. 1150/2000 – voor de lidstaten gunstiger is omdat die termijn later ingaat. Dat de litigieuze brieven de lidstaten een betalingstermijn toestaan die gunstiger is dan de wettelijk vastgestelde betalingstermijn, pleit er evenwel juist voor dat die brieven een normatief en niet slechts een declaratoir karakter hebben.
54. In dit verband moet de vaststelling van de termijn bij de litigieuze brieven worden onderscheiden van de vaststelling van een termijn middels „debetnota’s”(36), die in verband met overeenkomsten van de instellingen van de Unie worden verstuurd en volgens de rechtspraak van het Hof daarover geen voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU vormen.(37) Het is weliswaar omstreden in hoeverre dergelijke debetnota’s autonome rechtsgevolgen teweegbrengen(38), maar het lijkt vrij duidelijk te zijn dat op zijn minst de vaststelling van de betalingstermijn in een debetnota geen rechtsgevolgen sorteert die losstaan van de contractuele rechten, wanneer deze vaststelling – zoals dat ook bij overeenkomsten tussen particulieren het geval kan zijn – slechts bestaat in de invulling van een elders gestelde contractuele of wettelijke voorwaarde voor de opeisbaarheid van die contractuele rechten.(39)
55. In casu valt evenwel niet in te zien hoe de vaststelling van de termijn bij de litigieuze brieven slechts de invulling van een elders gestelde voorwaarde voor de opeisbaarheid van vorderingen van de Unie op de Slowaakse Republiek en Roemenië zou kunnen vormen. De vaststelling van de termijn komt namelijk niet overeen met die voor de opeisbaarheid van rechten op eigen middelen(40), noch lijken vorderingen uit onrechtmatige daad of andere buitencontractuele vorderingen(41) opeisbaar te worden doordat aldus een termijn wordt vastgesteld (en niet doordat de schadeveroorzakende gebeurtenis zich voordoet).
56. Zoals uit de bovenstaande overwegingen blijkt, kan uit de inhoud van de litigieuze brieven worden opgemaakt dat zij rechtsgevolgen teweegbrengen. Het Gerecht heeft dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door uitsluitend aandacht te besteden aan het feit dat de betrokken instelling geen besluitvormingsbevoegdheid bezat, en door bij de beantwoording van de vraag of de litigieuze brieven vatbaar zijn voor beroep, geen rekening te houden met de inhoud ervan.
57. In plaats van de inhoud van de litigieuze brieven te onderzoeken en vervolgens conclusies te trekken over de vatbaarheid voor beroep ervan, is het Gerecht omgekeerd te werk gegaan. Volgens het Gerecht dienden de inhoud van de brieven en met name de daarin vervatte vaststelling van een termijn buiten beschouwing te blijven op grond van de overweging dat de Commissie niet bevoegd is om bij besluit de betrokken lidstaten te verplichten de gevorderde bedragen ter beschikking te stellen, en dus evenmin bevoegd kan worden geacht om daartoe een termijn te stellen. Aangezien de litigieuze brieven geen rechtsgevolgen hebben met betrekking tot de verplichting van de lidstaten om middelen ter beschikking te stellen, kunnen zij volgens het Gerecht a fortiori ook geen rechtsgevolgen teweegbrengen met betrekking tot de termijn voor de terbeschikkingstelling ervan.(42)
58. Zoals de Slowaakse Republiek en Roemenië terecht vaststellen, zou de aanvaarding van een dergelijke handelwijze in gevallen als de onderhavige met zich meebrengen dat het in artikel 263 VWEU uitdrukkelijk genoemde middel inzake onbevoegdheid geheel betekenisloos zou worden en dat de betrokken rechtshandelingen aan elke rechtmatigheidstoetsing zouden worden onttrokken, omdat een beroep tegen die handelingen reeds op grond van de onbevoegdheid van de betrokken instelling niet-ontvankelijk zou worden verklaard. Dat een middel inzake onbevoegdheid wordt aangevoerd, bevestigt omgekeerd dat in gevallen waarin rechtsgevolgen worden teweeggebracht door een handeling die is vastgesteld door een instelling die geen besluitvormingsbevoegdheid bezit, deze bevoegdheid geen wezenlijk criterium kan zijn voor de beoordeling of de maatregel in kwestie vatbaar is voor beroep. Zoals de Commissie zelf erkent, moet namelijk ook bij besluiten van een niet-bevoegde instelling een onderscheid worden gemaakt tussen besluiten met rechtsgevolgen en handelingen zonder rechtsgevolgen. Indien de onbevoegdheid er in het geval van besluiten met rechtsgevolgen zonder meer toe zou leiden dat deze besluiten niet vatbaar zijn voor beroep, zou dit niet verenigbaar zijn met het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming. Alleen bij flagrante gevallen van onbevoegd vastgestelde handelingen, die vergelijkbaar zijn met de schelmenstreken van de roemruchte Duitse bedrieger die als „Hauptmann von Köpenick” de geschiedenis is ingegaan, kan de rechtsbescherming ertoe beperkt blijven dat het Hof in het kader van de ontvankelijkheidstoetsing vaststelt dat die handelingen non-existent zijn. Dit is hier allesbehalve het geval.
59. In casu blijkt uit de bovenstaande analyse dat de litigieuze brieven geen handelingen zonder rechtsgevolgen zijn, maar besluiten met rechtsgevolgen en dus voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU. De vraag of deze handelingen door een niet-bevoegde instelling zijn vastgesteld, kan derhalve alleen worden beantwoord aan de hand van een onderzoek van de rechtmatigheid ervan.
60. In het licht van de bovenstaande overwegingen moet worden geconstateerd dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het bij de beoordeling van de rechtsgevolgen en dus van de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brieven geen aandacht heeft besteed aan het wezenlijke aspect van de inhoud van die brieven. Deze onjuiste rechtsopvatting is op zich al voldoende om de vernietiging van de bestreden beschikkingen te rechtvaardigen, aangezien zij ten grondslag ligt aan de aanname van het Gerecht dat de litigieuze brieven geen voor beroep vatbare handelingen vormen in de zin artikel 263 VWEU.
2. Toepassing van de bepalingen inzake eigen middelen door het Gerecht
a) Achterwege blijven van een beoordeling van de toepasselijkheid van de bepalingen inzake eigen middelen
61. Met een tweede grief verwijten de Slowaakse Republiek en Roemenië het Gerecht dat het heeft geoordeeld dat de litigieuze brieven geen rechtsgevolgen hebben op grond van de overweging dat de Commissie niet bevoegd is bindende besluiten tot invordering van eigen middelen vast te stellen, zonder dat het Gerecht heeft onderzocht of de bepalingen inzake eigen middelen wel van toepassing waren. Met deze argumentatie bekritiseren beide lidstaten in wezen dat het Gerecht apart uitspraak heeft gedaan over de door de Commissie opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid in plaats van deze te voegen met de zaak ten gronde.(43)
62. Bovendien zijn de bestreden beschikkingen volgens rekwirantes ontoereikend gemotiveerd, aangezien het Gerecht niet heeft gemotiveerd waarom het van oordeel was dat de gevorderde bedragen als eigen middelen moeten worden aangemerkt en dat de desbetreffende bepalingen van toepassing waren. Evenmin heeft het Gerecht gemotiveerd waarom het zijns inziens niet nodig was de beslissing over de ontvankelijkheid te voegen met de beslissing ten gronde.
63. Ook deze grieven van rekwiranten zijn gegrond.
64. Uit de bovenstaande overwegingen met betrekking tot het feit dat het Gerecht de inhoud van de litigieuze brieven niet heeft onderzocht, blijkt dat het zijn gevolgtrekking dat die brieven geen rechtsgevolgen hebben, uitsluitend heeft gebaseerd op de onbevoegdheid van de Commissie tot vaststelling van besluiten over verplichtingen van de lidstaten om eigen middelen ter beschikking te stellen.
65. Om te beginnen bekritiseren rekwirantes terecht dat de gevolgtrekkingen van het Gerecht derhalve berusten op de premisse dat de litigieuze brieven moeten worden beoordeeld op basis van de bepalingen inzake eigen middelen. Het Gerecht had zijn overwegingen evenwel niet op een dergelijke premisse mogen baseren zonder eerst na te gaan of de desbetreffende bepalingen wel van toepassing zijn (wat door rekwirantes wordt betwist). Dit geldt des te meer omdat het antwoord op deze vraag niet bij voorbaat lijkt vast te staan, noch zonder meer uit de bepalingen inzake de eigen middelen van de Unie kan worden afgeleid.
66. Anders dan de Commissie stelt, was een beoordeling van de toepasselijkheid van de bepalingen inzake eigen middelen niet alleen noodzakelijk om te onderzoeken of de in de litigieuze brieven gestelde vorderingen gegrond waren. Integendeel, deze kwestie verkreeg ook relevantie voor de beoordeling of die brieven vatbaar zijn voor beroep, omdat het Gerecht ervoor gekozen heeft bij deze beoordeling de onbevoegdheid van de Commissie tot invordering van eigen middelen als uitgangspunt te nemen.
67. Dit betekent dat de beoordeling van de excepties van niet-ontvankelijkheid in de gegeven omstandigheden afhing van de beoordeling van de in eerste aanleg tegen de litigieuze brieven aangevoerde middelen. Daarom had het Gerecht deze excepties in samenhang met de in de gedingen opgeworpen vragen van materieel recht moeten onderzoeken.
68. Daarbij komt dat ook de motivering van de bestreden beschikkingen door het Gerecht ontoereikend is. De motiveringsplicht van artikel 36 juncto artikel 53, lid 1, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie houdt geenszins in dat het Gerecht alle door partijen uiteengezette argumenten een voor een uitputtend dient te behandelen. Zo kan de motivering impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom de betrokken maatregelen zijn getroffen en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen.(44)
69. De bestreden beschikkingen voldoen echter niet aan deze vereisten. Uit de motivering van het Gerecht kan namelijk ten eerste niet worden opgemaakt of – en zo ja, waarom – het de gevorderde bedragen als eigen middelen heeft aangemerkt. Ten tweede is niet duidelijk of – en zo ja, waarom – het Gerecht ervan is uitgegaan dat de bepalingen inzake eigen middelen rechtstreeks van toepassing zijn, dan wel of het deze bepalingen slechts analoog van toepassing achtte. Ten slotte komt uit de bestreden beschikkingen evenmin naar voren waarom het Gerecht van oordeel was dat het de geschillen op basis van de bepalingen inzake eigen middelen kon beoordelen zonder op de argumenten van partijen over de niet-toepasselijkheid van die bepalingen in te gaan. In deze omstandigheden is het Hof niet in staat een doeltreffend toezicht uit te oefenen op de rechtmatigheid van de redenering van het Gerecht.
b) Afbakening ten opzichte van de inbreukprocedure
70. Overigens kon het Gerecht de beroepen in eerste aanleg evenmin – zoals ter terechtzitting is geopperd – niet-ontvankelijk verklaren op grond van eventuele „systemische” overwegingen die stoelen op het onderscheid tussen de verschillende soorten beroep of op de noodzaak om te differentiëren tussen beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU en inbreukprocedures overeenkomstig de artikelen 258 tot en met 260 VWEU.
71. Ten eerste berust de constatering van het Gerecht dat alleen in het kader van een inbreukprocedure kan worden vastgesteld of de in casu betwiste vorderingen gegrond zijn, op haar beurt op de onbevoegdheid van de Commissie om besluiten tot invordering van eigen middelen vast te stellen. Ook deze constatering stoelt dus op de niet-onderzochte en niet toereikend gemotiveerde veronderstelling dat de feiten in de onderhavige zaken moeten worden beoordeeld in het licht van de toepasselijkheid van de bepalingen inzake eigen middelen.
72. Ten tweede doen ook „systemische” – dat wil zeggen op een algehele beschouwing van het stelsel van rechtsbescherming van de Unie gerichte overwegingen – in casu niets af aan het feit dat de litigieuze brieven voldoen aan de voorwaarden die handelingen van de instellingen van de Unie volgens de rechtspraak moeten vervullen om rechtsgevolgen te sorteren, en dus voor beroep vatbaar zijn in de zin van artikel 263 VWEU.
73. Ten derde zou een op de afbakening ten opzichte van de inbreukprocedure gebaseerde ontvankelijkheidstoetsing in casu zinloos zijn.(45) Indien bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de litigieuze brieven van de Commissie zou blijken dat de Commissie niet bevoegd was om bindende besluiten vast te stellen, zou de Commissie namelijk hoe dan ook op een inbreukprocedure aangewezen zijn om de nakoming van eventueel op de lidstaten rustende verplichtingen af te dwingen. Indien een beoordeling van de rechtmatigheid van de litigieuze brieven daarentegen zou leiden tot de gevolgtrekking dat de Commissie bevoegd was bindende besluiten vast te stellen, zou tegen deze besluiten noodzakelijkerwijs reeds om redenen van een doeltreffende rechterlijke bescherming beroep tot nietigverklaring openstaan.
3. Tussenconclusie
74. Uit bovenstaande overwegingen volgt dat de bestreden beschikkingen op een onjuiste beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen in eerste aanleg berusten. De bestreden beschikkingen moeten derhalve worden vernietigd.
B. Beroepen in eerste aanleg
75. Ingevolge artikel 61, lid 1, van het Statuut kan het Hof de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
76. Dat is in de onderhavige zaken het geval.
77. Ten eerste zijn de gedingen in staat van wijzen wat betreft de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brieven en daarmee de ontvankelijkheid van de beroepen in eerste aanleg.
78. Ten tweede zijn de beroepen in eerste aanleg weliswaar niet ten gronde behandeld en zijn partijen nog niet in de gelegenheid gesteld om te debatteren over alle argumenten ter zake – zodat de gedingen nog niet in staat van wijzen zijn voor zover het in het huidige stadium niet mogelijk is ten gronde uitspraak te doen over de in de litigieuze brieven gestelde vorderingen – maar uit het onderzoek van deze brieven blijkt dat het hoe dan ook niet mogelijk is om over de rechtmatigheid ervan uitspraak te doen, omdat zij niet voldoende zijn gemotiveerd, wat in strijd is met het vereiste van artikel 296, lid 2, VWEU. Daarom moeten de litigieuze brieven in elk geval nietig worden verklaard, nog voordat het tot een beoordeling ten gronde van de inhoudelijke rechtmatigheid ervan komt.(46)
79. Ten derde – en ten slotte – moet aandacht worden besteed aan het argument van rekwirantes dat de onderhavige zaken een lacune in het stelsel van rechtsbescherming van de Unie aan het licht brengen.
1. Ontvankelijkheid van de beroepen in eerste aanleg
a) Rechtsgevolgen van de litigieuze brieven
80. Uit de bovenstaande analyse van de hogere voorzieningen komt naar voren dat de litigieuze brieven – doordat de concrete verplichtingen van de Slowaakse Republiek en Roemenië bij deze brieven rechtens bindend worden vastgesteld, en met name doordat daarin een uitsluitend uit die brieven voortvloeiende betalingstermijn wordt vastgesteld – rechtsgevolgen teweegbrengen, en wel ongeacht of de bepalingen inzake eigen middelen van toepassing zijn.(47) Bijgevolg kan worden geconstateerd dat de litigieuze brieven moeten worden aangemerkt als voor beroep vatbare besluiten van een instelling van de Unie in de zin van artikel 263 VWEU, zonder dat hoeft te worden nagegaan of en in hoeverre de bepalingen inzake eigen middelen van de Unie rechtstreeks toepasselijk of van overeenkomstige toepassing zijn.
81. Overigens hebben partijen – eerst in hun verzoekschriften en vervolgens ter terechtzitting voor het Hof(48) – een standpunt ingenomen over de inhoud van de litigieuze brieven en met name over de beoordeling van de in die brieven vastgestelde betalingstermijn. Zodoende is het recht van partijen om te worden gehoord geëerbiedigd, zodat het Hof zijn uitspraak op dit punt kan baseren.
82. Ten slotte zijn in de loop van de procedure voor het Hof geen nieuwe argumenten aangevoerd die twijfels zouden oproepen over de rechtsgevolgen en dus over de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brieven. Zo heeft met name de Commissie ermee volstaan te herhalen dat zij niet bevoegd is om de volgens haar verschuldigde bedragen in te vorderen.
83. Ter terechtzitting heeft de Commissie opgemerkt dat op basis van de litigieuze brieven nog geen uitspraak ten gronde over de betwiste vorderingen kan worden gedaan, omdat hiervoor verdere discussie tussen partijen noodzakelijk is. Mocht zij hiermee bedoelen dat zij de litigieuze brieven als tussenmaatregelen beschouwt en derhalve niet voor beroep vatbaar acht, moet worden geconstateerd dat een dergelijke redenering geen steek houdt.
84. Tussenmaatregelen die ertoe strekken het definitieve besluit voor te bereiden en die een voorlopig standpunt van de betrokken instelling uitdrukken, zijn namelijk weliswaar in beginsel geen handelingen waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld(49), maar in casu zijn er geen aanwijzingen dat de litigieuze brieven een voorlopig standpunt van de Commissie tot uitdrukking brengen, aangezien daarin met name de hoogte van de gevorderde bedragen en de betalingstermijn definitief zijn vastgesteld. Bovendien wijst niets erop dat de brieven deel uitmaken van een procedure die uitmondt in nieuwe, definitieve besluiten van de Commissie.
b) Het argument dat de litigieuze brief in zaak T‑678/14 als bevestigende handeling moet worden aangemerkt
85. Met betrekking tot de chronologisch gezien eerste litigieuze brief, die van 15 juli 2014 aan de Slowaakse Republiek(50), heeft de Commissie in haar in zaak T‑678/14 opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid aangevoerd dat het daarbij slechts om een bevestigende handeling ging. Deze brief vormt volgens haar namelijk slechts een vervolg op een eerste, op 18 maart 2014 verzonden brief(51), waarop de Slowaakse autoriteiten bij schrijven van 16 mei 2014(52) hebben geantwoord.
86. Dit argument doet evenwel niet af aan het feit dat de brief van 15 juli 2014 voor beroep vatbaar is.
87. Weliswaar staat tegen een louter bevestigende handeling geen beroep tot nietigverklaring open, maar een handeling kan enkel als de bevestiging van een bestaande handeling worden beschouwd als zij ten opzichte van die eerdere handeling geen nieuw element bevat.(53)
88. Dit geldt echter niet voor de brief van 15 juli 2014 ten opzichte van de brief van 18 maart 2014. Zoals de Slowaakse Republiek in haar opmerkingen over de door de Commissie in zaak T‑678/14 opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid terecht opmerkt, is in de brief van 15 juli 2014 namelijk een andere betalingstermijn vastgesteld dan in de brief van 18 maart 2014.(54) Daarbij komt dat de vaststelling van een opzichzelfstaande, uitsluitend op de litigieuze brieven berustende betalingstermijn – zoals ik hierboven reeds heb uiteengezet – juist een wezenlijk element is waaraan deze brieven hun rechtsgevolgen ontlenen.(55) Daarom kan de brief van 15 juli 2014 niet geacht worden een handeling tot bevestiging van de brief van 18 maart 2014 te zijn.
c) Tussenconclusie
89. Al met al staat tegen alle drie de litigieuze brieven beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU open. Dientengevolge zijn de in eerste aanleg ingestelde beroepen alle drie ontvankelijk.
2. Gegrondheid van de beroepen in eerste aanleg
a) Motivering van de litigieuze brieven
90. Zowel in het kader van de procedures in eerste aanleg als in het kader van de hogere voorzieningen is uitvoerig gediscussieerd over de vraag of de litigieuze brieven rechtsgevolgen konden teweegbrengen, in aanmerking genomen dat de Commissie niet bevoegd is om besluiten tot invordering van de volgens haar verschuldigde bedragen vast te stellen.
91. In de litigieuze brieven zelf heeft de Commissie namelijk geen rechtsgrondslag genoemd waaraan zij de bevoegdheid zou ontlenen om de lidstaten bij besluit tot betaling van de gevorderde bedragen aan te zetten. In dit verband dient de machtigingsgrondslag voor de vaststelling van bindende besluiten tot invordering van de bedoelde bedragen te worden onderscheiden van de vorderingsgrondslag voor de verplichting van de lidstaten om die bedragen ter beschikking te stellen. Laatstgenoemde grondslag heeft de Commissie in de litigieuze brieven namelijk wel degelijk aangegeven door uiteen te zetten dat de op de Slowaakse Republiek en Roemenië rustende verplichting tot compensatie van de inkomsten die de Unie door fouten van de autoriteiten van die lidstaten heeft gederfd, voortvloeit uit het beginsel van loyale samenwerking en de noodzaak om de correcte werking van het stelsel van eigen middelen van de Unie te waarborgen.
92. Dat de Commissie daarentegen geen machtigingsgrondslag heeft aangegeven voor de vaststelling van besluiten tot invordering van de volgens haar verschuldigde bedragen, lijkt volgens de redenering van de Commissie op het eerste gezicht wellicht logisch. De Commissie stelt zich namelijk hoe dan ook op het standpunt dat de litigieuze brieven geen rechtsgevolgen kunnen teweegbrengen, omdat zij niet bevoegd is om bindende besluiten vast te stellen. Zoals ik hierboven reeds heb uiteengezet, moet deze zienswijze echter onjuist worden geacht, aangezien de litigieuze brieven – gelet op de inhoud ervan – wel degelijk rechtsgevolgen sorteren.
93. Of dit oorspronkelijk de bedoeling was dan wel of met name de wijze waarop de termijn in de litigieuze brieven is geformuleerd, te wijten is aan een vergissing – zoals de Commissie ter terechtzitting heeft verklaard – kan in dit verband in het midden blijven. Weliswaar moet bij de beoordeling van de rechtsgevolgen van handelingen van de instellingen van de Unie ook rekening worden gehouden met de bedoeling van de betrokken instelling(56), maar deze bedoeling moet uit de desbetreffende maatregel zelf blijken en kan niet pas worden toegelicht in de daaropvolgende gerechtelijke procedure. In casu kan echter juist niet uit de litigieuze brieven worden opgemaakt dat het hierbij om niet-bindende verzoeken tot het indienen van opmerkingen gaat. Deze brieven sorteren namelijk vooral rechtsgevolgen omdat daarin een bindende betalingstermijn wordt vastgesteld. Het gaat bijgevolg om besluiten, waarin de Commissie had moeten aangeven op welke rechtsgrondslag zij gemachtigd was de volgens haar verschuldigde bedragen op bindende wijze in te vorderen.
94. Dat niet wordt verwezen naar een rechtsgrondslag, kan namelijk alleen worden geacht geen wezenlijk gebrek op te leveren wanneer de rechtsgrondslag van een handeling ondubbelzinnig en zonder problemen kan worden bepaald aan de hand van andere onderdelen van die handeling. Een uitdrukkelijke verwijzing is daarentegen volstrekt noodzakelijk wanneer de betrokkenen en het Hof bij gebreke daarvan in onzekerheid worden gelaten omtrent de juiste rechtsgrondslag.(57) In casu is dit nu juist het geval. Zoals blijkt uit de hevige discussies tussen partijen over de bevoegdheid van de Commissie om besluiten tot invordering van de bedoelde bedragen vast te stellen, blijkt namelijk niet ondubbelzinnig uit enig onderdeel van de litigieuze brieven op welke machtigingsgrondslag de Commissie zich heeft gebaseerd om partijen bij bindend besluit tot betaling van die bedragen aan te manen.
95. Mochten de definitieve vaststelling van een betalingsverplichting en de vermelding van een bindende betalingstermijn in de litigieuze brieven daadwerkelijk te wijten zijn aan een vergissing van de Commissie – aangezien deze eigenlijk slechts niet-bindende standpuntbepalingen wilde verzenden – dan betekent dit ook dat deze vergissing mede is veroorzaakt door de ontoereikende motivering van de litigieuze brieven. De motiveringsplicht van artikel 296, lid 2, VWEU heeft namelijk juist ook ten doel de zelfcontrole van het bestuur te waarborgen en de betrokken instelling ertoe aan te zetten zorgvuldig na te gaan of aan de voorwaarden voor de vaststelling van een maatregel is voldaan.(58) Indien de Commissie deze verplichting naar behoren was nagekomen, had zij reeds bij de opstelling van de litigieuze brieven moeten opmerken dat zij daarin ofwel een rechtsgrondslag voor de vaststelling van bindende besluiten had moeten aangeven ofwel ervan had moeten afzien op bindende wijze een betalingsverplichting en een bijbehorende betalingstermijn vast te stellen.
96. In het licht van de bovenstaande overwegingen moet worden geconstateerd dat de litigieuze brieven ontoereikend zijn gemotiveerd, zodat de materiële rechtmatigheid ervan niet ten gronde kan worden onderzocht en zij nietig dienen te worden verklaard. Reeds in eerste aanleg is de ontoereikende motivering van de litigieuze brieven gelaakt, en het Hof is bovendien bevoegd om ambtshalve vast te stellen dat er sprake is van een ontoereikende motivering(59), mits het beginsel van hoor en wederhoor in acht wordt genomen(60). In zoverre hadden partijen, ofschoon in eerste aanleg niet is ingegaan op de gegrondheid van de beroepen, met name ter terechtzitting voor het Hof voldoende gelegenheid om hun standpunt over de motivering van de litigieuze brieven uiteen te zetten. Bijgevolg dienen deze brieven wegens ontoereikende motivering nietig te worden verklaard.
b) Rechtmatigheid van de litigieuze brieven
97. Mocht het Hof – in tegenstelling tot de door mij verdedigde opvatting – van oordeel zijn dat de litigieuze brieven toereikend zijn gemotiveerd en derhalve ten gronde moeten worden onderzocht, dient het de zaken voor afdoening terug te verwijzen naar het Gerecht.
98. In bepaalde omstandigheden kan over een beroep ten gronde uitspraak worden gedaan hoewel de procedure in eerste aanleg zich beperkte tot een exceptie van niet-ontvankelijkheid die het Gerecht heeft aanvaard. Dat kan het geval zijn wanneer de vernietiging van het bestreden arrest of van de bestreden beschikking noodzakelijkerwijs leidt tot een bepaalde oplossing met betrekking tot de grond van het betrokken beroep, of wanneer het onderzoek ten gronde van het beroep tot nietigverklaring berust op argumenten die partijen in het kader van de hogere voorziening als gevolg van een redenering van de rechter in eerste aanleg hebben aangevoerd.(61)
99. In casu is evenwel niet aan deze voorwaarden voldaan. Ten eerste berust de vernietiging van de bestreden beschikkingen namelijk uitsluitend op een onjuiste beoordeling van de ontvankelijkheid door het Gerecht, zodat zij niet noodzakelijkerwijs leidt tot een bepaalde oplossing met betrekking tot de grond van de beroepen in eerste aanleg, waarmee in het bijzonder de in de litigieuze brieven gestelde vorderingen werden betwist. Bovendien gaat de vernietiging van de bestreden beschikkingen ook niet gepaard met een beslissing ten gronde over de bevoegdheid van de Commissie om de litigieuze besluiten vast te stellen. Er wordt namelijk slechts vastgesteld dat het Gerecht bij de beoordeling van de rechtsgevolgen van die besluiten niet alleen de onbevoegdheid van de Commissie in aanmerking had mogen nemen, en zich bij die beoordeling niet had mogen baseren op bepalingen waarvan de toepasselijkheid omstreden is. Het blijft evenwel de vraag welke bepalingen van toepassing waren en of de Commissie aan deze bepalingen de bevoegdheid ontleende om de litigieuze besluiten vast te stellen.
100. Ten tweede zou een inhoudelijke toetsing van de beroepen in eerste aanleg in de onderhavige zaken ook niet op argumenten berusten die door partijen zijn aangevoerd. Noch in hun schriftelijke noch in hun mondelinge betoog zijn zij immers in voldoende mate ingegaan op de vraagstukken van de toepasselijkheid van de bepalingen inzake eigen middelen van de Unie en de gegrondheid van de vorderingen die in de litigieuze brieven zijn gesteld.
3. Het probleem van ontbrekende rechtsbescherming in situaties als de onderhavige
101. Uit de analyse van de hogere voorzieningen en de beroepen in eerste aanleg komt het probleem naar voren dat ik in de inleiding reeds heb aangestipt: weliswaar moeten de bestreden beschikkingen van het Gerecht worden vernietigd en de beroepen in eerste aanleg ontvankelijk worden verklaard, maar hiermee wordt de betrokken lidstaten nog niet de nadrukkelijke gewenste opheldering verschaft over de vraag of de lidstaten in situaties als de onderhavige verplicht zijn gederfde eigen middelen te compenseren.
102. Dit is niet alleen te wijten aan het feit dat de litigieuze brieven uitsluitend op grond van een ontoereikende motivering nietig moeten worden verklaard. Hierdoor komt het initiatief namelijk weer bij de Commissie te liggen, die vervolgens theoretisch de mogelijkheid heeft te onderzoeken of er een rechtsgrondslag bestaat op grond waarvan zij de nakoming van de op de lidstaten rustende verplichting om gederfde eigen middelen te compenseren, middels bindende besluiten kan afdwingen. Mocht zij een dergelijke rechtsgrondslag vinden, kan zij de nietig verklaarde besluiten van een toereikende motivering voorzien en opnieuw vaststellen.
103. Gelet op de argumentatie van de Commissie en op het feit dat er, althans in dit stadium, geen machtigingsgrondslag lijkt te bestaan, is het evenwel waarschijnlijker dat de Commissie ook bij een nieuw onderzoek tot de slotsom komt dat zij niet bevoegd is de lidstaten bij besluit te dwingen tot de nakoming van betalingsverplichtingen als die welke in casu worden betwist. Bij ontstentenis van een algemene machtigingsgrondslag voor de vaststelling van besluiten ten aanzien van de lidstaten en op grond van het beginsel van bevoegdheidstoedeling als bedoeld in de artikelen 4 en 5 VEU is de Commissie, wanneer zij niet over een specifieke machtiging tot vaststelling van besluiten beschikt, nu eenmaal op de inbreukprocedure van artikel 258 VWEU aangewezen om de nakoming van bestaande Unierechtelijke verplichtingen door de lidstaten af te dwingen.
104. Dit is echter precies het probleem waarvoor de in casu betrokken lidstaten dringend een oplossing wensen: zolang de Commissie geen inbreukprocedure inleidt, hebben de lidstaten namelijk geen mogelijkheid om rechtsduidelijkheid over hun verplichtingen te verkrijgen, terwijl zij tegelijkertijd het risico lopen aanzienlijke rentelasten te moeten dragen.
105. Zoals de betrokken lidstaten verder deels op basis van eerdere ervaringen hebben toegelicht, kan dit probleem ook niet worden verholpen door de middelen voorlopig en onder voorbehoud van de gegrondheid van een vordering ter beschikking te stellen van de Commissie. Weliswaar kunnen zij op die manier voorkomen dat zij later rente verschuldigd worden wanneer de vorderingen van de Commissie rechtmatig blijken te zijn, maar ook nadat zij de middelen voorlopig ter beschikking van de Commissie hebben gesteld, kunnen de lidstaten nog steeds niet zelf bewerkstelligen dat de gegrondheid van de vorderingen wordt getoetst. De Commissie heeft echter in dat geval geen belang meer bij de inleiding van een inbreukprocedure.
106. De Commissie heeft ter terechtzitting weliswaar zelf te kennen gegeven dat zij in een dergelijke situatie op grond van het in artikel 4, lid 3, VEU bedoelde beginsel van loyale samenwerking gehouden kan zijn om met het oog op verduidelijking van de rechtssituatie een inbreukprocedure in te leiden, maar deze opvatting vindt geen steun in de rechtspraak van het Hof, die het tot dusver aan de Commissie overlaat te beslissen of zij een inbreukprocedure inleidt of voortzet.
107. In het licht van deze problematiek heeft de Commissie verklaard dat het probleem zou kunnen worden opgelost door de lidstaten in de gelegenheid te stellen de onder voorbehoud ter beschikking gestelde middelen eenvoudigweg terug te boeken indien de Commissie na verloop van een bepaalde termijn nog steeds geen inbreukprocedure heeft ingeleid. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland is voor een dergelijke terugboeking evenwel toestemming van de Commissie vereist. Indien dit het geval is, zou een eventuele weigering van de Commissie om daartoe toestemming te verlenen kunnen worden opgevat als een handeling waartegen overeenkomstig artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring openstaat, wat ertoe zou kunnen leiden dat de rechtmatigheid van de vordering ten gronde wordt onderzocht. Anders dan de Bondsrepubliek Duitsland meent, zou vermoedelijk ook een eenvoudige weigering van de Commissie om de onder voorbehoud betaalde bedragen terug te betalen een voor beroep vatbare handeling vormen in de zin van artikel 263 VWEU. Een dergelijke weigering kan immers moeilijk worden geacht geen concrete rechtsgevolgen te hebben.(62)
108. Ten slotte is het ook denkbaar dat de lidstaten, nadat zij de Commissie middelen onder voorbehoud ter beschikking hebben gesteld, een beroep tot schadevergoeding krachtens artikel 268 VWEU instellen om te doen onderzoeken of de Commissie materieelrechtelijk gezien aanspraak kan maken op die middelen. De terbeschikkingstelling van de middelen betekent voor de lidstaten immers noodzakelijkerwijs een liquiditeitsverlies waarvan zij in het kader van een schadevordering de vergoeding kunnen vragen. Tevens lijkt de mogelijkheid te bestaan dat de lidstaten zich beroepen op een vordering uit ongerechtvaardigde verrijking, die eveneens op grond van artikel 268 en artikel 340, tweede alinea, VWEU kan worden ingesteld.(63) Om uit te maken of een dergelijke schadevordering of vordering uit ongerechtvaardigde verrijking gegrond is, zou het Gerecht evenwel eerst moeten nagaan of de Commissie recht heeft op de ter beschikking gestelde middelen en of de lidstaten verplicht waren die middelen af te dragen aan de Unie. Op grond van de toetsingsfunctie ervan zou het beroep tot schadevergoeding de lidstaten in de gelegenheid stellen doeltreffende rechterlijke bescherming te verkrijgen met het oog op opheldering van hun eventuele betalingsverplichtingen jegens de Commissie.(64)
109. In het kader van de in de twee voorgaande punten uiteengezette oplossingen zou het Gerecht weliswaar uitspraak moeten doen over verplichtingen van de lidstaten die ook het voorwerp zouden kunnen uitmaken van een inbreukprocedure voor het Hof, maar de beslissingen die het in dat kader zou moeten nemen, zouden niet in strijd zijn met de exclusieve bevoegdheid van het Hof in inbreukprocedures.(65) Zolang ten aanzien van de betrokken betalingsverplichtingen geen inbreukprocedures aanhangig zijn, kan namelijk ook nog geen afbreuk worden gedaan aan de bevoegdheid van het Hof ter zake.
C. Samenvatting
110. Aangezien zowel de hogere voorzieningen als de beroepen in eerste aanleg gegrond zijn, dienen de bestreden beschikkingen van het Gerecht te worden vernietigd en de litigieuze brieven van de Commissie nietig te worden verklaard.
VI. Kosten
111. Volgens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof, wanneer de hogere voorziening gegrond is en het de zaak zelf afdoet, over de proceskosten.
112. Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat op grond van artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd.
113. Aangezien de Commissie in beide instanties in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van rekwirantes te worden verwezen in de kosten van beide instanties.
114. Volgens artikel 184, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de partijen die in eerste aanleg hebben geïntervenieerd en aan de procedure in hogere voorziening hebben deelgenomen, verwijzen in hun eigen kosten. Op grond van deze bepaling dragen de lidstaten die hebben geïntervenieerd aan de zijde van de betrokken verzoeksters, hun eigen kosten in hogere voorziening. Hetzelfde vloeit ten aanzien van de door deze lidstaten in eerste aanleg gemaakte kosten voort uit artikel 140, lid 1, juncto artikel 184, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.
115. In de onderhavige zaken dragen dientengevolge de Slowaakse Republiek en Roemenië, voor zover zij in de respectievelijke gedingen aan de zijde van de andere rekwirante hebben geïntervenieerd, alsook de Bondsrepubliek Duitsland en de Tsjechische Republiek hun eigen kosten in beide instanties.
VII. Conclusie
116. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging in de gevoegde zaken C‑593/15 P en C‑594/15 P te beslissen als volgt:
„1) De beschikkingen van het Gerecht van 14 september 2015 in de zaken Slowakije/Commissie (T‑678/14, EU:T:2015:661, en T‑779/14, EU:T:2015:655) worden vernietigd.
2) De in de brieven van de Europese Commissie van 15 juli 2014 [BUDG/B/3/MV D(2014) 2351197] en 24 september 2014 [BUDG/B/3/MV D(2014) 3139078] vervatte besluiten worden nietig verklaard.
3) De Europese Commissie draagt haar eigen kosten en die van de Slowaakse Republiek in beide instanties.
4) De Bondsrepubliek Duitsland en Roemenië dragen hun eigen kosten in beide instanties.”
117. Voorts geef ik het Hof in overweging in zaak C‑599/15 P te beslissen als volgt:
„1) De beschikking van het Gerecht van 14 september 2015 in de zaak Roemenië/Commissie (T‑784/14, EU:T:2015:659) wordt vernietigd.
2) Het in de brief van de Europese Commissie van 19 september 2014 [BUDG/B/3/MV D(2014) 3079038] vervatte besluit wordt nietig verklaard.
3) De Europese Commissie draagt haar eigen kosten en die van Roemenië in beide instanties.
4) De Bondsrepubliek Duitsland, de Slowaakse Republiek en de Tsjechische Republiek dragen hun eigen kosten in beide instanties.”