OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 8 czerwca 2017 r.(1)
Sprawy połączone C‑593/15 P i C‑594/15 P
Republika Słowacka
przeciwko
Komisji Europejskiej
Sprawa C‑599/15 P
Rumunia
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Zasoby własne Unii Europejskiej – Odpowiedzialność finansowa państw członkowskich – Wspólnotowy tranzyt zewnętrzny – Straty w cłach przywozowych jednego państwa członkowskiego w wyniku błędów innego państwa członkowskiego – Wezwanie Komisji skierowane do drugiego państwa członkowskiego o zrekompensowanie straty – Pismo Komisji – Możliwość zaskarżenia
I. Wprowadzenie
1. W jaki sposób państwa członkowskie mogą wyjaśnić zagadnienie istnienia obowiązku zapłaty wobec Unii Europejskiej, gdy Komisja Europejska nie jest uprawniona do przyjęcia decyzji w sprawie dochodzenia tej wierzytelności i dopóki nie wszczyna ona postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego?
2. Jest to zasadnicze zagadnienie, jakie pojawia się w związku z niniejszym odwołaniem – w kontekście, który poza tym ma dość techniczny charakter.
3. W pierwszej kolejności chodzi o cła, tj. tradycyjne zasoby własne Unii, które nie mogły zostać pobrane przez Republikę Federalną Niemiec z uwagi na problemy, które wystąpiły u organów słowackich względnie rumuńskich. Komisja była zdania, że Republika Słowacka tudzież Rumunia są w tych okolicznościach zobowiązane do pokrycia powstałych strat i wezwała te państwa członkowskie do zapłaty odpowiednich kwot. Komisja zamierzała widocznie – tak jak potwierdziła to też na rozprawie – wysłać pierwsze pisma z myślą o możliwym późniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jednakże nie sformułowała tych pism tak jak zwykłe pierwsze nawiązanie kontaktu, lecz jako prawnie wiążące decyzje, w których w szczególności ustaliła odrębny termin do zapłaty owych kwot.
4. Jednakże Sąd nie zajmował się bliżej tym zagadnieniem i uznał – wyłącznie z uwagi na brak kompetencji Komisji do przyjmowania wiążących decyzji w sprawie dochodzenia zasobów własnych wobec państw członkowskich – że pisma te nie wywołują żadnych skutków prawnych. Sąd nie badał natomiast wcale treści tych pism oraz kwestii – co do której strony wyrażały wątpliwości – możliwości stosowania postanowień o zasobach własnych Unii.
5. Na pierwszy rzut oka może wydawać się, że takie rozwiązanie jest pragmatyczne.
6. Komisja sama stanowczo podkreśla bowiem w niniejszym postępowaniu, że w dziedzinie zasobów własnych rzeczywiście nie ma uprawnienia do przyjmowania wiążących decyzji wobec państw członkowskich w sprawie dochodzenia wierzytelności. Także poza zakresem zasobów własnych nie można dostrzec – przynajmniej na pierwszy rzut oka – żadnej ogólnej podstawy prawnej, która uprawniałaby Komisję do przyjmowania wiążących decyzji w celu przymuszania państw członkowskich do uiszczania zobowiązań pieniężnych.
7. Oznacza to, że przyjęcie stanowiska, że pisma Komisji wywołują skutek prawny i są zatem zaskarżalne, może prowadzić najprawdopodobniej w najlepszym wypadku do uchylenia tych pism, lecz nie do wyjaśnienia sytuacji prawnej omawianych roszczeń. Zarzut państw członkowskich będących w niniejszej sprawie stronami, że Sąd powinien uznać sporne pisma już chociażby ze względu na interes w ochronie sądowej za zaskarżalne, trafia zatem w próżnię. Dlaczego bowiem przyjmować zaskarżalność spornych pism, gdy nie może to w ogóle służyć wyjaśnieniu zagadnień prawnych?
8. Wbrew powyższym pragmatycznym względom rozwiązanie zaproponowane przez Sąd okazuje się być błędne w świetle utrwalonego orzecznictwa w sprawie zaskarżalności aktów instytucji Unii. Sądy Unii nie mogą bowiem w ramach badania skutków prawnych takich aktów opierać się wyłącznie na kryterium braku kompetencji do wydania decyzji, bez jakiegokolwiek uwzględnienia treści danych aktów. Takie rozwiązanie wydaje się być tym bardziej wątpliwe, gdy jest oparte – tak jak w niniejszej sprawie – w kwestii badania kompetencji instytucji Unii, wyłącznie na uregulowaniach, których możliwość zastosowania jest sporna, i to w ogóle bez badania, czy istnieje możliwość ich zastosowania.
9. Takie podejście prowadzi bowiem do wyłączenia aktu prawnego Unii spod oceny jego zgodności z prawem w wyniku przeprowadzonego pod określonym kątem badania dopuszczalności jego zaskarżenia. Taka sytuacja jest w Unii prawa nie do zaakceptowania – mimo całej pragmatycznej wrażliwości na skutki orzeczeń Trybunału oraz potrzeby w zakresie efektywności działania administracji Unii – nawet wtedy, gdy jest oczywiste, że merytoryczne badanie aktu prawnego nie doprowadzi do ostatecznego wyjaśnienia zagadnienia prawnego.
10. Powyższe stwierdzenie – jeżeli Trybunał zgodzi się z nim, uwzględniając rozwiązanie zaproponowane w niniejszej opinii – nie stanowi jednak dla Trybunału przeszkody, aby uznać, że rozpatrywane odwołania ujawniają lukę w systemie ochrony sądowej Unii, polegającej na braku ogólnej skargi o ustalenie prawa(2). W związku z tym – z uwagi na brak ogólnej kompetencji Komisji do wydawania decyzji w celu dochodzenia wierzytelności pieniężnych od państw członkowskich i w konsekwencji z uwagi na brak możliwości wydania zaskarżalnego aktu, w takim wypadku, jaki występuje w niniejszej sprawie – zagadnienie istnienia roszczenia Unii o zapłatę może zostać wyjaśnione wyłącznie w drodze postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Dopóki Komisja nie rozpocznie takiej procedury, państwa członkowskie nie mają żadnej możliwości doprowadzenia do wyjaśnienia stanu prawnego, jednakże muszą ponosić znaczne ryzyko odsetkowe.
11. Niniejsze postępowania stwarzają Trybunałowi – wykraczając poza zagadnienia związane z badaniem zaskarżonych postanowień Sądu oraz spornych pism Komisji – możliwość zastanowienia się nad zamknięciem tej luki w ochronie sądowej.
II. Ramy prawne
12. Decyzja Rady nr 2000/597/WE, Euratom z dnia 29 września 2000 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich(3) została zastąpiona ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2007 r. decyzją Rady 2007/436/WE, Euratom z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich(4), przy czym postanowienia znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie uległy zmianie.
13. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) decyzji nr 2000/597 oraz art. 2 ust. 1 lit. a) decyzji nr 2007/436 zasobami własnymi zapisanymi w budżecie Unii są w szczególności „cła pobierane na podstawie Wspólnej taryfy celnej i inne cła, które zostały lub zostaną ustanowione przez instytucje [Unii] w odniesieniu do handlu z państwami trzecimi […]”. Cła są określone jako „tradycyjne zasoby własne”. Zgodnie z art. 2 ust. 3 decyzji nr 2000/597 oraz decyzji nr 2007/436 państwa członkowskie zatrzymują na poczet kosztów poboru 25% z tych przychodów.
14. Artykuł 8 ust. 1 akapity pierwszy i trzeci decyzji 2000/597 i 2007/436 przewidują, że zasoby własne Unii są pobierane przez państwa członkowskie zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi, które w razie potrzeby zostają dostosowane tak, żeby spełniały wymagania określone w zasadach Unii, i są udostępniane Komisji.
15. Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r. wykonujące decyzję w sprawie systemu środków własnych(5) zostało najpierw zmienione przez rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2028/2004 z dnia 16 listopada 2004 r.(6), a następnie, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2007 r., przez rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 105/2009 z dnia 26 stycznia 2009 r.(7).
16. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1150/2000, w ich kolejnych wersjach, tytuł Unii do środków własnych określonych w decyzjach 2000/597 i 2007/436 jest ustalony, gdy zostały spełnione warunki przewidziane w regulacjach celnych dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika. Datą ustalenia tytułu jest data wpisu do księgi rachunkowej przewidzianej w regulacjach celnych.
17. Artykuł 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1150/2000 stanowi, co następuje:
„3. a) Z zastrzeżeniem lit. b) niniejszego ustępu tytuły dochodów budżetowych ustalone zgodnie z art. 2 są wpisywane w rachunkach najpóźniej pierwszego dnia roboczego po 19. dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuł dochodów budżetowych został ustalony.
b) Ustalone tytuły dochodów budżetowych nieuwzględnione w rachunkach określonych w lit. a), ze względu na to, że nie zostały jeszcze uzyskane ani nie przewidziano zabezpieczenia są wykazywane na odrębnych rachunkach w terminie ustanowionym w lit. a). Państwa członkowskie mogą przyjąć tę procedurę, jeżeli ustalone tytuły dochodów budżetowych, w odniesieniu do których zabezpieczenie zostało przewidziane, są kwestionowane oraz mogą podlegać zmianie w wyniku rozstrzygnięcia sporu, który powstał”.
18. Artykuł 9 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1150/2000 stanowi:
„1. Zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 10, każde państwo członkowskie zapisuje środki własne na rachunek otwarty w imieniu Komisji przez jego skarb państwa lub organ wyznaczony przez państwo członkowskie”.
19. Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 przewiduje, co następuje:
„1. Po potrąceniu […] tytułem kosztów poboru […] wpis środków własnych […] jest dokonywany najpóźniej w pierwszym dniu roboczym po 19. dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuł dochodów budżetowych został ustalony zgodnie z art. 2 niniejszego rozporządzenia.
Jednakże w odniesieniu do tytułów dochodów budżetowych wykazanych na odrębnych rachunkach na mocy art. 6 ust. 3 lit. b) niniejszego rozporządzenia, wpis musi być dokonany najpóźniej w pierwszym dniu roboczym następującym po 19. dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuły dochodów budżetowych zostały uzyskane”.
20. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 w wypadku zwłoki w dokonaniu wpisu na rachunku określonym w art. 9 ust. 1 dane państwo członkowskie uiszcza odsetki za zwłokę, których stopa została ustalona w ust. 2 i 3.
21. Artykuł 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1150/2000 stanowi, co następuje:
„1. Państwa członkowskie podejmują wszystkie wymagane środki w celu zapewnienia, aby kwota odpowiadająca tytułom dochodów budżetowych ustalonym na mocy art. 2 została udostępniona Komisji, jak określono w niniejszym rozporządzeniu.
2. Państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku udostępniania Komisji kwot odpowiadających ustalonym należnościom, które z uwagi na
a) siłę wyższą, lub
b) inne okoliczności, za które państwa członkowskie nie ponoszą odpowiedzialności,
okazały się nieściągalne.
Kwoty ustalonych należności uznaje się za nieściągalne decyzją odpowiednich organów administracyjnych, po ustaleniu przez nie, że kwot tych nie można uzyskać.
Za nieściągalne uważa się kwoty […]
Kwoty, których nieściągalność stwierdzono lub kwoty uznawane za nieściągalne zostają ostatecznie usunięte z odrębnego rachunku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 lit. b). […]”.
III. Okoliczności poprzedzające wniesienie odwołania
22. W latach poprzedzających rok 2010 u niemieckich organów celnych dokonano zgodnie z art. 91 i nast. Wspólnotowego kodeksu celnego(8) zgłoszenia różnych towarów do wspólnotowego tranzytu zewnętrznego. Procedura ta pozwala na przemieszczanie towarów z jednego do drugiego miejsca znajdującego się na obszarze celnym Unii, bez obciążania towarów należnościami celnymi przywozowymi. Przesłanką dla zwolnienia z należności celnych jest jednak przedstawienie towarów organom celnym w miejscu przeznaczenia, w celu umożliwienia organom celnym kontroli dostarczenia towarów do miejsca przeznaczenia(9). Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony, uważa się, że towary zostały przywiezione do Unii i powstaje dług celny w przywozie. Gdy nie wiadomo, kiedy towar został usunięty spod dozoru celnego, przyjmuje się, że momentem powstania długu celnego jest chwila objęcia towaru procedurą tranzytu zewnętrznego. Oznacza to, że władze państwa członkowskiego, w którym nastąpiło objęcie procedurą tranzytu zewnętrznego, są zobowiązane do poboru należności celnej i przekazania tych zasobów własnych do Komisji.
23. W postępowaniach leżących u podstaw niniejszych spraw, w których miejsca przeznaczenia towaru znajdowały się w Republice Słowackiej albo w Rumunii, organy rumuńskie i słowackie potwierdziły co prawda wobec organów niemieckich dostarczenie towarów, tak że organy niemieckie zakończyły procedurę tranzytu i zwolniły zabezpieczenia złożone przez głównych zobowiązanych. Jednakże później okazało się, że w rzeczywistości towary nigdy nie zostały dostarczone do ich miejsca przeznaczenia, a owe procedury tranzytu zostały niesłusznie uznane za zakończone. Elektroniczne potwierdzenia przedstawienia towarów organom celnym w elektronicznym systemie celnym NCTS(10) zostały bowiem dokonane błędnie, i wynikały albo z zamiaru oszustwa samych słowackich i rumuńskich organów celnych, albo z oszukańczych działań osób trzecich i braku właściwych środków bezpieczeństwa ze strony tych organów.
24. W związku z niestwierdzeniem nieprawidłowego zachowania głównych zobowiązanych zwolniono ich z powstałego długu celnego i stwierdzono jego nieściągalność. Tym samym wygasł obowiązek Niemiec do odprowadzenia danych kwot na rzecz Komisji. W tej sytuacji Komisja była zdania, że Republika Słowacka względnie Rumunia są zobowiązane do wyrównania strat, powstałych dla budżetu Unii w wyniku błędów ich organów.
A. Sporne pisma Komisji
25. W związku z powyższym Komisja wysłała w dniu 15 lipca(11) oraz w dniu 24(12) i 19 września 2014 r.(13) dwa pisma do Republiki Słowackiej i jedno pismo do Rumunii (zwane dalej „spornymi pismami”), w których wezwała te państwa członkowskie do zapłaty kwot odpowiadających należnościom celnym, które nie mogły zostać pobrane przez Niemcy z uwagi na błędy organów słowackich względnie rumuńskich.
26. W spornych pismach Komisja przedstawiła na początku w zarysie przedmiotowe zdarzenia i oświadczyła, że Republika Słowacka względnie Rumunia powinny ponieść odpowiedzialność za straty powstałe w tym kontekście. Błędne potwierdzenia zakończenia procedury tranzytu dokonane przez ograny słowackie względnie rumuńskie przeszkodziły organom niemieckim w wyegzekwowaniu należności celnych, będących tradycyjnymi zasobami własnymi. Republika Słowacka względnie Rumunia nie były co prawda właściwe do poboru ceł, niemniej jednak państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za utratę zasobów własnych spowodowaną z winy jego organów. Wynika to z traktatu, systemu zasobów własnych oraz orzecznictwa Trybunału(14). W takich okolicznościach odmowa Republiki Słowackiej względnie Rumunii zastosowania się do wezwania do przekazania do dyspozycji odpowiednich zasobów własnych, jest nie do pogodzenia z zasadą lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a Unią oraz z systemem zasobów własnych.
27. Dlatego też Komisja wezwała organy Słowacji względnie Rumunii do udostępnienia jej przedmiotowych kwot po potrąceniu 25% tytułem kosztu poboru, w terminie do pierwszego dnia roboczego po 19. dniu drugiego miesiąca po wysłaniu spornych pism. Na końcu Komisja wskazała, że każda zwłoka w zapłacie spowoduje naliczenie odsetek z tytułu zwłoki zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 1150/2000.
B. Zaskarżone postanowienia Sądu
28. W skargach z dnia 22 września oraz z dni 26 i 28 listopada 2014 r. Republika Słowacka i Rumunia zażądały uchylenia spornych pism. Komisja zgłosiła wówczas w stosunku do każdej z nich zarzut niedopuszczalności skargi(15), w której podnosiła, że pisma nie stanowią aktu zaskarżalnego na podstawie art. 263 TFUE. W postanowieniach z dnia 14 września 2015 r.(16) (zwanych dalej „zaskarżonymi postanowieniami”) Sąd uwzględnił te zarzuty i odrzucił skargi jako niedopuszczalne(17), nie rozważywszy ich zasadności.
29. Sąd stwierdził najpierw na podstawie przepisów o zasobach własnych Unii oraz orzecznictwa Trybunału dotyczącego tego zagadnienia, że państwa członkowskie powinny same rozstrzygać, czy nastąpiła strata w tradycyjnych zasobach własnych względnie czy występuje zobowiązanie do udostępnienia Unii takich zasobów. Nie przewiduje się natomiast – zdaniem Sądu – decyzji Komisji w tej sprawie, czy też procedury skierowanej na przyjęcie takiej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 258–260 TFUE jedynie z wyroku Trybunału może wynikać, jakie prawa i obowiązki mają państwa członkowskie i jak należy ocenić ich zachowanie(18).
30. W związku z powyższym sporne pisma – w ocenie Sądu – z uwagi na brak kompetencji Komisji do przyjęcia aktu prawnego zobowiązującego państwo członkowskie do udostępnienia zasobów własnych mają jedynie wartość informacyjną i mogą stanowić tylko zwykłe wezwanie; dlatego też nie są aktami zaskarżalnymi zgodnie art. 263 TFUE(19).
31. Tak więc także informacje Komisji dotyczące wysokości żądanych kwot, terminu zapłaty i odsetek za zwłokę nie mogły wywoływać żadnych skutków prawnych. Argumenty stron wskazujące na to, że wątpliwa jest możliwość stosowania postanowień o zasobach własnych, są w tym zakresie bez znaczenia, gdyż odnoszą się one wyłącznie do zgodności z prawem pism. Wreszcie też należy – w ocenie Sądu – nie uwzględniać argumentów dotyczących konieczności udzielania ochrony sądowej, z uwagi na istniejący stan niepewności co do prawa, i znacznego ryzyka związanego z odsetkami, gdyż sam interes w ochronie sądowej nie może uzasadniać zaskarżalności, zaś ryzyku związanemu z odsetkami państwa członkowskie mogą przeciwdziałać, udostępniając Komisji żądane kwoty z zastrzeżeniem zasadności jej stanowiska(20).
IV. Postępowanie odwoławcze i wnioski stron
32. W pismach z dnia 13 listopada 2015 r. Republika Słowacka wniosła odwołania od postanowień w sprawach T‑678/14 i T‑779/14 (sprawy połączone C‑593/15 P i C‑594/15 P). Republika Słowacka wnosi o uchylenie przez Trybunał w całości zaskarżonych postanowień, orzeczenie o dopuszczalności skarg i skierowanie spraw do ponownego rozpoznania przez Sąd celem orzeczenia o zasadności skarg, lub, na wypadek gdyby Trybunał doszedł do wniosku, że nie posiada wystarczających informacji koniecznych do ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję, skierowanie spraw do ponownego rozpoznania przez Sąd celem orzeczenia o dopuszczalności i zasadności skarg i obciążenie Komisji kosztami postępowania. Rumunia i Republika Federalna Niemiec popierają żądania Republiki Słowackiej.
33. Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. Rumunia wniosła odwołanie od postanowienia w sprawie T‑784/14 (sprawa C‑599/15 P). Rumunia wnosi o stwierdzenie przez Trybunał dopuszczalności odwołania, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy poprzez uznanie skargi o stwierdzenie nieważności za dopuszczalną i stwierdzenie nieważności spornego pisma, lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd, aby w nowym wyroku uznał skargę o stwierdzenie nieważności za dopuszczalną i stwierdził nieważność spornego pisma oraz obciążył Komisję kosztami postępowania. Republika Słowacka, Republika Federalna Niemiec i Republika Czeska popierają żądania Rumunii.
34. Komisja wnosi o oddalenie przez Trybunał odwołań i o obciążenie kosztami postępowania wnoszące odwołania.
35. Wszystkie strony przedstawiły swoje stanowiska w kwestii odwołań przed Trybunałem na piśmie oraz na wspólnej rozprawie, która odbyła się w dniu 23 marca 2017 r.
V. Ocena
A. W przedmiocie odwołań
36. Z argumentacji Republiki Słowackiej i Rumunii, w ramach której można wyróżnić dwa różne zarzuty, a których uzasadnienie częściowo się pokrywa, wynika, że wnoszące odwołania co do zasady podnoszą dwa naruszenia prawa Sądu.
37. Po pierwsze, Sąd – w ocenie stron wnoszących odwołanie – naruszył prawo poprzez oparcie swojej argumentacji na postanowieniach o zasobach własnych Unii, bez badania, czy postanowienia te w ogóle znajdują zastosowanie. Sąd nie wyjaśnił też, dlaczego można było pominąć takie badanie, tak że zaskarżone postanowienia są niewystarczająco uzasadnione.
38. Po drugie, badanie możliwości zaskarżenia spornych pism zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, ponieważ Sąd, oceniając tę kwestię, opierał się wyłącznie na braku kompetencji Komisji do przyjmowania wiążących decyzji w kwestii dochodzenia zasobów własnych. Dokonując tego badania, Sąd pominął okoliczność, że zgodnie z orzecznictwem w ramach oceny możliwości zaskarżenia aktów instytucji Unii decydujące znaczenie ma w szczególności także treść tych aktów.
39. Tę drugą argumentację należy poniżej rozpatrzyć w pierwszej kolejności.
1. W przedmiocie badania możliwości zaskarżenia spornych pism przez Sąd
40. Skarga o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE jest dopuszczalna przeciwko wszystkim aktom instytucji Unii – niezależnie od ich formy – które są skierowane na wywołanie skutków prawnych(21). W celu stwierdzenia, czy akt wywołuje skutki prawne, należy więc w szczególności uwzględnić jego przedmiot, treść, istotę oraz kontekst faktyczny i prawny, w którym jest on umiejscowiony(22).
41. Kompetencje organu wydającego akt stanowią co prawda także kryterium, które może zostać uwzględnione przy ocenie wiążących skutków prawnych aktów instytucji Unii, a zatem także w związku z oceną ich zaskarżalności(23), jednakże jest to jedynie jeden z wielu aspektów, które należy „w razie potrzeby” – tak dosłownie Trybunał – przywołać, oceniając wiążący charakter skutków prawnych danego aktu(24).
42. Faktycznie, różne aspekty, które należy uwzględnić, badając skutki prawne aktów instytucji Unii, stanowią wiązkę komplementarnych kryteriów uzupełniających się w ramach łącznej oceny i nie mogą być badane niezależnie od siebie. Co prawda waga, jaką ma poszczególne kryterium w stosunku do innych, może ulegać zmianie w zależności od stanu faktycznego(25), niemniej sąd Unii nie może przywołać jednego z tych kryterium i nie uwzględniać pozostałych, jeżeli kryteria te w danym stanie faktycznym są także istotne. W szczególności podstawowe kryteria treści i przedmiotu zaskarżonego aktu nie mogą zostać w sposób dowolny pominięte na rzecz innego komplementarnego kryterium. Jest to tym bardziej słuszne, gdy badanie kompetencji instytucji jest ściśle związane z treścią aktu(26).
43. W niniejszej sprawie Sąd co prawda we wstępnej części zaskarżonych postanowień zacytował kilka fragmentów z orzecznictwa dotyczącego zaskarżalności aktów instytucji Unii, jednakże, wbrew argumentacji Komisji, w ramach dokonanego później badania spornych pism, w żaden sposób nie uwzględnił ich treści – tak jak wymaga tego orzecznictwo.
44. Przeciwnie, z zaskarżonych postanowień wynika wyraźnie, że Sąd opiera swoją konkluzję, iż sporne pisma nie wywołują żadnych skutków prawnych, jedynie na braku kompetencji Komisji do przyjmowania wiążących decyzji w sprawie dochodzenia zasobów własnych od państw członkowskich: i tak Sąd stwierdza, że postanowienia regulujące zasoby własne nakazują państwom członkowskim, aby same rozpatrywały zagadnienie istnienia obowiązku udostępniania Unii takich środków(27). Postanowienia te nie zawierają natomiast ani upoważnienia dla Komisji do przyjęcia decyzji w sprawie dochodzenia zasobów własnych, ani też nie przewidują procedury do przyjęcia takiej decyzji(28). Przeciwnie, orzekanie o odpowiednim obowiązku państw członkowskich zostało zastrzeżone wyłącznie na rzecz Trybunału. W związku z tym Komisja – w ocenie Sądu – nie może sama zakończyć decyzją sporu dotyczącego udostępnienia zasobów własnych(29).
45. Na podstawie powyższych rozważań Sąd dochodzi do wniosku, że sporne pisma z uwagi na brak kompetencji Komisji do zobowiązania państwa członkowskiego poprzez decyzję do udostępnienia zasobów własnych, mogą być jedynie zwykłą wypowiedzią niewywołującą jakichkolwiek skutków prawnych(30).
Sąd w celu wsparcia tego wniosku odnosi się co prawda do postanowień Trybunału, w których Trybunał nawiązywał do braku kompetencji Komisji do przyjmowania wiążących decyzji(31), jednakże w każdym z tych wypadków następowało to po ocenie treści pism będących przedmiotem sporu w tych sprawach, która również nie pozwalała na przyjęcie, że występują skutki prawne(32). W niniejszej sprawie Sąd natomiast nie uwzględnił treści spornych pism w swojej ocenie, chociaż przedstawił ją we wstępnej części, w opisie stanu faktycznego(33).
46. W przeciwieństwie do wypadków, które leżały u podstaw postanowień Trybunału powołanych przez Sąd, z treści spornych pism można jednakże jak najbardziej wyprowadzić wniosek, że celem tych pism było wywołanie skutków prawnych.
47. Wbrew stanowisku Komisji nie przedstawia ona bowiem w spornych pismach jedynie zobowiązań wynikających bezpośrednio z postanowień prawa Unii, gdyż stanowisko, zgodnie z którym państwo członkowskie ma pokryć stratę w zasobach własnych w innym państwie członkowskim zawinioną przez jego organy – także w wypadku gdy to państwo członkowskie nie było pierwotnie właściwe do poboru tych zasobów – nie wynika wprost z postanowień o środkach własnych, lecz jest wynikiem interpretacji tych postanowień dokonanej przez Komisję. Także wysokość należnych kwot, odpowiadająca wysokości należności celnych, które miały zostać pierwotnie pobrane przez Niemcy, raczej nie mogła zostać ustalona samodzielnie przez organy słowackie i rumuńskie – bez pism Komisji – przynajmniej bez dalszych dociekań z ich strony.
48. Fakt ten nie nadaje jeszcze co prawda skutku prawnego spornym pismom, gdyż Komisja mogła przekazać zainteresowanym państwom członkowskim swoje stanowisko, zgodnie z którym są one zobowiązane do zapłaty owych kwot, także w formie niewiążącej, aby rozpocząć z nimi dialog w kontekście możliwego późniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
49. Komisja nie ograniczyła się jednak do niewiążącego poinformowania Republiki Słowackiej i Rumunii, że w jej ocenie powinny pokryć straty powstałe w wyniku błędów ich organów. Przeciwnie, ustaliła wiążąco stan prawny w stosunku do zainteresowanych państw członkowskich i ponadto wyznaczyła im termin do zapłaty, który opiera się wyłącznie na spornych pismach i nie stanowi jedynie przedstawienia nieuniknionych skutków prawnych wynikających z innych przepisów prawa Unii.
50. Wbrew pierwotnej argumentacji Komisji termin wyznaczony w spornych pismach, od którego upływu mają być naliczone odsetki za zwłokę, nie wynika bowiem z rozporządzenia nr 1150/2000 w sprawie systemu środków własnych. Artykuł 11 tego rozporządzenia zawiera co prawda zapis, że opóźnienie w płatności prowadzi do naliczania odsetek za zwłokę, których stopa jest określona w rozporządzeniu, jednakże termin płatności, w którym roszczenie Unii staje się wymagalne i od którego upływu nalicza się odsetki za zwłokę, jest różny w rozporządzeniu i spornych pismach. I tak art. 10 rozporządzenia definiuje moment wpisu i w związku z tym moment wymagalności zasobów własnych w odniesieniu do momentu ustalenia lub uzyskania danych roszczeń przez państwa członkowskie(34). W spornych pismach Komisja definiuje natomiast moment wymagalności żądanych kwot w odniesieniu do chwili wysłania tych pism(35).
51. Nawet gdyby przyjąć – co jest w niniejszej sprawie sporne – możliwość zastosowania rozporządzenia nr 1150/2000 w sprawie systemu środków własnych lub uznać, że powinno być ono stosowane w drodze analogii, termin wskazany w spornych pismach nie odpowiada terminowi ustalonemu w rozporządzeniu. Także w wypadku, gdyby zaklasyfikować roszczenia zgłaszane przez Komisję do roszczeń deliktowych lub quasi‑deliktowych, stawałyby się one wymagalne zgodnie ze spornymi pismami nie tak jak zwykle w momencie zdarzenia powodującego wystąpienie szkody, lecz od przyszłego momentu określonego w tych pismach. Są to wskazówki wyraźnie sygnalizujące, że sporne pisma wywołują skutki prawne.
52. W sposób dorozumiany zostało to też uznane przez Komisję, która podczas rozprawy na pytanie Trybunału przyznała, że nawet gdyby termin zapłaty wyznaczony w spornych pismach różniłby się od tego z rozporządzenia nr 1150/2000, pierwszy z nich jest korzystniejszy dla państw członkowskich niż drugi, gdyż zaczyna biec później. Okoliczność, że wyznacza państwom członkowskim korzystniejszy termin niż wynikający z ustawy, nie przemawia przeciwko, lecz za konstytutywnym charakterem spornych pism, które właśnie nie mają wyłącznie deklaratoryjnego charakteru.
53. W tym kontekście wyznaczenie terminu w spornych pismach należy odgraniczyć od wyznaczania terminów przez tak zwane „notes de débit”(36), które są wysyłane w związku z umowami zawieranymi przez instytucje Unii i zgodnie z orzecznictwem Trybunału nie stanowią aktów zaskarżalnych zgodnie z art. 263 TFUE(37). Co prawda zagadnienie, w jakim zakresie owe „notes de débit” wywołują samodzielne skutki prawne, budzi kontrowersje(38), jednakże wydaje się być dosyć jasne, że przynajmniej wyznaczenie terminu płatności w takim piśmie nie wywołuje skutków prawnych niezależnych od skutków prawnych wynikających z roszczeń umownych, gdy wyznaczenie terminu – tak jak jest to też możliwe w umowach pomiędzy podmiotami prawa prywatnego – jest jedynie wyrazem spełnienia ustalonych w innym miejscu umownych lub ustawowych przesłanek dla powstania wymagalności tychże roszczeń umownych(39).
54. W niniejszej sprawie nie jest natomiast jasne, w jakim zakresie wyznaczanie terminu dokonane w spornych pismach mogło stanowić jedynie spełnienie przesłanek wymagalności danego roszczenia Unii w stosunku do Republiki Słowackiej i Rumunii uregulowanych w innym miejscu. Wyznaczony termin nie odpowiada bowiem ani terminom do dochodzenia roszczeń do zasobów własnych(40), ani też nie można dostrzec, że przez takie wyznaczanie terminu (a nie przez zdarzenie powodujące powstanie szkody) można było spowodować wymagalność roszczeń deliktowych lub quasi‑deliktowych(41).
55. Tak jak wynika z powyższych rozważań, z treści spornych pism można wyprowadzić wniosek, że pisma te wywołują skutki prawne. Uwzględniwszy te okoliczności, Sąd naruszył prawo, koncentrując się w ramach badania możliwości ich zaskarżenia wyłącznie na braku kompetencji do wydania decyzji przez działającą instytucję i nie uwzględniwszy treści spornych pism.
56. Zamiast badać treść spornych pism i po takim badaniu wyciągnąć wnioski odnośnie do ich zaskarżalności, Sąd postąpił odwrotnie. Sąd odmówił uwzględnienia treści pism, a w szczególności uwzględnienia wyznaczenia terminu, uzasadniając to w ten sposób: Komisja nie ma kompetencji do rozstrzygania decyzją zagadnienia obowiązku zainteresowanych państw członkowskich do udostępnienia żądanych kwot, dlatego też nie może być uprawniona do wyznaczenia terminu dla tej czynności. Jako że sporne pisma nie mogą wywoływać żadnych skutków prawnych w odniesieniu do obowiązku państw członkowskich do udostępnienia środków, nie mogą zatem a fortiori wywoływać także żadnych skutków prawnych w odniesieniu do terminu do takiego udostępnienia(42).
57. Tak jak trafnie stwierdzają to Republika Słowacka i Rumunia, zaakceptowanie takiego podejścia prowadziłoby w sprawach takich jak niniejsze do pozbawienia jakiegokolwiek znaczenia zarzutu braku kompetencji wskazanego wprost w art. 263 TFUE i usunięcia aktów, których ten zarzut dotyczy, spod kontroli ich zgodności z prawem, gdyż już sam brak kompetencji decyzyjnej działającej instytucji prowadziłby do braku dopuszczalności skargi. Istnienie zarzutu braku kompetencji potwierdza zatem w drodze wnioskowania z przeciwieństwa, że w wypadkach, w których akt podjęty przez instytucję nieuprawnioną do rozstrzygnięcia wywołuje skutki prawne, kompetencja do wydania decyzji nie może tworzyć istotnego kryterium dla badania zaskarżalności danego środka. Tak jak przyznała to sama Komisja, także w wypadku decyzji wydanych przez instytucję nieposiadającą do tego kompetencji, niezbędne jest rozróżnienie pomiędzy decyzjami ze skutkami prawnymi a aktami niewywołującymi skutków prawnych. Jeżeli brak właściwości w wypadku decyzji wywołujących skutki prawne prowadziłby wprost do braku możliwości zaskarżenia, byłoby to nie do pogodzenia z wymogiem skutecznej ochrony sądowej. Jedynie w wypadku poważnych działań ultra vires, podobnych do przypadku „Hauptmann von Köpenick” (kapitana z Köpenick), ochrona sądowa może ograniczyć się do tego, że Trybunał w ramach badania dopuszczalności stwierdzi brak istnienia takich aktów. W niniejszej sprawie daleko jest jednak do takiej sytuacji.
58. W niniejszej sprawie powyższe badanie doprowadziło do wniosku, że sporne pisma nie są aktami bez skutków prawnych, lecz decyzjami wywołującymi skutki prawne, a więc środkami zaskarżalnymi zgodnie z art. 263 TFUE. Kwestia, czy dany środek został przyjęty przez niewłaściwą instytucję, może zostać wyjaśniona jedynie w wyniku badania zgodności z prawem owego środka.
59. Zgodnie z powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że Sąd pomijając istotny aspekt treści spornych pism podczas badania skutków prawnych, a zatem możliwości zaskarżenia tych pism – naruszył prawo. Już to naruszenie prawa, samo w sobie, uzasadnia uchylenia zaskarżonych postanowień, ponieważ na tym naruszeniu prawa oparte jest stanowisko Sądu, że sporne pisma nie stanowią aktów zaskarżalnych zgodnie z art. 263 TFUE.
2. W przedmiocie stosowania przez Sąd postanowień o zasobach własnych
a) W przedmiocie braku badania możliwości zastosowania postanowień o zasobach własnych
60. Przy pomocy innego ciągu argumentacyjnego Republika Słowacka i Rumunia zarzucają, że Sąd zaprzeczył występowaniu skutków prawnych spornych pism z uwagi na brak kompetencji Komisji do przyjęcia wiążących decyzji w celu dochodzenia zasobów własnych, bez badania, czy postanowienia o zasobach własnych Unii w ogóle znajdują zastosowanie. Przy pomocy tej argumentacji zainteresowane państwa członkowskie krytykują ostatecznie, że Sąd orzekł oddzielnie w kwestii zarzutów niedopuszczalności podnoszonych przez Komisję i nie powiązał tego rozstrzygnięcia z orzeczeniem o zasadności skarg(43).
61. Zaskarżone postanowienia były poza tym pod tym względem obciążone wadą niewystarczającego uzasadnienia, ponieważ Sąd – w ocenie stron wnoszących odwołanie – nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem żądane kwoty są zasobami własnymi i znajdują do nich zastosowanie odnoszące się do nich przepisy. Ponadto Sąd nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie nie zachodzi konieczność połączenia orzeczenia dotyczącego dopuszczalności z orzeczeniem o zasadności.
62. Także te zarzuty stron wnoszących odwołanie są uzasadnione.
63. Z powyższych wywodów dotyczących braku badania treści spornych pism wynika, że Sąd oparł swój wniosek o braku skutków prawnych tych pism wyłącznie na braku kompetencji Komisji do rozstrzygania w formie decyzji o obowiązkach państw członkowskich do udostępnienia zasobów własnych.
64. Tak jak z jednej strony wnoszące odwołania trafnie zarzucają, wnioski Sądu oparte są na założeniu, że sporne pisma powinny być oceniane na podstawie postanowień o zasobach własnych. Jednakże Sąd nie powinien czynić tego założenia podstawą swoich rozważań, bez uprzedniego badania możliwości zastosowania tych postanowień, czemu zaprzeczały strony postępowania. Jest to tym bardziej słuszne, że odpowiedź na to pytanie ani nie wydaje się być oczywista, ani nie wynika w sposób oczywisty z postanowień o zasobach własnych Unii.
65. Wbrew argumentacji Komisji badanie możliwości zastosowania postanowień o środkach własnych byłoby konieczne nie tylko w celu oceny zasadności roszczeń podnoszonych w spornych pismach. Przeciwnie, zagadnienie to miałoby znaczenie dla badania możliwości zaskarżenia tych pism, gdyż Sąd zdecydował się, aby w tej kwestii kierować się brakiem kompetencji Komisji do dochodzenia zasobów własnych.
66. Oznacza to, że w tych okolicznościach ocena zarzutów niedopuszczalności skarg zależy od oceny zarzutów podnoszonych przeciwko spornym pismom w pierwszej instancji. Dlatego też Sąd powinien badać zarzuty niedopuszczalności łącznie z zagadnieniami materialnoprawnymi pojawiającymi się w tych sporach prawnych.
67. Z drugiej strony także uzasadnienie zaskarżonych postanowień nie jest wystarczające. Co prawda obowiązek uzasadnienia zgodnie z art. 36 w związku z art. 53 akapit pierwszy statutu Trybunału nie wymaga, aby Sąd był zobowiązany do przedstawienia wywodu rozpatrującego wyczerpująco po kolei wszystkie argumenty podniesione przez strony. Uzasadnienie może być też dorozumiane, pod warunkiem że pozwala zainteresowanym na poznanie powodów, dla których przedsięwzięte zostały dane środki, a Trybunałowi dostarcza elementów wystarczających do wykonania jego zadania w zakresie kontroli sądowej(44).
68. Zaskarżone postanowienia nie czynią zadość tym wymogom. Z uzasadnienia Sądu nie można bowiem, po pierwsze, wyprowadzić, czy, a jeżeli tak, to dlaczego, Sąd zakwalifikował żądane kwoty jako zasoby własne. Po drugie, nie jest jasne, czy i z jakich powodów Sąd przyjął możliwość bezpośredniego stosowania postanowień o zasobach własnych, lub czy też był jedynie zdania, że postanowienia te znajdują zastosowanie w drodze analogii. Wreszcie też z lektury zaskarżonych postanowień nie wynika również, dlaczego Sąd był zdania, że może badać spory prawne na podstawie postanowień o zasobach własnych, bez odniesienia się do argumentów stron na rzecz ich niestosowania. W takiej sytuacji Trybunał nie może skutecznie skontrolować zgodności z prawem argumentacji Sądu.
b) W szczególności w przedmiocie odgraniczenia od procedury stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
69. Poza tym Sąd nie mógł także oprzeć stwierdzenia niedopuszczalności skarg do sądu pierwszej instancji – tak jak wspomniano o tym na rozprawie – na rozważaniach „systemowych”, znajdujących swoje wsparcie w rozróżnieniu rodzajów skarg lub na konieczności oddzielenia skargi o stwierdzenie nieważności z art. 263 TFUE od postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z art. 258–260 TFUE.
70. Po pierwsze, stwierdzenie Sądu, że sporne w niniejszej sprawie roszczenia mogą zostać ustalone wyłącznie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, opiera się bowiem ze swej strony na tezie o braku kompetencji Komisji do przyjęcia decyzji w sprawie dochodzenia zasobów własnych. Tak więc powyższe stwierdzenie jest również oparte na niebadanej i niewystarczająco uzasadnionej tezie, że występujące w niniejszych sprawach stany faktyczne należy oceniać przy założeniu, że możliwe jest stosowanie postanowień o zasobach własnych.
71. Po drugie, także rozważania „systemowe”, odnoszące się do całościowej oceny systemu sądowego Unii, nie zmieniają w niniejszej sprawie niczego odnośnie do zagadnienia, że sporne pisma spełniały przesłanki ustanowione przez orzecznictwo konieczne do przyjęcia skutków prawnych aktów instytucji Unii i podlegają zatem zaskarżeniu zgodnie z art. 263 TFUE.
72. I po trzecie, badanie dopuszczalności skargi oparte na odgraniczeniu od postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – trafiałoby w niniejszych sprawach i tak w próżnię(45). Gdyby bowiem podczas badania zgodności z prawem spornych pism okazało się, że Komisja nie była uprawniona do przyjęcia wiążących decyzji, Komisji pozostałoby i tak jedynie postępowanie w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, aby wyegzekwować ewentualne zobowiązania państw członkowskich. Gdyby natomiast badanie zgodności z prawem spornych pism prowadziło do wniosku, że Komisja była uprawniona do przyjęcia wiążących decyzji, w takim wypadku przeciwko takiej decyzji musiałaby przysługiwać już ze względu na potrzebę skutecznej ochrony sądowej koniecznie skarga o stwierdzenie jej nieważności.
3. Wniosek wstępny
73. Z powyższych wywodów wynika, że zaskarżone postanowienia są oparte na błędnym badaniu dopuszczalności skarg wniesionych do sądu pierwszej instancji. W związku z tym należy uchylić zaskarżone postanowienia.
B. W przedmiocie skarg w pierwszej instancji
74. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunał może sam wydać ostateczne orzeczenie w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
75. Ma to miejsce w niniejszym przypadku.
76. Po pierwsze, stan sporów sądowych w odniesieniu do zagadnienia zaskarżalności spornych pism, a zatem w odniesieniu do dopuszczalności skarg do sądu pierwszej instancji, pozwala na wydanie ostatecznego orzeczenia.
77. Po drugie, zasadność tych skarg nie była co prawda rozważana w pierwszej instancji i strony nie miały dotąd żadnej okazji, aby wymienić wszystkie argumenty dotyczące tego zagadnienia. W tym kontekście stan sporów sądowych nie pozwala jeszcze na wydanie ostatecznego orzeczenia, jako że w obecnym stadium niemożliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie skarg wniesionych do sądu pierwszej instancji. Jednakże badając sporne pisma, należy stwierdzić, że i tak nie ma możliwości orzekania o ich zgodności z prawem, gdyż nie są one, tak jak wymaga to art. 296 akapit drugi TFUE, wystarczająco uzasadnione. Dlatego też w każdym wypadku należy stwierdzić ich nieważność, bez dokonywania w ogóle uprzedniej merytorycznej oceny ich zgodności z prawem(46).
78. Wreszcie po trzecie i ostatnie, należy ustosunkować się do argumentacji wnoszących odwołania, zgodnie z którą niniejsze postępowania ujawniają lukę w systemie ochrony sądowej Unii.
1. W przedmiocie dopuszczalności skargi do sądu pierwszej instancji
a) W przedmiocie skutków prawnych spornych pism
79. Z dokonanego właśnie badania odwołań wynika, że sporne pisma z uwagi na wiążące pod względem prawnym ustalenie konkretnych obowiązków Republiki Słowackiej i Rumunii, a w szczególności przez wyznaczenie terminu płatności wynikającego wyłącznie z ich treści, wywołują skutki prawne, i to niezależnie od możliwości zastosowania postanowień o zasobach własnych(47). W związku z powyższym można stwierdzić, że pisma te zgodnie z art. 263 TFUE są zaskarżalnymi decyzjami instytucji Unii, bez konieczności wyjaśniania, czy żądane kwoty stanowią zasoby własne i czy, albo w jakim zakresie, postanowienia o zasobach własnych Unii mogą zostać zastosowane bezpośrednio lub w drodze analogii.
80. Poza tym strony ustosunkowały się najpierw w swoich pismach procesowych, a potem w ramach rozprawy przed Trybunałem(48) do zagadnienia treści spornych pism, a w szczególności do kwestii oceny terminu płatności wyznaczonego w tych pismach. W ten sposób uczyniono zadość prawu stron do bycia wysłuchanym i Trybunał może oprzeć swoje orzeczenie na tych punktach.
81. W końcu też podczas postępowania przed Trybunałem nie podniesiono żadnych nowych argumentów, które kwestionowałyby skutki prawne, a zatem zaskarżalność spornych pism. W szczególności Komisja ograniczyła się do powtórzenia, iż nie posiada kompetencji do dochodzenia żądanych kwot.
82. Gdyby rozumieć wypowiedź Komisji z rozprawy, że na podstawie spornych pism nie można jeszcze orzekać merytorycznie co do spornych roszczeń, gdyż sprawa wymaga jeszcze dalszych dyskusji pomiędzy stronami – w ten sposób, iż Komisja kwalifikuje sporne pisma jako środki o charakterze wstępnym i w związku z tym przeczy możliwości ich zaskarżenia, to nie można zgodzić się z taką argumentacją.
83. Co prawda środki o charakterze wstępnym służące przygotowaniu ostatecznej decyzji i wyrażające tymczasowe stanowisko działającej instytucji, co do zasady nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności(49). Jednakże w niniejszej sprawie brak jest jakiejkolwiek wskazówki na to, że sporne pisma wyrażają wstępne stanowisko Komisji, gdyż w szczególności ostatecznie ustalają wysokość żądanych kwot oraz właśnie termin ich płatności. Nadto nie można stwierdzić, że pisma te wplatają się w ramy procedury, na której końcu zapadałaby kolejna, ostateczna decyzja Komisji.
b) W przedmiocie argumentacji, że sporne pismo w sprawie T‑678/14 jest środkiem o charakterze potwierdzającym
84. W odniesieniu do pierwszego pod względem chronologicznym pisma do Republiki Słowackiej z dnia 15 lipca 2014 r.(50) Komisja podnosi w zarzucie niedopuszczalności skargi w sprawie T‑678/14, że jest to jedynie środek o charakterze potwierdzającym. Pismo to jest bowiem jedynie pismem następczym po pierwszym piśmie, wysłanym w dniu 18 marca 2014 r.(51), na które organy słowackie odpowiedziały pismem z dnia 16 maja 2014 r.(52).
85. Zarzut ten nie może jednak stać na przeszkodzie możliwości zaskarżenia pisma z dnia 15 lipca 2014 r.
86. Co prawda akt prawny o charakterze wyłącznie potwierdzającym nie może zostać zaskarżony skargą o stwierdzenie nieważności tego aktu. Jednakże akt prawny potwierdza akt już istniejący wyłącznie wtedy, gdy akt ten nie zawiera w stosunku do istniejącego aktu żadnego nowego elementu(53).
87. Taka sytuacja nie występuje w wypadku pisma z dnia 15 lipca 2014 r. w stosunku do pisma z dnia 18 marca 2014 r. Tak jak bowiem trafnie wskazuje Republika Słowacka w swoim stanowisku w odniesieniu do zarzutu niedopuszczalności skargi podniesionego przez Komisję w sprawie T‑678/14, pismo z dnia 15 lipca 2014 r. wyznacza inny termin płatności niż pismo z dnia 18 marca 2014 r.(54). Tak jak przedstawiono to powyżej, wyznaczenie samoistnego, opartego wyłącznie na spornym piśmie terminu płatności, jest właśnie istotnym elementem, stanowiącym o skutkach prawnych tych pism(55). Dlatego też pismo z dnia 15 lipca 2014 r. nie jest aktem prawnym potwierdzającym pismo z dnia 18 marca 2014 r.
c) Wniosek wstępny
88. Podsumowując, przeciwko wszystkim trzem spornym pismom można wnieść skargę o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 263 TFUE. Tak więc wszystkie trzy skargi wniesione do sądu pierwszej instancji są dopuszczalne.
2. W przedmiocie zasadności skarg wniesionych do sądu pierwszej instancji
a) W przedmiocie uzasadnienia spornych pism
89. Zarówno w ramach postępowania przed sądem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym szeroko dyskutowano zagadnienie, czy sporne pisma, biorąc pod uwagę (brakującą) kompetencję Komisji do przyjęcia decyzji w sprawie dochodzenia podnoszonych roszczeń, mogą wywoływać skutki prawne.
90. W samych spornych pismach Komisja nie wskazała bowiem żadnej podstawy prawnej, która uprawniałaby ją do przymuszania państw członkowskich w drodze decyzji do zapłaty żądanych kwot. W tym kontekście należy odróżniać podstawę prawną dla przyjęcia wiążących decyzji w sprawie dochodzenia kwot od podstawy roszczenia dla zobowiązania danego państwa członkowskiego do udostępnienia tych kwot. Druga z tych podstaw została bowiem rzeczywiście wskazana przez Komisję w spornych pismach, gdy wyjaśniła, że zobowiązanie Republiki Słowackiej i Rumunii do wyrównania strat powstałych dla budżetu Unii w wyniku błędów ich organów wynika z zasady lojalnej współpracy i konieczności zapewnienia właściwego funkcjonowania systemu środków własnych.
91. Okoliczność, że w przeciwieństwie do powyższego brakuje wskazania podstawy prawnej do przyjęcia decyzji o dochodzeniu żądanych kwot, może wydawać się z perspektywy Komisji na pierwszy rzut oka zrozumiała, gdyż Komisja i tak stoi na stanowisku, że sporne pisma z uwagi na brak kompetencji do przyjęcia wiążących decyzji, nie mogą wywoływać żadnych skutków prawnych. Jak jednak zostało to już przedstawione, taka ocena nie jest uzasadniona, gdyż sporne pisma z uwagi na ich treść jak najbardziej wywołują skutki prawne.
92. W tym kontekście może pozostać kwestią otwartą, czy było to pierwotnie zamierzone lub czy wyznaczenie terminu w spornych pismach – jak zapewniała Komisja na rozprawie – było spowodowane pomyłką. Wprawdzie przy ocenie skutków prawnych aktów instytucji Unii należy uwzględnić także zamiar działających osób(56), jednakże taki zamiar powinien wynikać z samego środka, o który chodzi, i nie może być wyjaśniony dopiero podczas późniejszego postępowania sądowego. W niniejszych wypadkach ze spornych pism nie można jednak właśnie wywnioskować, że ich przedmiotem jest niewiążące wezwanie do zajęcia stanowiska. Przeciwnie, między innymi poprzez wyznaczenie wiążącego terminu zapłaty pisma te wywołują skutki prawne. Oznacza to, że są to decyzje, w których Komisja powinna wskazać podstawę prawną uprawniającą ją do wiążącego żądania wymaganych kwot.
93. Brak przywołania podstawy prawnej może nie być istotnym błędem wyłącznie wtedy, gdy podstawa prawna aktu może zostać jednoznacznie i bez trudności ustalona na podstawie innych elementów tego aktu. Takie wyraźne odniesienie jest jednak niezbędne, gdy w przypadku jego braku zainteresowani i Trybunał nie mają pewności co do konkretnej podstawy prawnej(57). W niniejszej sprawie tak właśnie jest. Jak ilustrują to intensywne dyskusje stron dotyczące kompetencji Komisji do przyjęcia decyzji o dochodzeniu żądanych kwot, z elementów spornych pism właśnie nie wynika jednoznacznie, na jakiej podstawie prawnej oparła się Komisja w celu wezwania stron za pomocą wiążącej decyzji do zapłaty tych kwot.
94. Gdyby ostateczne ustalenie zobowiązania płatniczego i podanie wiążącego terminu zapłaty w spornych pismach rzeczywiście wynikało z błędu Komisji, ponieważ Komisja właściwie chciała jedynie wysłać niewiążące stanowisko, oznacza to też, że niewystarczające uzasadnienie spornych pism jest jedną z przyczyn tego błędu. Obowiązek uzasadniania z art. 296 akapit drugi TFUE służy bowiem również samokontroli administracji, a zatem przymuszaniu działającej instytucji do starannej oceny przesłanek do przyjęcia środka(58). Gdyby Komisja w wystarczającym stopniu spełniła ten obowiązek, powinna zatem już podczas sporządzania spornych pism zauważyć, że należy w nich albo wskazać podstawę prawną do przyjęcia wiążącej decyzji, albo zrezygnować z wiążącego ustalenia obowiązku zapłaty wraz z terminem płatności.
95. W zgodzie z powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że sporne pisma są obarczone wadą niewystarczającego uzasadnienia, która uniemożliwia badania ich merytorycznej zgodności z prawem w zakresie istoty sprawy i wymaga stwierdzenia ich nieważności. Zarzut niewystarczającego uzasadnienia spornych pism był już podnoszony w skargach do sądu pierwszej instancji, a ponadto Trybunał i tak może stwierdzić wadę uzasadnienia z urzędu(59), o ile zachowana zostanie zasada kontradyktoryjności procesu(60). W odniesieniu do tej kwestii strony, mimo braku rozpatrywania zasadności skarg w pierwszej instancji, miały wystarczającą możliwość, w szczególności podczas rozprawy przed Trybunałem, ustosunkowania się do uzasadnienia spornych pism. Dlatego też, z uwagi na wady uzasadnienia, należy stwierdzić nieważność tych pism.
b) W przedmiocie zgodności z prawem spornych pism
96. Jeżeli Trybunał wbrew stanowisku reprezentowanemu w niniejszej opinii byłby zdania, że sporne pisma są wystarczająco uzasadnione i powinny być oceniane co do ich istoty, powinien skierować sprawy do Sądu do ich ponownego rozpoznania.
97. W pewnych okolicznościach możliwe jest bowiem co prawda orzekanie co do istoty skargi, chociaż postępowanie w pierwszej instancji było ograniczone do zarzutu niedopuszczalności, który został uwzględniony przez Sąd. Taki przypadek może mieć miejsce, gdy, po pierwsze, uchylenie zaskarżonego wyroku lub postanowienia nieuchronnie pociąga za sobą pewne rozstrzygnięcie co do istoty rozpatrywanej skargi lub, po drugie, badanie co do istoty skargi o stwierdzenie nieważności spoczywa na argumentach wymienianych przez strony w ramach odwołania, po tym, gdy Sąd przedstawił swoje wywody(61).
98. Te przesłanki nie są jednak spełnione w niniejszej sprawie. Po pierwsze, uchylenie zaskarżonych postanowień jest oparte wyłącznie na wadliwym badaniu dopuszczalności dokonanym przez Sąd, tak że nie jest ono nieuchronnie związane z określonym merytorycznym orzeczeniem w sprawie skarg wniesionych do sądu pierwszej instancji, które kwestionowały w szczególności istnienie roszczeń dochodzonych w spornych pismach. Ponadto uchylenie zaskarżonych postanowień nie jest też powiązane z merytorycznym orzeczeniem dotyczącym kompetencji Komisji do przyjęcia spornych decyzji. Stwierdza się bowiem jedynie, że Sąd, badając skutki prawne decyzji, nie mógł kierować się wyłącznie brakiem kompetencji Komisji i nie mógł w tym zakresie opierać się na postanowieniach, których możliwość zastosowania była sporna. Pozostało bowiem kwestią otwartą, jakie postanowienia były właściwe i czy Komisja na ich podstawie posiadała kompetencję do przyjęcia spornych decyzji.
99. Po drugie, merytoryczne badanie skarg wniesionych do sądu pierwszej instancji w zawisłych postępowaniach nie byłoby też oparte na argumentach wymienionych pomiędzy stronami. Ani pisemna, ani ustna wymiana argumentów nie zajmowała się bowiem w wystarczającym stopniu zagadnieniami dotyczącymi możliwości zastosowania postanowień o zasobach własnych i zasadnością roszczeń, które były dochodzone w spornych pismach.
3. W przedmiocie braku ochrony sądowej w sytuacjach, które występują w niniejszej sprawie
100. Przeprowadzone powyżej badanie odwołań oraz skarg wniesionych do sądu pierwszej instancji ilustruje problem, który został już zasygnalizowany na wstępie: co prawda należy uchylić zaskarżone postanowienia Sądu i stwierdzić dopuszczalność skarg wniesionych do sądu pierwszej instancji. Niemniej jednak nie prowadzi to do wyjaśnienia zagadnienia – czego domagają się z naciskiem zainteresowane państwa członkowskie – czy państwa członkowskie obecnie w sytuacji takiej, jaka występuje w niniejszej sprawie, odpowiadają za utratę zasobów własnych czy też nie.
101. Wynika to nie tylko z okoliczności, że sporne pisma muszą zostać uznane za nieważne już z uwagi na niewystarczające uzasadnienie. Powoduje to bowiem, że kwestia powraca co prawda do Komisji, która obecnie ma teoretycznie możliwość badania, czy istnieje podstawa prawna umożliwiająca jej wyegzekwowanie obowiązku państw członkowskich do wyrównania straty w zasobach własnych w drodze wiążącej decyzji. Jeżeli znalazłaby taką podstawę prawną, Komisja mogłaby na nowo przyjąć decyzje uznane za nieważne – uzasadniając je w wystarczający sposób.
102. Biorąc pod uwagę argumentację Komisji oraz okoliczność, że przynajmniej w obecnym stadium nie można dostrzec żadnej podstawy prawnej, wydaje się być bardziej prawdopodobne, że Komisja także w ramach ponownego badania dojdzie do wniosku, iż nie ma kompetencji do zobowiązania państw członkowskich w drodze decyzji do spełnienia takich obowiązków płatniczych, które są sporne w niniejszej sprawie. Z uwagi bowiem na brak ogólnej podstawy prawnej do przyjmowania decyzji w stosunku do państw członkowskich oraz na podstawie zasady przyznania kompetencji zgodnie z art. 4 i 5 TUE, Komisja, w wypadku gdy nie przyznano jej szczególnej kompetencji do przyjęcia decyzji, jest – w celu wyegzekwowania od państw członkowskich istniejących obowiązków z zakresu prawa Unii – po prostu zdana na procedurę uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE.
103. Stanowi to jednak dokładnie ten problem, którego rozwiązania domagają się pilnie zainteresowane w niniejszej sprawie państwa członkowskie: dopóki Komisja nie rozpocznie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, państwa członkowskie nie mają żadnej możliwości wyjaśnienia kwestii ich obowiązków, muszą jednak ponosić znaczne ryzyko w zakresie odsetek.
104. Ponadto, jak wyjaśniają to dalej zainteresowane państwa członkowskie częściowo na podstawie doświadczeń z przeszłości, także możliwość tymczasowego udostępnienia środków Komisji z zastrzeżeniem istnienia wierzytelności, nie nadaje się do tego, aby zaradzić temu problemowi. Co prawda takie podejście zapobiega późniejszym płatnościom odsetek, gdy okaże się, że żądania Komisji okażą się uzasadnione, jednakże państwa członkowskie także po tymczasowym udostępnieniu środków Komisji, nadal same nie mają możliwości spowodowania zbadania zasadności żądań. Komisja natomiast nie ma już dalej powodu, aby wszczynać postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
105. Co prawda sama Komisja wspomniała na rozprawie, że może być w takiej sytuacji zobowiązana ze względu na zasadę lojalnej współpracy zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu wyjaśnienia sytuacji prawnej. Jednakże stanowisko to nie znajduje żadnej podstawy w orzecznictwie Trybunału, które dotychczas pozostawia swobodnemu uznaniu Komisji, czy wszczyna lub kontynuuje postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
106. Skonfrontowana z tym zagadnieniem Komisja wskazała, że problem można rozwiązać w ten sposób, iż państwa członkowskie po prostu dokonają zapisu zwrotnego kwot udostępnionych z zastrzeżeniem ich zwrotu, jeżeli Komisja po upływie określonego czasu nie wszczęła jeszcze postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jednakże zgodnie z informacjami Republiki Federalnej Niemiec taki zapis zwrotny zależałby od zgody Komisji. Gdyby to stanowisko okazało się słuszne, można byłoby rozumieć odmowę takiej zgody ze strony Komisji jako akt, od którego można byłoby wnieść skargę o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 263 TFUE, co mogłoby prowadzić do wyjaśnienia zagadnienia merytorycznego istnienia tego roszczenia. Wbrew stanowisku Republiki Federalnej Niemiec także zwykła odmowa Komisji zwrotu kwot zapłaconych z zastrzeżeniem, byłaby raczej też aktem zaskarżalnym zgodnie z art. 263 TFUE, gdyż trudno byłoby zaprzeczyć, że taka odmowa nie wywołuje konkretnych skutków prawnych(62).
107. Wreszcie byłoby również możliwe, że państwa członkowskie po udostępnieniu Komisji zasobów z zastrzeżeniem ich zwrotu, zgodnie z art. 268 TFUE za pomocą skargi o odszkodowanie doprowadzą do wyjaśnienia kwestii materialno-prawnego roszczenia Komisji. W wyniku udostępnienia zasobów u państw członkowskich pojawia się bowiem nieuchronnie ograniczenie w zakresie płynności, które może być dochodzone w ramach skargi o odszkodowanie. Równocześnie możliwe wydaje się powołanie się przez państwa członkowskie na roszczenie na podstawie bezpodstawnego wzbogacenia, które również może zostać podniesione na podstawie art. 268 i art. 340 ust. 2 TFUE(63). W celu rozpoznania roszczenia odszkodowawczego lub roszczenia o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia Sąd musiałby jednak w pierwszej kolejności zbadać, czy Komisja ma prawo do udostępnionych jej zasobów, względnie, czy państwa członkowskie były zobowiązane do przekazania zasobów do budżetu Unii. Tym samym skarga o odszkodowanie mogłaby pomóc państwom członkowskim w swojej funkcji ustalającej do uzyskania efektywnej ochrony sądowej w celu wyjaśnienia ich zobowiązania płatniczego wobec Komisji(64).
108. Co prawda Sąd w ramach rozwiązań przedstawionych w zarysie w dwóch poprzednich akapitach musiałby orzekać o obowiązkach państw członkowskich, które mogłyby być także przedmiotem postępowania przed Trybunałem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, niemniej orzeczenia, które Sąd musiałby wydać w ramach tych rozwiązań, nie stałyby w konflikcie z wyłączną właściwością Trybunału do wydawania orzeczeń w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(65). Dopóki bowiem w stosunku do danych obowiązków płatniczych nie jest zawisłe postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie ma też właściwości Trybunału, która mogłaby zostać naruszona.
C. Podsumowanie
109. Z uwagi na to, że zarówno odwołania, jak i skargi do sądu pierwszej instancji są zasadne, należy zarówno uchylić zaskarżone postanowienia Sądu, jak i stwierdzić nieważność spornych pism Komisji.
VI. W przedmiocie kosztów
110. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
111. Artykuł 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mający zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tegoż regulaminu, stanowi, że kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
112. Z uwagi na to, że Komisja w niniejszych sprawach jest stroną przegrywającą, należy obciążyć ją zgodnie z wnioskami stron wnoszących odwołania kosztami postępowania w obydwu instancjach.
113. W myśl art. 184 § 4 regulaminu postępowania, jeżeli interwenienci w pierwszej instancji brali udział w postępowaniu odwoławczym, Trybunał może zdecydować, że pokrywają oni własne koszty. Na tej podstawie państwa członkowskie wspierające jako interwenienci danych wnoszących odwołanie pokrywają własne koszty w postępowaniu odwoławczym. To samo wynika z art. 140 § 1 w związku z art. 184 § 1 regulaminu w odniesieniu do kosztów państw członkowskich powstałych w pierwszej instancji.
114. W niniejszych sprawach Republika Słowacka i Rumunia – w zakresie, w jakim wspierają się wzajemnie w każdym z pozostałych postępowań jako interwenient – oraz Republika Federalna Niemiec i Republika Czeska – pokrywają zatem własne koszty.
VII. Wnioski
115. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby w sprawach połączonych C‑593/15 P i C‑594/15 P orzekł w następujący sposób:
1) Uchyla się postanowienia Sądu z dnia 14 września 2015 r. w sprawach Słowacja/Komisja, T‑678/14, EU:T:2015:661 i T‑779/14, EU:T:2015:655.
2) Stwierdza się nieważność decyzji zawartych w pismach Komisji Europejskiej z dnia 15 lipca 2014 r., BUDG/B/3/MV D[2014] 2351197, i z dnia 24 września 2014 r., BUDG/B/3/MV D[2014] 3139078.
3) Komisja Europejska ponosi własne koszty oraz koszty Republiki Słowackiej.
4) Republika Federalna Niemiec oraz Rumunia pokrywają własne koszty.
116. Ponadto proponuję Trybunałowi, aby w sprawie C‑599/15 P orzekł w następujący sposób:
1) Uchyla się postanowienie Sądu z dnia 14 września 2015 r. w sprawie Rumunia/Komisja, T‑784/14, EU:T:2015:659.
2) Stwierdza się nieważność decyzji zawartej w piśmie Komisji Europejskiej z dnia 19 września 2014 r., BUDG/B/3/MV D[2014] 3079038.
3) Komisja Europejska zostaje obciążona własnymi kosztami, a także kosztami poniesionymi przez Rumunię w obydwu instancjach.
4) Republika Federalna Niemiec, Republika Słowacka oraz Republika Czeska pokrywają własne koszty w obydwu instancjach.