NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 8. júna 2017 (1)
Spojené veci C‑593/15 P a C‑594/15 P
Slovenská republika
proti
Európskej komisii
Vec C‑599/15 P
Rumunsko
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Vlastné zdroje Európskej únie – Finančná zodpovednosť členských štátov – Vonkajší tranzit Spoločenstva – Strata dovozných ciel členského štátu spôsobená druhým členským štátom – Výzva Komisie druhému členskému štátu, aby vykompenzoval stratu – List Komisie – Napadnuteľnosť“
I. Úvod
1. Ako môžu členské štáty dosiahnuť jasno v právnej otázke týkajúcej sa existencie platobnej povinnosti voči Európskej únii, keď Európska komisia nemá právomoc prijať rozhodnutie na vymáhanie tejto pohľadávky a keď ešte nezačalo konanie o nesplnení povinnosti?
2. Toto je zásadná otázka, ktorá vzniká na základe prejednávaných odvolaní v rámci inak úplne technického hľadiska.
3. V prejednávaných veciach ide najprv o clá, t. j. o tradičné vlastné zdroje Únie, ktoré Spolková republika Nemecko nemohla vybrať z dôvodu problémov na strane slovenských, resp. rumunských úradov. Keďže Komisia sa domnievala, že Slovenská republika, resp. Rumunsko sú za týchto okolností zodpovedné za vzniknuté straty, vyzvala tieto členské štáty na zaplatenie príslušných súm. Ako to Komisia potvrdila aj na pojednávaní, prvé listy chcela zjavne poslať s ohľadom na prípadné neskoršie konanie o nesplnení povinnosti. Tieto listy však nenaformulovala tak, ako je to bežné pri prvom nadviazaní kontaktu, ale ako právne záväzné rozhodnutia, v ktorých stanovila najmä samostatnú lehotu na zaplatenie príslušných súm.
4. Všeobecný súd to však ďalej neskúmal a iba na základe nedostatku právomoci Komisie na prijatie záväzných rozhodnutí na vymáhanie vlastných zdrojov voči členským štátom odmietol predmetným listom priznať akékoľvek právne účinky. Naproti tomu vôbec nepreskúmal obsah listov a otázku uplatniteľnosti ustanovení o vlastných zdrojoch Únie, ktorú spochybňovali účastníci konania.
5. Na prvý pohľad sa toto riešenie zdá pragmatické.
6. Aj samotná Komisia totiž v týchto konaniach zdôrazňuje, že v oblasti vlastných zdrojov naozaj nemá právomoc prijímať voči členským štátom záväzné rozhodnutia na účely vymáhania pohľadávok. Aj mimo oblasti vlastných zdrojov aspoň na prvý pohľad nie je zjavný nijaký právny základ, ktorý by oprávňoval Komisiu na prijatie záväzných rozhodnutí, ktoré by prinútili členské štáty k zaplateniu peňažných pohľadávok.
7. To znamená, že v prípade uznania právneho účinku, a tým aj napadnuteľnosti listov Komisie, môže to s najväčšou pravdepodobnosťou viesť nanajvýš k zrušeniu týchto listov, ale neprispieva to k vyjasneniu predmetných nárokov z právneho hľadiska. Výhrada členských štátov, účastníkov týchto konaní, podľa ktorej Všeobecný súd mal sporné listy vyhlásiť za napadnuteľné už len z dôvodu požiadavky právnej ochrany, sa tak minula účinku. Načo teda vychádzať z napadnuteľnosti sporných listov, ak to vôbec nemôže prispieť k vyjasneniu z právneho hľadiska?
8. Napriek týmto pragmatickým úvahám sa ukázalo, že riešenie Všeobecného súdu založené na ustálenej judikatúre týkajúcej sa napadnuteľnosti aktov inštitúcií Únie je mylné. Súd Únie totiž na účely preskúmania právnych účinkov takýchto aktov nemôže vychádzať výlučne z kritéria nedostatku rozhodovacej právomoci bez toho, aby akokoľvek nezohľadnil obsah dotknutých aktov. Takéto riešenie sa zdá byť ešte pochybnejšie, ak sa preskúmanie právomocí inštitúcie Únie zakladá, ako je to aj v týchto prípadoch, výlučne na pravidlách, ktorých uplatniteľnosť je sporná, bez toho, aby sa táto uplatniteľnosť vôbec preskúmala.
9. Takýto postup totiž vedie k tomu, že právny akt Únie je prostredníctvom zjavne účelového preskúmania prípustnosti vyňatý z preskúmania zákonnosti. V právnej Únii to pri všetkej pragmatickej citlivosti vzhľadom na účinky rozhodnutí Súdneho dvora a požiadavky účinnosti správy Únie nie je akceptovateľné, aj keby bolo zjavné, že vecné preskúmanie právneho aktu neprinesie vo veci konečné vyjasnenie z právneho hľadiska.
10. Ak by sa Súdny dvor priklonil k tu navrhovanému riešeniu, toto konštatovanie Súdnemu dvoru nebráni v tom, aby uznal, že prejednávané odvolania poukazujú na medzeru v systéme právnej ochrany Únie, ktorá spočíva v neexistencii všeobecnej žaloby o určenie.(2) Z dôvodu nedostatku všeobecnej rozhodovacej právomoci Komisie na vymáhanie peňažných pohľadávok voči členským štátom, a tým nemožnosti prijať napadnuteľný právny akt, tak v prípadoch, akými sú aj prejednávané veci, možno existenciu platobného nároku Únie objasniť iba cestou konania o nesplnení povinnosti. Pokiaľ Komisia takéto konanie nezačne, členské štáty nemajú možnosť dosiahnuť objasnenie právneho stavu, musia však znášať značné úrokové riziko.
11. Tieto konania dávajú Súdnemu dvoru príležitosť, aby okrem preskúmania napadnutých uznesení Všeobecného súdu a sporných listov Komisie pouvažoval o zaplnení tejto medzery v právnej ochrane.
II. Právny rámec
12. Rozhodnutie Rady 2000/597/ES, Euratom z 29. septembra 2000 o systéme vlastných zdrojov Európskych spoločenstiev(3) bolo s účinnosťou k 1. januáru 2007 nahradené rozhodnutím Rady 2007/436/ES, Euratom zo 7. júna 2007o systéme vlastných zdrojov Európskych spoločenstiev(4), pričom ustanovenia, ktoré sú relevantné v prejednávaných veciach, zostali nezmenené.
13. Podľa článku 2 ods. 1 písm. b) rozhodnutia 2000/597, ako aj článku 2 ods. 1 písm. a) rozhodnutia 2007/436 vlastné zdroje, ktoré sa zahŕňajú do všeobecného rozpočtu Únie, tvorí príjem najmä z „ciel Spoločného colného sadzobníka a ďalších ciel stanovených zo strany inštitúcií [Únie], alebo ktoré stanovia inštitúcie [Únie]“. Clá sa nazývajú „tradičnými vlastnými zdrojmi“. Podľa článku 2 ods. 3 rozhodnutí 2000/597 a 2007/436 členské štáty si ponechajú 25 % príjmov ako náklady na výber.
14. Článok 8 ods. 1 prvý a tretí pododsek rozhodnutí 2000/597 a 2007/436 stanovuje, že vlastné zdroje Únie vyberajú členské štáty v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami zavedenými právnymi predpismi, nariadeniami alebo správnymi postupmi, ktoré sa podľa potreby upravia na účely splnenia požiadaviek pravidiel Únie, a sprístupnia ich Komisii.
15. Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1150/2000 z 22. mája 2000,ktorým sa vykonávajú rozhodnutia o systéme vlastných zdrojov(5), bolo zmenené a doplnené najprv nariadením Rady (ES, Euratom) č. 2028/2004 zo 16. novembra 2004(6) a následne, s účinnosťou od 1. januára 2007, nariadením Rady (ES, Euratom) č. 105/2009 z 26. januára 2009(7).
16. Podľa článku 2 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1150/2000 v znení postupných neskorších predpisov vzniká nárok Únie na vlastné zdroje Únie, ktoré sú uvedené v rozhodnutiach 2000/597 a 2007/436, bezodkladne po splnení podmienok týkajúcich sa zápisu nároku do účtovných kníh a upovedomenia dlžníka, ktoré sú ustanovené v colných predpisoch. Okamihom vzniku nároku je podľa toho okamih zápisu do účtovných kníh.
17. Článok 6 ods. 3 nariadenia č. 1150/2000 znie:
„3. a) Nároky vzniknuté v súlade s článkom 2 sa podľa [s výhradou – neoficiálny preklad] písmena b) tohto odseku zapisujú do účtovných záznamov najneskôr v prvý pracovný deň po 19. dni druhého mesiaca nasledujúceho po mesiaci, v ktorom nárok vznikol.
b) Vzniknuté nároky, ktoré neboli zapísané v účtovných záznamoch uvedených v písmene a), pretože ešte neboli vybrané a nebola za ne zložená záruka, sa v dobe stanovenej v písmene a) vedú v samostatných účtovných záznamoch. Členské štáty môžu prijať tento postup aj v prípade, že oprávnenosť vzniknutých nárokov, za ktoré sa zložila záruka, je namietaná a že tieto čiastky sa po urovnaní sporov vyplývajúcich z takéhoto namietania môžu zmeniť.“
18. Článok 9 ods. 1 prvý pododsek nariadenia č. 1150/2000 stanovuje:
„1. V súlade s postupom ustanoveným v článku 10 pripisuje každý členský štát vlastné zdroje na účet založený v mene Komisie v rámci štátnej pokladnice alebo orgánu, ktorý na tento účel určil.“
19. Článok 10 ods. 1 nariadenia č. 1150/2000 stanovuje:
„1. Po odpočítaní nákladov na výber… sa vklad vlastných zdrojov… vykoná najneskôr v prvý pracovný deň nasledujúci po 19. dni druhého mesiaca nasledujúceho po mesiaci, v ktorom nárok vznikol, v súlade s článkom 2 tohto nariadenia.
Avšak pre nároky uvedené v samostatných účtovných záznamoch podľa článku 6 ods. 3 písm. b) tohto nariadenia sa vklad musí vykonať najneskôr v prvý pracovný deň nasledujúci po 19. dni druhého mesiaca nasledujúceho po mesiaci, v ktorom boli nároky nahradené [uhradené – neoficiálny preklad].“
20. Podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 1150/2000 za každé omeškanie vkladu na účet uvedený v článku 9 ods. 1 tohto nariadenia zaplatí dotknutý členský štát úroky z omeškania podľa úrokovej sadzby stanovenej v článku 11 ods. 2 a 3.
21. Článok 17 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1150/2000 znie:
„1. Členské štáty vykonajú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že čiastka zodpovedajúca nárokom vzniknutým podľa článku 2 je sprístupnená Komisii tak, ako je uvedené v tomto nariadení.
2. Členské štáty sú oslobodené od povinnosti sprístupniť Komisii čiastky zodpovedajúce stanoveným nárokom, ktoré nie je možné vybrať:
a) z dôvodu vis maior; alebo
b) z iných dôvodov, ktoré im nie je možné pripísať.
Čiastky stanovených nárokov sa prehlásia za čiastky, ktoré nie je možné vybrať, na základe rozhodnutia príslušného správneho orgánu, ktorý túto skutočnosť zistí.
Čiastky stanovených nárokov sa považujú za čiastky, ktoré nie je možné vybrať…
Čiastky prehlásené alebo považované za čiastky, ktoré nie je možné vybrať, sa s končenou platnosťou odpíšu zo samostatného účtu uvedeného v článku 6 ods. 3 písm. b).…“
III. Okolnosti odvolacieho konania
22. V období pred rokom 2010 boli na nemecké colné úrady podané colné vyhlásenia na prepustenie rôznych tovarov do režimu vonkajší tranzit Spoločenstva podľa článku 91 a nasl. Colného kódexu Spoločenstva(8). Tento režim umožňuje prepraviť tovar medzi dvomi miestami v rámci colného územia Únie bez toho, aby tento tovar podliehal dovoznému clu. Podmienkou je však predloženie dotknutého tovaru na mieste určenia, aby colné úrady mohli skontrolovať príchod tovaru na miesto určenia.(9) Ak sa tak nestane, tovar sa považuje za dovezený do Únie, čím vzniká colný dlh pri dovoze. Ak je nejasné, kde a v ktorom okamihu bol dotknutý tovar odňatý spod colného dohľadu, za okamih vzniku colného dlhu sa považuje okamih prepustenia tovaru do režimu vonkajší tranzit. To znamená, že orgány členského štátu, v ktorom bol tovar prepustený do režimu vonkajší tranzit, musia vybrať colný dlh a odviesť dotknuté vlastné zdroje Komisii.
23. Je pravda, že v prejednávaných veciach, v ktorých sa miesta určenia tovarov nachádzali v Slovenskej republike, resp. v Rumunsku, rumunské a slovenské úrady potvrdili nemeckým orgánom príchod dotknutého tovaru, takže nemecké orgány ukončili režim tranzit a uvoľnili zabezpečenia poskytnuté hlavnými zodpovednými. Neskôr však vyšlo najavo, že tovar v skutočnosti nikdy neprišiel na miesto určenia, a teda dotknuté režimy tranzit boli neoprávnene vyhlásené za ukončené. Elektronické potvrdenie riadneho predloženia v colnom systéme podporovanom počítačovým systémom NCTS(10) bolo totiž vykonané protiprávne a vyplýva to buď z podvodného úmyslu samotných slovenských a rumunských colných úradov alebo z podvodného úmyslu tretích osôb a nedostatku bezpečnostných opatrení zo strany týchto úradov.
24. Keďže nebolo zistené chybné konanie hlavných zodpovedných, vzniknuté colné dlhy im boli odpustené a prehlásené za sumy, ktoré nie je možné vybrať. Tým zanikla povinnosť Nemecka odviesť príslušné sumy Komisii. Za týchto okolností sa Komisia domnievala, že Slovenská republika, resp. Rumunsko majú povinnosť vykompenzovať straty, ktoré vznikli v rozpočte Únie v dôsledku pochybenia ich úradov.
A. Sporné listy Komisie
25. Komisia preto 15. júla(11), ako aj 24. septembra(12) a 19. septembra 2014(13) poslala dva listy Slovenskej republike a jeden list Rumunsku (ďalej len „sporné listy“), v ktorých vyzvala tieto členské štáty na zaplatenie súm zodpovedajúcich colným dlhom, ktoré Nemecko z dôvodu pochybenia slovenských, resp. rumunských úradov nemohlo vybrať.
26. Komisia v sporných listoch najprv načrtla dotknuté postupy a vysvetlila, že za straty, ktoré v tejto súvislosti vznikli, nesie zodpovednosť Slovenská republika, resp. Rumunsko. Neoprávnené ukončenia režimu tranzit slovenskými, resp. rumunskými úradmi totiž zabránilo nemeckým orgánom, aby vymáhali colné dlhy, pri ktorých ide o tradičné vlastné zdroje. Je pravda, že Slovenská republika, resp. Rumunsko neboli príslušné na výber týchto ciel. Členský štát však napriek tomu nesie zodpovednosť za stratu vlastných zdrojov zavinenú jeho úradmi. Vyplýva to zo Zmluvy, zo systému vlastných zdrojov a z judikatúry Súdneho dvora.(14) Odmietnutie vyhovieť výzve na sprístupnenie príslušných vlastných zdrojov Slovenskou republikou, resp. Rumunskom, by za týchto okolností bolo nezlučiteľné so zásadou lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi a Úniou, ako aj so systémom vlastných zdrojov.
27. Komisia preto vyzvala slovenské, resp. rumunské orgány, aby jej sprístupnili príslušné sumy po odpočítaní nákladov na výber vo výške 25 % do prvého pracovného dňa po 19. dni druhého mesiaca po odoslaní sporných listov. Na záver poukázala na to, že akékoľvek omeškanie platieb má za následok vznik povinnosti platiť úroky podľa článku 11 nariadenia č. 1150/2000.
B. Napadnuté uznesenia Všeobecného súdu
28. Slovenská republika a Rumunsko žalobami z 22. septembra, ako aj z 26. a 28. novembra 2014 navrhli vyhlásiť sporné listy za neplatné. Komisia proti žalobám vzniesla námietku neprípustnosti,(15) v ktorej argumentovala, že v prípade týchto listov nejde o napadnuteľné akty podľa článku 263 ZFEÚ. Všeobecný súd uzneseniami zo 14. septembra 2015(16) vyhovel týmto námietkam a žaloby zamietol ako neprípustné,(17) pričom ich dôvodnosť neskúmal (ďalej len „napadnuté uznesenia“).
29. Všeobecný súd najprv na základe ustanovení o vlastných zdrojoch Únie a s tým súvisiacej judikatúry Súdneho dvora konštatoval, že členské štáty majú samy posúdiť, či vznikla strata tradičných vlastných zdrojov, resp. či existuje povinnosť sprístupniť takéto prostriedky Únii. Naproti tomu ale rozhodnutie Komisie prijaté v takej súvislosti, resp. konanie na prijatie takéhoto rozhodnutia nie sú stanovené. Okrem toho podľa článkov 258 až 260 ZFEÚ môže určenie práv a povinností členských štátov, ako aj posúdenie ich správania vyplývať iba z rozsudku Súdneho dvora.(18)
30. V dôsledku toho podľa Všeobecného súdu majú sporné listy z dôvodu, že Komisia nemá právomoc prijať právny akt ukladajúci členskému štátu povinnosť sprístupniť vlastné zdroje, iba informatívnu hodnotu a môžu predstavovať iba obyčajnú výzvu. Nie sú preto napadnuteľnými aktmi podľa článku 263 ZFEÚ.(19)
31. Podľa Všeobecného súdu preto ani údaje o výške požadovaných súm, o lehote na ich sprístupnenie a o povinnosti platiť úroky z omeškania, ktoré Komisia uviedla, nemôžu mať žiadne právne účinky. Ďalej argumenty účastníkov konania, že uplatniteľnosť ustanovení o vlastných zdrojoch je pochybná, sú irelevantné, keďže sa vzťahujú iba na zákonnosť listov. A napokon treba zamietnuť aj argumenty týkajúce sa potreby právnej ochrany z dôvodu existujúcej právnej neistoty a značného úrokového rizika. Samotná potreba zabezpečiť účinnú súdnu ochranu totiž nemôže zakladať napadnuteľnosť aktu a úrokovému riziku môžu členské štáty čeliť tým, že vykonajú podmienené sprístupnenie sumy, ktorú Komisia žiada.(20)
IV. Odvolacie konanie a návrhy účastníkov konania
32. Podaniami z 13. novembra 2015 Slovenská republika podala odvolania proti uzneseniam vo veciach T‑678/14 a T‑779/14 (spojené veci C‑593/15 P a C‑594/15 P). Slovenská republika navrhuje, aby Súdny dvor napadnuté uznesenia v celom rozsahu zrušil, sám rozhodol o prípustnosti žalôb a vrátil veci Všeobecnému súdu na rozhodnutie o dôvodnosti žaloby, alebo, ak by Súdny dvor dospel k záveru, že nemá dostatok informácií potrebných na konečné rozhodnutie o námietke neprípustnosti Komisie, Slovenská republika subsidiárne navrhuje, aby Súdny dvor vrátil veci Všeobecnému súdu na rozhodnutie o prípustnosti žalôb, ako aj na rozhodnutie o dôvodnosti žalôb, a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania. Rumunsko a Spolková republika Nemecko podporujú návrhy Slovenskej republiky.
33. Podaním zo 16. novembra 2015 Rumunsko podalo odvolanie proti uzneseniu vo veci T‑784/14 (vec C‑599/15 P). Rumunsko navrhuje, aby Súdny dvor vyhlásil odvolanie za prípustné, v celom rozsahu zrušil napadnuté uznesenie, vydal nové rozhodnutie vo veci v tom zmysle, že návrh na zrušenie je prípustný a sporný list sa zrušuje, alebo vrátil vec Všeobecnému súdu, aby vyhlásil návrh na zrušenie za prípustný a zrušil sporný list, a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania. Slovenská republika, Spolková republika Nemecko a Česká republika podporujú návrhy Rumunska.
34. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zamietol odvolania a zaviazal odvolateľov na náhradu trov konania.
35. Všetky zúčastnené subjekty podali na Súdny dvor svoje písomné pripomienky a 23. marca 2017 sa zúčastnili spoločného pojednávania o odvolaniach.
V. Posúdenie
A. O odvolaniach
36. Z tvrdení Slovenskej republiky a Rumunska, ktoré sa v oboch prípadoch členia na dva rôzne odvolacie dôvody, ktorých argumentácia sa čiastočne prekrýva, vyplýva, že odvolatelia v podstate uvádzajú, že Všeobecný súd sa dopustil dvoch nesprávnych právnych posúdení.
37. Po prvé sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že svoju argumentáciu založil na ustanoveniach o vlastných zdrojoch Únie, pričom nepreskúmal, či sú tieto ustanovenia vôbec uplatniteľné. Všeobecný súd ani nevysvetlil, prečo vynechal takéto preskúmanie, a tak sú napadnuté uznesenia nedostatočne odôvodnené.
38. Po druhé sa preskúmanie napadnuteľnosti sporných listov zakladá na nesprávnom právnom posúdení, keďže Všeobecný súd pri tomto preskúmaní vychádzal iba z nedostatku právomoci Komisie na prijatie záväzných rozhodnutí na vymáhanie vlastných zdrojov. Nezohľadnil pritom, že podľa judikatúry je pri preskúmaní napadnuteľnosti aktov inštitúcií Únie podstatný predovšetkým obsah týchto aktov.
39. Ako prvý v poradí treba ďalej preskúmať posledný z uvedených argumentov.
1. O preskúmaní napadnuteľnosti sporných listov Všeobecným súdom
40. Žalobu o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ možno podať proti všetkým aktom inštitúcií Únie, ktoré smerujú k vytvoreniu právnych účinkov, bez ohľadu na formu týchto aktov.(21) Pri určovaní, či akt vyvoláva právne účinky, treba preto posúdiť najmä jeho predmet, obsah a podstatu, ako aj skutkový a právny kontext, v ktorom bol vydaný.(22)
41. Je pravda, že aj právomoci inštitúcie, ktorá je autorom aktu, sú kritériom, ktoré možno zohľadniť pri posúdení záväzných právnych účinkov, a tým aj napadnuteľnosti aktov inštitúcií Únie.(23) V tejto súvislosti však ide iba o jeden z mnohých aspektov, ktorý sa – podľa Súdneho dvora doslova – „prípadne“ zohľadní na posúdenie záväzných právnych účinkov aktu.(24)
42. V prípade rôznych aspektov, ktoré sa majú uplatniť pri preskúmaní právnych účinkov aktu inštitúcií Únie, ide skutočne o balík komplementárnych kritérií, ktoré sa v rámci komplexného posúdenia vzájomne dopĺňajú a nemožno ich posúdiť nezávisle od seba. Je pravda, že váha jednotlivého kritéria vo vzťahu k inému kritériu sa môže meniť v závislosti od skutkového stavu.(25) Súd Únie však napriek tomu nemôže uplatniť iba jedno z týchto kritérií bez zohľadnenia ostatných kritérií, pokiaľ sú pre príslušný skutkový stav tiež podstatné. Najmä esenciálne kritériá obsahu a predmetu napadnutého aktu nemožno svojvoľne utlmiť v prospech iného, komplementárneho kritéria. Platí to o to viac, keďže preskúmanie právomocí inštitúcie úzko súvisí s preskúmaním obsahu aktu.(26)
43. Je pravda, že v prejednávaných veciach Všeobecný súd v úvode napadnutých uznesení uviedol niekoľko výňatkov z judikatúry týkajúcej sa napadnuteľnosti aktov inštitúcií Únie. Na rozdiel od tvrdenia Komisie však pri ďalšom preskúmavaní sporných listov nijako nezohľadnil ich obsah, ako to vyžaduje judikatúra.
44. Práve naopak, z napadnutých uznesení jasne vyplýva, že Všeobecný súd zakladá svoj záver, podľa ktorého sporné listy nemajú právne účinky, výlučne na nedostatku právomoci Komisie na prijatie záväzných rozhodnutí na vymáhanie vlastných zdrojov voči členským štátom: Všeobecný súd tak konštatuje, že ustanovenia o vlastných zdrojoch ukladajú členským štátom, aby samy zistili existenciu povinnosti sprístupniť takéto prostriedky Únii.(27) Naproti tomu tieto ustanovenia nestanovujú ani oprávnenie Komisie na prijatie rozhodnutia na vymáhanie vlastných zdrojov, ani konanie o prijatí takéhoto rozhodnutia.(28) Naopak, rozhodovanie o príslušnej povinnosti členských štátov je vyhradené výlučne Súdnemu dvoru. Komisia preto nemôže ukončiť spor týkajúci sa sprístupnenia vlastných zdrojov prijatím vlastného rozhodnutia.(29)
45. Na základe týchto úvah dospel Všeobecný súd k záveru, že z dôvodu, že Komisia nemala právomoc na prijatie rozhodnutia ukladajúceho členskému štátu povinnosť sprístupniť vlastné zdroje, sporné listy mohli predstavovať iba obyčajné vyjadrenie názoru bez akýchkoľvek právnych účinkov.(30)
46. Je pravda, že Všeobecný súd odkazuje v záujme podpory tohto záveru na uznesenia Súdneho dvora, v ktorých Súdny dvor tiež vychádzal z nedostatku právomoci Komisie na prijatie záväzných rozhodnutí.(31) K tomu však došlo vzhľadom na posúdenie obsahu listov, sporných v uvedených prípadoch, pričom z daného obsahu však rovnako nebolo možné vyvodiť právne účinky.(32) Na rozdiel od toho v prejednávaných veciach Všeobecný súd nezahrnul obsah sporných listov do svojho posúdenia napriek tomu, že ho na začiatku uviedol vo svojom opise skutkového stavu.(33)
47. Na rozdiel však od prípadov, z ktorých vychádzali uznesenia Súdneho dvora citované Všeobecným súdom, z obsahu sporných listov v prejednávaných veciach jasne vyplýva, že cieľom týchto listov je vyvolať právne účinky.
48. Komisia totiž, na rozdiel od jej názoru, v sporných listoch neuvádza len povinnosti vyplývajúce priamo z ustanovení práva Únie. Názor, podľa ktorého členský štát zodpovedá za stratu vlastných zdrojov v inom členskom štáte zavinenú svojimi úradmi, aj keď pôvodne nebol príslušný na výber týchto prostriedkov, nevyplýva priamo z ustanovení o vlastných zdrojoch, ale z výkladu týchto ustanovení Komisiou. A ani výšku dlžných súm zodpovedajúcich colným dlhom, ktoré malo pôvodne vybrať Nemecko, by nemohli slovenské a rumunské úrady stanoviť samy bez listov Komisie, prinajmenšom nie bez ďalšieho zisťovania.
49. To však samo osebe neudeľuje sporným listom právne účinky. Komisia totiž mohla aj nezáväzne oznámiť dotknutým členským štátom svoj názor, podľa ktorého dlhujú príslušné sumy, aby s nimi nadviazala dialóg pred prípadným neskorším konaním o nesplnení povinnosti.
50. Komisia sa však neuspokojila s nezáväzným oznámením Slovenskej republike a Rumunsku, že sú podľa nej zodpovedné za straty, ktoré vznikli v dôsledku pochybenia ich úradov. Práve naopak, právnu situáciu dotknutých členských štátov stanovila záväzne a navyše určila platobnú lehotu, ktorá sa zakladá iba na sporných listoch a nepredstavuje iba rýdzu reprodukciu nevyhnutných právnych dôsledkov iných ustanovení práva Únie.
51. Na rozdiel od pôvodného tvrdenia Komisie totiž platobná lehota stanovená v sporných listoch, ktorej uplynutím vzniká povinnosť platiť úroky z omeškania, nevyplýva z nariadenia č. 1150/2000 o vlastných zdrojoch. V článku 11 tohto nariadenia je síce uvedené, že omeškanie platby vedie k úrokom z omeškania, ktorých sadzba je stanovená v nariadení. No platobná lehota, od začiatku ktorej je nárok Únie na zaplatenie prostriedkov splatný a ktorej uplynutie znamená vznik povinnosti platiť úroky z omeškania, je odlišná v nariadení a v sporných listoch. Článok 10 nariadenia tak vymedzuje okamih vkladu členskými štátmi, a tým splatnosti vlastných zdrojov, vo vzťahu k dátumu vzniku, resp. uhradenia príslušných nárokov.(34) Naproti tomu v sporných listoch Komisia definuje okamih splatnosti požadovaných súm vo vzťahu k okamihu odoslania týchto listov.(35)
52. Aj keby sa mala predpokladať uplatniteľnosť nariadenia č. 1150/2000 o vlastných zdrojoch, ktorá je v prejednávanom prípade sporná, alebo keby sa toto nariadenie považovalo za analogicky uplatniteľné, platobná lehota uvedená v sporných listoch tým nezodpovedá lehote, ktorá je stanovená v tomto nariadení. A aj keby sa nároky uplatňované Komisiou klasifikovali ako nároky z deliktov alebo kvázi‑deliktov, ich splatnosť by podľa sporných listov nenastala – ako obvykle – od okamihu škodovej udalosti, ale k budúcemu okamihu stanovenému v týchto listoch. To sú silné indície svedčiace o tom, že sporné listy vyvolávajú právne účinky.
53. Implicitne to uznala aj Komisia, ktorá na pojednávaní na otázku Súdneho dvora pripustila, že aj keby sa platobná lehota uvedená v sporných listoch odlišovala od lehoty uvedenej v nariadení č. 1150/2000, prvá z nich je pre členské štáty prinajmenšom výhodnejšia ako druhá, pretože začína plynúť neskôr. Skutočnosť, že členským štátom priznávajú výhodnejšiu platobnú lehotu, ako je lehota stanovená právnym predpisom, však práve svedčí o konštitutívnej povahe sporných listov, a nie o ich čisto deklaratórnej povahe.
54. V tejto súvislosti treba stanovenie lehoty v sporných listoch odlíšiť od stanovenia lehoty prostredníctvom takzvaných „notes de débit“(36), ktoré sa odosielajú v kontexte zmlúv inštitúcií Únie a ktoré podľa judikatúry Súdneho dvora nepredstavujú v tomto kontexte napadnuteľné akty podľa článku 263 ZFEÚ.(37) Je pravda, že odpoveď na otázku, do akej miery vyvolávajú tieto „notes de débit“ samostatné právne účinky, nie je jednoznačná.(38) Predsa len sa zdá relatívne jasné, že prinajmenšom nimi stanovená platobná lehota nevyvoláva právne účinky vznikajúce nezávisle od zmluvných nárokov, ak toto stanovenie lehoty – ako je to možné aj v prípade zmlúv medzi súkromnými zmluvnými stranami – spĺňa iba zmluvnú alebo zákonnú podmienku stanovenú iným spôsobom pre vznik splatnosti týchto zmluvných nárokov.(39)
55. V tomto prípade však nie je zjavné, do akej miery môže stanovenie lehoty v sporných listoch predstavovať iba splnenie podmienky stanovenej iným spôsobom pre vznik splatnosti nároku Únie voči Slovenskej republike a Rumunsku. Toto stanovenie lehoty totiž ani nezodpovedá lehote na splatnosť nárokov na vlastné zdroje,(40) ani nie je zrejmé, že takým stanovením lehoty (a nie škodovou udalosťou) by mohla vzniknúť splatnosť nárokov z deliktov alebo kvázi‑deliktov.(41)
56. Ako vyplýva z doterajších úvah, z obsahu sporných listov možno usúdiť, že tieto listy majú právne účinky. Za týchto okolností sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že sa sústredil výlučne na nedostatok rozhodovacej právomoci inštitúcie, ktorá akt prijala, a obsah sporných listov nezahrnul do svojho preskúmania napadnuteľnosti týchto aktov.
57. Všeobecný súd namiesto toho, aby preskúmal obsah sporných listov a následne z tohto preskúmania vyvodil svoje závery o napadnuteľnosti, postupoval opačne. Zohľadnenie obsahu listov a najmä stanovenia lehoty tak odmietol s odôvodnením, že keďže Komisia nemá právomoc rozhodovať o povinnosti dotknutých členských štátov sprístupniť požadované sumy, tak nemôže byť ani oprávnená stanoviť lehotu v tejto súvislosti. Keďže sporné listy nemohli vyvolať právne účinky vzhľadom na povinnosť členských štátov sprístupniť finančné prostriedky, a fortiori tak nemohli mať ani právne účinky vzhľadom na lehotu, v ktorej sa má uskutočniť toto sprístupnenie.(42)
58. Ako Slovenská republika a Rumunsko správne konštatujú, prijatie takéhoto postupu v prípadoch, akými sú prejednávané veci, by malo za následok, že žalobný dôvod nedostatku právomoci, výslovne uvedený v článku 263 ZFEÚ, by bol zbavený akejkoľvek relevantnosti a dotknuté právne akty by boli vyňaté spod preskúmania zákonnosti, keďže už samotná chýbajúca rozhodovacia právomoc inštitúcie, ktorá akt prijala, by viedla k neprípustnosti. Existencia žalobného dôvodu nedostatku právomoci tým a contrario potvrdzuje, že v prípadoch, keď akt prijatý inštitúciou, ktorá nemala rozhodovaciu právomoc, vyvoláva právne účinky, rozhodovacia právomoc nemôže byť podstatným kritériom preskúmania napadnuteľnosti dotknutého opatrenia. Ako Komisia sama pripúšťa, aj medzi rozhodnutiami, ktoré boli prijaté nekompetentnou inštitúciou, je totiž nevyhnutné rozlišovať medzi rozhodnutiami s právnym účinkom a aktmi bez právnych účinkov. Ak by nedostatok právomoci pri rozhodnutiach s právnym účinkom automaticky viedol k nenapadnuteľnosti, nebolo by to zlučiteľné s požiadavkou účinnej právnej ochrany. Len v prípade závažného konania ultra vires na spôsob kapitána z Köpenicku sa môže právna ochrana obmedziť na to, že Súdny dvor v rámci preskúmania prípustnosti konštatuje neexistenciu týchto aktov. Prejednávaný prípad je však od toho veľmi vzdialený.
59. Z vyššie uvedeného preskúmania vyplýva, že v prípade sporných listov nejde o akty bez právnych účinkov, ale o rozhodnutia s právnymi účinkami, a tým o napadnuteľné konanie podľa článku 263 ZFEÚ. Otázku, či tak konala inštitúcia, ktorá na to nemala právomoc, môže preto objasniť iba preskúmanie zákonnosti tohto konania.
60. V súlade s vyššie uvedenými úvahami treba konštatovať, že Všeobecný súd sa v dôsledku opomenutia podstatného hľadiska obsahu sporných listov v rámci preskúmania právnych účinkov, a tým napadnuteľnosti týchto listov, dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Už toto nesprávne právne posúdenie samo osebe odôvodňuje zrušenie napadnutých uznesení, pretože z neho vychádza domnienka Všeobecného súdu, že v prípade sporných listov nejde o napadnuteľné akty podľa článku 263 ZFEÚ.
2. O uplatnení ustanovení o vlastných zdrojoch Všeobecným súdom
a) O nepreskúmaní uplatniteľnosti ustanovení o vlastných zdrojoch
61. Slovenská republika a Rumunsko v ďalšej časti argumentácie namietali, že Všeobecný súd poprel právne účinky sporných listov na základe nedostatku právomoci Komisie prijať záväzné rozhodnutia na vymáhanie vlastných zdrojov bez toho, aby preskúmal, či ustanovenia o vlastných zdrojoch Únie sú vôbec relevantné. Dotknuté členské štáty touto argumentáciou v konečnom dôsledku kritizujú, že Všeobecný súd rozhodol o námietkach neprípustnosti, ktoré podala Komisia, osobitne a nespojil ich s rozhodnutím o dôvodnosti žalôb.(43)
62. Okrem toho sú napadnuté uznesenia v tejto súvislosti nedostatočne odôvodnené, pretože Všeobecný súd neodôvodnil, prečo podľa neho išlo v prípade požadovaných súm o vlastné zdroje a prečo boli uplatniteľné ustanovenia týkajúce sa vlastných zdrojov. Všeobecný súd neodôvodnil ani to, prečo podľa neho nebolo nutné spojiť rozhodnutie o prípustnosti s rozhodnutím o dôvodnosti.
63. Aj tieto výhrady odvolateľov sú relevantné.
64. Z vyššie uvedených vyjadrení týkajúcich sa nepreskúmania obsahu sporných listov vyplýva, že Všeobecný súd založil svoj záver, podľa ktorého tieto listy nemajú právne účinky, výlučne na nedostatku právomoci Komisie svojím rozhodnutím rozhodovať o povinnostiach členských štátov sprístupniť vlastné zdroje.
65. Ako odvolatelia na jednej strane správne namietajú, závery Všeobecného súdu sa zakladajú na premise, že sporné listy sa mali posúdiť na základe ustanovení o vlastných zdrojoch. Všeobecný súd však pri svojich úvahách nemal vychádzať z tejto premisy bez toho, aby najprv nepreskúmal uplatniteľnosť príslušných ustanovení, ktorú popierajú účastníci konania. Keďže odpoveď na túto otázku nie je zrejmá, ani nevyplýva jednoznačne z ustanovení o vlastných zdrojoch Únie, tak to platí ešte viac.
66. Na rozdiel od tvrdenia Komisie preskúmanie uplatniteľnosti ustanovení o vlastných zdrojoch bolo nutné nielen na účely preskúmania dôvodnosti nárokov uvedených v sporných listoch. Naopak, táto otázka bola relevantná aj na preskúmanie napadnuteľnosti predmetných listov, pretože Všeobecný súd sa rozhodol v tejto súvislosti vychádzať z nedostatku rozhodovacej právomoci Komisie na vymáhanie vlastných zdrojov.
67. To znamená, že posúdenie námietok neprípustnosti záviselo za daných okolností od posúdenia žalobných dôvodov uvedených proti sporným listom v prvostupňovom konaní. Všeobecný súd mal preto tieto námietky preskúmať spolu s hmotnoprávnymi otázkami, ktoré vznikli v súvislosti s právnym sporom.
68. Na druhej strane aj odôvodnenie napadnutých uznesení Všeobecným súdom je nedostatočné. Je pravda, že povinnosť odôvodnenia podľa článku 36 v spojení s článkom 53 ods. 1 Štatútu Súdneho dvora nevyžaduje, aby Všeobecný súd vyčerpávajúcim spôsobom a jednotlivo rozoberal všetky tvrdenia účastníkov konania. Odôvodnenie teda môže byť aj implicitné pod podmienkou, že zúčastneným osobám umožní oboznámiť sa s dôvodmi, ktoré viedli k prijatiu predmetných opatrení, a Súdnemu dvoru poskytne dostatok informácií potrebných na uskutočnenie preskúmania.(44)
69. Napadnuté uznesenia však nespĺňajú tieto požiadavky. Z odôvodnenia Všeobecného súdu totiž po prvé nemožno odvodiť, či a ak áno, prečo kvalifikoval požadované sumy ako vlastné zdroje. Po druhé je nejasné, či a z akých dôvodov vychádzal Všeobecný súd z priamej uplatniteľnosti ustanovení o vlastných zdrojoch, alebo či sa len domnieval, že tieto ustanovenia sú uplatniteľné analogicky. A napokon pri čítaní napadnutých uznesení nie je zrejmé ani to, prečo Všeobecný súd zastával názor, že právny spor mohol preskúmať na základe ustanovení o vlastných zdrojoch bez toho, aby sa zaoberal tvrdeniami účastníkov konania týkajúcimi sa neuplatniteľnosti týchto ustanovení. Za týchto okolností nie je možné, aby Súdny dvor účinne preskúmal zákonnosť argumentácie Všeobecného súdu.
b) Osobitne o odlíšení od konania o nesplnení povinnosti
70. Mimochodom, Všeobecný súd nemohol neprípustnosť žalôb v prvostupňovom konaní zakladať ani na prípadných „systémových“ úvahách, ako to bolo uvedené na pojednávaní, ktoré by spočívali v rozlišovaní druhov žalôb alebo v potrebe rozlišovať medzi žalobou o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ a konaním o nesplnení povinnosti podľa článkov 258 až 260 ZFEÚ.
71. Po prvé konštatovanie Všeobecného súdu, podľa ktorého predmetné sporné nároky možno určiť iba prostredníctvom konania o nesplnení povinnosti, sa totiž zakladá na nedostatku právomoci Komisie na prijatie rozhodnutí na vymáhanie vlastných zdrojov. Toto konštatovanie sa tak rovnako zakladá na nepreskúmanej a nedostatočne odôvodnenej domnienke, že prejednávané skutkové okolnosti sa majú posudzovať vo svetle uplatniteľnosti ustanovení o vlastných zdrojoch.
72. Po druhé ani „systémové“ úvahy zamerané na komplexné posúdenie systému právnej ochrany Únie nemôžu nič zmeniť na skutočnosti, že sporné listy spĺňajú podmienky judikatúry týkajúce sa právnych účinkov aktov inštitúcií Únie, a tak sú napadnuteľné podľa článku 263 ZFEÚ.
73. A po tretie preskúmanie prípustnosti založené na odlíšení od konania o nesplnení povinnosti by sa v prejednávaných veciach aj tak minulo účinkom.(45) Ak by totiž pri preskúmaní zákonnosti sporných listov vyšlo najavo, že Komisia nemala právomoc prijať záväzné rozhodnutia, na účely uloženia prípadných povinností členským štátom by bola Komisia aj tak odkázaná na konanie o nesplnení povinnosti. Ak by však preskúmanie zákonnosti sporných listov viedlo k záveru, že Komisia mala právomoc prijať záväzné rozhodnutia, v tom prípade by musela byť už len z dôvodov účinnej právnej ochrany nevyhnutne daná možnosť podať žalobu o neplatnosť týchto rozhodnutí.
3. Predbežný záver
74. Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že napadnuté uznesenia sa zakladajú na nesprávnom právnom posúdení prípustnosti žalôb v prvostupňovom konaní. Napadnuté uznesenia preto treba zrušiť.
B. O žalobách v prvostupňovom konaní
75. Podľa článku 61 ods. 1 Štatútu Súdneho dvora Súdny dvor môže sám vydať konečný rozsudok, ak to stav konania dovoľuje.
76. V prejednávanej veci ide o taký prípad.
77. Po prvé stav právneho sporu vo vzťahu k napadnuteľnosti sporných listov, a tým vo vzťahu k prípustnosti žalôb v prvostupňovom konaní, dovoľuje, aby bolo vydané rozhodnutie.
78. Po druhé je pravda, že dôvodnosť týchto žalôb v prvostupňovom konaní ešte nebola objasnená a účastníci konania nemali príležitosť vymeniť si všetky svoje súvisiace argumenty. Stav právneho sporu preto v tejto súvislosti ešte nedovoľuje vydať rozhodnutie, keďže je nemožné, aby sa o nárokoch uplatnených v sporných listoch rozhodlo v tomto štádiu veci. Preskúmanie týchto listov však preukazuje, že aj tak nie je možné rozhodnúť o ich zákonnosti, pretože nie sú dostatočne odôvodnené, ako to vyžaduje článok 296 ods. 2 ZFEÚ. V každom prípade ich preto treba vyhlásiť za neplatné bez toho, aby sa vo veci vôbec preskúmavala ich zákonnosť z hľadiska obsahu(46).
79. Napokon sa treba po tretie a v poslednom rade zaoberať argumentáciou odvolateľov, podľa ktorej tieto konania poukazujú na medzeru v systéme právnej ochrany Únie.
1. O prípustnosti žalôb v prvostupňovom konaní
a) O právnych účinkoch sporných listov
80. Z práve vykonaného preskúmania odvolaní vyplýva, že sporné listy v dôsledku právne záväzného určenia konkrétnych povinností Slovenskej republiky a Rumunska, a najmä stanovenia platobnej lehoty, ktorá vyplýva iba z týchto listov, vyvolávajú právne účinky, a to nezávisle od uplatniteľnosti ustanovení o vlastných zdrojoch.(47) Možno preto konštatovať, že tieto listy predstavujú napadnuteľné rozhodnutia inštitúcie Únie podľa článku 263 ZFEÚ bez potreby objasnenia, či v prípade požadovaných súm ide o vlastné zdroje alebo či, resp. do akej miery sú ustanovenia o vlastných zdrojoch Únie priamo alebo primerane uplatniteľné.
81. Mimochodom účastníci konania vyjadrili svoje stanovisko k otázke obsahu sporných listov, a najmä k posúdeniu platobnej lehoty stanovenej v týchto listoch, najprv vo svojich vyjadreniach a potom v rámci pojednávania na Súdnom dvore.(48) Tým bolo dodržané právo účastníkov konania byť vypočutý a Súdny dvor môže zakladať svoje rozhodnutie na tomto bode.
82. A napokon v priebehu konania pred Súdnym dvorom neboli predložené žiadne nové tvrdenia, ktoré by spochybnili právne účinky, a tým napadnuteľnosť sporných listov. Najmä Komisia sa preto uspokojila so zopakovaním toho, že nedisponuje právomocou na vymáhanie požadovaných súm.
83. Nie je presvedčivá ani argumentácia, že by sa tvrdenie Komisie prednesené na pojednávaní, podľa ktorého by na základe sporných listov o sporných nárokoch ešte nebolo možné vo veci rozhodnúť, keďže to vyžaduje ďalšiu diskusiu účastníkov konania, malo chápať v tom zmysle, že Komisia chce sporné listy klasifikovať ako medzitýmne opatrenia, a teda odoprieť im napadnuteľnosť.
84. Je totiž pravda, že medzitýmne opatrenia, ktoré slúžia na prípravu konečného rozhodnutia a vyjadrujú predbežné stanovisko inštitúcie, nemôžu byť v zásade predmetom žaloby o neplatnosť.(49) V prejednávanom prípade však nič nesvedčí o tom, že sporné listy vyjadrujú predbežný názor Komisie, keďže najmä výšku požadovaných súm a dokonca platobnú lehotu stanovujú s konečnou platnosťou. Okrem toho nie je zjavné, že by listy bolo možné zaradiť do konania, ktoré sa končí prijatím nových konečných rozhodnutí Komisie.
b) O tvrdení, že sporné listy vo veci T‑678/14 sú potvrdzujúcim opatrením
85. Komisia vo svojej námietke neprípustnosti vo veci T‑678/14 vo vzťahu ku chronologicky prvému spornému listu adresovanému Slovenskej republike z 15. júla 2014(50) tvrdila, že ide iba o potvrdzujúce opatrenie. Tento list bol totiž iba nasledujúcim listom po prvom liste z 18. marca 2014(51), na ktorý slovenské orgány odpovedali listom zo 16. mája 2014.(52)
86. Táto námietka však nemôže brániť napadnuteľnosti listu z 15. júla 2014.
87. Je síce pravda, že čisto potvrdzujúci akt nemožno napadnúť žalobou o neplatnosť. O výlučne potvrdzujúci akt existujúceho aktu však ide len vtedy, pokiaľ neobsahuje žiadny nový prvok vo vzťahu k poslednému uvedenému aktu.(53)
88. V prípade listu z 15. júla 2014 vo vzťahu k listu z 18. marca 2014 nejde o takýto prípad. Ako totiž Slovenská republika správne uvádza vo svojom vyjadrení k námietke neprípustnosti, ktorú vzniesla Komisia vo veci T‑678/14, list z 15. júla 2014 stanovuje inú platobnú lehotu ako list z 18. marca 2014.(54) A ako som už vyššie uviedla, stanovenie nezávislej platobnej lehoty, zakladajúcej sa iba na sporných listoch, predstavuje podstatný prvok, ktorý spôsobuje právne účinky týchto listov.(55) List z 15. júla 2014 preto nie je aktom potvrdzujúcim list z 18. marca 2014.
c) Predbežný záver
89. V konečnom dôsledku možno proti všetkým trom sporným listom podať žalobu o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ. Všetky tri žaloby v prvostupňovom konaní sú preto prípustné.
2. O dôvodnosti žalôb v prvostupňovom konaní
a) O dôvodnosti sporných listov
90. Tak v rámci prvostupňového konania, ako aj v rámci odvolacieho konania sa obšírne diskutovalo o otázke, či sporné listy mohli vyvolať právne účinky vzhľadom na (chýbajúcu) právomoc Komisie na prijatie rozhodnutí na vymáhanie uplatňovaných pohľadávok.
91. V samotných sporných listoch totiž Komisia neuviedla právny základ, ktorý by ju oprávňoval na prijatie rozhodnutia, ktorým by prinútila členské štáty k zaplateniu požadovaných súm. V tejto súvislosti treba rozlišovať medzi právnym základom právomoci na prijatie záväzných rozhodnutí na vymáhanie súm a právnym základom nároku na splnenie povinnosti dotknutých členských štátov sprístupniť tieto sumy. Právny základ nároku Komisia v sporných listoch pravdaže pomenovala, keď vysvetlila, že povinnosť Slovenskej republiky a Rumunska vykompenzovať straty, ktoré vznikli v rozpočte Únie v dôsledku pochybenia ich úradov, vyplýva zo zásady lojálnej spolupráce a z potreby zabezpečiť správne fungovanie systému vlastných zdrojov Únie.
92. Skutočnosť, že uvedenie právneho základu právomoci na prijatie rozhodnutí na vymáhanie požadovaných súm naproti tomu chýba, môže z pohľadu argumentácie Komisie dávať najprv zmysel. Komisia totiž tak či tak zastáva názor, že sporné listy z dôvodu nedostatku právomoci na prijatie záväzných rozhodnutí nemohli vyvolať právne účinky. Ako som však už uviedla, tento pohľad nie je odôvodnený, pretože sporné listy určite majú právne účinky na základe ich obsahu.
93. V tejto súvislosti nie je potrebné zaoberať sa otázkou, či to bol pôvodne úmysel alebo či najmä formulácia stanovenia lehoty v sporných listoch bola pochybením, ako uisťovala Komisia na pojednávaní. Je pravda, že pri posúdení právnych účinkov aktov inštitúcií Únie sa treba pridŕžať aj zámeru autora aktu.(56) Takýto zámer však musí vyplývať z príslušného opatrenia a nemôže byť objasnený až v následnom súdnom konaní. V prejednávaných prípadoch však zo sporných listov nemožno odvodiť, že by išlo o nezáväzné výzvy na predloženie pripomienok. Práve naopak, listy vyvolávajú právne účinky v neposlednom rade aj stanovením záväznej platobnej lehoty. Ide preto o rozhodnutia, v ktorých mala Komisia uviesť právny základ, ktorý jej udeľuje právomoc záväzne vyžadovať uvedené sumy.
94. Neuvedenie odkazu na právny základ totiž nemusí predstavovať podstatnú vadu iba vtedy, ak právny základ aktu môže byť jednoznačne a bez problémov určený na základe iných v ňom uvedených skutočností. Takýto výslovný odkaz je nevyhnutný len vtedy, ak sú v prípade jeho neexistencie dotknuté osoby a Súdny dvor ponechaní v neistote, pokiaľ ide o konkrétny právny základ.(57) V prejednávanej veci ide presne o taký prípad: ako totiž znázorňujú intenzívne diskusie účastníkov konania týkajúce sa právomoci Komisie na prijatie rozhodnutí na vymáhanie požadovaných súm, z nijakých skutočností uvedených v sporných listoch nevyplýva jednoznačne, z akého právneho základu právomoci vychádzala Komisia, aby účastníkov konania vyzvala na zaplatenie týchto súm prostredníctvom záväzného rozhodnutia.
95. Ak sa konečné stanovenie platobnej povinnosti a uvedenie záväznej platobnej lehoty v sporných listoch skutočne zakladá na pochybení Komisie, pretože tá chcela vlastne zaslať iba nezáväzné vyjadrenie názoru, znamená to tiež, že za toto pochybenie je zodpovedné aj nedostatočné odôvodnenie sporných listov. Povinnosť odôvodnenia podľa článku 296 ods. 2 ZFEÚ totiž slúži práve aj na sebakontrolu správy, a tým na to, aby inštitúcia, ktorá akt prijíma, bola nútená starostlivo preskúmať podmienky prijatia opatrenia.(58) Ak by si Komisia túto povinnosť splnila, už pri formulovaní sporných listov by si musela všimnúť, že v listoch musí buď uviesť právny základ prijatia záväzných rozhodnutí, alebo upustiť od záväzného stanovenia platobnej povinnosti vrátane platobnej lehoty.
96. V súlade s vyššie uvedenými úvahami treba zotrvať na tom, že sporné listy sú nedostatočne odôvodnené, z čoho vyplýva nemožnosť preskúmať ich hmotnoprávnu zákonnosť, a treba ich vyhlásiť za neplatné. Výhradu voči nedostatočnému odôvodneniu sporných listov obsahovali už žaloby v prvostupňovom konaní a Súdny dvor môže okrem toho aj tak ex offo konštatovať nedostatočné odôvodnenie,(59) pokiaľ je dodržaná zásada kontradiktórnosti.(60) V tejto súvislosti mali účastníci konania napriek chýbajúcej analýze dôvodnosti žalôb v prvostupňovom konaní dostatok príležitostí, aby sa najmä na pojednávaní pred Súdnym dvorom vyjadrili k odôvodneniu sporných listov. Listy preto treba vyhlásiť za neplatné z dôvodu nedostatku odôvodnenia.
b) O zákonnosti sporných listov
97. Ak by Súdny dvor zastával v porovnaní s tu uvedeným názorom opačný názor, že sporné listy sú dostatočne odôvodnené, a preto musia byť vecne preskúmané, v tom prípade by musel veci vrátiť Všeobecnému súdu na rozhodnutie.
98. Za určitých podmienok je totiž možné o žalobe meritórne rozhodnúť aj napriek tomu, že konanie na prvom stupni bolo obmedzené na námietku neprípustnosti, ktorej Všeobecný súd vyhovel. Tak to môže byť napríklad vtedy, ak zo zrušenia napadnutého rozsudku alebo uznesenia nevyhnutne vyplýva určité riešenie, pokiaľ ide o meritum predmetnej žaloby, alebo vtedy, ak meritórne preskúmanie žaloby o neplatnosť spočíva na tvrdeniach, ktoré účastníci konania uviedli v rámci odvolacieho konania v nadväznosti na vyjadrenia Všeobecného súdu.(61)
99. Tieto podmienky však v prejednávanom prípade nie sú splnené. Zrušenie napadnutých uznesení sa totiž na jednej strane zakladá výlučne na nesprávnom preskúmaní prípustnosti Všeobecným súdom, takže nie je nevyhnutne spojené s určitým meritórnym rozhodnutím o žalobách v prvostupňovom konaní, ktoré popierajú najmä existenciu nárokov uplatňovaných v sporných listoch. Zrušenie napadnutých uznesení okrem toho nie je spojené ani s meritórnym rozhodnutím o právomoci Komisie na prijatie sporných rozhodnutí. Konštatovalo sa totiž iba to, že Všeobecný súd na účely preskúmania ich právnych účinkov nemohol iba odkázať na nedostatok právomoci Komisie a vychádzať pritom z ustanovení, ktorých uplatniteľnosť bola sporná. Otázka, ktoré ustanovenia boli relevantné a či priznávali Komisii právomoc na prijatie sporných rozhodnutí, však ostáva nezodpovedaná.
100. Na druhej strane v prejednávaných prípadoch by meritórne preskúmanie žalôb v prvostupňovom konaní nespočívalo ani na tvrdeniach, ktoré uviedli účastníci konania. Ani písomné, ani ústne pripomienky sa dostatočne nezaoberali otázkami uplatniteľnosti ustanovení o vlastných zdrojoch Únie a dôvodnosti nárokov, ktoré sa uplatňovali v sporných listoch.
3. O probléme nedostatku právnej ochrany v situáciách, akými sú predmetné situácie
101. Vykonané preskúmanie odvolaní a žalôb v prvostupňovom konaní poukazuje na problém, ktorý bol načrtnutý už v úvode: je pravda, že napadnuté uznesenia Všeobecného súdu treba zrušiť a žaloby v prvostupňovom konaní vyhlásiť za prípustné. Predsa to však nevedie k objasneniu otázky, ktoré tak naliehavo žiadali zúčastnené členské štáty, či v situáciách, akými sú predmetné situácie, členské štáty zodpovedajú za stratu vlastných zdrojov alebo nie.
102. Je to nielen pre to, že sporné listy treba vyhlásiť za neplatné už z dôvodu nedostatku odôvodnenia. Loptička je totiž späť na strane Komisie, ktorá má teraz teoretickú možnosť preskúmať, či existuje právny základ, ktorý jej umožňuje cestou záväzných rozhodnutí presadiť povinnosť členských štátov vykompenzovať stratu vlastných zdrojov. Ak by takýto právny základ našla, rozhodnutia, ktoré boli vyhlásené za neplatné, by mohla s dostatočným odôvodnením nanovo prijať.
103. Vzhľadom na argumentáciu Komisie, ako aj na skutočnosť, že v tomto štádiu veci nie je známy nijaký právny základ právomoci, je predsa len pravdepodobnejšie, že Komisia aj v rámci nového preskúmania dospeje k záveru, že nemá právomoc prijať rozhodnutie, ktorým uloží členským štátom povinnosť splniť si platobné povinnosti, akými sú sporné povinnosti v prejednávanom prípade. Pre nedostatok všeobecného právneho základu právomoci na prijatie rozhodnutí voči členským štátom a na základe zásady prenesenia právomocí podľa článkov 4 a 5 ZEÚ je totiž Komisia, pokiaľ nemá osobitnú právomoc na prijatie rozhodnutí, odkázaná na účely uloženia povinností členským štátom vyplývajúcich z práva Únie na konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.
104. Presne o takýto problém ide v prejednávanom prípade, ktorý chcú zúčastnené členské štáty naliehavo vyriešiť: pokiaľ totiž Komisia nezačne konanie o nesplnení povinnosti, členské štáty nemajú možnosť mať jasno v otázke svojich povinností z právneho hľadiska, ale musia znášať značné úrokové riziko.
105. Ako zúčastnené členské štáty ďalej čiastočne na základe predchádzajúcich skúseností vysvetlili, vyriešiť tento problém nie je spôsobilá ani možnosť, že prostriedky sa Komisii sprístupnia dočasne a pod podmienkou, že pohľadávka bude dôvodná. Je pravda, že takýto postup predchádza neskorším úrokovým platbám v prípade, ak sa pohľadávky Komisie ukážu ako oprávnené. Členské štáty však ani po tom, čo Komisii podmienene sprístupnili prostriedky, naďalej nemajú možnosť dosiahnuť preskúmanie dôvodnosti pohľadávok. Na druhej strane Komisia už viac nemá dôvod začať konanie o nesplnení povinnosti.
106. Komisia na pojednávaní sama uviedla, že v záujme objasnenia právneho stavu by v takejto situácii na základe princípu lojálnej spolupráce podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ mohla byť povinná začať konanie o nesplnení povinnosti. Tento názor však nemá základ v judikatúre Súdneho dvora, ktorá doposiaľ ponecháva na voľnú úvahu Komisie, či začne konanie o nesplnení povinnosti alebo či bude v ňom pokračovať.
107. Komisia, konfrontovaná s touto problematikou, uviedla, že problém možno vyriešiť tak, že členské štáty jednoducho odpíšu prostriedky, ktoré boli sprístupnené podmienene, z účtovných záznamov, pokiaľ Komisia ani po určitom čase nezačne konanie o nesplnení povinnosti. Podľa informácií, ktoré uviedla Spolková republika Nemecko, by však takéto odpísanie z účtovných záznamov záviselo od súhlasu Komisie. Ak je toto tvrdenie správne, potom odopretie tohto súhlasu Komisiou by bolo možné považovať za akt, proti ktorému možno podať žalobu o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, čo by mohlo viesť k meritórnemu objasneniu nároku. Na rozdiel od názoru Spolkovej republiky Nemecko aj obyčajné odmietnutie Komisie vrátiť sumy zaplatené podmienene by zaiste bolo aktom napadnuteľným podľa článku 263 ZFEÚ. Sotva totiž možno poprieť konkrétne právne účinky takéhoto odmietnutia(62).
108. Napokon je možné aj to, že členské štáty po tom, čo podmienene sprístupnili prostriedky Komisii, dosiahnu objasnenie otázky hmotnoprávneho nároku Komisie na tieto prostriedky cestou žaloby o náhradu škody podľa článku 268 ZFEÚ. V dôsledku sprístupnenia prostriedkov totiž členským štátom nevyhnutne vzniká likvidná strata, ktorú môžu namietať v rámci žaloby o náhradu škody. Zároveň sa zdá byť možné, že sa členské štáty dovolávajú nároku vyplývajúceho z bezdôvodného obohatenia, ktorý tiež možno uplatniť podľa článku 268 a 340 ods. 2 ZFEÚ(63). Na účely objasnenia takého nároku na náhradu škody alebo nároku vyplývajúceho z bezdôvodného obohatenia by ale Všeobecný súd musel najprv preskúmať, či Komisia mala nárok na sprístupnené prostriedky, resp. či členské štáty boli povinné odviesť tieto prostriedky do rozpočtu Únie. Žaloba o náhradu škody by tak prostredníctvom svojej určovacej funkcie mohla členským štátom dopomôcť k účinnej ochrane práv pri objasnení ich platobných povinností voči Komisii.(64)
109. Je pravda, že Všeobecný súd by musel v rámci riešení načrtnutých v posledných dvoch bodoch rozhodnúť o povinnostiach členských štátov, ktoré by mohli byť aj predmetom konania o nesplnení povinnosti na Súdnom dvore. Rozhodnutia, ktoré by prijal Všeobecný súd v rámci týchto riešení, by napriek tomu neboli v rozpore s výlučnou právomocou Súdneho dvora rozhodnúť o konaní o nesplnení povinnosti.(65) Kým totiž o daných platobných povinnostiach neboli začaté konania o nesplnení povinnosti, neexistuje ešte ani právomoc Súdneho dvora, ktorá by mohla byť dotknutá.
C. Zhrnutie
110. Keďže tak odvolania, ako aj žaloby v prvostupňovom konaní sú dôvodné, napadnuté uznesenia Všeobecného súdu treba zrušiť a sporné listy Komisie vyhlásiť za neplatné.
VI. O trovách
111. Podľa článku 184 ods. 2 rokovacieho poriadku, ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou vo veci samej, potom rozhodne aj o trovách konania.
112. Článok 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe článku 184 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku stanovuje, že účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
113. Keďže Komisia v prejednávaných veciach nemala úspech na oboch stupňoch konania, je povinná v zmysle návrhov odvolateľov nahradiť trovy konania, ktoré im vznikli v konaní na oboch stupňoch.
114. Podľa článku 184 ods. 4 rokovacieho poriadku môže Súdny dvor stanoviť, že vedľajší účastníci konania na prvom stupni, ktorý vstúpili do odvolacieho konania, znášajú svoje vlastné trovy konania. Na základe toho členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania na podporu návrhov príslušných žalobcov, znášajú svoje vlastné trovy konania v odvolacom konaní. To isté vyplýva z článku 140 ods. 1 v spojení s článkom 184 ods. 1 rokovacieho poriadku pre trovy konania týchto členských štátov, ktoré vznikli v konaní na prvom stupni.
115. Slovenská republika a Rumunsko, pokiaľ sa vzájomne podporovali v jednotlivých konaniach ako vedľajší účastníci konania, ako aj Spolková republika Nemecko a Česká republika preto znášajú v prejednávaných veciach svoje vlastné trovy konania na oboch stupňoch.
VII. Návrh
116. Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor v spojených veciach C‑593/15 P a C‑594/15 P rozhodol takto:
1. Uznesenia Všeobecného súdu zo 14. septembra 2015 vo veciach Slovensko/Komisia (T‑678/14, EU:T:2015:661, a T‑779/14, EU:T:2015:655) sa zrušujú.
2. Rozhodnutia obsiahnuté v listoch Európskej komisie z 15. júla 2014 [BUDG/B/3/MV D(2014) 2351197] a z 24. septembra 2014 [BUDG/B/3/MV D(2014) 3139078] sa vyhlasujú za neplatné.
3. Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Slovenskej republiky na oboch stupňoch.
4. Spolková republika Nemecko a Rumunsko znášajú svoje vlastné trovy konania na oboch stupňoch.
117. Ďalej navrhujem, aby Súdny dvor vo veci C‑599/15 P rozhodol takto:
1. Uznesenie Všeobecného súdu zo 14. septembra 2015 vo veci Rumunsko/Komisia (T‑784/14, EU:T:2015:659) sa zrušuje.
2. Rozhodnutie obsiahnuté v liste Európskej komisie z 19. septembra 2014 [BUDG/B/3/MV D(2014) 3079038] sa vyhlasuje za neplatné.
3. Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Rumunska na oboch stupňoch.
4. Spolková republika Nemecko, Slovenská republika a Česká republika znášajú svoje vlastné trovy konania na oboch stupňoch.