DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
25. oktober 2017 (*)
»Appel – Unionens egne indtægter – afgørelse 2007/436/EF – medlemsstaternes økonomiske ansvar – fortabelse af visse importafgifter – pligt til at udbetale Europa-Kommissionen et beløb svarende til tabet – annullationssøgsmål – formaliteten – skrivelse fra Europa-Kommissionen – begrebet »anfægtelig retsakt««
I de forenede sager C-593/15 P og C-594/15 P,
angående to appeller i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 13. november 2015,
Den Slovakiske Republik ved B. Ricziová, som befuldmægtiget,
appellant,
støttet af:
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek, J. Vláčil og T. Müller, som befuldmægtigede,
Forbundsrepublikken Tyskland ved T. Henze og K. Stranz, som befuldmægtigede,
Rumænien ved R.-H. Radu, M. Chicu og A. Wellman, som befuldmægtigede,
intervenienter i appelsagen,
den anden part i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved A. Caeiros, A. Tokár, G.-D. Balan og Z. Malůšková, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, T. von Danwitz, og dommerne C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (refererende dommer) og C. Lycourgos,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: fuldmægtig M. Aleksejev,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. marts 2017,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 8. juni 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Ved appelskrifter har Den Slovakiske Republik nedlagt påstand om ophævelse af kendelserne afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 14. september 2015, Slovakiet mod Kommissionen (T-678/14, ikke trykt i Sml., herefter »den første appellerede kendelse«, EU:T:2015:661), og Slovakiet mod Kommissionen (T-779/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:655, herefter »den anden appellerede kendelse«) (herefter samlet »de appellerede kendelser«), hvorved Retten afviste appellantens påstand om annullation af de afgørelser fra Kommissionens Generaldirektorat for Budget, der angiveligt er indeholdt i skrivelse BUDG/B/03MV D (2014) 2351197 af 15. juli 2014 (herefter »den første omtvistede skrivelse«) og i skrivelse BUDG/B/03MV D (2014) 3139078 af 24. september 2014 (herefter »den anden omtvistede skrivelse«) (herefter samlet »de omtvistede skrivelser«).
Retsforskrifter
2 Rådets afgørelse 2007/436/EF, Euratom af 7. juni 2007 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter (EUT 2007, L 163, s. 17) ophæver med virkning fra den 1. januar 2007 Rådets afgørelse 2000/597/EF, Euratom af 29. september 2000 om ordningen for De Europæiske Fællesskabers egne indtægter (EFT 2000, L 253, s. 42).
3 I henhold til artikel 2, stk. 1, litra b), i afgørelse 2000/597 og artikel 2, stk. 1, litra a), i afgørelse 2007/436 omfatter egne indtægter, der opføres på Den Europæiske Unions budget, provenuet af bl.a. »told i henhold til den fælles toldtarif samt andre afgifter, som af [Unionens] institutioner er pålagt eller vil blive pålagt handelen med ikke-medlemsstater« (herefter »egne indtægter«).
4 I henhold til artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 af 22. maj 2000 om gennemførelse af afgørelse 2007/436 (EFT 2000, L 130, s. 1) som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 105/2009 af 26. januar 2009 (EUT 2009, L 36, s. 1, herefter forordning nr. 1150/2000), opstår der for Unionen en fordring på egne indtægter, når toldbestemmelsernes betingelser om bogføring af fordringen er opfyldt, og beløbet er meddelt debitor.
5 Artikel 9, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1150/2000 bestemmer følgende:
»Som fastlagt i artikel 10, fører hver enkelt medlemsstat egne indtægter til kredit for den konto, som med henblik herpå er oprettet i Kommissionens navn hos medlemsstatens finansforvaltning eller hos det af medlemsstaten udpegede organ.«
6 I henhold til forordningens artikel 10, stk. 1, foretages krediteringen senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen er indgået og konstateret i medfør af den nævnte forordnings artikel 2.
7 I henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1150/2000 medfører enhver forsinkelse af krediteringen af den i forordningens artikel 9, stk. 1, foreskrevne konto, at den pågældende medlemsstat skal betale en rente.
Tvistens baggrund
8 I 2006 og 2007 indgav selskaber i deres egenskab af hovedforpligtede toldangivelser i Tyskland med henblik på at henføre varer med bestemmelsessted i Slovakiet under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse som fastsat i artikel 91 og de efterfølgende artikler i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT 1992, L 302, s. 1).
9 Med henblik på disse transittransaktioner underrettede de slovakiske toldmyndigheder inden for den fastsatte frist og ved hjælp af det nye computerbaserede forsendelsessystem (»NCTS«) de tyske myndigheder om varernes frembydelse ved toldstedet på deres bestemmelsessted samt om resultatet af den udførte kontrol. Således blev de pågældende aktioner afsluttet, og den finansielle sikkerhed, som var stillet af de hovedforpligtede, blev frigivet.
10 Imidlertid viste en undersøgelse, der blev gennemført i Slovakiet, at transittransaktioner hos det slovakiske bestemmelsestoldsted var blevet bragt til ophør på en ikke forskriftsmæssig måde efter en ulovlig indtastning i NCTS.
11 Ved de omtvistede skrivelser mindede direktøren for »egne indtægter og finansiel programmering« under Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Budget (herefter »direktøren«) om, at Kommissionen ved afgørelse K(2011) 9750 endelig af 5. januar 2012 (sag REM 03/2013) efter en anmodning fra de tyske myndigheder havde fastslået, at en fritagelse for importafgifter i henhold til artikel 239 i forordning nr. 2913/92 var begrundet for så vidt angik et tysk selskab, der i dets egenskab af hovedforpligtet havde indgivet flere erklæringer på vegne af sine kunder til transport af varer i 2006 og 2007 under den eksterne forsendelsesprocedure til Slovakiet. I denne forbindelse påpegede Kommissionen, at den ikke forskriftsmæssige afslutning af transittransaktioner skyldtes svigagtige handlinger, som kun kunne forklares fornuftigt ved aktiv medvirken fra en ansat ved toldkontoret på det slovakiske bestemmelsessted eller ved en utilstrækkelig organisation af dette kontor, der gjorde det muligt for tredjemand at benytte NCTS.
12 Direktøren angav også i det væsentlige, at de tyske myndigheder af de samme grunde havde meddelt en fritagelse for toldskyld i en anden sag. I den første omtvistede skrivelse nævnes således en sag om et andet selskab og i den anden omtvistede skrivelse seks andre sager.
13 I de omtvistede skrivelser forklarede direktøren, at Den Slovakiske Republik efter Kommissionens tjenestegrenes opfattelse blev anset for at være økonomisk ansvarlig, for så vidt som bekræftelsen af afslutningen af de forsendelsesdokumenter, der blev returneret til det tyske afgangstoldsted, havde forhindret de tyske myndigheder i at opkræve eller inddrive toldafgifter, hvilke udgør traditionelle egne indtægter. Direktøren præciserede, at selv om Den Slovakiske Republik ikke havde til opgave at opkræve disse toldbeløb, der var opstået ved import til Unionen, forbliver en medlemsstat fortsat økonomisk ansvarlig for tab af egne indtægter, hvis dens myndigheder eller disses repræsentanter begår fejl eller handler svigagtigt.
14 Direktøren fremhævede derefter, at de slovakiske myndigheder ikke havde været i stand til at sikre, at Unionens toldbestemmelser blev anvendt korrekt. Resultatet af denne forkerte anvendelse af EU-lovgivningen var et tab af traditionelle egne indtægter, for så vidt som de tyske myndigheder ikke havde været i stand til at opkræve toldbeløbene og stille dem til rådighed for Kommissionen. På baggrund heraf udledte direktøren, at Den Slovakiske Republik skulle yde kompensation til EU-budgettet for det tab, der således var forårsaget. I denne forbindelse henviste den ved en analogi til præmis 44 i dom af 8. juli 2010, Kommissionen mod Italien (C-334/08, EU:C:2010:414).
15 Direktøren forklarede i det væsentlige, at et eventuelt afslag på at stille disse traditionelle egne indtægter til rådighed fra Den Slovakiske Republiks side ville være i strid med princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og inden for Unionen ville være til hinder for, at systemet med egne indtægter fungerer upåklageligt.
16 Han opfordrede følgelig de slovakiske myndigheder til at stille to bruttobeløb på henholdsvis 1 602 457,33 EUR og 1 453 723,12 EUR, hvoraf skal fratrækkes 25% i opkrævningsomkostninger, til rådighed for Kommissionen som egne indtægter senest den første hverdag efter den 19. dag i den anden måned efter fremsendelsen af de omtvistede skrivelser. Kommissionen tilføjede, at enhver forsinkelse ville føre til betaling af morarenter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1150/2000.
Retsforhandlingerne for Retten og de appellerede kendelser
17 Ved stævninger indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 22. september og 26. november 2014 anlagde Den Slovakiske Republik sag med påstand om annullation af de afgørelser, der angiveligt var indeholdt i de omtvistede skrivelser.
18 Ved særskilte dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 5. december 2014 og den 12. februar 2015 fremsatte Kommissionen i medfør af artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement af 2. maj 1991 formalitetsindsigelser. Disse indsigelser var i de to sager støttet på, at der ikke forelå en retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, og i sag T-678/14 på den første omtvistede skrivelses rent bekræftende karakter.
19 Den Slovakiske Republik indgav bemærkninger til disse formalitetsindsigelser.
20 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 8. og 23. januar 2015 fremsatte Forbundsrepublikken Tyskland og Rumænien begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for Den Slovakiske Republiks påstande i sag T-678/14. Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 10. april og 4. maj 2015 anmodede de samme medlemsstater om tilladelse til at intervenere til støtte for Den Slovakiske Republiks påstande i sag T-779/14.
21 I de appellerede kendelser traf Retten afgørelse vedrørende de af Kommissionen fremsatte formalitetsindsigelser under anvendelse af artikel 130 i Rettens procesreglement.
22 Med henblik på at efterprøve, om de omtvistede skrivelser kan anfægtes, undersøgte Retten i den første appellerede kendelses præmis 27-37 og 39 samt i den anden appellerede kendelses præmis 26-36 og 38 fordelingen af beføjelser mellem Kommissionen og medlemsstaterne for så vidt angår fastlæggelse af egne indtægter i henhold til bestemmelserne i afgørelse 2007/436 og i forordning nr. 1150/2000. Den konkluderede i den første appellerede kendelses præmis 41 og i den anden appellerede kendelses præmis 40, at de omtvistede skrivelser, idet der ikke findes nogen bestemmelser, der giver Kommissionen hjemmel til at vedtage en retsakt, der pålægger en medlemsstat at stille egne indtægter til rådighed, skulle anses for at have en informativ værdi og for blot at være en opfordring rettet til Den Slovakiske Republik.
23 I denne forbindelse præciserede Retten i den første appellerede kendelses præmis 42-44 og i den anden appellerede kendelses præmis 41-43, at en holdning fra Kommissionen som den, der er indeholdt i den omtvistede skrivelse, ikke binder de nationale myndigheder, og i den første appellerede kendelses præmis 45-47 og i den anden appellerede kendelses præmis 44-46, at skrivelsen ikke, idet den ikke var mere end en begrundet udtalelse, der var fremsat inden for rammerne af den administrative fase af en traktatbrudsprocedure, kunne udgøre en retsakt, der kan anfægtes.
24 Endelig forkastede Retten de af Den Slovakiske Republik fremførte argumenter. Navnlig forkastede Retten i den første appellerede kendelses præmis 54 og 55 og i den anden appellerede kendelses præmis 53 og 54 argumenterne om, at Kommissionen havde foretaget en fejlagtig fortolkning af de relevante bestemmelser, at de omtvistede skrivelser savnede retsgrundlag, eller at de deri nævnte beløb ikke kunne kvalificeres som »egne indtægter«, som uvirksomme, med den begrundelse, at disse argumenter vedrørte grundlaget for de nævnte skrivelsers indhold. I den første appellerede kendelses præmis 56-59 og i den anden appellerede kendelses præmis 55-58 besvarede Retten derudover argumenterne om det fuldstændige retlige klagesystem, effektiv domstolsbeskyttelse samt den foreliggende sags hastende karakter, der bl.a. fulgte af risikoen for at skulle betale betydelige morarenter.
25 På denne baggrund tiltrådte Retten Kommissionens formalitetsindsigelse og afviste Den Slovakiske Republiks søgsmål, for så vidt som de var anlagt til prøvelse af retsakter, der ikke kan gøres til genstand for søgsmål, uden at tage stilling til interventionsbegæringerne fra Forbundsrepublikken Tyskland og Rumænien.
Parternes påstande i appelsagerne og retsforhandlingerne for Domstolen
26 Den Slovakiske Republik har i appelskrifterne nedlagt følgende påstande:
– De appellerede kendelser ophæves i deres helhed.
– Domstolen træffer selv afgørelse om formaliteten vedrørende Den Slovakiske Republiks søgsmål og sagerne hjemvises til Retten til afgørelse af realiteten eller, subsidiært, sagerne hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse om formaliteten og realiteten vedrørende appellerne.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
27 I sit svarskrift har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
– Appellerne forkastes.
– Den Slovakiske Republik betaler sagsomkostningerne.
28 Forbundsrepublikken Tyskland og Rumænien har i deres interventionsindlæg nedlagt påstand om, at der gives appellanten medhold i appellerne.
29 Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 12. januar 2016 er sagerne C-593/15 P og C-594/15 P blevet forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
Om appellerne
30 Til støtte for sine appeller har Den Slovakiske Republik fremført to anbringender, hvoraf det første vedrører en retlig fejl og det andet, som er fremført subsidiært, en tilsidesættelse af den begrundelsesforpligtelse, der påhviler Retten.
Det første appelanbringende
Parternes argumenter
31 Med sit første appelanbringende har Den Slovakiske Republik foreholdt Retten, at denne har begået flere retlige fejl i forbindelse med vurderingen af de omtvistede skrivelsers karakter og retsvirkninger. Dette appelanbringende er opdelt i tre argumentationslinjer.
32 For det første har Den Slovakiske Republik i det væsentlige gjort gældende, at Retten misforstod arten af de krævede beløb i de omtvistede skrivelser, idet den – i det mindste implicit – kvalificerede dem som »egne indtægter« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2007/436. Retten anvendte således fejlagtigt lovmæssige bestemmelser og retspraksis vedrørende egne indtægter med henblik på at træffe afgørelse om Kommissionens beslutningsbeføjelser. For så vidt som den korrekte retlige kvalificering af disse beløb var relevant for vurderingen af, om søgsmålene kunne antages til realitetsbehandling, kunne Retten i øvrigt ikke – uden at begå en retlig fejl – nøjes med i den første appellerede kendelses præmis 54 og 55 og i den anden appellerede kendelses præmis 53 og 54, at finde, at de argumenter, som den havde fremført i denne forbindelse, vedrørte vurderingen af sagens realitet.
33 Under alle omstændigheder er den retspraksis, som Retten henviste til i den første appellerede kendelses præmis 28-34 og i den anden appellerede kendelses præmis 27-33, ikke relevant i den foreliggende sag, eftersom den fastlægger medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til de egne indtægter i de bilaterale forhold mellem Kommissionen og den medlemsstat, der skal stille sådanne indtægter til rådighed. De nærværende sager indebærer nemlig et trepartsforhold mellem Kommissionen, Forbundsrepublikken Tyskland i sin egenskab af den medlemsstat, der skal stille egne indtægter til rådighed, samt Den Slovakiske Republik, der ikke er ansvarlig for at stille de nævnte indtægter til rådighed.
34 I sine bemærkninger til interventionsindlæggene har Den Slovakiske Republik endnu engang påpeget den retsusikkerhed og den risiko for alvorlige finansielle konsekvenser, der følger af usikkerheden for så vidt angår det retlige grundlag for den påståede forpligtelse til at stille de krævede beløb til rådighed. Den har bestridt selve den omstændighed, at der foreligger en sådan forpligtelse efter EU-retten. Eftersom Kommissionen ved de omtvistede skrivelser fastsatte en forpligtelse og følger, der ikke er fastsat i EU-retten, skaber disse skrivelser klart retsvirkninger, der kan påvirke appellantens interesser. Under alle omstændigheder ville det være nyttigt, om Domstolen afklarede de problemstillinger, der er forbundet med det omtalte retsgrundlag i de nærværende sager.
35 For det andet har Den Slovakiske Republik gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den i det væsentlige i den første appellerede kendelses præmis 41 og i den anden appellerede kendelses præmis 40 løftede kriteriet om udstederen af den anfægtede retsakts beføjelse til at udgøre en uomgængelig betingelse for, at der foreligger en anfægtelig retsakt. Domstolen har i præmis 55 i dom af 13. februar 2014, Ungarn mod Kommissionen (C-31/13 P, EU:C:2014:70), ganske vist fastslået, at retsvirkningerne af en retsakt også skal vurderes ud fra den udstedende institutions beføjelser. Imidlertid kan denne retspraksis ikke fortolkes således, at manglende beføjelser uundgåeligt medfører, at en retsakt udstedt af Unionens institutioner under ingen omstændigheder kan udgøre en retsakt, som har bindende retsvirkninger, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. En sådan tilgang ville fratage ulovlighedsanbringendet om udstederen af retsaktens manglende beføjelse enhver betydning.
36 For det tredje har Den Slovakiske Republik, i modsætning til, hvad Retten fastslog i den første appellerede kendelses præmis 59 og i den anden appellerede kendelses præmis 58, anført, at medlemsstatens mulighed for at foretage en betaling med forbehold ikke kan udbedre den utilstrækkelige effektive domstolsbeskyttelse og adgang til domstolsprøvelse eller hurtigt afhjælpe situationen i tilfælde som i de foreliggende sager. Afvisningen af søgsmålene for Retten har nemlig uacceptable negative virkninger i forhold til medlemsstatens situation, eftersom den først i forbindelse med et eventuelt traktatbrudssøgsmål ville kunne anfægte Kommissionens argumenter, og således måtte være nødt til at risikere at betale betydelige morarenter. Gennemførelsen af en betaling med forbehold, der ikke er fastlagt i nogen EU-retsakt, og hvis tilbagebetaling ikke er garanteret i henhold til retspraksis, sikrer imidlertid på ingen måde medlemsstaten adgang til domstolsprøvelse.
37 Kommissionen har bestridt alle disse argumenter og har gjort gældende, at det første appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
38 For det første har denne institution anført, at argumenterne om arten af de krævede beløb, Den Slovakiske Republiks betaling heraf samt tilstedeværelsen af en forpligtelse for denne medlemsstat til at stille disse beløb til rådighed henhører under bedømmelsen af realiteten i søgsmålene og ikke spørgsmålet, om de kan antages til realitetsbehandling. Hvad angår vurderingen af, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, er Kommissionen af den opfattelse, at Retten undersøgte de omtvistede skrivelsers indhold i overensstemmelse med retspraksis, og at den under hensyntagen til det nævnte indhold med rette fastslog, at disse skrivelser alene udgjorde en opfordring til at stille egne indtægter til rådighed, hvilket hverken Den Slovakiske Republik eller de intervenerende medlemsstater har kunnet afkræfte. Det var således med rette, at Retten tog stilling til søgsmålene i lyset af bestemmelserne og retspraksis vedrørene egne indtægter.
39 I denne henseende er det for det første ubestridt, at de pågældende beløb udgør toldafgifter og følgelig traditionelle egne indtægter. For det andet tog Retten, i forbindelse med, at den foretog analysen af de nævnte bestemmelser på stadiet for behandlingen af sagens formalitet, på ingen måde stilling til en eventuel forpligtelse for Den Slovakiske Republik til at stille de pågældende beløb til rådighed. Imidlertid fremgår det af alle disse bestemmelser som fortolket i retspraksis såvel som af de regler, der regulerer traktatbrudsproceduren, at Kommissionen ikke har nogen beføjelse til på bindende vis at fastlægge de egne indtægters beløb, fastsætte fristen for betaling heraf og træffe afgørelse om morarenter.
40 Under alle omstændigheder er Kommissionen af den opfattelse, at de omtvistede skrivelser, selv om det antages, at disse skrivelser ikke omhandlede betaling af egne indtægter, ikke kunne medføre bindende retlige virkninger. Der er nemlig ikke fastsat noget retsgrundlag for vedtagelsen af en sådan bindende retsakt.
41 For det andet har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at undersøgelsen af omfanget af dens beføjelser er en del af de nærværende sager i forbindelse med en kompleks vurdering, der tilsigter at fastslå, hvorvidt de omtvistede skrivelser kan anfægtes i betragtning af deres art, sammenhængen for deres vedtagelse samt udstederens beføjelser. Ifølge Kommissionen skal der sondres mellem på den ene side retsakter, der skaber retsvirkninger, og som er blevet udstedt af en inkompetent institution, og på den anden side retsakter, der ikke skaber sådanne retsvirkninger, og som følgelig ikke kan være genstand for et annullationssøgsmål.
42 For det tredje er Kommissionen af den opfattelse, at det nødvendigvis følger af særtrækkene ved systemet med egne indtægter, at den ikke har beføjelse til at vedtage bindende afgørelser på dette område. Den omstændighed, at der ikke foreligger en sådan beføjelse, kan således ikke sidestilles med en nægtelse af Den Slovakiske Republiks ret til effektiv domstolsbeskyttelse. Det samme gælder for denne medlemsstats forpligtelse til at betale morarenter, som følger direkte af artikel 11 i forordning nr. 1150/2000. Derudover har betaling med forbehold ikke til formål at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse, men at afbøde den potentielle finansielle byrde, som forpligtelsen til at betale morarenter kan udgøre for en medlemsstat. Endvidere er risikoen for, at der opstår morarenter, forbundet med misligholdelse af forpligtelsen til at stille egne indtægter til Kommissionens rådighed og ikke med de omtvistede skrivelser, der indeholdt en opfordring hertil.
43 Den omstændighed, at der ikke foreligger beføjelser til at vedtage bindende afgørelser på området for egne indtægter, bekræftes i øvrigt af Rådets afvisning af et forslag til ændring af artikel 17 i forordning nr. 1150/2000, der ville have givet Kommissionen beføjelse til at undersøge sager og vedtage en behørigt begrundet afgørelse, hvis beløbet for de konstaterede fordringer oversteg 50 000 EUR.
44 Kommissionen har desuden anført, at der alene kan anlægges annullationssøgsmål, såfremt søgsmålet vedrører gyldigheden af en retsakt, der skaber retsvirkninger. Såfremt sagens genstand derimod er eksistensen af en pligt for en medlemsstat, der følger af EU-retten, er traktatbrudssøgsmålet det eneste tilgængelige retsmiddel. Traktaterne fastsætter nemlig ikke nogen procedure, der af en medlemsstat kan anvendes med henblik på at få fastslået, om medlemsstaten selv har opfyldt sine forpligtelser i henhold til EU-retten.
45 Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland og Rumænien er af den opfattelse, at det første anbringende bør tages til følge.
Domstolens bemærkninger
46 Det fremgår af fast retspraksis, at enhver af EU-institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger, udgør en »anfægtelig retsakt« i artikel 263 TEUF’s forstand (dom af 13.2.2014, Ungarn mod Kommissionen, C-31/13 P, EU:C:2014:70, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
47 Ved afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har sådanne virkninger, skal vægten lægges på dens indhold (dom af 22.6.2000, Nederlandene mod Kommissionen, C-147/96, EU:C:2000:335, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis). Disse retsvirkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom denne retsakts indhold, i givet fald under hensyn til sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser (dom af 13.2.2014, Ungarn mod Kommissionen, C-31/13 P, EU:C:2014:70, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
48 I de appellerede kendelser traf Retten afgørelse vedrørende de af Kommissionen fremsatte formalitetsindsigelser uden at behandle sagens realitet. Som beskrevet i denne doms præmis 22 og 23, konkluderede Retten – efter en undersøgelse af fordelingen af beføjelser mellem Kommissionen og medlemsstaterne for så vidt angår fastlæggelse af egne indtægter i henhold til bestemmelserne i afgørelse 2007/436 og i forordning nr. 1150/2000 – i den første appellerede kendelses præmis 41 og i den anden appellerede kendelses præmis 40, at de omtvistede skrivelser, idet der ikke findes nogen bestemmelser, der giver Kommissionen hjemmel til at vedtage en retsakt, der pålægger en medlemsstat at stille egne indtægter til rådighed, skulle anses for at have en informativ værdi og for blot at være en opfordring henvendt til Den Slovakiske Republik.
49 I denne forbindelse har Retten præciseret, at en holdning fra Kommissionen som den, der er indeholdt i disse skrivelser, ikke binder de nationale myndigheder, og at holdningen, idet den ikke er mere end en begrundet udtalelse, der var fremsat inden for rammerne af den administrative fase af en traktatbrudsprocedure, ikke kan udgøre en anfægtelig retsakt.
50 For det første synes Retten ganske vist i det væsentlige at have støttet sin bedømmelse af, om de omtvistede skrivelser kan anfægtes, på en undersøgelse af Kommissionens beføjelser på grundlag af bestemmelserne i afgørelse 2007/436 og forordning nr. 1150/2000. I modsætning til hvad Den Slovakiske Republik har hævdet, bedømte den herved imidlertid hverken de krævede midlers art eller kvalificerede disse midler som »egne indtægter«.
51 Retten begrænsede sig nemlig i de appellerede kendelser til på abstrakt vis at nævne de forpligtelser og beføjelser, der påhviler henholdsvis medlemsstaterne og Kommissionen på området for EU’s egne indtægter. Eftersom Kommissionen, således som det fremgår af den første appellerede kendelses præmis 4-10 og den anden appellerede kendelses præmis 4-10, imidlertid havde udstedt de omtvistede skrivelser på dette område, kunne Retten uden at begå en retlig fejl bedømme de omtalte forpligtelser og beføjelser i henseende til bestemmelserne vedrørende egne indtægter, udelukkende med henblik på undersøgelsen af, om de nævnte skrivelser kunne anfægtes, og uden at dette berører det materielle spørgsmål om, hvorvidt bestemmelserne finder anvendelse på sagens omstændigheder og kvalificeringen af de pågældende beløb.
52 I øvrigt bemærkes, at det under disse omstændigheder var med rette, at Retten i den første appellerede kendelses præmis 55 og den anden appellerede kendelses præmis 54 forkastede de argumenter, som Den Slovakiske Republik havde fremført vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt indholdet af de omtvistede skrivelser var velbegrundet, som irrelevante.
53 For det andet bemærkes, at Retten, således som Den Slovakiske Republik med rette har gjort gældende, dog nøjedes med at undersøge udstederen af retsaktens beføjelser uden blot at foretage en analyse af selve indholdet af de omtvistede skrivelser til trods for de krav i retspraksis, som er nævnt i denne doms præmis 47.
54 Retten begik følgelig en retlig fejl.
55 Det skal imidlertid bemærkes, at hvis præmisserne i en afgørelse afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, bevirker en sådan tilsidesættelse ikke, at denne afgørelse skal ophæves, men at præmisserne skal ændres (jf. i denne retning dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 150, og af 5.3.2015, Kommissionen m.fl. mod Versalis m.fl., C-93/13 P og C-123/13 P, EU:C:2015:150, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis).
56 Dette er tilfældet i den foreliggende sag.
57 På baggrund af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 46 og 47, fremgår det nemlig af en analyse af indholdet af de omtvistede skrivelser under hensyntagen til den sammenhæng, hvori de blev udstedt, samt Kommissionens beføjelser, at disse skrivelser ikke kan kvalificeres som »anfægtelige retsakter«.
58 Hvad for det første angår de nævnte skrivelsers indhold skal det efter en sammenfatning af de omhandlede faktiske omstændigheder bemærkes, at direktøren i disse skrivelser gav udtryk for direktoratets holdning, ifølge hvilken Den Slovakiske Republik ansås for at være ansvarlig for tab af egne indtægter forårsaget i Tyskland. Direktoratet var af den opfattelse, at Den Slovakiske Republik skulle erstatte disse tab, og at sidstnævnte, såfremt medlemsstaten nægtede at stille det pågældende beløb til rådighed, tilsidesatte princippet om loyalt samarbejde og bragte systemet med egne indtægters tilfredsstillende funktion i fare. Henset til disse omstændigheder opfordrede direktoratet Den Slovakiske Republik til at stille et beløb svarende til de pågældende tab til rådighed for det, og præciserede, at manglende betaling inden for den i skrivelserne fastsatte frist ville medføre betaling af morarenter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1150/2000.
59 Det fremgår af denne sammenfatning, at Kommissionen over for Den Slovakiske Republik ved de omtvistede skrivelser i det væsentlige gav udtryk for sin opfattelse for så vidt angår de retlige konsekvenser af de tab af egne indtægter, der var forårsaget i Tyskland, og de forpligtelser for Den Slovakiske Republik, der ifølge Kommissionen fulgte heraf. Henset til denne opfattelse opfordrede Kommissionen denne medlemsstat til at overdrage de pågældende beløb.
60 Det skal imidlertid bemærkes, at hverken den blotte tilkendegivelse af en juridisk holdning eller den blotte opfordring til at stille de pågældende beløb til rådighed kan skabe retsvirkninger.
61 Den omstændighed alene, at de omtvistede skrivelser fastsætter en frist for tilrådighedsstillelsen af disse beløb, imens den angiver, at en forsinkelse kan medføre morarenter, gør det i betragtning af skrivelsernes samlede ordlyd ikke muligt at finde, at Kommissionen – i stedet for at give udtryk for sin holdning – havde til hensigt at vedtage retsakter, der skaber bindende retsvirkninger, eller følgelig gøre de nævnte skrivelser til anfægtelige retsakter.
62 Hvad for det andet angår sammenhængen skal det præciseres, at Kommissionen under retsmødet – uden at være blevet modsagt af Den Slovakiske Republik eller af de intervenerende medlemsstater på dette punkt – anførte, at afsendelsen af skrivelser som de omtvistede skrivelser udgør en udbredt praksis hos denne institution, som har til formål at indlede uformelle drøftelser vedrørende en medlemsstats overholdelse af EU-retten, der kan efterfølges af indledningen af den administrative fase af en traktatbrudsprocedure. Denne sammenhæng afspejles i de omtvistede skrivelser, der klart angiver grundene til, at Kommissionen var af den opfattelse, at Den Slovakiske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten. Derudover fremgår det utvetydigt af de stævninger, som sidstnævnte indgav ved Retten, at medlemsstaten havde kendskab til denne sammenhæng, og at Kommissionens hensigt om at indlede uformelle kontakter var blevet forstået.
63 Det fremgår imidlertid af retspraksis, at en begrundet udtalelse, henset til Kommissionens beføjelse til at indlede en traktatbrudsprocedure, ikke kan have bindende retsvirkninger (jf. i denne retning dom af 29.9.1998, Kommissionen mod Tyskland, C-191/95, EU:C:1998:441, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis). Dette gælder så meget desto mere hvad angår skrivelser, der ligesom de omtvistede skrivelser kan analyseres som blotte uformelle åbningsskrivelser forud for åbningen af den administrative fase af en traktatbrudsprocedure.
64 Hvad for det tredje angår Kommissionens beføjelser er parterne enige om, at denne institution under alle omstændigheder ikke har nogen kompetence til at vedtage bindende retsakter, hvorved den forpligter en medlemsstat til at stille beløb som de i nærværende sager omhandlede til rådighed. Selv hvis det nemlig på den ene side antages, at disse beløb, således som Den Slovakiske Republik har anført, ikke kan kvalificeres som »egne indtægter«, har Kommissionen over for Domstolen tilkendegivet, at der ikke kunne fastslås noget retsgrundlag for at vedtage en bindende retsakt. Såfremt det på den anden side antages, at de nævnte beløb skal kvalificeres som »egne indtægter« i modsætning til de argumenter, som Den Slovakiske Republik har fremført, bemærkes, at Kommissionens argumentation, hvorefter denne ikke har nogen beslutningsbeføjelse – hverken i henhold til afgørelse 2007/436 eller forordning nr. 1150/2000 – ikke er blevet modsagt af medlemsstaten.
65 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det konkluderes, at de omtvistede skrivelser ikke udgør »anfægtelige retsakter« som omhandlet i artikel 263 TEUF, uden at det er nødvendigt at realitetsbehandle spørgsmålet om, hvorvidt afgørelse 2007/436 og forordning nr. 1150/2000 finder anvendelse, samt den retlige kvalificering af de krævede beløb.
66 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af Den Slovakiske Republiks argumenter om retten til effektiv domstolsbeskyttelse, den unødvendige forlængelse af sagen mellem medlemsstaten og Kommissionen samt risikoen for morarenter. Selv om betingelsen om bindende retsvirkninger skal fortolkes i lyset af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), er det nemlig tilstrækkeligt at bemærke, at denne rettighed ikke har til formål at ændre den domstolskontrolordning, der er fastlagt i traktaterne, og navnlig ikke reglerne for antagelse af direkte søgsmål ved Unionens retsinstanser, således som det også fremgår af forklaringerne til denne artikel 47, hvilke forklaringer der i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og chartrets artikel 52, stk. 7, skal tages hensyn til ved fortolkningen af chartret (dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis). Derfor kan fortolkningen af begrebet »anfægtelig retsakt« i lyset af nævnte artikel 47 ikke føre til, at der bortses fra den omhandlede betingelse, uden at man derved ville overskride de beføjelser, Unionens retsinstanser er tillagt ved traktaten (jf. analogt dom af 12.9.2006, Reynolds Tobacco m.fl. Kommissionen, C-131/03 P, EU:C:2006:541, præmis 81, og kendelse af 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irland) mod Kommissionen, C-477/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:292, præmis 54).
67 Følgelig er de appellerede kendelsers konklusion, for så vidt som de afviser de af Den Slovakiske Republik anlagte søgsmål fra realitetsbehandling, begrundet, således at det første anbringende skal forkastes.
Det andet anbringende
Parternes argumenter
68 Med sit andet anbringende, der er fremført subsidiært, har Den Slovakiske Republik gjort gældende, at Retten tilsidesatte sin begrundelsespligt.
69 For det første begrundede Retten på ingen måde konklusionen om, at de krævede beløb udgjorde egne indtægter. Begrundelserne for denne konklusion var så meget desto vigtigere i de foreliggende sager, dels fordi denne konklusion danner forudsætningen for den – i øvrigt fejlagtige – vurdering af, om sagerne kunne antages til realitetsbehandling ved Retten, og dels fordi kvalifikationen af de nævnte beløb som »egne indtægter« blev bestridt af Den Slovakiske Republik i dens bemærkninger vedrørende formalitetsindsigelserne. Retten burde ligeledes have anført grundene til, at retspraksis vedrørende medlemsstaternes forpligtelser på området for egne indtægter i bilaterale forhold fandt anvendelse på et trepartsforhold som det i den foreliggende sag omhandlede, hvilket Den Slovakiske Republik ligeledes havde bestridt for Retten.
70 For det andet undlod Retten angiveligt at begrunde sin konklusion om, at ordningen om betaling med forbehold kunne løse det komplekse problem med adgang til domstolsprøvelse og situationens hastende karakter i de foreliggende sager.
71 For det tredje har den Slovakiske Republik anført, at de appellerede kendelsers begrundelse er næsten identisk med de begrundelser, der gives i flere kendelser, der blev afsagt af Retten samme dag, selv om det var under andre faktiske omstændigheder. Den Slovakiske Republik henviser navnlig til kendelse af 14. september 2015, Slovenien mod Kommissionen (T-585/14, EU:T:2015:662), der ifølge denne vedrørte en sag om tab af traditionelle egne indtægter som følge af udstedelsen af en importlicens til sukker, der til forskel fra de foreliggende sager indebar et bilateralt forhold mellem den pågældende medlemsstat og Kommissionen.
72 Kommissionen har bestridt alle disse argumenter.
Domstolens bemærkninger
73 Det bemærkes, at pligten til at begrunde domme følger af artikel 36 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, som i henhold til statuttens artikel 53, stk. 1, og artikel 117 i Rettens procesreglement også finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten. Ifølge fast retspraksis skal begrundelsen for Rettens domme klart og utvetydigt angive de betragtninger, som Retten har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne beslutning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret (dom af 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen Leipzig-Halle mod Kommissionen, C-288/11 P, EU:C:2012:821, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
74 I øvrigt følger det af fast retspraksis, at den begrundelsespligt, der påhviler Retten, ikke pålægger denne at fremkomme med en udtømmende fremstilling og ét for ét behandle alle de argumenter, der er fremført af parterne i sagen. Det er tilstrækkeligt, at begrundelsen giver de berørte mulighed for at få et klart kendskab til begrundelsen for, at Retten ikke har godtaget deres argumenter, og at Domstolen kan råde over de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan udøve sin prøvelsesret (jf. bl.a. i denne retning kendelse af 12.7.2016, Pérez Gutiérrez mod Kommissionen, C-604/15 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:545, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
75 Retten redegjorde i det foreliggende tilfælde i de appellerede kendelser klart for begrundelserne for, at den konkluderede, at de omtvistede skrivelser ikke kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. Det følger af undersøgelsen af Den Slovakiske Republiks første anbringende, at begrundelserne i disse kendelser gjorde denne medlemsstat i stand til at forstå det ræsonnement, der førte til, at sagerne ikke kunne antages til realitetsbehandling, og bestride berettigelsen heraf, og at disse begrundelser gjorde det muligt for Domstolen at udøve sin kontrol.
76 Heraf følger, at de appellerede kendelser ikke er behæftet med en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
77 Denne konklusion ændres ikke af de af Den Slovakiske Republik fremførte argumenter.
78 For så vidt som denne medlemsstat for det første har gjort gældende, at Retten burde have angivet grundene til, at den fandt, at den kunne anvende afgørelse 2007/436 og forordning nr. 1150/2000 med henblik på at vurdere, om de omtvistede skrivelser kunne anfægtes, bemærkes, at Retten tog stilling til de argumenter, der var fremført for den, og i henhold til hvilke disse tekster ikke fandt anvendelse, idet den fandt, at disse argumenter henhørte under bedømmelsen af sagernes realitet.
79 På denne baggrund er den omstændighed, selv hvis det skulle vise sig at være tilfældet, at de appellerede kendelsers begrundelse er næsten identisk med de begrundelser, der gives i kendelser afsagt i andre sager vedrørende andre faktiske forhold, for det andet ligeledes irrelevant.
80 For det tredje har Retten, idet den med rette bemærkede, at selv om betingelsen om bindende retsvirkninger skulle fortolkes i lyset af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, kunne den ikke føre til, at der bortses fra den omhandlede betingelse, uden at de beføjelser, som Unionens retsinstanser er tillagt ved traktaten, derved overskrides, i tilstrækkelig grad taget stilling til Den Slovakiske Republiks argumenter om den angiveligt utilstrækkelig effektive domstolsbeskyttelse under hensyntagen til den hastende karakter, som situationen hævdes at have.
81 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet anbringende og appellerne som helhed forkastes.
Sagsomkostninger
82 Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement, som i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
83 Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Slovakiske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges Den Slovakiske Republik at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger.
84 Procesreglementets artikel 140, stk. 1, der ifølge procesreglementets artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, bestemmer, at medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger.
85 Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland og Rumænien bærer følgelig hver deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1) Appellerne forkastes.
2) Den Slovakiske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.
3) Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland og Rumænien bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter