ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
25 oktober 2017 (*)
„Hogere voorziening – Eigen middelen van de Europese Unie – Besluit 2007/436/EG – Financiële aansprakelijkheid van de lidstaten – Verlies aan bepaalde invoerrechten – Verplichting tot betaling aan de Europese Commissie van het bedrag dat overeenkomt met het verlies – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Brief van de Europese Commissie – Begrip ‚voor beroep vatbare handeling’”
In de gevoegde zaken C‑593/15 P en C‑594/15 P,
betreffende twee hogere voorzieningen krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 13 november 2015,
Slowaakse Republiek, vertegenwoordigd door B. Ricziová als gemachtigde,
rekwirante,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil en T. Müller als gemachtigden,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door T. Henze en K. Stranz als gemachtigden,
Roemenië, vertegenwoordigd door R.‑H. Radu, M. Chicu en A. Wellman als gemachtigden,
interveniënten in hogere voorziening,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Caeiros, A. Tokár, G.‑D. Balan en Z. Malůšková als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (rapporteur) en C. Lycourgos, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: M. Aleksejev, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 23 maart 2017,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 juni 2017,
het navolgende
Arrest
1 Met haar hogere voorzieningen verzoekt de Slowaakse Republiek om vernietiging van de beschikkingen van het Gerecht van de Europese Unie van 14 september 2015, Slowakije/Commissie (T‑678/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:661; hierna: „eerste bestreden beschikking”), en Slowakije/Commissie (T‑779/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:655; hierna: „tweede bestreden beschikking”) (hierna samen: „bestreden beschikkingen”), waarbij niet-ontvankelijk zijn verklaard haar beroepen tot nietigverklaring van de besluiten van het directoraat-generaal Begroting van de Europese Commissie die beweerdelijk zijn vervat in brief BUDG/B/03MV D(2014) 2351197 van 15 juli 2014 (hierna: „eerste litigieuze brief”) en brief BUDG/B/03MV D(2014) 3139078 van 24 september 2014 (hierna: „tweede litigieuze brief”) (hierna samen: „litigieuze brieven”).
Toepasselijke bepalingen
2 Besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2000, L 253, blz. 42) is met ingang van 1 januari 2007 ingetrokken bij besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2007,L 163, blz. 17).
3 Artikel 2, lid 1, onder b), van besluit 2000/597 en artikel 2, lid 1, onder a), van besluit 2007/436 bepalen dat de op de algemene begroting van de Europese Unie opgevoerde eigen middelen worden gevormd door de ontvangsten uit met name „de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de instellingen van de [Unie] ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-lidstaten” (hierna: „eigen middelen”).
4 Volgens artikel 2, lid 1, van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 2007/436 (PB 2000, L 130, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 105/2009 van de Raad van 26 januari 2009 (PB 2009, L 36, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1150/2000”), geldt een recht van de Unie op de eigen middelen zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.
5 Artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1150/2000 luidt:
„Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend.”
6 Volgens artikel 10, lid 1, van die verordening geschiedt de boeking van de eigen middelen uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin het recht overeenkomstig artikel 2 van die verordening is vastgesteld.
7 Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 bepaalt dat elke te late boeking op de in artikel 9, lid 1, van die verordening bedoelde rekening de betrokken lidstaat verplicht tot het betalen van achterstandsrente.
Voorgeschiedenis van het geding
8 In 2006 en 2007 hebben vennootschappen als aangevers in Duitsland douaneaangiften gedaan om voor Slowakije bestemde goederen te plaatsen onder de in de artikelen 91 en volgende van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1) neergelegde regeling extern communautair douanevervoer.
9 Voor dat douanevervoer hebben de Slowaakse douaneautoriteiten binnen de gestelde termijnen en door middel van het nieuwe geautomatiseerde systeem voor douanevervoer (New Computerised Transit System – NCTS) de Duitse autoriteiten op de hoogte gebracht van het aanbrengen van de goederen bij het douanekantoor van bestemming en van het resultaat van de verrichte controle. Dientengevolge is de betrokken regeling douanevervoer gezuiverd en is de door de aangevers gestelde financiële zekerheid vrijgegeven.
10 Uit een in Slowakije verricht onderzoek is echter gebleken dat het douanevervoer door het Slowaakse douanekantoor van bestemming op onregelmatige wijze was beëindigd na een onwettige invoer in het NCTS.
11 Bij de litigieuze brieven heeft de directeur van de directie „Eigen Middelen en Financiële Programmering” van het directoraat-generaal Begroting van de Europese Commissie (hierna: „directeur”) eraan herinnerd dat de Commissie, naar aanleiding van een verzoek van de Duitse autoriteiten, met betrekking tot een Duitse vennootschap die als aangever namens haar klanten verschillende aangiften had ingediend voor het vervoer in 2006 en 2007 van goederen onder de regeling extern douanevervoer naar Slowakije, bij besluit C(2011) 9750 final van 5 januari 2012 (dossier REM 03/2010) een kwijtschelding van de invoerrechten krachtens artikel 239 van verordening nr. 2913/92 gegrond had verklaard. In dit verband heeft de Commissie benadrukt dat de onwettige beëindiging van het douanevervoer een frauduleuze handeling vormde die redelijkerwijs slechts konden worden verklaard door de actieve medeplichtigheid van een douanebeambte van het Slowaakse douanekantoor van bestemming of door een gebrekkige organisatie van dat kantoor waardoor een derde toegang had tot het NCTS.
12 Voorts heeft de directeur in wezen erop gewezen dat de Duitse autoriteiten in andere gevallen om dezelfde redenen de douanerechten hadden kwijtgescholden. In de eerste litigieuze brief wordt het geval van een andere vennootschap vermeld en in de tweede litigieuze brief worden zes andere zaken vermeld.
13 In de litigieuze brieven heeft de directeur verklaard dat de diensten van de Commissie de Slowaakse Republiek financieel aansprakelijk hielden, aangezien de bevestiging van de zuivering van de regeling douanevervoer op de aan het Duitse douanekantoor van vertrek teruggezonden doorvoerdocumenten tot gevolg had dat de Duitse autoriteiten geen douanerechten – die traditionele eigen middelen vormen – konden innen of terugvorderen. Hij heeft verduidelijkt dat de Slowaakse Republiek weliswaar niet belast was met de inning van de douanerechten op de invoer in de Unie, maar dat lidstaten financieel aansprakelijk bleven voor het verlies aan eigen middelen indien hun autoriteiten of hun vertegenwoordigers fouten begingen of frauduleus handelden.
14 De directeur heeft vervolgens benadrukt dat de Slowaakse autoriteiten niet hadden kunnen garanderen dat de douanewetgeving van de Unie juist werd toegepast. Die onjuiste toepassing van het Unierecht had geleid tot een verlies aan traditionele eigen middelen, aangezien de Duitse autoriteiten geen douanerechten hadden kunnen innen en ter beschikking van de Commissie stellen. De directeur heeft daaruit afgeleid dat de Slowaakse Republiek dat verlies voor de begroting van de Unie moest compenseren. In dit verband heeft hij, mutatis mutandis, naar punt 44 van het arrest van 8 juli 2010, Commissie/Italië (C‑334/08, EU:C:2010:414), gewezen.
15 De directeur heeft in wezen uiteengezet dat een eventuele weigering van de Slowaakse Republiek om die traditionele eigen middelen ter beschikking te stellen, in strijd zou zijn met het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en binnen de Unie, en de goede werking van het stelsel van eigen middelen zou belemmeren.
16 Derhalve heeft hij de Slowaakse autoriteiten verzocht om uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgde op de verzending van de litigieuze brieven eigen middelen ten bedrage van 1 602 457,33 respectievelijk 1 453 723,12 EUR bruto (waarop 25 % als inningskosten moest worden ingehouden) ter beschikking van de Commissie te stellen. Hij heeft hieraan toegevoegd dat krachtens artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 in geval van te late betaling rente verschuldigd zou zijn.
Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikkingen
17 Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 september respectievelijk 26 november 2014, heeft de Slowaakse Republiek beroepen ingesteld tot nietigverklaring van de besluiten die beweerdelijk zijn vervat in de litigieuze brieven.
18 Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 december 2014 respectievelijk 12 februari 2015, heeft de Commissie excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991. Die excepties waren in beide zaken gebaseerd op het ontbreken van een handeling waartegen beroep tot nietigverklaring kon worden ingesteld, en in zaak T‑678/14 op het louter bevestigende karakter van de eerste litigieuze brief.
19 De Slowaakse Republiek heeft haar opmerkingen over die excepties van niet-ontvankelijkheid ingediend.
20 Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 respectievelijk 23 januari 2015, hebben de Bondsrepubliek Duitsland en Roemenië verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Slowaakse Republiek in zaak T‑678/14. Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 10 april respectievelijk 4 mei 2015, hebben diezelfde lidstaten verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Slowaakse Republiek in zaak T‑779/14.
21 Bij de bestreden beschikkingen heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 130 van zijn Reglement voor de procesvoering uitspraak gedaan op de excepties van niet-ontvankelijkheid van de Commissie.
22 Om de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brieven te beoordelen, heeft het Gerecht in de punten 27 tot en met 37 en 39 van de eerste bestreden beschikking en in de punten 26 tot en met 36 en 38 van de tweede bestreden beschikking de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten inzake de vaststelling van de eigen middelen krachtens besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 onderzocht. In punt 41 van de eerste bestreden beschikking en in punt 40 van de tweede bestreden beschikking heeft het geconcludeerd dat, aangezien de Commissie niet bevoegd was om een handeling vast te stellen waarbij een lidstaat wordt gelast eigen middelen ter beschikking te stellen, de litigieuze brieven moesten worden geacht van informatieve aard te zijn en het karakter van een eenvoudig verzoek aan de Slowaakse Republiek te hebben.
23 In dit verband heeft het Gerecht in de punten 42 tot en met 44 van de eerste bestreden beschikking en in de punten 41 tot en met 43 van de tweede bestreden beschikking geoordeeld dat een standpunt van de Commissie, zoals het in die brieven vervatte standpunt, de nationale autoriteiten niet bindt. In de punten 45 tot en met 47 van de eerste bestreden beschikking en in de punten 44 tot en met 46 van de tweede bestreden beschikking heeft het Gerecht geoordeeld dat een dergelijk standpunt, net als een met redenen omkleed advies dat in de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure wordt uitgebracht, geen voor beroep vatbare handeling kan vormen.
24 Ten slotte heeft het Gerecht de door de Slowaakse Republiek aangevoerde argumenten afgewezen. Het heeft met name in de punten 54 en 55 van de eerste bestreden beschikking en in de punten 53 en 54 van de tweede bestreden beschikking de argumenten dat de Commissie de relevante regeling onjuist had uitgelegd, dat de litigieuze brieven geen rechtsgrondslag hadden en dat de in die brieven vermelde bedragen niet als „eigen middelen” konden worden aangemerkt, als niet ter zake dienend afgewezen op grond dat die argumenten betrekking hadden op de gegrondheid van de inhoud van die brieven. In de punten 56 tot en met 59 van de eerste bestreden beschikking en in de punten 55 tot en met 58 van de tweede bestreden beschikking heeft het Gerecht voorts geantwoord op argumenten inzake het volledige stelsel van rechtsmiddelen, de effectieve rechterlijke bescherming en de spoedeisendheid van de situatie in het onderhavige geval, die met name voortvloeit uit het risico aanzienlijk veel achterstandsrente te moeten betalen.
25 Gelet op het voorgaande heeft het Gerecht de door de Commissie opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid aanvaard en de beroepen van de Slowaakse Republiek niet-ontvankelijk verklaard, voor zover zij waren gericht tegen niet voor beroep vatbare handelingen, zonder te beslissen op de verzoeken tot interventie van de Bondsrepubliek Duitsland en Roemenië.
Conclusies van partijen in hogere voorziening en procedure bij het Hof
26 Met haar hogere voorzieningen verzoekt de Slowaakse Republiek het Hof:
– de bestreden beschikkingen in hun geheel te vernietigen;
– zelf uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van haar beroepen en de zaken terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over de gegrondheid van de beroepen of, subsidiair, de zaken terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over de ontvankelijkheid en de gegrondheid van de beroepen, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
27 In haar memorie van antwoord verzoekt de Commissie het Hof:
– de hogere voorzieningen af te wijzen, en
– de Slowaakse Republiek te verwijzen in de kosten.
28 In hun memories in interventie verzoeken de Bondsrepubliek Duitsland en Roemenië het Hof in wezen de hogere voorzieningen toe te wijzen.
29 Bij beschikking van de president van het Hof van 12 januari 2016 zijn de zaken C‑593/15 P en C‑594/15 P gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest.
Hogere voorzieningen
30 Ter ondersteuning van haar hogere voorzieningen voert de Slowaakse Republiek twee middelen aan. Het eerste middel betreft onjuiste rechtsopvattingen en het tweede, subsidiair aangevoerde, middel betreft niet-nakoming van de op het Gerecht rustende motiveringsplicht.
Eerste middel
Argumenten van partijen
31 Met haar eerste middel verwijt de Slowaakse Republiek het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van verschillende onjuiste rechtsopvattingen bij de beoordeling van de aard en de gevolgen van de litigieuze brieven. Dat middel valt uiteen in drie reeksen argumenten.
32 In de eerste plaats voert de Slowaakse Republiek in wezen aan dat het Gerecht zich heeft vergist omtrent de aard van de in de litigieuze brieven gevorderde bedragen door ze, minstens impliciet, als „eigen middelen” in de zin van artikel 2, lid 1, van besluit 2007/436 aan te merken. Derhalve heeft het Gerecht bij de beoordeling van de beslissingsbevoegdheid van de Commissie de wettelijke bepalingen en de rechtspraak inzake de eigen middelen onjuist toegepast. Aangezien de juiste juridische kwalificatie van die bedragen relevant was voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen, kon het Gerecht bovendien zich niet, zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting, ertoe beperken in de punten 54 en 55 van de eerste bestreden beschikking en in de punten 53 en 54 van de tweede bestreden beschikking te oordelen dat de door haar dienaangaande aangevoerde argumenten de beoordeling van de grond van de zaak betroffen.
33 In ieder geval is de door het Gerecht in de punten 28 tot en met 34 van de eerste bestreden beschikking en in de punten 27 tot en met 33 van de tweede bestreden beschikking aangehaalde rechtspraak in casu niet relevant, aangezien daarin de verplichtingen worden vermeld van de lidstaten met betrekking tot eigen middelen in bilaterale relaties tussen de Commissie en de lidstaat die belast is met de terbeschikkingstelling van dergelijke middelen. In de onderhavige zaken is er immers sprake van een trilaterale relatie tussen de Commissie, de Bondsrepubliek Duitsland als lidstaat die belast was met de terbeschikkingstelling van eigen middelen en de Slowaakse Republiek, die niet verantwoordelijk was voor de terbeschikkingstelling van die middelen.
34 In haar opmerkingen over de memories in interventie heeft de Slowaakse Republiek voorts gewezen op de rechtsonzekerheid en het risico op ernstige financiële gevolgen die voortvloeien uit de onzekerheid over de rechtsgrondslag van de vermeende verplichting om de gevorderde bedragen ter beschikking te stellen. Zij betwist het bestaan zelf van een dergelijke verplichting krachtens het Unierecht. Aangezien de Commissie bij de litigieuze brieven heeft voorzien in een verplichting en gevolgen waarin het Unierecht niet voorziet, sorteren die brieven duidelijk rechtsgevolgen die haar belangen kunnen schaden. In ieder geval zou het nuttig zijn dat het Hof de in de onderhavige zaken aan de orde zijnde problemen in verband met die rechtsgrondslag opheldert.
35 In de tweede plaats voert de Slowaakse Republiek aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in wezen in punt 41 van de eerste bestreden beschikking en in punt 40 van de tweede bestreden beschikking de bevoegdheid van de auteur van de bestreden handeling tot conditio sine qua non voor het bestaan van een voor beroep vatbare handeling te verheffen. Het is juist dat het Hof in punt 55 van het arrest van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie (C‑31/13 P, EU:C:2014:70), heeft geoordeeld dat de gevolgen van een handeling ook aan de hand van de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, moeten worden beoordeeld. Die rechtspraak kan echter niet aldus worden uitgelegd dat het ontbreken van bevoegdheid onvermijdelijk tot gevolg heeft dat een handeling van een instelling van de Unie in geen geval een handeling met bindende rechtsgevolgen kan vormen waartegen een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld. Anders zou de exceptie van onwettigheid ontleend aan de onbevoegdheid van de auteur van de handeling irrelevant worden.
36 In de derde plaats is de Slowaakse Republiek van mening dat, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld in punt 59 van de eerste bestreden beschikking en in punt 58 van de tweede bestreden beschikking, de voor haar openstaande mogelijkheid van een betaling onder voorwaarden de ontoereikende rechterlijke bescherming en de gebrekkige toegang tot de rechter niet kan verhelpen en de spoedeisendheid van de situatie in een geval zoals in de onderhavige zaken niet kan wegnemen. De niet-ontvankelijkheid van de bij het Gerecht ingestelde beroepen heeft immers onaanvaardbare negatieve gevolgen voor haar situatie, aangezien zij de conclusies van de Commissie slechts bij een eventueel beroep wegens niet-nakoming kan betwisten en aldus het risico loopt veel achterstandsrente te moeten betalen. De keuze voor een betaling onder voorwaarden, waarin geen enkele rechtshandeling van de Unie voorziet en waarvan de terugvordering niet wordt gegarandeerd door de rechtspraak, verzekert haar geenszins van toegang tot de rechter.
37 De Commissie betwist de gegrondheid van al deze argumenten en is van mening dat het eerste middel ongegrond moet worden verklaard.
38 In de eerste plaats voert die instelling aan dat de argumenten inzake de aard van de gevorderde bedragen, de betaling van die bedragen door de Slowaakse Republiek en het bestaan van een verplichting voor die lidstaat om die bedragen ter beschikking te stellen, niet de beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen betreffen, maar wel de beoordeling van de gegrondheid van de beroepen. Wat de beoordeling van de ontvankelijkheid betreft, is de Commissie van mening dat het Gerecht de inhoud van de litigieuze brieven overeenkomstig de rechtspraak heeft onderzocht en terecht heeft geoordeeld dat die brieven, gelet op de inhoud ervan, slechts een verzoek bevatten om eigen middelen ter beschikking te stellen, hetgeen niet door de Slowaakse Republiek en de interveniërende lidstaten is betwist. Derhalve heeft het Gerecht de beroepen terecht in het licht van de bepalingen en de rechtspraak inzake de eigen middelen beoordeeld.
39 In dit verband wordt niet betwist dat de betrokken bedragen douanerechten en derhalve traditionele eigen middelen vormen. Voorts heeft het Gerecht, door de voornoemde bepalingen in het stadium van het ontvankelijkheidsonderzoek te onderzoeken, geenszins uitspraak gedaan over een eventuele verplichting van de Slowaakse Republiek om de betrokken bedragen ter beschikking te stellen. Uit al die bepalingen, zoals uitgelegd in de rechtspraak, en uit de voorschriften inzake de niet-nakomingsprocedure blijkt dat de Commissie niet bevoegd is om het bedrag van de eigen middelen op bindende wijze vast te stellen, de termijn voor de betaling ervan vast te stellen en over de achterstandsrente te beslissen.
40 In ieder geval is de Commissie van mening dat de litigieuze brieven geen bindende rechtsgevolgen kunnen sorteren, ook al zouden die brieven moeten worden geacht geen betrekking te hebben op de betaling van eigen middelen. Voor de vaststelling van een dergelijke bindende rechtshandeling is immers geen rechtsgrondslag vastgesteld.
41 In de tweede plaats betoogt de Commissie in wezen dat het onderzoek van de omvang van haar bevoegdheden in de onderhavige zaken deel uitmaakt van een ingewikkeld onderzoek naar de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brieven in het licht van de aard van die brieven, de context waarin die brieven zijn opgesteld en de bevoegdheden van de schrijver van die brieven. Volgens haar moet onderscheid worden gemaakt tussen handelingen die rechtsgevolgen sorteren en door een niet-bevoegde instelling zijn vastgesteld, enerzijds, en handelingen die geen rechtsgevolgen sorteren en waartegen derhalve geen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, anderzijds.
42 In de derde plaats is de Commissie van mening dat uit de kenmerken van het stelsel van eigen middelen onvermijdelijk volgt dat zij niet bevoegd is om ter zake bindende besluiten vast te stellen. Het ontbreken van die bevoegdheid kan dus niet gelijkgesteld worden met een ontzegging aan de Slowaakse Republiek van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming. Dit geldt ook voor de verplichting van die lidstaat om achterstandsrente te betalen, die rechtstreeks uit artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 voortvloeit. Voorts heeft de betaling onder voorwaarden niet tot doel om het recht op een effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen, maar wel om de eventuele financiële lasten te beperken die de verplichting om achterstandsrente te betalen voor een lidstaat kan meebrengen. Bovendien houdt het risico achterstandsrente te moeten betalen verband met de niet-nakoming van de verplichting om de eigen middelen te harer beschikking te stellen en niet met de litigieuze brieven, waarin om die terbeschikkingstelling wordt verzocht.
43 De onbevoegdheid om bindende besluiten inzake eigen middelen vast te stellen, wordt voorts bevestigd door de verwerping door de Raad van een voorstel tot wijziging van artikel 17 van verordening nr. 1150/2000 waardoor aan de Commissie de bevoegdheid zou worden verleend om de zaak te onderzoeken en een naar behoren gemotiveerd besluit vast te stellen indien het bedrag van de vastgestelde rechten meer bedroeg dan 50 000 EUR.
44 De Commissie merkt bovendien op dat een beroep tot nietigverklaring slechts kan worden ingesteld indien het geschil betrekking heeft op de geldigheid van een handeling met rechtsgevolgen. Indien het geschil daarentegen betrekking heeft op het bestaan van een uit het Unierecht voortvloeiende verplichting van een lidstaat, is een beroep wegens niet-nakoming het enige rechtsmiddel dat kan worden ingesteld. De Verdragen voorzien immers niet in een procedure waarmee een lidstaat kan vaststellen of hij heeft voldaan aan de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen.
45 De Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland en Roemenië zijn van mening dat het eerste middel moet worden aanvaard.
Beoordeling door het Hof
46 Uit vaste rechtspraak blijkt dat als „voor beroep vatbare handelingen” in de zin van artikel 263 VWEU worden aangemerkt alle door de instellingen van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen (arrest van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Om vast te stellen of een bestreden handeling dergelijke gevolgen in het leven roept, moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud ervan (arrest van 22 juni 2000, Nederland/Commissie, C‑147/96, EU:C:2000:335, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die gevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld (arrest van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Bij de bestreden beschikkingen heeft het Gerecht uitspraak gedaan op de excepties van niet-ontvankelijkheid van de Commissie zonder op de zaak ten gronde in te gaan. Zoals is uiteengezet in de punten 22 en 23 van het onderhavige arrest, heeft het Gerecht, na de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten inzake de vaststelling van de eigen middelen krachtens besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 te hebben onderzocht, in punt 41 van de eerste bestreden beschikking en in punt 40 van de tweede bestreden beschikking geconcludeerd dat, aangezien de Commissie niet bevoegd was om een handeling vast te stellen waarbij een lidstaat wordt gelast eigen middelen ter beschikking te stellen, de litigieuze brieven moesten worden geacht van informatieve aard te zijn en het karakter van een eenvoudig verzoek aan de Slowaakse Republiek te hebben.
49 In dit verband heeft het Gerecht geoordeeld dat een standpunt van de Commissie, zoals het in die brieven vervatte standpunt, de nationale autoriteiten niet bindt en, net zo min als een met redenen omkleed advies dat in de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure wordt uitgebracht, een voor beroep vatbare handeling kan vormen.
50 Het Gerecht heeft zijn beoordeling van de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brieven weliswaar in wezen gebaseerd op een analyse van de bevoegdheden van de Commissie op grond van besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000, maar – anders dan de Slowaakse Republiek aanvoert – heeft het daarbij niet de aard van de gevorderde bedragen beoordeeld of die bedragen als „eigen middelen” aangemerkt.
51 Het Gerecht heeft zich in de bestreden beschikkingen immers ertoe beperkt de verplichtingen en de bevoegdheden van de lidstaten en de Commissie op het gebied van de eigen middelen van de Unie op abstracte wijze uiteen te zetten. Aangezien de Commissie, zoals blijkt uit de punten 4 tot en met 10 van de eerste bestreden beschikking en de punten 4 tot en met 10 van de tweede bestreden beschikking, de litigieuze brieven op dat gebied had opgesteld, kon het Gerecht, zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting, die verplichtingen en bevoegdheden in het licht van de regeling inzake de eigen middelen beoordelen, uitsluitend met het oog op het onderzoek naar de vatbaarheid voor beroep van die brieven en zonder vooruit te lopen op de vraag ten gronde betreffende de toepasselijkheid ervan op de omstandigheden van de zaak en de kwalificatie van de betrokken bedragen.
52 Voorts moet worden aangenomen dat het Gerecht in punt 55 van de eerste bestreden beschikking en in punt 54 van de tweede bestreden beschikking de argumenten van de Slowaakse Republiek inzake de gegrondheid van de inhoud van de litigieuze brieven bijgevolg terecht als niet ter zake dienend heeft afgewezen.
53 Anderzijds moet echter worden opgemerkt dat, zoals de Slowaakse Republiek terecht aanvoert, het Gerecht alleen de bevoegdheden van de auteur van de handeling heeft onderzocht en, in strijd met de eisen die worden gesteld in de in punt 47 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, de inhoud zelf van de litigieuze brieven niet heeft onderzocht.
54 Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
55 Er zij evenwel aan herinnerd dat wanneer blijkt dat door de motivering van een beslissing van het Gerecht het Unierecht is geschonden, maar het dictum van die beslissing op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt, dit niet betekent dat die beslissing moet worden vernietigd maar dat zij anders dient te worden gemotiveerd (zie in die zin arresten van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 150, en 5 maart 2015, Commissie e.a./Versalis e.a., C‑93/13 P en C‑123/13 P, EU:C:2015:150, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56 Dat is in casu het geval.
57 Gelet op de in de punten 46 en 47 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, blijkt immers uit een analyse van de inhoud van de litigieuze brieven, rekening houdend met de context waarin zij zijn opgesteld en met de bevoegdheden van de Commissie, dat die brieven niet als „voor beroep vatbare handelingen” kunnen worden aangemerkt.
58 Wat in de eerste plaats de inhoud van die brieven betreft, zij erop gewezen dat de directeur, na de betrokken feiten in herinnering te hebben gebracht, in die brieven het standpunt van de directie heeft uiteengezet, dat de Slowaakse Republiek aansprakelijk werd geacht voor het in Duitsland geleden verlies aan eigen middelen. Hij was van mening dat de Slowaakse Republiek dat verlies moest compenseren en dat zij, indien zij zou weigeren de betrokken bedragen ter beschikking te stellen, het beginsel van loyale samenwerking zou schenden en de goede werking van het stelsel van eigen middelen in gevaar zou brengen. Tegen deze achtergrond heeft hij de Slowaakse Republiek verzocht om de bedragen die overeenkwamen met het betrokken verlies te zijner beschikking te stellen en heeft hij verklaard dat indien dit niet binnen de in diezelfde brieven gestelde termijn zou geschieden, krachtens artikel 11 van verordening nr. 1150/2000 achterstandsrente verschuldigd zou zijn.
59 Uit die in herinnering gebrachte feiten blijkt dat de Commissie bij de litigieuze brieven in wezen haar standpunt over de rechtsgevolgen van het in Duitsland geleden verlies aan eigen middelen en de verplichtingen die volgens haar daaruit voortvloeien voor de Slowaakse Republiek, aan deze laatste heeft bekendgemaakt. In overeenstemming met dat standpunt heeft zij die lidstaat verzocht om de betrokken bedragen ter beschikking te stellen.
60 Aangenomen moet worden dat noch de uiteenzetting van een eenvoudig juridisch advies noch een eenvoudig verzoek om de betrokken bedragen ter beschikking te stellen, rechtsgevolgen kan hebben.
61 Gelet op de algemene inhoud van de litigieuze brieven, kan de Commissie op grond van het enkele feit dat in die brieven een termijn is vastgesteld voor de terbeschikkingstelling van die bedragen, met de vermelding dat in geval van te late betaling achterstandsrente kan verschuldigd zijn, niet worden geacht de bedoeling gehad te hebben om, in plaats van haar standpunt kenbaar te maken, handelingen met bindende rechtsgevolgen vast te stellen en aan die brieven de aard van voor beroep vatbare handelingen te verlenen.
62 Wat in de tweede plaats de context betreft, moet worden gepreciseerd dat de Commissie, zonder op dit punt te zijn tegengesproken door de Slowaakse Republiek of de interveniërende lidstaten, ter terechtzitting heeft opgemerkt dat het voor die instelling een gangbare praktijk was om brieven zoals de litigieuze brieven te verzenden om informele besprekingen aan te vangen over de eerbiediging van het Unierecht door een lidstaat, waarna de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure kon worden gestart. Die context komt tot uitdrukking in de litigieuze brieven, waarin duidelijk is uiteengezet waarom de Commissie van mening is dat de Slowaakse Republiek mogelijk bepalingen van Unierecht heeft geschonden. Voorts blijkt ondubbelzinnig uit de door de Slowaakse Republiek bij het Gerecht ingediende verzoeken dat de Slowaakse Republiek die context kende en het voornemen van de Commissie om informele contacten aan te knopen, goed heeft begrepen.
63 Uit de rechtspraak volgt dat, gelet op de discretionaire bevoegdheid van de Commissie om een niet-nakomingsprocedure in te leiden, een met redenen omkleed advies geen bindende rechtsgevolgen kan sorteren (zie in die zin arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C‑191/95, EU:C:1998:441, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit geldt a fortiori voor brieven die, zoals de litigieuze brieven, kunnen worden aangemerkt als eenvoudige informele contacten vóór de inleiding van de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure.
64 Wat in de derde plaats de bevoegdheden van de Commissie betreft, staat tussen partijen vast dat die instelling in geen geval bevoegd is om bindende handelingen vast te stellen waarbij een lidstaat wordt gelast bedragen als in de onderhavige zaken ter beschikking te stellen. Het is namelijk zo dat, ook al zouden die bedragen – zoals de Slowaakse Republiek opmerkt – niet als „eigen middelen” kunnen worden aangemerkt, de Commissie voor het Hof heeft verklaard dat voor de vaststelling van een bindende handeling geen rechtsgrondslag kon worden vastgesteld. Indien die bedragen, anders dan de Slowaakse Republiek aanvoert, als „eigen middelen” zouden moeten worden aangemerkt, moet worden opgemerkt dat het betoog van de Commissie dat noch besluit 2007/436 noch verordening nr. 1150/2000 haar beslissingsbevoegdheid toekent, niet is bestreden door die lidstaat.
65 Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de vraag ten gronde betreffende de toepasselijkheid van besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 en de juridische kwalificatie van de gevorderde bedragen, moet – gelet op alle voorgaande overwegingen – worden geconcludeerd dat de litigieuze brieven geen „voor beroep vatbare handelingen” in de zin van artikel 263 VWEU zijn.
66 Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van de Slowaakse Republiek inzake het recht op een effectieve rechterlijke bescherming, de onnodige verlenging van het geding tussen haar en de Commissie en het risico achterstandsrente te moeten betalen. De voorwaarde betreffende bindende rechtsgevolgen moet namelijk weliswaar in het licht van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming zoals gewaarborgd door artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden uitgelegd, maar het volstaat eraan te herinneren dat dit recht niet tot doel heeft het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen, met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen, zoals ook volgt uit de toelichting bij dat artikel 47, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van dat Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen (arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve mag de uitlegging van het begrip „voor beroep vatbare handeling” in het licht van dat artikel 47 die voorwaarde niet tot een dode letter maken, omdat anders de door het Verdrag aan de Unierechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden [zie naar analogie arrest van 12 september 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commissie, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punt 81, en beschikking van 14 mei 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissie, C‑477/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2012:292, punt 54].
67 Derhalve is het dispositief van de bestreden beschikkingen – voor zover daarbij de beroepen van de Slowaakse Republiek niet-ontvankelijk zijn verklaard – gegrond, zodat het eerste middel moet worden afgewezen.
Tweede middel
Argumenten van partijen
68 Met haar tweede, subsidiair aangevoerde, middel voert de Slowaakse Republiek aan dat het Gerecht zijn motiveringsplicht niet is nagekomen.
69 In de eerste plaats heeft het Gerecht de conclusie dat de gevorderde bedragen eigen middelen vormden, helemaal niet gemotiveerd. De motivering van die conclusie was in de onderhavige zaken des te belangrijker omdat ten eerste die conclusie het uitgangspunt vormt voor de – overigens onjuiste – beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen door het Gerecht, en ten tweede de kwalificatie van die bedragen als „eigen middelen” door de Slowaakse Republiek werd betwist in haar opmerkingen over de excepties van niet-ontvankelijkheid. Voorts had het Gerecht de redenen moeten uiteenzetten die de – eveneens door de Slowaakse Republiek voor het Gerecht betwiste – toepassing van de rechtspraak inzake de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot eigen middelen in bilaterale relaties op een trilaterale relatie als in casu aan de orde, rechtvaardigden.
70 In de tweede plaats heeft het Gerecht zijn conclusie dat een betaling onder voorwaarden een oplossing kan zijn voor het ingewikkelde probleem van toegang tot de rechter en de spoedeisendheid van de situatie in de onderhavige zaken, niet gemotiveerd.
71 In de derde plaats wijst de Slowaakse Republiek erop dat de motivering van de bestreden beschikkingen nagenoeg identiek is aan die van verschillende beschikkingen die door het Gerecht op dezelfde datum zijn gegeven, zij het in andere feitelijke omstandigheden. Zij verwijst in het bijzonder naar de beschikking van 14 september 2015, Slovenië/Commissie(T‑585/14, EU:T:2015:662), die volgens haar betrekking had op een verlies aan traditionele eigen middelen naar aanleiding van de afgifte van een certificaat voor de invoer van suiker en, anders dan de onderhavige zaken, op een bilaterale relatie tussen de lidstaat en de Commissie.
72 De Commissie betwist de gegrondheid van al deze argumenten.
Beoordeling door het Hof
73 De verplichting om arresten te motiveren vloeit voort uit artikel 36 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut op het Gerecht van toepassing is, en uit artikel 117 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Volgens vaste rechtspraak moet de motivering van een arrest van het Gerecht diens redenering duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de gronden voor de genomen beslissing en het Hof zijn rechterlijke controle kan uitoefenen (arrest van 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen en Flughafen Leipzig-Halle/Commissie, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74 Voorts volgt uit vaste rechtspraak dat de op het Gerecht rustende motiveringsplicht niet inhoudt dat het Gerecht bij zijn redenering alle door de partijen bij het geding uiteengezette argumenten één voor één uitputtend moet behandelen. Het volstaat dat door de motivering de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom het Gerecht hun argumenten niet heeft aanvaard en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn toezicht uit te oefenen (zie met name in die zin beschikking van 12 juli 2016, Pérez Gutiérrez/Commissie, C‑604/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:545, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75 In casu heeft het Gerecht in de bestreden beschikkingen duidelijk uiteengezet waarom het heeft geconcludeerd dat tegen de litigieuze brieven geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kon worden ingesteld. Uit onderzoek van het eerste middel van de Slowaakse Republiek blijkt dat de motivering van die beschikkingen die lidstaat in staat heeft gesteld de aan de niet-ontvankelijkverklaring ten grondslag liggende redenering te begrijpen en de gegrondheid ervan te betwisten, en het Hof in staat heeft gesteld zijn controle uit te oefenen.
76 Bijgevolg zijn de bestreden beschikkingen niet ontoereikend gemotiveerd.
77 Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van de Slowaakse Republiek.
78 Ten eerste moet – voor zover die lidstaat aanvoert dat het Gerecht had moeten uiteenzetten waarom het van oordeel was dat het besluit 2007/436 en verordening nr. 1150/2000 kon toepassen om de vatbaarheid voor beroep van de litigieuze brieven te beoordelen – worden opgemerkt dat het Gerecht heeft geantwoord op de voor hem aangevoerde argumenten inzake de niet-toepasselijkheid van die teksten door te oordelen dat die argumenten de beoordeling van de gegrondheid van de beroepen betroffen.
79 Ten tweede is het feit, gesteld dat het is bewezen, dat de motivering van de bestreden beschikkingen nagenoeg identiek is aan die van beschikkingen die zijn gegeven in andere zaken betreffende andere feitelijke omstandigheden, bijgevolg evenmin relevant.
80 Ten derde heeft het Gerecht – door terecht eraan te herinneren dat de voorwaarde betreffende bindende rechtsgevolgen weliswaar in het licht van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming moet worden uitgelegd, maar dat die uitlegging die voorwaarde niet tot een dode letter mag maken, omdat anders de door het Verdrag aan de Unierechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden – rechtens genoegzaam geantwoord op de argumenten van de Slowaakse Republiek inzake ontoereikende rechterlijke bescherming, gelet op de gestelde spoedeisendheid van de situatie.
81 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet het tweede middel worden afgewezen en derhalve moeten de hogere voorzieningen in hun geheel worden afgewezen.
Kosten
82 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
83 Aangezien de Slowaakse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
84 Artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat ook krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, bepaalt dat de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen.
85 Derhalve dragen de Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland en Roemenië hun eigen kosten.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart:
1) De hogere voorzieningen worden afgewezen.
2) De Slowaakse Republiek draagt, naast haar eigen kosten, die van de Europese Commissie.
3) De Tsjechische Republiek, de Bondsrepubliek Duitsland en Roemenië dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen