TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen)
den 17 december 2014 (*)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av tillgångar – Grunden för besluten att frysa tillgångar – Hänvisning till terroristhandlingar – Nödvändigheten av ett beslut från en behörig myndighet i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931 – Motiveringsskyldighet – Anpassning av verkningarna i tiden av en ogiltigförklaring”
I mål T‑400/10,
Hamas, Doha (Qatar), företrädd av advokaten L. Glock,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, inledningsvis företrätt av B. Driessen och R. Szostak, därefter av B. Driessen och G. Étienne, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av M. Konstantinidis och É. Cujo, därefter av M. Konstantinidis och F. Castillo de la Torre, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
angående inledningsvis en talan om ogiltigförklaring av rådets meddelande till personer, grupper och enheter i den förteckning som anges i artikel 2.3 i rådets förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism (EUT C 188, 2010, s. 13), rådets beslut 2010/386/Gusp av den 12 juli 2010 om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EUT L 178, s. 28), och rådets genomförandeförordning (EU) nr 610/2010 av den 12 juli 2010 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning (EU) nr 1285/2009 (EUT L 178, s. 1), i de delar dessa rättsakter berör sökanden,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
sammansatt av ordföranden N.J. Forwood, samt domarna F. Dehousse (referent) och J. Schwarcz,
justitiesekreterare: handläggaren C. Kristensen,
efter förhandlingen den 28 februari 2014 och efter det att det muntliga förfarandet avslutats den 9 april 2014,
mot bakgrund av beslutet av den 15 oktober 2014 att återuppta det muntliga förfarandet och efter det att detta förfarande avslutats den 20 november 2014,
följande
Dom
Bakgrund
1 Den 27 december 2001 antog Europeiska unionens råd gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, s. 93), förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, s. 70), och beslut 2001/927/EG om upprättande av den förteckning som avses i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 (EGT L 344, s. 83).
2 Hamas-Izz al-Din al-Qassem (Hamas terroristgren) fanns upptagen i de förteckningar som bilagts gemensam ståndpunkt 2001/931 och i beslut 2001/927.
3 Dessa två instrument har uppdaterats regelbundet med tillämpning av artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, varvid ”Hamas-Izz al-Din al-Qassem (Hamas terroristgren)” har behållits i förteckningarna. Sedan den 12 september 2003 är det enheten ”Hamas (inklusive Hamas-Izz al-Din al-Qassem)” som står uppförd i förteckningarna.
4 Den 12 juli 2010 antog rådet beslut 2010/386/Gusp om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 (EUT L 178, s. 28) samt rådets genomförandeförordning (EU) nr 610/2010 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning (EU) nr 1285/2009 (EUT L 178, s. 1) (nedan gemensamt kallade ”rådets rättsakter från juli 2010”).
5 ”Hamas (inklusive Hamas-Izz al-Din al-Qassem)” behölls i förteckningarna i dessa rättsakter.
6 Den 13 juli 2010 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till personer, grupper och enheter i den förteckning som anges i artikel 2.3 i rådets förordning nr 2580/2001 (EUT C 188, s. 13, nedan kallat meddelandet från juli 2010 ).
Förfarande och under förfarandet inträffade förändringar i processmaterialet
7 Sökanden Hamas har genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 12 september 2010 väckt föreliggande talan.
8 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara meddelandet från juli 2010 och rådets rättsakter från juli 2010, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
9 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 21 december 2010 ansökte Europeiska kommissionen om att få intervenera till stöd för rådets yrkanden. Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning beviljade denna ansökan genom beslut av den 7 februari 2011.
10 Den 31 januari 2011 antog rådet beslut 2011/70/Gusp om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 (EUT L 28, s. 57), genom vilket rådet behöll sökanden i förteckningen, samt genomförandeförordning (EU) nr 83/2011 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning nr 610/2010 (EUT L 28, s. 14) (nedan gemensamt kallade rådets rättsakter från januari 2011).
11 Den 2 februari 2011 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till personer, grupper och enheter i den förteckning som anges i artikel 2.3 i rådets förordning nr 2580/2001 (EUT C 33, 2011, s. 14).
12 I en skrivelse av den 2 februari 2011, vilken kommunicerats sökanden den 7 februari 2011, meddelade rådet sökanden skälen till att den sistnämnde hade behållits i förteckningen.
13 I en skrivelse av den 17 februari 2011, vilken inkom till tribunalens kansli samma dag, hänvisade sökanden till rådets rättsakter från januari 2011 och skrivelsen av den 2 februari 2011. Sökanden angav att de grunder som anförts i ansökan mot dessa rättsakter vidhölls och att kritiken mot skälen till att sökanden behållits i förteckningen enligt skrivelsen av den 2 februari 2001 skulle utvecklas.
14 I en skrivelse av den 30 maj 2011 meddelade rådet sökanden att den vid nästa översyn av restriktiva åtgärder hade för avsikt att behålla sökanden i förteckningen över personer, grupper och enheter som är föremål för sådana restriktiva åtgärder som avses i förordning nr 2580/2001.
15 Efter att ha hört de övriga parterna tillät tribunalen sökanden, genom en skrivelse från tribunalens kansli av den 15 juni 2011, att i repliken justera sina grunder och yrkanden med hänsyn till rådets rättsakter från januari 2011, i förekommande fall mot bakgrund av skälen i skrivelsen av den 2 februari 2011. Tribunalen tillät däremot inte sökanden att justera sina yrkanden såvitt avsåg skrivelsen av den 2 februari 2011.
16 Fristen för att inkomma med replik fastställdes till den 27 juli 2011.
17 Den 18 juli 2011 antog rådet beslut 2011/430/Gusp om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 (EUT L 188, s. 47), genom vilket rådet behöll sökanden i förteckningen, samt genomförandeförordning (EU) nr 687/2011 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordningarna nr 610/2010 och nr 83/2011 (EUT L 188, s. 2) (nedan gemensamt kallade ”rådets rättsakter från juli 2011”).
18 Den 19 juli 2011 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till personer, grupper och enheter i den förteckning som anges i artikel 2.3 i rådets förordning nr 2580/2001 (EUT C 212, 2011, s. 20).
19 I en skrivelse av den 19 juli 2011 meddelade rådet sökanden skälen till att den sistnämnde hade behållits i förteckningen.
20 I en skrivelse av den 27 juli 2011 hänvisade sökanden till rådets rättsakter från juli 2011 och skrivelsen av den 19 juli 2011 i stället för till de rättsakter som talan ursprungligen avsåg. Sökanden påpekade att en ny talefrist på två månader började löpa från och med offentliggörandet eller delgivningen av dessa rättsakter. Sökanden angav skälen till att någon replik inte hade getts in.
21 Skrivelsen av den 27 juli 2011 fogades till handlingarna i målet såsom en begäran om förlängning av tidsfristen för att inkomma med replik.
22 I en skrivelse från tribunalens kansli av den 16 september 2011 upplyste tribunalen parterna om sitt beslut att avslå denna begäran om förlängning och fastställde sista dagen för kommissionen att inkomma med en interventionsansökan till den 2 november 2011.
23 Den 28 september 2011 inkom sökanden med en tilläggsinlaga till tribunalens kansli. I denna inlaga förklarade sökanden sig ”utvidga sina yrkanden om ogiltigförklaring [till att även avse rådets rättsakter från juli 2011]”.
24 Sökanden angav även att mot bakgrund av den ursprungliga ansökan, skrivelsen av den 17 februari 2011 och tilläggsinlagan borde förevarande talan numera anses vara riktad mot rådets rättsakter från juli 2010, januari 2011 och juli 2011. Sökanden tillade att de yrkanden som riktats mot meddelandet från juli 2010 även de vidhölls och angav närmare att yrkandena om ogiltigförklaring enbart var riktade mot de delar i dessa rättsakter som berörde sökanden.
25 Den 28 oktober 2011 ingav kommissionen sin interventionsinlaga.
26 I en skrivelse av den 15 november 2011 meddelade rådet sökandens ombud sin avsikt att vid nästa översyn av restriktiva åtgärder behålla sökanden i förteckningen över personer, grupper och enheter som är föremål för sådana restriktiva åtgärder som avses i förordning nr 2580/2001.
27 Den 8 december 2011 beslutade tribunalen att föra tilläggsinlagan till handlingarna i målet.
28 I en skrivelse av den 20 december 2011 meddelade tribunalen parterna att mot bakgrund av att tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av rådets rättsakter från januari 2011 hade löpt ut innan tilläggsinlagan lämnades in, skulle den justering som gjorts av yrkandena så att de även kom att avse dessa rättsakter, vilken i sig var tillåtlig, eftersom den redan begärts och genomförts i sökandens skrivelse av den 17 februari 2011, inte komma att prövas annat än mot bakgrund av de grunder och argument som parten i fråga inkommit med före utgången av tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av dessa rättsakter, det vill säga dem som anfördes i den ansökan genom vilken talan väcktes.
29 Tribunalen fastställde den 17 februari 2012 som sista datum för rådet och kommissionen att yttra sig över den justering som gjorts av yrkandena så att de även kom att avse rådets rättsakter från januari 2011, och den fastställde den 5 mars 2012, efter förlängning till och med den 3 april 2012, som sista datum för samma parter att yttra sig över tilläggsinlagan.
30 Den 22 december 2011 antog rådet beslut 2011/872/Gusp om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av beslut 2011/430 (EUT L 343, s. 54), genom vilket rådet behöll sökanden i förteckningen, samt genomförandeförordning (EU) nr 1375/2011 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning nr 687/2011 (EUT L 343, s. 10) (nedan gemensamt kallade ”rådets rättsakter från december 2011”).
31 Den 23 december 2011 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till personer, grupper och enheter i den förteckning som anges i artikel 2.3 i rådets förordning nr 2580/2001 (EUT C 377, 2011, s. 17).
32 I en skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 1 februari 2012 justerade sökanden sina yrkanden att även avse rådets rättsakter från december 2011.
33 I skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 13 respektive den 16 februari 2012 yttrade sig kommissionen och rådet, på tribunalens anmodan, över den justering som gjorts av yrkandena så att de även kom att avse rådets rättsakter från januari 2011.
34 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 3 april 2012 yttrade sig rådet och kommissionen, på tribunalens anmodan, över tilläggsinlagan.
35 Den 25 juni 2012 antog kommissionen beslut 2012/333/Gusp om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av beslut 2011/872 (EUT L 165, s. 72), genom vilket rådet behöll sökanden i förteckningen, samt genomförandeförordning (EU) nr 542/2012 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning nr 1375/2011 (EUT L 165, s. 12) (nedan gemensamt kallade” rådets rättsakter från juni 2012”).
36 Den 26 juni 2012 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till personer, grupper och enheter i den förteckning som anges i artikel 2.3 i rådets förordning nr 2580/2001 (EUT C 186, 2012, s. 1).
37 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 28 juni 2012 besvarade sökanden, på tribunalens anmodan, rådets och kommissionens yttranden av den 3 april 2012.
38 I en skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 10 juli 2012 justerade sökanden sina yrkanden så att de även kom att avse rådets rättsakter från juni 2012.
39 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 20 respektive den 23 juli 2012 yttrade sig kommissionen och rådet, på tribunalens anmodan, över den justering som gjorts av yrkandena så att de även kom att avse rådets rättsakter från juni 2012.
40 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 5 respektive den 6 september 2012 besvarade kommissionen och rådet, på tribunalens anmodan, sökandens yttrande av den 28 juni 2012.
41 Den 10 december 2012 antog rådet beslut 2012/765/Gusp om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av beslut 2012/333 (EUT L 337, s. 50), genom vilket rådet behöll sökanden i förteckningen, samt genomförandeförordning (EU) nr 1169/2012 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning nr 542/2012 (EUT L 337, s. 2) (nedan gemensamt kallade ”rådets rättsakter från december 2012”).
42 Den 11 december 2012 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till personer, grupper och enheter i den förteckning som anges i artikel 2.3 i rådets förordning nr 2580/2001 (EUT C 380, 2012, s. 6).
43 I en skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 11 februari 2013 justerade sökanden sina yrkanden så att de även kom att avse rådets rättsakter från december 2012.
44 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 11 respektive den 13 mars 2013 yttrade sig kommissionen och rådet, på tribunalens anmodan, över den justering som gjorts av yrkandena så att de även kommit att avse rådets rättsakter från december 2012.
45 Den 25 juli 2013 antog rådet beslut 2013/395/Gusp om uppdatering och ändring av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av beslut 2012/765 (EUT L 201, s. 57), genom vilket rådet behöll sökanden i förteckningen, samt genomförandeförordning (EU) nr 714/2013 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning nr 1169/2012 (EUT L 201, s. 10) (nedan gemensamt kallade ”rådets rättsakter från juli 2013”).
46 I en skrivelse av den 24 september 2013 justerade klaganden sina yrkanden så att de även kom att avse rådets rättsakter från juli 2013.
47 I en skrivelse av den 4 oktober 2013 anmodade tribunalen rådet – vilket efterkom denna begäran genom handling av den 28 oktober 2013 – att förete vissa handlingar, samt ställde vissa frågor till parterna inför förhandlingen.
48 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 28 respektive den 30 oktober 2013 yttrade sig rådet och kommissionen, på tribunalens anmodan, över den justering som gjorts av yrkandena så att de även kom att avse rådets rättsakter från juli 2013.
49 Den 10 februari 2014 antog rådet beslut 2014/72/Gusp om uppdatering och ändring av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av beslut 2013/395/Gusp (EUT L 40, s. 56), genom vilket rådet behöll sökanden i förteckningen, samt genomförandeförordning (EU) nr 125/2014 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning nr 714/2013 (EUT L 40, s. 9) (nedan gemensamt kallade ”rådets rättsakter från februari 2014”).
50 Den 28 februari 2014 justerade sökanden sina yrkanden så att de även kom att avse rådets rättsakter från februari 2014.
51 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 4 respektive den 5 mars 2014 yttrade sig kommissionen och rådet, på tribunalens anmodan, över den justering som gjorts av yrkandena så att de även kom att avse rådets rättsakter från februari 2014.
52 Den 22 juli 2014 antog rådet beslut 2014/483/Gusp om uppdatering och ändring av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och om upphävande av beslut 2014/72 (EUT L 217, s. 35), genom vilket rådet behöll sökanden i förteckningen, samt genomförandeförordning (EU) nr 790/2014 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av genomförandeförordning nr 125/2014 (EUT L 217, s. 1) (nedan gemensamt kallade ”rådets rättsakter från juli 2014”) (rådets rättsakter från juli 2010, från januari, juli och december 2011, från juni och december 2012, från juli 2013 och från februari och juli 2014 nedan gemensamt kallade ”rådets rättsakter från juli 2010 till juli 2014”).
53 Den 21 september 2014 justerade sökanden sina yrkanden så att de även kom att avse rådets rättsakter från juli 2014.
54 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 23 oktober respektive den 4 november 2014 yttrade sig rådet och kommissionen, på tribunalens anmodan, över den justering som gjorts av yrkandena så att de även kom att avse rådets rättsakter från juli 2014.
Parternas yrkanden
55 Det framgår av det ovan anförda att sökanden, i förevarande talan, har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara meddelandet från juli 2010 och rådets rättsakter från juli 2010 till juli 2014 (nedan kallade de angripna rättsakterna) till de delar de berör sökanden, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
56 Rådet har, med stöd av kommissionen, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Inledande anmärkningar med avseende på föremålet för talan samt räckvidden och tillåtligheten av sökandens yttrande av den 28 juni 2012
Föremålet för talan
57 Såsom framgår av redogörelsen för omständigheterna i målet har rådets rättsakter från juli 2010 upphävts och ersatts successivt av rådets rättsakter från januari, juli och december 2011, från juni och december 2012, från juli 2013 och från februari och juli 2014.
58 Sökanden har efter hand justerat sina ursprungliga yrkanden så att dess talan kommit att avse ogiltigförklaring av dessa olika rättsakter till den del de berör sökanden. Sökanden har dessutom uttryckligen vidhållit sina yrkanden om ogiltigförklaring av de upphävda rättsakterna.
59 Enligt fast rättspraxis avseende talan som väcks mot successiva åtgärder för frysning av tillgångar som vidtagits i enlighet med förordning nr 2580/2001 kvarstår sökandens intresse av att få ett beslut om restriktiva åtgärder som upphävts och ersatts av ett senare beslut ogiltigförklarat, eftersom en institutions upphävande av sin egen rättsakt inte innebär ett erkännande av att den var rättsstridig och endast har verkan för framtiden (ex nunc), till skillnad från en dom om ogiltigförklaring där den ogiltigförklarade rättsakten retroaktivt avförs från rättsordningen och ska anses aldrig ha existerat (dom av den 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/rådet, T‑228/02, nedan kallad dom OMPI T‑228/02, REG, EU:T:2006:384, punkt 35, se även dom av den 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet, T‑256/07, nedan kallad dom PMOI T‑256/07, REG, EU:T:2008:461, punkterna 45–48, och där angiven rättspraxis, och dom av den 30 september 2009, Sison/rådet, T‑341/07, nedan kallad dom Sison T‑341/07, REG, EU:T:2009:372, punkterna 47 och 48).
60 Härav följer att förevarande talan om ogiltigförklaring bibehåller sitt föremål med avseende på de angripna rättsakter som antagits före rådets rättsakter från juli 2014.
Räckvidden och tillåtligheten av sökandens yttrande av den 28 juni 2012
61 Den 28 juni 2012 yttrade sig sökanden, på tribunalens anmodan, över rådets och kommissionens yttranden av den 3 april 2012 över tilläggsinlagan.
62 Eftersom sökanden döpt sitt yttrande till ”replik” har rådet, i sitt yttrande av den 6 september 2012, invänt att sökanden inte kan tillåtas inge en replik som rör hela målet enligt den ursprungliga ansökan genom vilken talan väcktes.
63 Rådet menar att den del av det skriftliga förfarandet som rör målet i sak borde ha avslutats i och med att sökanden lämnade in sin tilläggsinlaga och rådet lämnade sitt yttrande över denna inlaga.
64 Tribunalen påpekar att sökandens yttrande av den 28 juni 2012, som ingavs på anmodan av tribunalen, mycket riktigt inte kan utgöra en replik i detta mål, i den mening som avses i artikel 47.1 i tribunalens rättegångsregler.
65 Såsom har anförts ovan i punkterna 20–22 har sökanden inte lämnat in någon replik i detta mål inom den föreskrivna fristen och tribunalen har avslagit sökandens begäran, såsom tribunalen tolkat sökandens skrivelse av den 27 juli 2011, om förlängning av tidsfristen för att inkomma med en replik.
66 Även om yttrandet av den 28 juni 2012 inte kan beaktas i förevarande mål i den mån det avser ogiltigförklaring av rådets rättsakter från juli 2010 och januari 2011 (se i sistnämnda avseende ovan i punkt 28), kan det emellertid tas upp till prövning såväl i samband med yrkandet om ogiltigförklaring av rådets rättsakter från juli 2011 (vilket framställts genom tilläggsinlagan), i den mån det bemöter rådets yttrande över de nya grunder i tilläggsinlagan som riktats mot rättsakterna från juli 2011, som i samband med yrkanden om ogiltigförklaring av rådets rättsakter av senare datum.
67 Det var för övrigt just därför att tribunalen ansåg det nödvändigt att tillåta sökanden att i detta sammanhang besvara rådets yttrande av den 3 april 2012 över tilläggsinlagan som den anmodade sökanden att inkomma med ett yttrande.
68 Det framgår slutligen av själva lydelsen i yttrandet av den 28 juni 2012 (se punkt 1 i detta yttrande) att detta endast är ägnat att besvara rådets yttrande av den 3 april 2012 över tilläggsinlagan.
69 Mot bakgrund av dessa klargöranden avseende yttrandet av den 28 juni 2012 ska rådets invändningar mot att tillåta nämnda yttrande avslås.
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning såvitt avser yrkandet om ogiltigförklaring av meddelandet från juli 2010
70 Rådet har, med stöd av kommissionen, invänt mot att talan tas upp till sakprövning såvitt avser meddelandet från juli 2010, då detta är en akt mot vilken talan inte kan väckas.
71 Enligt artikel 263 första stycket FEUF kan talan väckas mot sådana akter ”som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man”.
72 Det följer av fast rättspraxis att även om det vid bedömningen av huruvida de angripna akterna utgör akter i den mening som avses i artikel 263 FEUF förvisso krävs att deras innehåll beaktas, är det endast åtgärder som har sådana bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, som utgör sådana akter eller beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se dom av den 14 maj 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/kommissionen, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, punkterna 50 och 51 och där angiven rättspraxis).
73 I förevarande fall behölls sökanden i Europeiska unionens förteckning avseende frysning av tillgångar (nedan kallad förteckningen avseende frysning av tillgångar) genom rådets rättsakter från juli 2010.
74 Syftet med meddelandet från juli 2010, som publicerades i Europeiska unionens officiella tidning dagen efter det att åtgärden hade vidtagits, var endast att försöka upplysa de personer, grupper och enheter vars tillgångar fortfarande var frysta till följd av genomförandet av dessa rättsakter om deras möjlighet att vända sig till behöriga nationella myndigheter och begära tillstånd att använda de frysta tillgångarna för att täcka vissa behov, att begära att rådet anger skälen till att de behållits i förteckningen avseende frysning av tillgångar, att begära att rådet omprövar sitt beslut att bibehålla dem i förteckningen och, slutligen, att väcka talan vid unionsdomstolen.
75 Meddelandet från juli 2010 saknar således bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning.
76 Eftersom det således inte går att väcka talan mot denna akt ska talan avvisas såvitt avser yrkandet om ogiltigförklaring av denna akt.
Angående talan om ogiltigförklaring av rådets rättsakter från juli 2010 till juli 2014
77 Sökanden har till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av rådets rättsakter från juli 2010 till januari 2011 i sin ansökan anfört fyra grunder. Dessa grunder avser 1) åsidosättande av sökandens rätt till försvar, 2) uppenbart oriktig bedömning, 3) kränkning av rätten till egendom och 4) åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
78 Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av rådets rättsakter från juli och december 2011, från juni och december 2012, från juli 2013 och från februari och juli 2014 (nedan gemensamt kallade rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014) har sökanden, i en tilläggsinlaga och i senare justeringar av yrkandena, anfört åtta grunder. Dessa grunder avser 1) åsidosättande av artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, 2) felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna, 3) felaktig bedömning med avseende på kvalificeringen av sökanden som terrorist, 4) otillräckligt hänsynstagande till hur situationen utvecklats ”med hänsyn till den tid som förflutit”, 5) åsidosättande av principen om icke-inblandning, 6) åsidosättande av motiveringsskyldigheten, 7) åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd samt 8) kränkning av rätten till egendom.
79 Tribunalen ska till att börja gemensamt pröva den fjärde och den sjätte grunden för ogiltigförklaring av rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014, under vilka det gjorts gällande att otillräcklig hänsyn har tagits till att situationen ändrats ”med hänsyn till den tid som förflutit” och åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
80 Sökanden menar att beslutet att frysa tillgångar måste grunda sig på specifika och konkreta skäl som visar att dessa åtgärder fortfarande är nödvändiga. Rådet är skyldigt att ta särskild hänsyn till utgången i de förfaranden som inletts på nationell nivå. Rådet har i förevarande fall endast hänvisat till en rad omständigheter och bekräftat att de nationella besluten fortfarande var gällande. Det framgår inte av skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 att institutionen verkligen har beaktat de nationella följderna av de åtgärder som vidtagits mot sökanden. Sökanden kritiserar således rådet för att inte i tillräcklig mån ha beaktat hur situationen utvecklats ”med hänsyn till den tid som förflutit”.
81 Rådet borde i skälen till sina rättsakter ha nämnt de omständigheter som visar att de nationella besluten var grundade på bevis och allvarliga indicier. Den motivering som sökanden tillsänts innehöll dock inga närmare uppgifter om detta. Det räckte inte att som motivering till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 hänvisa till att det förelåg nationella beslut, utan rådet borde även ha angett de relevanta uppgifter i dessa beslut som det hade lagt till grund för sitt eget beslut. Rådet har emellertid inte gett någon indikation med avseende på de omständigheter som sökanden lagts till last i de nationella besluten.
82 Rådet bestrider att det inte i tillräcklig mån skulle ha beaktat hur situationen utvecklats ”med hänsyn till den tid som förflutit”. Alltsedan sökanden togs upp i förteckningen avseende frysning av tillgångar år 2003 har sökanden, efter varje översyn av rådet, behållits i denna förteckning på grundval av de åtgärder som vidtagits av amerikanska myndigheter och Förenade kungariket.
83 Rådet anser att skälen, lästa tillsammans med rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014, innehåller övertygande skäl som uppfyller motiveringsskyldigheten.
84 Tribunalen erinrar för det första om att rådet – efter att, med stöd av beslut från behöriga nationella myndigheter, ha beslutat att föra upp en person eller en grupp i förteckningen avseende frysning av tillgångar – regelbundet, åtminstone en gång i halvåret, ska säkerställa att det fortfarande är motiverat att behålla vederbörande i den omtvistade förteckningen.
85 Även om förekomsten av ett beslut av en behörig nationell myndighet som svarar mot definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 är en viktig förutsättning för att rådet ska kunna fatta ett inledande beslut om frysning av tillgångar, är det nödvändigt att kontrollera vilka åtgärder som vidtagits med anledning av beslutet på nationell nivå vid antagande av påföljande beslut om frysning av tillgångar (dom OMPI T–228/02, ovan punkt 59, EU:T:2006:384, punkt 117, och av den 11 juli 2007, Sison/rådet, T‑47/03, EU:T:2007:207, punkt 164). Den avgörande frågan vid prövningen av huruvida en person ska kvarstå i den omtvistade förteckningen är huruvida de faktiska omständigheterna, sedan personens namn upptogs i nämnda förteckning eller sedan den senaste översynen, har förändrats så att det inte längre finns fog för samma slutsatser avseende denna persons inblandning i terroristverksamhet (dom av den 15 november 2012, Al Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa, C‑539/10 P och C‑550/10 P, REU, EU:C:2012:711, punkt 82).
86 Det ska för det andra erinras om att, enligt fast rättspraxis ska den motivering som erfordras enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det sammanhang i vilket den ingår. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha (se dom OMPI T‑228/02, ovan punkt 59, EU:T:2006:384, punkt 141 och där angiven rättspraxis).
87 När det gäller antagande av ett beslut om frysning av tillgångar enligt förordning nr 2580/2001 ska motiveringen av ett sådant beslut bedömas framför allt med beaktande av de föreskrivna villkoren för tillämpning av förordningen i det enskilda fallet. Dessa framgår av artikel 2.3, vilken hänvisar till dels artikel 1.4, dels artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931, beroende på om det rör sig om ett initialt eller ett påföljande beslut om frysning av tillgångar (dom OMPI T‑228/02, ovan punkt 59, EU:T:2006:384, punkt 142).
88 Tribunalen kan i detta avseende inte godta att motiveringen består i endast en allmän och schablonartad formulering som kopierats från ordalydelsen i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.4 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Det ska erinras om att rådet enligt ovannämnda principer är skyldigt att ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för beslutet samt de överväganden som fått rådet att fatta beslutet i fråga. I motiveringen av ett sådant beslut ska således anges av vilka särskilda och konkreta skäl rådet anser att den aktuella lagstiftningen är tillämplig på den berörde (se domen OMPI T-228/02, ovan punkt 59, EU:T:2006:384, punkt 143 och där angiven rättspraxis).
89 Såväl motiveringen av ett initialt beslut om frysning av tillgångar som motiveringen av påföljande beslut ska behandla inte bara de legala förutsättningarna för tillämpningen av förordning nr 2580/2001, i synnerhet förekomsten av ett nationellt beslut som fattats av en behörig myndighet, utan även de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en åtgärd innebärande frysning av tillgångar (dom Sison T‑341/07, ovan punkt 59, EU:T:2009:372, punkt 60).
90 För det tredje, vad gäller tribunalens prövning, fastställde tribunalen att rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av de omständigheter som ska beaktas i samband med att ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder vidtas på grundval av artiklarna 75 FEUF, 215 FEUF och 352 FEUF i överensstämmelse med en gemensam ståndpunkt som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta utrymme avser särskilt de lämplighetsbedömningar som sådana beslut vilar på (dom Sison T–341/07, ovan punkt 59, EU:T:2009:372, punkt 97 och där angiven rättspraxis). Även om tribunalen tillerkänner rådet ett utrymme för skönsmässig bedömning på detta område innebär detta emellertid inte att den inte ska kontrollera rådets tolkning av de relevanta omständigheterna. Unionsdomstolen ska nämligen inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även om dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma situationen och om de styrker de slutsatser som dragits. Det ankommer emellertid inte på tribunalen att vid denna kontroll ersätta rådets lämplighetsbedömning med sin egen (se dom Sison T‑341/07, ovan punkt 59, EU:T:2009:372, punkt 98 och där angiven rättspraxis).
91 För det fjärde, vad beträffar de rättsliga och faktiska grunderna för ett beslut om frysning av tillgångar på området för terrorism, erinrar tribunalen om att det framgår av artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 att förteckningen ska upprättas på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses, oavsett om det gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, försök att begå, delta i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier, eller en fällande dom för sådana handlingar.
92 I domen Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa, ovan punkt 85 (EU:C:2012:711), erinrade domstolen om att det framgår av hänvisningen till ett beslut av en ”behörig myndighet”, liksom av omnämnandet av ”exakta uppgifter” och av ”bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier”, i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 att syftet med denna bestämmelse är att skydda de berörda personerna genom att säkerställa att rådet endast tar upp dem i den omtvistade förteckningen om det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant upptagande, och att den metod som i nämnda gemensamma ståndpunkt har använts för att uppnå detta syfte är att kräva att det föreligger ett beslut som har fattats av en nationell myndighet (punkt 68 i domen). Domstolen erinrade nämligen om att unionen saknar egna utredningsresurser för att kunna avgöra huruvida en viss person är inblandad i terroristhandlingar (punkt 69 i domen).
93 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 ska prövas.
94 Skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 inleds med ett stycke där rådet beskriver sökanden som en ”grupp inblandad i terroristhandlingar som från och med 1988 har genomfört och tagit på sig ansvaret för återkommande attacker mot israeliska mål, bland annat kidnappning, knivdåd och eldöverfall mot civila samt självmordsbombattacker mot kollektiva transportmedel och på offentliga platser”. Rådet har angett att ”Hamas har genomfört attacker både i Israel innanför Gröna linjen och på de ockuperade territorierna” och att ”i mars 2005 utlyste Hamas en tahdiyya (en tid av lugn) som ledde till att dess verksamhet minskade”. Rådet har därefter angett att ”den 21 september 2005 kidnappade en Hamascell emellertid en israel, som man senare dödade [och att Hamas] i ett videoinspelat uttalande hävdade … att man kidnappat mannen i ett försök att förhandla om frigivande av palestinska fångar i Israel”. Rådet har angett att ” Hamas-aktivister har deltagit i raketbeskjutningen av södra Israel från Gaza [och att], Hamas … tidigare [har] rekryterat självmordsbombare för terroristdåd mot civilbefolkningen i Israel genom att erbjuda stöd till de rekryterades familjer”. Rådet har angett att ”i juni 2006 medverkade Hamas [inklusive Hamas-Izz al-Din al-Qassam] i den operation som ledde till kidnappningen av en israelisk soldat, Gilad Shalit” (första styckena i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014). Från och med skälen i rådets genomförandeförordning nr 1375/2011 av den 22 december 2011 har rådet angett ”att [den 11 oktober 2011] som en del i en överenskommelse med Israel … om utväxling av fångar frigav Hamas [soldaten] Gilad Shalit efter att ha hållit honom fången i fem år”.
95 Rådet har därefter upprättat en förteckning över ”terroristhandlingar” som sökanden enligt rådet nyligen ska ha utfört, med början i januari 2010 (andra stycket i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014).
96 Rådet har – efter att ha uttalat att ”dessa handlingar omfattas av artikel 1.3 a, b, c, d, f och g i gemensam ståndpunkt 2001/931 och har begåtts för att uppnå de mål som anges i artikel 1.3 i, ii och iii i nämnda ståndpunkt” och att ”Hamas (inklusive Hamas-Izz al-Din-al-Qassem) omfattas av artikel 2.3 ii i förordning nr 2580/2001” (tredje och fjärde styckena i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014) – erinrat om det beslut som amerikanska myndigheter och Förenade kungariket, efter vad som framgår av skälen och handlingarna i målet, ska ha antagit år 2001 mot sökanden (femte–sjunde styckena i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014). I skälen till genomförandeförordning nr 790/2014 av den 22 juli 2014 nämner rådet för första gången ett amerikanskt beslut meddelat den 18 juli 2012.
97 Dessa beslut som rådet hänvisar till utgörs av dels ett beslut från Secretary of State for the Home Departement (inrikesministeriet, Förenade kungariket) av den 29 mars 2001, dels beslut från Förenta staternas regering som antagits med tillämpning av Section 219 i US Immigration and Nationality Act (Förenta staternas lag om invandring och nationalitet, nedan kallad INA) och genomförandedekret 13224.
98 Rådet har, beträffande dessa beslut, hänvisat till det faktum att Förenade kungarikets beslut regelbundet har setts över av en nationell regeringskommitté och att de amerikanska besluten kan bli föremål för såväl administrativ som rättslig prövning.
99 Rådet har härav slutit sig till att ” [b]eslut om Hamas (inklusive Hamas-Izz al-Din al-Qassam) … således [har] fattats av behöriga myndigheter i den mening som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931” (åttonde stycket i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014).
100 Slutligen har rådet noterat att ”ovannämnda beslut … fortfarande är i kraft och finner att skälen till att ta med [Hamas (inklusive Hamas-Izz al-Din al-Qassam)] i förteckningen [avseende frysning av tillgångar] är fortsatt giltiga” (nionde stycket i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014). Rådet har slutit sig till att sökanden ska kvarstå i denna förteckning (tionde stycket i motiveringen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014).
101 Det ska från första början och oberoende av huruvida slutsatserna ovan i punkt 99 är korrekta, anföras att även om den förteckning över våldshandlingar begångna under perioden efter 2004, och närmare bestämt under perioden 2010-2011, som rådet har upprättat i det första och det andra stycket i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 spelar en avgörande roll vid bedömningen av möjligheten att fortsätta frysa sökandens tillgångar, då denna förteckning utgör underlag för rådets slutsats om att sökanden begått terroristhandlingar under denna period, har ingen av dessa omständigheter prövats i de nationella besluten från 2001 som det hänvisas till i femte och sjätte styckena i nämnda skäl.
102 Alla dessa omständigheter har nämligen inträffat efter det att dessa nationella beslut meddelades och kan således inte ha prövats i dessa beslut.
103 Även om det i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 anges att de nationella beslut som det hänvisas till är fortsatt giltiga, innehåller de emellertid ingen hänvisning till nationella beslut av nyare datum och än mindre innehåller de skälen till sådana beslut, förutom i rådets rättsakter från juli 2014, där det för första gången hänvisas till ett amerikanskt beslut av den 18 juli 2012.
104 Rådet har inte kunnat bemöta sökandens kritik mot detta faktum genom att hänvisa till något beslut av senare datum från amerikanska myndigheter eller Förenade kungariket som rådet kan bevisa att det haft tillgång till när det antog sina rättsakter från juli 2011 till juli 2014 och av vilket det konkret framgår att omständigheter som inträffat efter 2004 och som anges i skälen faktiskt hade prövats och fastställts av dessa myndigheter.
105 När det gäller förfarandet i Förenade kungariket har rådet inte lagt fram något beslut som fattats senare än 2001.
106 Vad beträffar de amerikanska beslut som fattats med stöd av Section 219 INA, har rådet inte lagt fram något beslut som fattats senare än 2003. Vad beträffar beslutet av den 18 juli 2012, vilket fattats med stöd av Section 219 INA och som nämns för första gången i skälen till rådets rättsakter från juli 2014 har rådet inte lagt fram någon omständighet som gör det möjligt att förstå vad de konkreta skälen till dessa rättsakter har för samband med förteckningen över begångna våldshandlingar i skälen till dessa rättsakter. Mer allmänt och vad avser skälen till den benämning som gjorts med tillämpning av Section 219 INA har rådet endast lagt fram en handling från 1997. Vad gäller de amerikanska besluten som fattats med tillämpning av exekutivt dekret 13224 har rådet inför tribunalen endast lagt fram ett beslut från den 31 oktober 2001. Rådet har inte lagt fram något senare beslut från Förenta staternas regering där denna lag har tillämpats. Vad gäller skälen till benämningen har rådet lagt fram en odaterad handling från det amerikanska finansministeriet i vilken Hamas nämns och i vilken det hänvisas till omständigheter där den mest aktuella är från juni 2003.
107 Beträffande de nationella beslut som åberopats för första gången under förhandlingen utgör dessa – även bortsett från att de inte har ingivits – ett sent försök att lämna en motivering, vilket inte kan prövas i sak (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2013, North Drilling/rådet, T‑552/12, EU:T:2013:590, punkt 26, och av den 12 december 2013, Nabipour m.fl./rådet, T‑58/12, EU:T:2013:640, punkterna 36–39). Dessutom ska det påpekas att dessa beslut inte nämns i skälen till rådets rättsakter från juli 2014, vilka antagits efter förhandlingen.
108 Rådet å sin sida har, i sitt yttrande över tilläggsinlagan, gjort gällande att det räcker att följa vad som sagts i media för att konstatera att sökanden regelbundet begår terroristhandlingar.
109 Detta övervägande, i kombination med att det i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 fullständigt saknas hänvisningar till beslut av behöriga myndigheter av senare datum än de omständigheter som sökanden läggs till last och i vilka det hänvisas till dessa, pekar tydligt på att rådet inte har grundat det faktum att sökanden hållits ansvarig för terroristhandlingar begångna under perioden efter år 2004 på bedömningar som behöriga myndigheter har gjort i sina beslut, utan på upplysningar som rådet hämtat från tidningar.
110 Det framgår emellertid av vad som påpekats ovan i punkterna 91 och 92 att det enligt gemensam ståndpunkt 2001/931 krävs, för att skydda berörda personer och med beaktande av att unionen saknar egna utredningsmöjligheter, att den faktiska grunden för ett unionsbeslut om frysning av tillgångar vid terrorism grundar sig på konkreta omständigheter som har prövats och fastställts i beslut av behöriga nationella myndigheter i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931, och inte på vad rådet har hämtat från tidningar och internet.
111 Det är enbart på grundval av en sådan tillförlitlig faktisk grund som rådet därefter kan utöva sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning vid unionsbeslut om frysning av tillgångar, särskilt vad beträffar de lämplighetsbedömningar som sådana beslut vilar på.
112 Det följer av vad som anförts ovan att rådet inte har iakttagit kraven i gemensam ståndpunkt 2001/931.
113 Motiveringen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 visar dessutom att rådets resonemang går stick i stäv med vad som krävs enligt nämnda gemensamma ståndpunkt.
114 Rådet har – i stället för att som faktisk grund för sin bedömning utgå från de beslut som har fattats av behöriga myndigheter som har beaktat de närmare omständigheterna och beslutat utifrån dessa, för att därefter kontrollera att dessa omständigheter utgör ”terroristhandlingar” och att den berörda gruppen är ”en grupp” i den mening som avses i definitionerna i gemensam ståndpunkt 2001/931 och för att slutligen eventuellt besluta, på denna grund och med utövande av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, att anta ett unionsbeslut – således gjort tvärtom i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014.
115 Rådet gör i själva verket en egen bedömning när den kvalificerar sökanden som terrorist redan i första meningen i skälen – vilket avgör den fråga som där ska prövas – och tillskriver sökanden ett antal våldsdåd som rådet har fått kännedom om genom tidningar och internet (första och andra styckena i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014).
116 Tribunalen erinrar härvidlag om att den omständigheten att det är fråga om en översyn av förteckningen avseende frysning av tillgångar, vilken alltså sker efter tidigare bedömningar, inte kan motivera denna omedelbara kvalificering. Utan att för den skull förbise det förflutna kan en översyn av en åtgärd om frysning av tillgångar per definition innebära att den berörda personen eller gruppen inte längre ska kvalificeras som terrorist när rådet fattar beslut. Det är således först efter denna översyn som rådet kan dra sin slutsats.
117 Rådet har vidare konstaterat att de omständigheter det lägger sökanden till last omfattas av definitionen av terroristhandlingar i gemensam ståndpunkt 2001/931 och att sökanden är en grupp i den mening som avses i nämnda ståndpunkt (tredje och fjärde styckena i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014).
118 Det är först efter dessa uttalanden som rådet erinrar om beslut av nationella myndigheter, vilka emellertid, åtminstone vad avser rådets rättsakter från juli 2011 till februari 2014, är av tidigare datum än de omständigheter som sökanden läggs till last.
119 Rådet har inte försökt att i skälen till sistnämnda rättsakter visa att de konkreta omständigheter som anges i början av dessa skäl verkligen har prövats och fastställts i eventuella senare nationella omprövningsbeslut eller andra beslut av behöriga myndigheter. Rådet har i skälen till sina rättsakter från juli 2011 till februari 2014 endast hänvisat till de ursprungliga nationella besluten och utan närmare kommentar angett att dessa fortfarande är gällande. Det är först i skälen till rådets rättsakter från juli 2014 som rådet nämner ett senare amerikanskt beslut avseende de omständigheter som konkret läggs sökanden till last, men även här utan att visa att detta beslut verkligen har inneburit att de faktiska omständigheter som anges i inledningen till dessa skäl har prövats och fastställts.
120 Förevarande mål, precis som det mål som gav upphov till dom av den 16 oktober 2014, LTTE/rådet (T‑208/11 och T‑508/11, REU, EU:T:2014:885), skiljer sig således tydligt från de inledande målen avseende frysning av tillgångar för terrorism vid tribunalen efter antagandet av gemensam ståndpunkt 2001/931 (målen Al-Aqsa/rådet, Sison/rådet och People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet).
121 Medan rådet i de första målen på unionsnivå om terrorism lät sina förordningar vila på en faktiskt grund som var hämtad från beslut av behöriga nationella myndigheteter, har rådet, i förevarande fall, inte längre grundat sig på omständigheter som först har bedömts av nationella myndigheter, utan det har gjort en egen självständig bedömning med ledning av upplysningar från tidningar och internet. Genom detta tillvägagångssätt utför rådet de uppgifter som tillkommer ”behörig myndighet” i den mening som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, vilket emellertid inte, såsom domstolen har erinrat om, vare sig omfattas av rådets befogenhet enligt nämnda gemensamma ståndpunkt eller ryms inom dess resurser.
122 I det mål som gav upphov till den ovan (i punkt 59) nämnda domen PMOI T‑256/07 (EU:T:2008:461, punkt 90) var bedömningen av de handlingar som angavs i skälen för frysning av tillgångar, som rådet tillställde People’s Mojahedin Organization of Iran (nedan kallad PMOI), inte resultatet av en självständig prövning från rådets sida utan av de bedömningar som behöriga nationella myndigheter hade gjort. Såsom framgår av punkt 90 i domen i den ovan (i punkt 59) nämnda domen PMOI T–256/07 (EU:T:2008:461) nämndes i den motivering av den 30 januari 2007 som tillställts den berörda gruppen (PMOI) terroristhandlingar för vilka PMOI var ansvarigt och angavs att ”på grund av dessa handlingar … hade … ett beslut … fattat[s] … av en behörig [nationell] myndighet”. De handlingar som uppräknas i rådets motivering av den 30 januari 2007 och som tillställts PMOI hade således prövats och fastställts av behörig nationell myndighet. Uppräkningen härrör inte, i motsats till vad som är fallet i detta mål, från en självständig bedömning av rådet.
123 På motsvarande sätt förfogade tribunalen i domen Al-Aqsa/rådet, T‑348/07, över de beslut från behöriga myndigheter som angavs i skälen till de angripna förordningarna och tribunalen prövade dem i detalj. Tribunalen fann att rådet inte hade gjort sig skyldigt till en uppenbart felaktig bedömning när det fastställde att sökanden visste att de penningmedel som sökanden hade insamlat skulle användas för att utföra terroristhandlingar (dom av den 9 september 2010, Al-Aqsa/rådet, T–348/07, REU, EU:T:2010:373, punkterna 121–133). Den faktiska grunden för rådets arbete var således enligt tribunalen en helt godtagbar grund, eftersom den härrörde direkt från de konstateranden som gjorts av behöriga nationella myndigheter. I dom av den 11 juli 2007 Al-Aqsa/rådet (T–327/03, EU:T:2007:211) framgår likaså klart av skälen (punkterna 17–20 i domen) att bedömningarna av grunden för unionens åtgärd om frysning av tillgångar härrörde från faktiska konstateranden som inte rådet självt hade gjort, utan som gjorts av behöriga nationella myndigheter.
124 På liknande sätt i dom Sison/rådet, T‑341/07, härrörde inte bedömningarna av grunden för åtgärden om frysning av tillgångar från rådets egna faktiska konstateranden utan från lagakraftvunna avgöranden som hade meddelats av behöriga nationella myndigheter ((Raad van State (Nederländerna) och Arrondissementsrechtbank te ’s-Gravenhage (regional domstol i Haag, Nederländerna)) (dom Sison T–341/07, ovan punkt 59, EU:T:2009:372, punkterna 1, 88 och 100–105).
125 Det ska tilläggas att den faktiska motiveringen av rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014, och således förteckningen över de omständigheter som rådet i förevarande fall lägger sökanden till last, förvisso inte utgör en juridisk prövning som har vunnit laga kraft. Icke desto mindre har denna faktiska motivering av de aktuella rättsakterna spelat en avgörande roll vid rådets bedömning av lämpligheten av att låta sökanden kvarstå i förteckningen avseende frysning av tillgångar och rådet har, långt ifrån att ha visat att denna motivering härrör från beslut av behöriga nationella myndigheter, i realiteten medgett att den grundar sig på upplysningar som den hämtat från tidningar.
126 Tribunalen anser att ett sådant tillvägagångssätt strider mot det system på två nivåer som införts genom gemensam ståndpunkt 2001/931 på området för terrorism.
127 Såsom domstolen erinrat om är den avgörande frågan vid översyn således huruvida de faktiska omständigheterna, sedan den berörda personen upptogs i förteckningen avseende frysning av tillgångar eller sedan den senaste översynen, har förändrats på så sätt att det inte längre finns fog för samma slutsats om denna persons inblandning i terroristverksamhet (dom Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa, ovan punkt 85, EU:C:2012:711, punkt 82) med följden att rådet, i förekommande fall och med utövande av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, kan besluta att behålla en person i förteckningen avseende frysning av tillgångar till följd av att den faktiska situationen inte har förändrats. Icke desto mindre ska varje ny terroristhandling som rådet tillför sin motivering i samband med översynen för att motivera att den berörda personen kvarstår i förteckningen avseende frysning av tillgångar, enligt systemet med beslut på två nivåer i gemensam ståndpunkt 2001/931 och då rådet saknar egna utredningsresurser, ha blivit föremål för prövning och beslut av en behörig myndighet i den mening som avses i denna gemensamma ståndpunkt (dom LTTE/rådet, ovan punkt 120, EU:T:2014:885, punkt 204).
128 Rådet och kommissionen har förgäves hävdat att avsaknaden, i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014, av hänvisning till precisa beslut av behöriga myndigheter, vilka konkret har prövat och fastställt de omständigheter som återgetts i nämnda skäl, skulle vara hänförlig till sökanden som kunde och borde, enligt rådet och kommissionen, ha bestritt de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot densamme på nationell nivå.
129 Rådets skyldighet att låta sina beslut om frysning av tillgångar vid terrorism vila på en faktiskt grund som härör från beslut från behöriga myndigheter följer direkt av det system på två nivåer som införts genom gemensam ståndpunkt 2001/931, såsom bekräftats i domen Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa, ovan punkt 85 (EU:C:2012:711, punkterna 68 och 69).
130 Denna skyldighet är således inte beroende av hur den berörda personen eller gruppen har agerat. Rådet ska – till följd av motiveringsskyldigheten, vilken är en viktig formföreskrift – i skälen till sina beslut om frysning av tillgångar ange de beslut av behöriga nationella myndigheter i vilka det konkret har prövats och fastställts att terrorism föreligger, och vilka rådet lagt till grund för sina egna beslut.
131 Det argument som framförts av rådet och kommissionen bekräftar till syvende och sist enbart konstaterandet ovan i punkt 109, att rådet i själva verket inte har låtit sina beslut vila på bedömningar i beslut fattade av behöriga myndigheter utan på upplysningar som det har hämtat från tidningar och internet. Härvidlag förefaller det paradoxalt att rådet har förebrått sökanden att inte på nationell nivå ha bestritt de faktiska tillskrivanden som inte rådet självt har lyckats förbinda med någon som helst form av beslut fattade av en bestämd behörig myndighet.
132 Inget av konstaterandena ovan överskrider slutligen räckvidden för den begränsade prövning som ankommer på tribunalen och som, likväl utan att inkräkta på rådets stora utrymme för skönsmässig bedömning, består i att kontrollera att förfarandet har följts och att de materiella omständigheterna är korrekta. Det var för övrigt därför som tribunalen i domen Sison T–341/07, ovan punkt 59, (EU:T:2009:372) skulle kontrollera – och kunde konstatera – att de faktiska anklagelser mot Sison som angavs i skälen för att låta honom kvarstå i förteckningen avseende frysning av tillgångar underbyggdes av de konstateranden som suveränt angetts i beslut av nederländska myndigheter (Raad van State och Arrondissementsrechtbank te ’s-Gravenhage), vilka rådet åberopade i samma skäl (dom Sison T–341/07, ovan punkt 59, EU:T:2009:372, punkterna 87 och 88).
133 I detta mål förfogar däremot inte tribunalen över någon hänvisning, i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014, till beslut av behörig myndighet som tribunalen kan förbinda med de faktiska omständigheter som rådet lagt sökanden till last.
134 Tribunalen påpekar även, fortfarande med hänvisning till dom Sison T‑341/07, ovan punkt 59, (EU:T:2009:372), att tribunalen, efter att ha konstaterat att de omständigheter som angavs i skälen till rådets rättsakter förvisso härrörde från de två nederländska avgöranden som åberopades i samma skäl, icke desto mindre fann att dessa inte utgjorde beslut av behöriga myndigheter, eftersom de inte innebar att det vidtogs preventiva eller repressiva åtgärder mot den berörde i samband med kampen mot terrorism (dom Sison T‑341/07, ovan punkt 59, EU:T:2009:372, punkterna 107–115).
135 Om tribunalen således kunde bortse från faktiska konstateranden som likväl härrörde från behöriga myndigheter, av det skälet att besluten från dessa myndigheter inte utgjorde ”domar, inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder”, innebär detta att tribunalen i förevarande fall inte kan tillerkänna tidningsartiklar – vilka hursomhelst inte nämns i skälen till rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014 – den processuella ställning och det bevisvärde som enligt gemensam ståndpunkt 2001/93 enbart tillkommer beslut av behöriga myndigheter.
136 Tribunalen anser slutligen att det är lämpligt att understryka vikten av de garantier som i detta sammanhang säkerställs genom grundläggande rättigheter (se förslag till avgörande i mål Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, REU, EU:C:2011:482, punkterna 235–238).
137 Mot bakgrund av samtliga överväganden ovan ska det konstateras att rådet, genom att anta sina rättsakter från juli 2011 till juli 2014 under de omständigheter som beskrivits ovan, har åsidosatt såväl artikel 1 i gemensam ståndpunkt 2001/931 som motiveringsskyldigheten.
138 Rådet har emellertid gjort gällande att sökandens inblandning i terrorism i vilket fall som helst har fastställts i detta förfarande. Rådet har i det avseendet hänvisat till avsnitt i ansökan i vilka sökanden anger att gruppen inte har ändrat sitt tillvägagångssätt, vilket går ut på att endast tillfälligt skona civilbefolkningen sedan massakern i Hebron, vilken utfördes av en israel den 25 februari 1994, och i vilka det anges att användningen av självmodsdåd endast utgjorde en övergångsåtgärd. Rådet har tillagt att sökanden inte förnekar sitt ansvar för infångandet av soldaten Gilad Shalit och för att israeliska soldater mist livet.
139 Det ska konstateras att rådet, vid tribunalen, sålunda har bytt ut skälen till sina rättsakter från juli 2011 till juli 2014 genom att reducera de skäl som ursprungligen angavs i dessa rättsakter till några få faktiska omständigheter som enligt rådet sökanden påstås ha vidgått inför tribunalen.
140 Tribunalen är dock, med hänsyn till omständigheterna i målet, förhindrad att göra den bedömning som det ankommer på rådet att göra, genom ett enhälligt beslut.
141 Mot bakgrund av det ovan anförda, av vilket det framgår att rådet har åsidosatt såväl artikel 1 i gemensam ståndpunkt 2001/931 som, på grund av att det i skälen inte har hänvisats till beslut av behöriga myndigheter med avseende på de omständigheter som sökanden läggs till last, motiveringsskyldigheten, ska rådets rättsakter från juli 2011 till juli 2014, samt rådets rättsakter från juli 2010 och januari 2011, vilka inte heller de innehåller någon hänvisning till beslut från behöriga myndigheter med avseende på de omständigheter som sökanden läggs till last och som således är lika bristfälligt motiverade, ogiltigförklaras i de delar de berör sökanden.
142 Tribunalen understryker att dessa ogiltigförklaringar, som sker av grundläggande processuella skäl, inte innebär en prövning i sak av frågan huruvida sökanden ska kvalificeras som en terroristgrupp i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931.
143 Mot bakgrund av samtliga överväganden ovan ska förevarande talan bifallas och de angripna rättsakterna ogiltigförklaras. Talan avvisas dock såvitt avser meddelandet från juli 2010 (se ovan i punkt 76).
144 Vad gäller verkningarna i tiden av ogiltigförklaringarna, påpekar tribunalen, utan att det är nödvändigt att uttala sig om arten av de rättsakter som angripits enligt artikel 60 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, att artikel 264 andra stycket FEUF möjliggör för unionsdomstolen att, om den finner det nödvändigt, ange de verkningar av de ogiltigförklarade rättsakterna som ska betraktas som definitiva.
145 Tribunalen finner mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål att det är nödvändigt, för att undvika risken för att allvarligt och oåterkalleligt skada effektiviteten av de restriktiva åtgärderna, samtidigt som de aktuella restriktiva åtgärdernas betydelse för sökandens rättigheter och friheter beaktas, att med stöd av artikel 264 FEUF förordna att verkningarna av denna dom på rådets rättsakter från juli 2014 inte ska gälla under en tid om tre månader från tidpunkten för meddelandet av densamma, eller, om ett överklagande inges inom den frist som föreskrivs i artikel 56 första stycket i domstolens stadga, till dess att domstolen har avgjort målet om överklagande.
Rättegångskostnader
146 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet i allt väsentligt har tappat målet ska yrkandet bifallas.
147 Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina egna rättegångskostnader. Kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Rådets beslut 2010/386/Gusp av den 12 juli 2010, beslut 2011/70/Gusp av den 31 januari 2011, beslut 2011/430/Gusp av den 18 juli 2011 om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, beslut 2011/872/Gusp av den 22 december 2011, beslut 2012/333/Gusp av den 25 juni 2012, beslut 2012/765/Gusp av den 10 december 2012, beslut 2013/395/Gusp av den 25 juli 2013, beslut 2014/72/Gusp av den 10 februari 2014 och beslut 2014/483/Gusp av den 22 juli 2014 om uppdatering av förteckningen över personer, grupper och enheter som omfattas av artiklarna 2, 3 och 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism och om upphävande av besluten 2011/430, 2011/872, 2012/333, 2012/765, 2013/395 respektive 2014/72, ogiltigförklaras i de delar de berör Hamas (inklusive Hamas-Izz al-Din al-Qassem).
2) Rådets genomförandeförordningar (EU) nr 610/2010 av den 12 juli 2010, nr 83/2011 av den 31 januari 2011, nr 687/2011 av den 18 juli 2011, nr 1375/2011 av den 22 december 2011, nr 542/2012 av den 25 juni 2012, nr 1169/2012 av den 10 december 2012, nr 714/2013 av den 25 juli 2013, nr 125/2014 av den 10 februari 2014, och nr 790/2014 av den 22 juli 2014 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och om upphävande av genomförandeförordningarna (EU) nr 1285/2009, nr 610/2010, nr 83/2011, nr 687/2011, nr 1375/2011, nr 542/2012, nr 1169/2012, nr 714/2013 respektive nr 125/2014, ogiltigförklaras i de delar de berör Hamas (inklusive Hamas-Izz al-Din al-Qassem).
3) Verkningarna av beslut 2014/483 och av genomförandeförordning nr 790/2014 ska bestå under tre månader från den dag då denna dom meddelas eller, om ett överklagande inges inom den frist som föreskrivs i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, till dess att domstolen har avgjort målet om överklagande.
4) Talan avvisas i övriga delar.
5) Europeiska unionens råd ska, förutom sina egna rättegångskostnader, bära de rättegångskostnader som åsamkats Hamas.
6) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 december 2014.
Underskrifter
Innehållsförteckning
BakgrundII – 2
Förfarande och under förfarandet inträffade förändringar i processmaterialetII – 3
Parternas yrkandenII – 8
Rättslig bedömningII – 9
Inledande anmärkningar med avseende på föremålet för talan samt räckvidden och tillåtligheten av sökandens yttrande av den 28 juni 2012II – 9
Föremålet för talanII – 9
Räckvidden och tillåtligheten av sökandens yttrande av den 28 juni 2012II – 10
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning såvitt avser yrkandet om ogiltigförklaring av meddelandet från juli 2010II – 11
Angående talan om ogiltigförklaring av rådets rättsakter från juli 2010 till juli 2014II – 11
RättegångskostnaderII – 24