Language of document : ECLI:EU:C:2019:727

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. HOGAN

fremsat den 12. september 2019(1)

Sag C-524/18

Dr. Willmar Schwabe GmbH & Co. KG

mod

Queisser Pharma GmbH & Co. KG

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland))

»Præjudiciel forelæggelse – den offentlige sundhed – oplysning og forbrugerbeskyttelse – forordning (EF) nr. 1924/2006 – sundhedsanprisninger af fødevarer – artikel 10, stk. 1 og 3 – udtrykket at »ledsage« en specifik sundhedsanprisning – henvisning til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger – krav om videnskabelig dokumentation – anvendelsesområde«






1.        Hvis generelle sundhedsanprisninger vedrørende kosttilskud er anbragt på forsiden af varens emballage, kan producenten da anses for at have opfyldt det i artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 (2) anførte krav om, at sådanne krav »kun må anvendes, hvis de ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på de i artikel 13 eller 14 fastsatte lister«, dersom en sådan specifik sundhedsanprisning er anbragt på bagsiden af emballagen? Dette er nærmere bestemt det centrale spørgsmål, som Domstolen nu skal tage stilling til på baggrund af en forelæggelsesafgørelse herom fra Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland).

2.        Spørgsmålet om videnskabelig dokumentation blev behandlet i generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse i Nelsons-sagen (C-177/15) (3). I lyset heraf har jeg – i overensstemmelse med Domstolens anmodning herom – i dette forslag til afgørelse til hensigt udelukkende at behandle spørgsmålet om fortolkningen af artikel 10, stk. 3. Det er imidlertid nødvendigt først at gennemgå den relevante lovgivningsmæssige baggrund.

 Retsforskrifter

 EU-retten

3.        Det fremgår af første betragtning til forordning nr. 1924/2006, at »[i] Fællesskabet indeholder mærkningen af og reklamerne for fødevarer i et stigende antal tilfælde ernærings- og sundhedsanprisninger. For at sikre forbrugerne et højt beskyttelsesniveau og lette deres valg bør de produkter, der markedsføres, være sikre og være forsynet med fyldestgørende mærkning«.

4.        Det fremgår endvidere af 16. betragtning, at »[d]et er vigtigt, at anprisninger af fødevarer kan forstås af forbrugerne, og alle forbrugere bør beskyttes imod vildledende anprisninger. Siden iværksættelsen af Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om vildledende og sammenlignende reklame har De Europæiske Fællesskabers Domstol imidlertid i forbindelse med retsafgørelser i sager om reklame fundet det nødvendigt at undersøge virkningen på en tænkt, typisk forbruger. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og for at den beskyttelse, der ligger i forordningen, rent faktisk kan fungere, anvender denne forordning som udgangspunkt en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger, under hensyntagen til sociale, kulturelle og sproglige forhold, i overensstemmelse med Domstolens fortolkning, men sørger for at forhindre udnyttelse af forbrugere, hvis situation gør dem særligt udsatte over for vildledende anprisninger«.

5.        Det fremgår af 23. betragtning, at »[s]undhedsanprisninger kun bør godkendes til anvendelse i Fællesskabet, når der er gennemført en videnskabelig vurdering af den højst mulige standard. For at sikre en harmoniseret videnskabelig vurdering af sådanne anprisninger bør Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet forestå sådanne vurderinger«.

6.        Artikel 2, stk. 2, nr. 1), bestemmer, at der ved anprisning forstås »ethvert budskab eller enhver fremstilling, der ikke er obligatorisk i henhold til fællesskabslovgivningen eller national lovgivning, herunder billeder, grafik eller symboler uanset form, som angiver, indikerer eller antyder, at en fødevare har særlige egenskaber«.

7.        Artikel 2, stk. 2, nr. 5), bestemmer endvidere, at der ved sundhedsanprisning forstås »enhver anprisning, der angiver, indikerer eller antyder, at der er sammenhæng mellem en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele og sundhed«.

8.        Artikel 5, stk. 1, litra a), bestemmer, at »[a]nvendelse af ernærings- og sundhedsanprisninger tillades kun, hvis følgende betingelser er opfyldt: a) forekomsten, fraværet eller det reducerede indhold i en fødevare eller fødevarekategori af det næringsstof eller andet stof, anprisningen vedrører, har en gavnlig ernæringsmæssig eller fysiologisk virkning, som er dokumenteret med almindeligt anerkendt videnskabelig evidens«.

9.        Artikel 6, stk. 1, bestemmer, at »[e]rnærings- og sundhedsanprisninger skal være baseret på og dokumenteret med almindeligt anerkendt videnskabelig evidens«.

10.      Artikel 10, stk. 1, bestemmer, at »[d]et er forbudt at anvende sundhedsanprisninger, medmindre de opfylder de generelle krav i kapitel II og de særlige krav i dette kapitel og er godkendt i henhold til denne forordning og medtaget på listerne over anprisninger, der er tilladt i henhold til artikel 13 og 14«.

11.      Artikel 10, stk. 3, bestemmer, at »[h]envisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som næringsstoffet eller fødevaren har for et godt almenhelbred og velvære, må kun anvendes, hvis de ledsages af en beslægtet specifik sundhedsanprisning, der er opført på de i artikel 13 eller 14 fastsatte lister«.

12.      Artikel 13, stk. 1, bestemmer, at »[s]undhedsanprisninger, der beskriver eller henviser til: a) Et næringsstofs eller et andet stofs betydning for vækst, udvikling og kroppens funktioner eller b) psykologiske og adfærdsmæssige funktioner […] som er angivet i den i stk. 3 omhandlede liste, kan anvendes uden at gennemgå de i artikel 15 til 19 nævnte procedurer, hvis de: i) er baseret på almindeligt anerkendt videnskabelig evidens og ii) forstås godt af gennemsnitsforbrugeren«.

13.      Artikel 13, stk. 3, bestemmer, at »[…] Kommissionen efter forskriftsproceduren med kontrol i artikel 25, stk. 3, og efter høring af [Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet] [vedtager] en fællesskabsliste til ændring af ikke-væsentlige bestemmelser i denne forordning ved supplering af den, over tilladte anprisninger, jf. nærværende artikels stk. 1, og alle de nødvendige betingelser for anvendelsen af disse anprisninger«.

14.      Det fremgår af artikel 1, litra a) og b), i forordning nr. 432/2012 (4), at »[l]isten over sundhedsanprisninger, der kan anvendes for fødevarer, jf. artikel 13, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1924/2006, er fastsat i bilaget til nærværende forordning. Fødevarer kan gøres til genstand for de i stk. 1 omhandlede sundhedsanprisninger i overensstemmelse med de i bilaget fastsatte betingelser«.

15.      Bilaget indeholder bl.a. vitamin B i form af B6 og B12, og for begges vedkommende må anprisningen bl.a. være, at de »bidrager til et normalt energistofskifte« samt zink, som bl.a. må anprises som bidragende til en »normal kognitiv funktion«.

16.      Det fastlægges desuden i bilaget, at de respektive anprisninger kun må anvendes for fødevarer, der som et minimum er en kilde til vitamin B6, B12 eller zink i henhold til det, der er angivet under overskriften »[navn på vitamin]- og/eller [navn på mineral]kilde« på listen i bilaget til forordning nr. 1924/2006.

17.      Under denne overskrift fastlægges det i bilaget til forordning nr. 1924/2006, at »[e]n anprisning, ifølge hvilken en fødevare er en vitamin- og/eller mineralkilde, og anprisninger, der må antages at have samme mening for forbrugeren, må kun anvendes, hvis produktet mindst indeholder en betydelig mængde, som defineret i bilaget til direktiv 90/496/EØF, eller den mængde, der er fastsat i henhold til undtagelser efter artikel 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1925/2006 af 20. december 2006 om tilsætning af vitaminer og mineraler samt visse andre stoffer til fødevarer«.

18.      Endelig er der ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2013/63/EU (5) vedtaget retningslinjer for gennemførelsen af særlige betingelser for sundhedsanprisninger som fastsat i artikel 10 i forordning nr. 1924/2006 (herefter »retningslinjerne«).

19.      Det fremgår af retningslinjernes afsnit 3, stk. 1, at »[a]rtikel 10, stk. 3, tillader – såfremt visse betingelser er opfyldt – brug af enkelt formulerede, slagkraftige udsagn, der henviser til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger, som en fødevare har for et godt almenhelbred og velvære, uden forudgående tilladelse. Sådanne udsagn vil kunne være nyttige for forbrugeren, som derved får mere forbrugervenlige budskaber. De kan imidlertid nemt misforstås og/eller fejlfortolkes af forbrugeren, som vil kunne forestille sig andre/større sundhedsmæssige fordele ved fødevaren end dem, den rent faktisk frembyder. Af samme grund skal henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige sundhedsmæssige virkninger ledsages af en specifik sundhedsanprisning fra listerne over tilladte sundhedsanprisninger i EU-registret. For så vidt angår anvendelsen af denne forordning anbringes den godkendte sundhedsanprisning, der ledsager udsagnet, som henviser til generelle, uspecifikke gavnlige sundhedsmæssige virkninger, ved siden af eller lige efter det pågældende udsagn«.

20.      Det anføres endvidere i afsnit 3, stk. 2, at »[d]e specifikke anprisninger fra listerne over tilladte sundhedsanprisninger skal have en vis relevans for den generelle henvisning. Eftersom denne henvisning vil være formuleret mere generelt (f.eks. »for et godt helbred«), vil der kunne være flere forskellige sundhedsanprisninger fra listerne over tilladte anprisninger, der vil kunne ledsage den. Man skal dog være opmærksom på, at artikel 10 indeholder bestemmelser om betingelserne for anvendelse af sundhedsanprisninger, og eftersom der i artikel 10 specifikt henvises til reglerne i kapitel II og IV, er virksomhedslederne nødt til også at tage hensyn til disse regler, hvis de vil opfylde kravet i artikel 10, stk. 3. For at forbrugerne ikke skal blive vildledt, er det derfor fødevarevirksomhedsledernes ansvar at påvise sammenhængen mellem henvisningen til fødevarens generelle, uspecifikke gavnlige virkninger og den specifikke tilladte sundhedsanprisning, der ledsager henvisningen«.

21.      Endelig anføres det i afsnit 3, stk. 3, at »[n]ogle af de anprisninger, der er ansøgt om godkendelse af, blev i forbindelse med den videnskabelige vurdering vurderet at være for generelle eller uspecifikke til at kunne evalueres. Disse anprisninger kunne ikke godkendes og figurerer derfor på listen over ikke-tilladte anprisninger i EU-registret over ernærings- og sundhedsanprisninger. Dette er dog ikke til hinder for, at de pågældende anprisninger vil kunne være omfattet af artikel 10, stk. 3, således at de lovligt kan anvendes, hvis de ledsages af en specifik anprisning fra listen over tilladte sundhedsanprisninger i overensstemmelse med nævnte artikel«.

22.      EU-registret over ernærings- og sundhedsanprisninger udgives af Europa-Kommissionen (6). Det indeholder 40 ikke-godkendte anprisninger vedrørende vitamin B, herunder 5 vedrørende vitamin B2 og 6 vedrørende vitamin B12 samt 7 ikke-godkendte anprisninger vedrørende zink. Ingen af de anprisninger, der ikke er godkendt, ser ud til at svare til de anprisninger, der er fremsat i denne sag.

 National ret

23.      I henhold til § 3, stk. 1, i Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (den tyske forbundslov mod illoyal konkurrence, herefter »UWG«) (7) er »illoyale kommercielle handlinger ulovlige, såfremt de mærkbart kan påvirke konkurrenters, forbrugeres eller andre markedsdeltageres interesser«.

24.      UWG’s § 5, stk. 1, nr. 1, bestemmer, at »[d]en, der foretager en vildledende kommerciel handling, handler illoyalt. En kommerciel handling er vildledende, såfremt den indeholder urigtige oplysninger eller andre oplysninger, der er egnede til at skuffe vedrørende følgende omstændigheder: 1) de væsentlige egenskaber ved varen eller tjenesteydelsen, såsom det omfang, i hvilket den står til rådighed, dens art, dens udførelse, dens fordele, dens risici, dens sammensætning, dens tilbehør, måden og tidspunktet for dens fremstilling, levering eller ydelse, dens hensigtsmæssighed, dens anvendelsesmuligheder, dens mængde, dens beskaffenhed, eftersalgsservice og klagebehandling, dens geografiske eller handelsmæssige oprindelse, de resultater, der kan forventes ved dens anvendelse, eller resultaterne af eller de væsentligste kendetegn ved tests foretaget på varen eller tjenesteydelsen«.

25.      I henhold til § 11, stk. 1, i Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (lov om fødevarer, almindelige forbrugsgoder og foderstoffer, herefter »LFGB«) (8) »[er det] forbudt at sælge fødevarer i erhvervsøjemed under en vildledende betegnelse eller angivelse eller ved en vildledende præsentationsmåde eller generelt eller i enkelte tilfælde at reklamere for fødevarer ved hjælp af vildledende fremstillinger eller andre budskaber. Der foreligger navnlig en vildledning, når: 1) der i forbindelse med en fødevare anvendes betegnelser, angivelser, præsentationsmåder, fremstillinger eller andre budskaber om egenskaber, der er egnede til vildledning, herunder navnlig vedrørende type, tilstand, sammensætning, mængde, holdbarhed, oprindelse, herkomst eller fremstillings- eller produktionsmetode«.

 De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål

26.      Dr. Willmar Schwabe GmbH & Co. KG (herefter »sagsøgeren«) fremstiller og sælger plantelægemidler med udtræk af ginkgoblade, som er godkendt til behandling af symptomer ved hjernemæssigt nedsat mental præstationsevne, herunder navnlig hukommelses- og koncentrationsbesvær.

27.      Queisser Pharma GmbH & Co. KG (herefter »sagsøgte«) sælger kosttilskuddet »Doppelherz aktiv Ginkgo + B-Vitamine + Cholin«, som består af i alt otte indholdsstoffer, herunder cholin, zink, ekstrakt af ginkgoblade, vitamin B1 (thiamin), vitamin B2, vitamin B5 (pantotensyre) og vitamin B12.

28.      Forsiden af emballagen bærer følgende anprisning; »B-Vitamine und Zink für Gehirn, Nerven, Konzentration und Gedächtnis« (B-vitaminer og zink til hjernen, nerverne, koncentrationsevnen og hukommelsen).

29.      På bagsiden af emballagen er der anført adskillige anprisninger, hvoraf følgende vedrører B-vitaminer og zink i forhold til hjernen, nerverne, koncentrationsevnen og hukommelsen:

»Vitamin B1 og B12 bidrager til et normalt energistofskifte og en normal nervefunktion og medvirker til, at psyken kan fungere normalt.

Vitamin B2 har ligesom vitamin B1 betydning for, at energistofskifte og nervefunktion kan fungere normalt. Vitamin B2 medvirker desuden til at beskytte cellerne mod oxidativt stress.

Sporelementet zink bidrager til at sikre en normal kognitiv funktion og medvirker til at beskytte cellerne mod oxidativt stress.«

30.      Bagsiden af emballagen indeholder yderligere anprisninger vedrørende B-vitaminer i andre sammenhænge end hjernen, nerverne, koncentrationsevnen og hukommelsen samt yderligere anprisninger vedrørende andre ingredienser.

31.      Sagsøgeren anlagde sag ved Landgericht Düsseldorf (den regionale ret i første instans i Düsseldorf, Tyskland) og gjorde gældende, at anprisningen på forsiden af emballagen er i strid med bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), artikel 6, stk. 1, og artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 samt UWG’s § 5, stk. 1, og LFGB’s § 11, stk. 1. Landgericht Düsseldorf (den regionale ret i første instans i Düsseldorf) frifandt sagsøgte ved dom af 28. august 2014.

32.      I dom af 30. juni 2016 afsagt af Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale appeldomstol i Düsseldorf, Tyskland) fik appellanten ikke medhold, idet anprisningen på forsiden af emballagen hverken er forbudt i henhold til forordningens artikel 10, stk. 1 eller 3.

33.      Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale appeldomstol i Düsseldorf) fandt, at der var tale om en generel, uspecifik sundhedsanprisning, der var ledsaget af specifikke sundhedsanprisninger anbragt på bagsiden af emballagen, herunder anprisninger vedrørende vitamin B1, B5 og B12 samt zink. Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale appeldomstol i Düsseldorf) fandt endvidere, at forordningens artikel 10, stk. 3, ikke fastlægger specifikke krav til den måde, hvorpå specifikke anprisninger skal ledsage generelle anprisninger.

34.      Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale appeldomstol i Düsseldorf) fandt endvidere, at dersom anprisningen på forsiden af emballagen skulle anses for at være en specifik sundhedsanprisning, ville den opfylde kravene i henhold til artikel 10, stk. 1, idet der ville foreligge dokumentation for den individuelle specifikke anprisning på bagsiden af emballagen. Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale appeldomstol i Düsseldorf) fandt imidlertid, at kun anprisninger, der knytter sig til bestemte kropsfunktioner, kan anses for at være specifikke sundhedsanprisninger, hvilket ikke var tilfældet her.

35.      Hvad angår anbringendet vedrørende UWG’s § 5, stk. 1, og LFGB’s § 11, stk. 1, fandt Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale appeldomstol i Düsseldorf), at det i betragtning af dens afgørelse vedrørende forordningen ikke var nødvendigt at forholde sig til disse bestemmelser.

36.      Sagsøgeren appellerede dernæst til den forelæggende ret, Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland), i henhold til en særlig procedure forbeholdt retlige spørgsmål. Den forelæggende ret tiltrådte overordnet den af Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale appeldomstol i Düsseldorf) anlagte fortolkning af forordningens artikel 10, stk. 3, men anførte, at inddragelsen af artikel 10, stk. 1, ikke var påkrævet.

37.      Den forelæggende ret fandt imidlertid, at fortolkningen af forordningen for så vidt angår måden, hvorpå specifikke anprisninger skulle ledsage generelle anprisninger, gav anledning til spørgsmål, især eftersom det ser ud til at være påkrævet i henhold til de forskellige sprogversioner heraf samt den forelæggende rets hidtidige praksis, at der er en direkte sammenhæng mellem de generelle og de specifikke anprisninger, f.eks. derved, at læserens opmærksomhed henledes på denne sammenhæng via en asterisk.

38.      Den forelæggende ret fandt endvidere, at afgørelsen af den foreliggende sag afhang af, hvorvidt generelle anprisninger ud over at være ledsaget af specifikke sundhedsanprisninger også selv skulle være baseret på videnskabelig dokumentation, selv om sådanne generelle sundhedsanprisninger i henhold til artikel 10, stk. 3, er fritaget for at gennemgå de i forordningen fastsatte godkendelsesprocedurer.

39.      På denne baggrund har den forelæggende ret forelagt følgende spørgsmål:

»1)      Skal artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1924/2006 fortolkes således, at en henvisning til generelle, uspecifikke gavnlige sundhedsmæssige virkninger er »ledsaget« af specifikke sundhedsanprisninger, der er opført på de i artikel 13 eller 14 i forordningen fastsatte lister, allerede når henvisningen står på forsiden og de tilladte anprisninger på bagsiden af varens emballage, og indholdet af anprisningerne efter den almindelige opfattelse ganske vist klart vedrører henvisningen, men henvisningen ikke selv, f.eks. ved en asterisk, indeholder nogen entydig reference til anprisningerne på bagsiden?

2)      Skal der også ved henvisninger til generelle, uspecifikke gavnlige virkninger som omhandlet i artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1924/2006 foreligge dokumentation i henhold til denne forordnings artikel 5, stk. 1, litra a), og artikel 6, stk. 1?«

40.      Der er indgivet skriftlige indlæg af sagsøgeren, sagsøgte og Kommissionen, som også afgav mundtlige indlæg i retsmødet.

 Bedømmelse

 Indledende bemærkninger

41.      Sagsøgeren har anført, at spørgsmålene fra den forelæggende ret fokuserer på fortolkningen af forordningens artikel 10, stk. 3, mens sagsøgeren har gjort gældende, at Domstolen endvidere bør tage stilling til fortolkningen af artikel 10, stk. 1.

42.      Kommissionen har ligeledes foreslået, at Domstolen tager stilling til, hvorvidt godkendelse i henhold til forordningen bør være påkrævet for generelle sundhedsanprisninger, som vedrører den kombinerede virkning af flere ingredienser.

43.      Som udgangspunkt følger det af fast retspraksis, at eftersom det i henhold til artikel 267 TEUF »udelukkende tilkommer den nationale ret at fastlægge indholdet af de spørgsmål, den forelægger Domstolen, [kan parterne ikke] ændre spørgsmålenes indhold« (9).

44.      Det følger imidlertid også af fast retspraksis, at Domstolen kan inddrage yderligere problemstillinger, hvor den finder, at dette kan være nyttigt for den forelæggende ret (10).

45.      Jeg er af den opfattelse, at det for at besvare det første spørgsmål i den foreliggende sag er nødvendigt først at behandle sondringen mellem generelle og specifikke anprisninger, selv om den forelæggende ret ikke specifikt har anmodet herom.

46.      For så vidt angår spørgsmålet om den kombinerede virkning af generelle sundhedsanprisninger, som dækker flere ingredienser, vedrører dette det andet spørgsmål fra den forelæggende ret. Som jeg allerede har anført, har Domstolen anmodet om, at dette forslag til afgørelse begrænses til kun at omfatte det første spørgsmål.

 Det første spørgsmål

47.      Det første spørgsmål vedrører nærmere bestemt den måde, hvorpå en generel sundhedsanprisning skal ledsages af en specifik sundhedsanprisning, men som anført ovenfor anser jeg det for nødvendigt først at fastsætte kriterierne for sondringen mellem generelle og specifikke sundhedsanprisninger.

 Specifikke og generelle sundhedsanprisninger

48.      Artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006, som definerer sundhedsanprisninger, foretager ikke nogen sondring mellem specifikke og generelle anprisninger. Ligeledes foretages der hverken en sondring i artikel 5, stk. 1, i henhold til hvilken videnskabelig evidens for sundhedsanprisninger er påkrævet, eller i artikel 10, stk. 1, i henhold til hvilken en godkendt formulering for sundhedsanprisninger er påkrævet, som anført i bilaget til Kommissionens forordning nr. 432/2012.

49.      Anvendelsen af generelle sundhedsanprisninger er imidlertid udtrykkeligt fastlagt i artikel 10, stk. 3, som endvidere henviser til dem som »uspecifikke« og bestemmer, at de kun må kun anvendes, hvis de ledsages af en »specifik« sundhedsanprisning. På denne baggrund synes det klart, at specifikke og generelle anprisninger er komplementære dele af sundhedsanprisninger, således at en anprisning skal være enten specifik eller generel.

50.      Dette understøttes af det synspunkt, som generaladvokat Bobek indtog i Nelsons-sagen, hvor han anførte, at artikel 10, stk. 3, ikke »forsøger […] at identificere en ny anderledes kategori af erklæringer, der findes på produkterne, men snarere at anerkende to særlige former for sundhedsanprisninger – generelle og specifikke – som skal behandles forskelligt« (11).

51.      Denne fortolkning understøttes endvidere af de retningslinjer, der blev fastlagt i Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2013/63 om vedtagelse af retningslinjer for gennemførelsen af særlige betingelser for sundhedsanprisninger som fastsat i artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006, hvor det i afsnit 3, stk. 3, anføres, at »[n]ogle af de anprisninger, der er ansøgt om godkendelse af, blev i forbindelse med den videnskabelige vurdering vurderet at være for generelle eller uspecifikke til at kunne evalueres«. For så vidt angår sådanne anprisninger fremgår det længere nede i samme afsnit, at »[d]ette er dog ikke til hinder for, at de pågældende anprisninger vil kunne være omfattet af artikel 10, stk. 3, således at de lovligt kan anvendes, hvis de ledsages af en specifik anprisning fra listen over tilladte sundhedsanprisninger i overensstemmelse med nævnte artikel«.

52.      Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt det tjener noget brugbart formål at fastsætte kriterier for en sondring mellem specifikke og generelle sundhedsanprisninger. En specifik sundhedsanprisning skal for at være »lovlig« være »godkendt«, og ordlyden heraf skal være opført på en offentliggjort liste. En sundhedsanprisning, som vurderes at være for generel, vil ikke kunne blive godkendt, men kan ikke desto mindre anvendes som generel sundhedsanprisning, hvis den ledsages af en lovlig specifik anprisning.

53.      Det følger heraf, at den praktiske håndtering af forordning nr. 1924/2006 på dette punkt tilsyneladende kun kræver stillingtagen til to spørgsmål. Det første er, hvorvidt sundhedsanprisningen er en lovlig specifik anprisning, som er opført på listen over godkendte anprisninger, og hvis dette ikke er tilfældet, er det andet spørgsmål, hvorvidt sundhedsanprisningen er ledsaget og understøttet af en lovlig specifik anprisning.

54.      Det er op til den nationale domstol – set i lyset af sagens faktiske omstændigheder – at afgøre, hvorvidt en sundhedsanprisning er en lovlig specifik anprisning eller en understøttet generel anprisning. Vurderingen af specifikke anprisninger er mindre kompliceret, idet den er baseret på en sammenligning med en liste over godkendte anprisninger. Vurderingen af generelle anprisninger er derimod noget mere vanskelig, idet der skal foretages en sammenligning mellem den generelle anprisning og den specifikke anprisning, som angiveligt understøtter den generelle anprisning.

55.      Hverken forordningen eller de videre foranstaltninger, som Kommissionen har vedtaget, giver noget fingerpeg om omfanget af den støtte, der skal foreligge, om end det i retningslinjernes afsnit 3, stk. 2, anføres, at det er »fødevarevirksomhedsledernes ansvar at påvise sammenhængen mellem henvisningen til fødevarens generelle, uspecifikke gavnlige virkninger og den specifikke tilladte sundhedsanprisning, der ledsager henvisningen«.

56.      I det foreliggende tilfælde er den generelle anprisning tilsyneladende delvis understøttet af en specifik anprisning vedrørende zink, hvorimod det er noget vanskeligere at afgøre, i hvilket omfang den understøttes af de godkendte specifikke anprisninger vedrørende B-vitaminer. Som jeg imidlertid har anført ovenfor, er dette et spørgsmål, der skal vurderes af de nationale domstole i lyset af sagens faktiske omstændigheder og eventuelle relevante videnskabelige eller andre data, som parterne måtte vælge at inddrage.

 Ledsagede anprisninger

57.      Sagsøgte har gjort gældende, at der skal anlægges en bred fortolkning af udtrykket »ledsagende«, idet en forbruger må formodes også at læse det, der står på bagsiden af emballagen, hvorimod sagsøgeren og Kommissionen har gjort gældende, at der skal anlægges en mere snæver fortolkning af udtrykket »ledsagende«, idet artikel 10, stk. 3, er en undtagelse fra hovedreglen i artikel 10, stk. 1, om, at sundhedsanprisninger skal godkendes. Sidstnævnte parter har endvidere gjort gældende, at den hævdede understøttende specifikke sundhedsanprisning i den foreliggende sag er opført på en længere liste af forskelligartede anprisninger, hvilket gør det vanskeligt at afgøre, hvilke anprisninger der har til formål at understøtte den generelle sundhedsanprisning.

58.      Det fremgår af retningslinjernes afsnit 3, stk. 1, at »[f]or så vidt angår anvendelsen af denne forordning anbringes den godkendte sundhedsanprisning, der ledsager udsagnet, som henviser til generelle, uspecifikke gavnlige sundhedsmæssige virkninger, »ved siden af« eller »lige efter« det pågældende udsagn« (12).

59.      Hvis ordlyden i retningslinjerne (»ved siden af« eller »lige efter«) skal tages bogstaveligt, ville det heraf kunne udledes, at den specifikke sundhedsanprisning for at opfylde det i forordningens artikel 10, stk. 3, anførte krav om »ledsagelse« skal placeres i umiddelbar nærhed af den generelle sundhedsanprisning. Selv om det er korrekt, at der i artikel 10, stk. 4, lægges op til vedtagelse af retningslinjer, der i overensstemmelse med anden betragtning til Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2013/63 kan have til formål at »sikre ensartethed i anvendelsen af disse bestemmelser« og at »sikre større klarhed og vished for de erhvervsdrivende«, er det indlysende, at i en union, der er baseret på respekt for retsstatsprincippet, kan den faktiske ordlyd af forordningens artikel 10, stk. 3, ikke ændres eller på anden måde udvides på grund af sådanne retningslinjer.

60.      Det følger således heraf, at spørgsmålet skal afgøres udelukkende ved henvisning til den præcise ordlyd af artikel 10, stk. 3. Selv om der er tale om en hårfin sondring, er ordet »ledsage« ikke desto mindre noget bredere og mere omfattende end ordene »ved siden af« eller »lige efter«, således som de anvendes i retningslinjerne. I daglig tale kunne man således f.eks. tale om, at et brev »ledsager« en gave, selv om brevet eventuelt befinder sig i en forseglet kuvert, og gaven er pakket ind for sig.

61.      Efter min opfattelse antyder brugen af ordet »ledsage« i denne sammenhæng således, at det er tilstrækkeligt, at den specifikke sundhedsanprisning, der er påkrævet i henhold til artikel 10, stk. 3, vises tydeligt andetsteds på emballagen. Det er ikke nødvendigt, at den specifikke sundhedsanprisning er placeret lige ved siden af, lige efter eller på anden måde i umiddelbar nærhed af den generelle sundhedsanprisning, der i det foreliggende tilfælde er placeret på forsiden af emballagen. Artikel 10, stk. 3, indeholder heller ikke noget krav om, at den generelle og den specifikke sundhedsanprisning skal forbindes på en eller anden måde, som f.eks. via en asterisk. Derimod er det tilstrækkeligt, at de specifikke sundhedsanprisninger har en så fremtrædende plads, at de er tilgængelige for og kan læses af forbrugeren.

62.      Dersom det er opfattelsen, som det fremgår af domstolsfortolkningen, at artikel 10, stk. 3, er mangelfuld eller ikke i tilstrækkelig grad beskytter forbrugernes interesser, er det naturligvis op til EU-lovgiver at afhjælpe en sådan mangel. Under den nuværende retstilstand må det imidlertid medgives, at i daglig tale kan en erklæring henvendt til forbrugeren, som er anbragt på bagsiden af emballagen, siges at »ledsage« en erklæring, der er anbragt på forsiden af emballagen.

63.      Denne opfattelse understøttes af Neptun-dommen (C-157/14) (13), hvor Domstolen bekræftede, at »ved at vedtage bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006 og i direktiv 2009/54 har EU-lovgiver fundet det nødvendigt at garantere, at forbrugeren modtager en hensigtsmæssig og gennemsigtig oplysning«.

64.      Det følger endvidere af Teekanne-dommen (C-195/14) (14), at »det er anerkendt, at de forbrugere, hvis valg af produkt navnlig afgøres af sammensætningen af det produkt, de har til hensigt at købe, først læser ingredienslisten«.

65.      Efter min opfattelse kan de i denne retspraksis anlagte kriterier finde tilsvarende anvendelse i den foreliggende sag, således at det kan forventes, at en forbruger, der læser en generel sundhedserklæring på forsiden af fødevarens emballage, også vil læse de yderligere oplysninger, der er anført på bagsiden af emballagen, som ud over ingredienslisten også kan indeholde nogle specifikke sundhedsanprisninger, der har til formål at understøtte den generelle sundhedsanprisning.

66.      Der kan derfor efter min opfattelse ikke være noget generelt krav om at benytte en særlig henvisningsform, som f.eks. en asterisk, til at guide forbrugeren fra forsiden til bagsiden af emballagen. Situationen bliver imidlertid mere kompleks, dersom oplysningerne på bagsiden af emballagen indeholder forskellige typer erklæringer, hvoraf kun nogle har til formål at understøtte den generelle sundhedsanprisning på forsiden af emballagen, som anført af sagsøgeren og Kommissionen.

67.      Det er op til den nationale domstol at afgøre – set i lyset af sagens faktiske omstændigheder – hvorvidt en generel sundhedsanprisning rent faktisk understøttes af en specifik sundhedsanprisning på en sådan måde, at forbrugeren kan gennemskue dette.

68.      I denne forbindelse bør det bemærkes, at Domstolen i Teekanne-dommen (C-195/14) (15), fremhævede, at »[…] de nationale retsinstanser i det væsentlige [skal] tage hensyn til den formodede forventning i forhold til denne mærkning hos en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger«.

69.      Det bør endvidere bemærkes, at der i den foreliggende sag kan være endnu et problem, idet flere af erklæringerne vedrørende vitamin B på bagsiden af emballagen ikke ser ud til at svare til listen over godkendte specifikke sundhedsanprisninger. Dette er imidlertid også en problemstilling, som den nationale domstol må vurdere.

 Det andet spørgsmål

70.      Som anført ovenfor behandler dette forslag til afgørelse kun det første spørgsmål.

71.      I Nelson-sagen (C-177/15) (16) udtalte generaladvokat Bobek, at »det ikke er nødvendigt at fremlægge direkte videnskabelig evidens for generelle sundhedsanprisninger. Sådanne anprisninger skal i stedet ledsages af specifikke sundhedsanprisninger, der dokumenteres med sådan evidens. Dette medfører, at der skal fremlægges indirekte evidens for den generelle anprisning«.

72.      Jeg er enig i dette forslag til afgørelse.

 Forslag til afgørelse

73.      Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer det første af de af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:

»1)      Artikel 10, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer skal fortolkes således, at udtrykket »specifikke sundhedsanprisninger« henviser til anprisninger, som er godkendt i henhold til forordningen, hvorimod udtrykket »generelle sundhedsanprisninger« henviser til anprisninger, som kan være ledsaget af specifikke sundhedsanprisninger.

2)      Artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 skal fortolkes således, at det ved vurderingen af, hvorvidt generelle sundhedsanprisninger er ledsaget af specifikke sundhedsanprisninger, først skal vurderes, hvorvidt de specifikke sundhedsanprisninger er godkendt, for det andet, hvorvidt de specifikke sundhedsanprisninger understøtter de generelle sundhedsanprisninger, og, for det tredje, hvorvidt den almindeligt oplyste, rimeligt opmærksomme og velunderrettede gennemsnitsforbruger kan gennemskue forholdet mellem de generelle og de specifikke sundhedsanprisninger.

3)      Som udgangspunkt vil placeringen af den generelle sundhedsanprisning på forsiden af emballagen samt placeringen af den specifikke sundhedsanprisning på bagsiden af emballagen være tilstrækkelig til at etablere en sammenhæng mellem anprisningerne, således at den generelle sundhedsanprisning kan anses for at være »ledsaget« af den specifikke sundhedsanprisning som omhandlet i artikel 10, stk. 3. Det er imidlertid op til den nationale domstol at vurdere, hvorvidt placeringen af andre oplysninger på emballagen kan føre til, at sammenhængen ikke er tilstrækkeligt tydelig for den almindeligt oplyste, rimeligt opmærksomme og velunderrettede gennemsnitsforbruger.«


1 –      Originalsprog: engelsk.


2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20.12.2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer (EUT 2006, L 404, s. 9), senest ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2019/343 af 28.2.2019 (EUT 2019, L 62, s. 1). Sagens faktiske omstændigheder er omfattet af den konsoliderede udgave af forordningen, offentliggjort den 13.12.2014 som dokument 02006R1924-20141213.


3 –      EU:C:2016:474. Domstolen fandt ikke anledning til at behandle spørgsmålet i dom af 23.11.2016, Nelsons (C-177/15, EU:C:2016:888).


4 –      Kommissionens forordning (EU) nr. 432/2012 af 16.5.2012 om fastlæggelse af en liste over andre tilladte sundhedsanprisninger af fødevarer end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed (EUT 2012, L 136, s. 1), senest ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2017/1407. Sagens faktiske omstændigheder er omfattet af den konsoliderede udgave af forordningen, offentliggjort den 13.5.2014 som dokument 02012R0432-20140513.


5 –      Kommissionens gennemførelsesafgørelse af 24.1.2013 om vedtagelse af retningslinjer for gennemførelsen af særlige betingelser for sundhedsanprisninger som fastsat i artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 (EUT 2013, L 22, s. 25).


6 –      Jf. http://ec.europa.eu/food/safety/labelling_nutrition/claims/register/public/


7 –      I den affattelse, der fandt anvendelse på tvisten i hovedsagen.


8 –      I den affattelse, der fandt anvendelse på tvisten i hovedsagen.


9 –      Dom af 6.3.2003, Kaba (C-466/00, EU:C:2003:127, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).


10 –      Jf. dom af 17.12.2015, Neptune Distribution (C-157/14, EU:C:2015:823, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis), og af 7.8.2018, Smith (C-122/17, EU:C:2018:631, præmis 34).


11 –      Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Nelsons GmbH mod Ayonnax Nutripharm GmbH og Bachblütentreff Ltd. (C-177/15, EU:C:2016:474, punkt 56).


12 –      Det samme følger af den tyske affattelse af retningslinjerne, hvoraf det fremgår, at »für die Zwecke der Verordnung sollte die dem Verweis auf allgemeine, nichtspezifische Vorteile für die Gesundheit beigefügte zugelassene spezielle gesundheitsbezogene Angabe neben oder unter diesem Verweis angebracht werden«.


13 –      Dom af 17.12.2015 (EU:C:2015:823, præmis 51).


14 –      Dom af 4.6.2015, Teekanne (C-195/14, EU:C:2015:361, præmis 37).


15 –      Dom af 4.6.2015 (EU:C:2015:361, præmis 36).


16 –      Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Nelsons GmbH mod Ayonnax Nutripharm GmbH og Bachblütentreff Ltd. (C-177/15, EU:C:2016:474, punkt 71).