CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. GERARD HOGAN
présentées le 12 septembre 2019 (1)
Affaire C‑524/18
Dr Willmar Schwabe GmbH & Co. KG
contre
Queisser Pharma GmbH & Co. KG
[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesgerichtshof (Cour fédérale de justice, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Santé publique – Information et protection des consommateurs – Règlement (CE) no 1924/2006 – Allégations de santé portant sur les denrées alimentaires – Article 10, paragraphes 1 et 3 – Notion d’“accompagnement” d’une allégation de santé spécifique – Référence aux effets bénéfiques généraux, non spécifiques – Obligation de produire des preuves scientifiques – Portée »
1. Lorsque l’emballage de compléments alimentaires comporte des allégations de santé générales sur sa face avant, peut-on dire que le fabricant a respecté l’exigence prévue à l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1924/2006 (2), selon laquelle « il ne peut être fait référence » à de telles allégations que si elles sont « accompagnée[s] d’une allégation de santé spécifique figurant sur les listes visées à l’article 13 ou 14 », dans le cas où une telle allégation spécifique figure au dos dudit emballage ? Telle est, en substance, la question principale qu’il appartient à la Cour d’examiner à la suite d’une demande préjudicielle présentée à cet effet par le Bundesgerichtshof (Cour fédérale de justice, Allemagne).
2. La question des preuves scientifiques a été abordée dans les conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Nelsons (C‑177/15) (3). Dans ces conditions, je propose donc ‐ conformément à la demande de la Cour ‐ de limiter les présentes conclusions à la seule question de l’interprétation de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006. Avant de le faire, il est nécessaire de préciser le contexte législatif pertinent.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3. Le règlement no 1924/2006 précise, dans son considérant 1, que « des allégations nutritionnelles et de santé sont utilisées dans l’étiquetage et la publicité concernant un nombre croissant de denrées alimentaires. Afin d’assurer aux consommateurs un niveau élevé de protection et faciliter leur choix, il conviendrait que les produits mis sur le marché [...] soient sûrs et adéquatement étiquetés ».
4. Aux termes de son considérant 16, « [i]l est important que les allégations relatives aux denrées alimentaires puissent être comprises par le consommateur et il convient de protéger tous les consommateurs contre des allégations trompeuses. Toutefois, depuis l’adoption de la directive 84/450/CEE du Conseil du 10 septembre 1984 en matière de publicité trompeuse et de publicité comparative, la Cour de justice [de l’Union européenne] a estimé nécessaire, lorsqu’elle a statué sur des affaires de publicité, d’examiner les effets sur un consommateur représentatif théorique. Conformément au principe de proportionnalité, et en vue de permettre l’application effective des mesures de protection qui y sont prévues, le présent règlement prend comme critère d’évaluation le consommateur moyen normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, compte tenu des facteurs sociaux, culturels et linguistiques, selon l’interprétation de la Cour de justice, mais prévoit des dispositions visant à empêcher l’exploitation de consommateurs dont les caractéristiques les rendent particulièrement vulnérables aux allégations trompeuses ».
5. Le considérant 23 du règlement no 1924/2006 prévoit que « [l]e recours, dans la Communauté, à des allégations de santé ne devrait être autorisé qu’après une évaluation scientifique répondant aux exigences les plus élevées. Pour garantir une évaluation scientifique harmonisée de ces allégations, il conviendrait que ladite évaluation soit effectuée par l’Autorité européenne de sécurité des aliments ».
6. L’article 2, paragraphe 2, point 1, du règlement no 1924/2006 définit l’allégation comme « tout message ou toute représentation, non obligatoire en vertu de la législation communautaire ou nationale, y compris une représentation sous la forme d’images, d’éléments graphiques ou de symboles, quelle qu’en soit la forme, qui affirme, suggère ou implique qu’une denrée alimentaire possède des caractéristiques particulières ».
7. L’article 2, paragraphe 2, point 5, du règlement no 1924/2006 définit en outre une allégation de santé comme « toute allégation qui affirme, suggère ou implique l’existence d’une relation entre, d’une part, une catégorie de denrées alimentaires, une denrée alimentaire ou l’un de ses composants et, d’autre part, la santé ».
8. L’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1924/2006 dispose que « [l]’emploi d’allégations nutritionnelles et de santé n’est autorisé que si les conditions suivantes sont remplies : a) la présence, l’absence ou la teneur réduite dans une denrée alimentaire ou une catégorie de denrées alimentaires d’un nutriment ou d’une autre substance faisant l’objet de l’allégation s’est avérée avoir un effet nutritionnel ou physiologique bénéfique, tel qu’établi par des preuves scientifiques généralement admises ».
9. L’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1924/2006 prévoit que les « allégations nutritionnelles et de santé reposent sur des preuves généralement admises et sont justifiées par de telles preuves ».
10. L’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1924/2006 prévoit que « [l]es allégations de santé sont interdites sauf si elles sont conformes aux prescriptions générales du chapitre II et aux exigences spécifiques du présent chapitre et si elles sont autorisées conformément au présent règlement et figurent sur les listes d’allégations autorisées visées aux articles 13 et 14 ».
11. L’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 prévoit qu’« [i]l ne peut être fait référence aux effets bénéfiques généraux, non spécifiques d’un nutriment ou d’une denrée alimentaire sur l’état de santé général et le bien-être lié à la santé que si une telle référence est accompagnée d’une allégation de santé spécifique figurant sur les listes visées à l’article 13 ou 14 ».
12. L’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1924/2006 dispose que « [l]es allégations de santé qui décrivent ou mentionnent : a) le rôle d’un nutriment ou d’une autre substance dans la croissance, dans le développement et dans les fonctions de l’organisme ; ou b) les fonctions psychologiques et comportementales [...] et qui sont indiquées dans la liste prévue au paragraphe 3 peuvent être faites sans être soumises aux procédures établies aux articles 15 à 19, si elles : i) reposent sur des preuves scientifiques généralement admises ; et ii) sont bien comprises par le consommateur moyen ».
13. Aux termes de l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 « [a]près consultation de l’Autorité [européenne de sécurité des aliments], la Commission adopte, en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 25, paragraphe 3, une liste communautaire destinée à modifier des éléments non essentiels du présent règlement en le complétant, des allégations autorisées visées au paragraphe 1 ainsi que toutes les conditions nécessaires pour l’utilisation de ces allégations ».
14. Le règlement (UE) no 432/2012 (4) prévoit, à son article 1er, paragraphes 1 et 2, que « [l]a liste des allégations de santé qui peuvent porter sur les denrées alimentaires, visée à l’article 13, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1924/2006, figure à l’annexe du présent règlement. [...] Les allégations de santé visées au paragraphe 1 peuvent porter sur des denrées alimentaires dans le respect des conditions énoncées en annexe ».
15. L’annexe dudit règlement mentionne la vitamine B, sous les formes B6 et B12, qui, toutes deux, autorisent l’utilisation d’une allégation selon laquelle la substance, notamment, « contribue à un métabolisme énergétique normal » ; elle comprend également le zinc, pour lequel il est notamment permis d’alléguer qu’il « contribue à une fonction cognitive normale ».
16. Elle précise en outre que les allégations respectives ne peuvent porter que sur une denrée alimentaire qui est au moins une source de vitamine B6, B12 ou de zinc, au sens de l’allégation « source de [nom des vitamines] et/ou [nom des minéraux] » définie à l’annexe du règlement no 1924/2006.
17. Sous cet intitulé, l’annexe du règlement no 1924/2006 prévoit qu’« [u]ne allégation selon laquelle une denrée alimentaire est une source de vitamines et/ou de minéraux, ou toute autre allégation susceptible d’avoir le même sens pour le consommateur, ne peut être faite que si le produit contient au moins la quantité significative définie à l’annexe de la directive 90/496/CEE ou une quantité prévue au titre de dérogations accordées conformément à l’article 6 du règlement (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 concernant l’adjonction de vitamines, de minéraux et de certaines autres substances aux denrées alimentaires ».
18. Enfin, par la décision d’exécution 2013/63/UE (5), des orientations ont été adoptées aux fins de l’application des conditions spécifiques concernant les allégations de santé énoncées à l’article 10 du règlement no 1924/2006 (ci‑après les « orientations »).
19. Le point 3, premier alinéa, de ces orientations indique que « [l]’article 10, paragraphe 3, permet l’utilisation, sans autorisation préalable, de mentions simples et engageantes faisant référence aux effets bénéfiques généraux et non spécifiques d’une denrée alimentaire sur l’état de santé général et le bien-être lié à la santé, moyennant le respect de conditions particulières. Les mentions de cette nature pourraient être utiles au consommateur en ce sens qu’elles lui adresseraient un message plus engageant, mais elles pourraient être mal comprises ou mal interprétées par le consommateur, qui pourrait en déduire des effets bénéfiques pour la santé autres ou meilleurs que les effets réels.. C’est pourquoi toute référence aux effets bénéfiques généraux et non spécifiques sur la santé doit être accompagnée d’une allégation de santé figurant dans les listes des allégations de santé autorisées du registre de l’Union. Aux fins du règlement, l’allégation de santé autorisée accompagnant la mention faisant référence aux effets bénéfiques généraux et non spécifiques sur la santé doit figurer “à proximité de” ou “après” ladite mention ».
20. En outre, le point 3, deuxième alinéa, précise que « [l]’allégation sélectionnée dans les listes des allégations de santé autorisées doit avoir un rapport avec la référence générale. Plus cette référence est générique (comme la mention “sur l’état de santé général”, par exemple), plus le nombre d’allégations autorisées desdites listes susceptibles de l’accompagner est grand. Quoi qu’il en soit, il convient de garder à l’esprit que l’article 10 énonce des règles relatives au contexte d’utilisation des allégations de santé ; comme cet article renvoie explicitement aux prescriptions des chapitres II et IV, les exploitants doivent également tenir compte de ces prescriptions pour se conformer à la disposition de l’article 10, paragraphe 3. Par conséquent, pour éviter d’induire le consommateur en erreur, les exploitants du secteur alimentaire ont la responsabilité de démontrer le lien entre la référence aux effets bénéfiques généraux et non spécifiques de la denrée alimentaire et l’allégation de santé autorisée qui l’accompagne ».
21. Enfin, aux termes du point 3, troisième alinéa, « [c]ertaines allégations dont l’autorisation a été demandée ont été jugées, au stade de leur évaluation scientifique, trop générales ou non spécifiques. Ces allégations n’ont pu être autorisées et figurent dès lors sur la liste des allégations de santé non autorisées du registre de l’Union des allégations nutritionnelles et des allégations de santé. Cela ne les empêche pas de remplir la condition prévue à l’article 10, paragraphe 3, et, de ce fait, d’être utilisées en toute légalité si elles sont accompagnées d’une allégation figurant sur la liste des allégations de santé autorisées en vertu dudit article ».
22. Le registre de l’Union des allégations nutritionnelles et de santé est publié par la Commission européenne (6). Il contient 40 allégations non autorisées concernant la vitamine B, dont cinq portent sur la vitamine B2 et six sur la vitamine B12, ainsi que sept allégations non autorisées concernant le zinc. Aucune des allégations non autorisées ne semble correspondre à celles formulées dans la présente affaire.
Le droit allemand
23. L’article 3, paragraphe 1, du Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (loi sur la concurrence déloyale, ci-après l’« UWG ») (7) dispose que « [d]es pratiques commerciales déloyales sont illégales lorsqu’elles sont susceptibles d’affecter sensiblement les intérêts des concurrents, des consommateurs ou d’autres opérateurs du marché ».
24. L’article 5, paragraphe 1, point 1, de l’UWG dispose que « [c]onstitue un acte de concurrence déloyale toute pratique commerciale trompeuse. Une pratique commerciale est trompeuse lorsqu’elle implique des allégations inexactes, ou d’autres allégations de nature à induire en erreur, portant sur l’un ou plusieurs des éléments suivants : 1) les caractéristiques essentielles du bien ou du service, telles que sa disponibilité, sa nature, son exécution, ses avantages, les risques qu’il présente, sa composition, ses accessoires, son mode et sa date de fabrication, de livraison ou de prestation, son aptitude à l’usage, ses utilisations possibles, sa quantité, ses propriétés, le service après-vente et le traitement des réclamations, son origine géographique ou commerciale, les résultats attendus de son utilisation, ainsi que les résultats et les principales caractéristiques des tests effectués sur le bien ou le service ».
25. L’article 11, paragraphe 1, du Lebensmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittelgesetzbuch (code relatif aux denrées alimentaires, aux produits de consommation courante et aux denrées destinées à l’alimentation animale, ci-après le « LFGB ») (8) dispose qu’« [i]l est interdit de commercialiser des denrées alimentaires sous une dénomination trompeuse ou avec des indications ou une présentation trompeuses ou de les promouvoir de façon générale ou dans un cas particulier au moyen de présentations ou d’autres déclarations trompeuses. Il y a tromperie notamment : 1) lorsque sont utilisées, à l’égard d’une denrée alimentaire, des dénominations, indications, présentations, descriptions ou autres déclarations susceptibles d’induire en erreur sur ses caractéristiques, en particulier sur le type, la qualité, la composition, la quantité, la durée de conservation, l’origine, la provenance ou le mode de fabrication ou d’obtention ».
Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
26. Dr Willmar Schwabe GmbH & Co. KG, la « requérante », fabrique et commercialise des produits pharmaceutiques à base de plantes, contenant des extraits de feuilles de ginkgo, qui sont autorisés pour le traitement symptomatique des diminutions des performances mentales causées par un syndrome cérébral organique, notamment des troubles de la mémoire et de la concentration.
27. Queisser Pharma GmbH & Co. KG, la « défenderesse », commercialise le complément alimentaire « Doppelherz aktiv Ginkgo + B-Vitamine + Cholin » (Doppelherz ginkgo actif + vitamines B + choline), qui se compose au total de huit ingrédients, dont la choline, le zinc, l’extrait de feuille de ginkgo et les vitamines B1 (thiamine), B2, B5 (acide pantothénique) et B12.
28. L’emballage extérieur porte sur le devant l’allégation « B‑Vitamine und Zink für Gehirn, Nerven, Konzentration und Gedächtnis » (vitamines B et zinc pour le cerveau, les nerfs, la concentration et la mémoire).
29. Au dos de cet emballage extérieur figurent plusieurs allégations, dont les suivantes concernent les vitamines B et le zinc à propos du cerveau, des nerfs, de la concentration et de la mémoire :
« La vitamine B1 et la vitamine B12 contribuent à un métabolisme énergétique normal, au fonctionnement normal du système nerveux, ainsi qu’à des fonctions psychologiques normales.
Comme la vitamine B1, la vitamine B2 contribue à un métabolisme énergétique normal et au fonctionnement normal du système nerveux. De plus, elle contribue à protéger les cellules contre le stress oxydatif.
Le zinc (oligoélément) contribue à une fonction cognitive normale et à protéger les cellules contre le stress oxydatif. »
30. Au dos de l’emballage figurent également des allégations supplémentaires portant sur les vitamines B à d’autres propos que le cerveau, les nerfs, la concentration et la mémoire, ainsi que des allégations supplémentaires concernant d’autres ingrédients.
31. La requérante a engagé une procédure devant le Landgericht Düsseldorf (tribunal régional de Düsseldorf, Allemagne) en faisant valoir que l’emballage extérieur viole l’article 5, paragraphe 1, sous a), l’article 6, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1924/2006, ainsi que l’article 5, paragraphe 1, de l’UWG et l’article 11, paragraphe 1, du LFGB. Le Landgericht Düsseldorf (tribunal régional de Düsseldorf) a rejeté le recours par jugement du 28 août 2014.
32. Par arrêt du 30 juin 2016, l’Oberlandesgericht Düsseldorf (tribunal régional supérieur de Düsseldorf, Allemagne) a rejeté le recours de la requérante au motif que l’allégation figurant sur le devant de l’emballage extérieur n’était contraire ni à l’article 10, paragraphe 1, ni à l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006.
33. L’Oberlandesgericht Düsseldorf (tribunal régional supérieur de Düsseldorf) a estimé qu’il s’agissait d’une allégation de santé générale, non spécifique, qui était accompagnée d’allégations de santé spécifiques figurant sur le dos de l’emballage extérieur, y compris des allégations concernant les vitamines B1, B5 et B12, ainsi que le zinc. En outre, l’Oberlandesgericht Düsseldorf (tribunal régional supérieur de Düsseldorf) a jugé que l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 ne fixait pas d’exigences spécifiques quant à la manière dont les allégations spécifiques doivent accompagner une allégation générale.
34. En outre, l’Oberlandesgericht Düsseldorf (tribunal régional supérieur de Düsseldorf) a jugé que, si l’allégation figurant sur le devant de l’emballage extérieur devait être considérée comme une allégation de santé spécifique, elle satisferait aux exigences de l’article 10, paragraphe 1, puisque des preuves auraient été fournies pour les allégations spécifiques individuelles figurant au dos de l’emballage extérieur. L’Oberlandesgericht Düsseldorf (tribunal régional supérieur de Düsseldorf) a toutefois estimé que seule une allégation concernant des fonctions spécifiques de l’organisme pouvait être considérée comme une allégation de santé spécifique, ce qui n’était pas le cas ici.
35. S’agissant du moyen tiré de l’article 5, paragraphe 1, de l’UWG et de l’article 11, paragraphe 1, du LFGB, l’Oberlandesgericht Düsseldorf (tribunal régional supérieur de Düsseldorf) a estimé inutile de l’examiner du fait de sa conclusion concernant le règlement no 1924/2006.
36. La requérante a ensuite formé un recours devant la juridiction de renvoi, le Bundesgerichtshof (Cour fédérale, Allemagne), dans le cadre d’une procédure spéciale limitée aux questions de droit. La juridiction de renvoi a confirmé de manière générale l’interprétation de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 qu’avait suivie l’Oberlandesgericht Düsseldorf (tribunal régional supérieur de Düsseldorf), mais jugé inutile d’examiner à titre subsidiaire l’article 10, paragraphe 1.
37. Elle a toutefois estimé que la manière dont les allégations spécifiques devaient accompagner une allégation générale soulevait des questions d’interprétation du règlement, et ce d’autant que les différentes versions linguistiques, ainsi que la jurisprudence antérieure de la juridiction de renvoi, semblent exiger un lien direct entre les allégations générales et spécifiques, tel que celui résultant d’un astérisque renvoyant le lecteur des unes aux autres.
38. En outre, la juridiction de renvoi a estimé que la présente affaire dépendait également de la question de savoir si une allégation de santé générale, en plus d’être accompagnée d’allégations de santé spécifiques, doit elle‑même reposer sur des preuves scientifiques, bien que ces allégations de santé générales visées à l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 soient exemptées des procédures d’autorisation prévues par ce règlement.
39. C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi a posé les questions suivantes :
« 1) Au sens de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006, une référence aux effets bénéfiques généraux, non spécifiques, sur l’état de santé est-elle déjà “accompagnée” d’allégations de santé spécifiques, conformément aux listes visées à l’article 13 ou 14 dudit règlement, lorsque cette référence se trouve au recto d’un emballage et que les allégations autorisées se trouvent au verso de l’emballage et dans des conditions où il ne fait certes pas de doute, aux yeux du public, que le contenu de ces allégations se rapporte à la référence, mais où cette dernière ne contient pas de renvoi explicite, tel qu’un astérisque, aux allégations qui se trouvent au verso de l’emballage ?
2) Doit-il exister des preuves, au sens de l’article 5, paragraphe 1, sous a), et de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1924/2006, également en ce qui concerne les références aux effets bénéfiques généraux, non spécifiques au sens de l’article 10, paragraphe 3, dudit règlement ? »
40. Des observations écrites ont été présentées par la requérante, la défenderesse et la Commission, qui ont également présenté des observations lors de l’audience.
Analyse
Remarques introductives
41. Tout en relevant que les questions de la juridiction de renvoi se concentrent sur l’interprétation de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006, la requérante soutient que la Cour devrait également examiner l’interprétation de l’article 10, paragraphe 1.
42. La Commission a également suggéré que la Cour prenne position sur la question de savoir si les allégations de santé générales qui font référence à l’effet combiné de plusieurs ingrédients doivent être autorisées en vertu du règlement no 1924/2006.
43. Comme point de départ, il découle d’une jurisprudence constante que, selon l’article 267 TFUE, « la faculté de déterminer les questions à poser étant dévolue au seul juge national, les parties ne peuvent en changer la teneur » (9).
44. Il découle toutefois également d’une jurisprudence bien établie que la Cour peut examiner d’autres points lorsqu’elle l’estime utile pour la juridiction de renvoi (10).
45. Dans la présente affaire, j’estime que, pour répondre à la première question de la juridiction de renvoi, il faudra d’abord examiner la distinction entre les allégations générales et spécifiques, bien que cette question n’ait pas été explicitement soulevée par la juridiction nationale.
46. Quant à l’aspect relatif à l’effet combiné d’allégations de santé générales couvrant plusieurs ingrédients, il relèverait la seconde question de la juridiction de renvoi. Comme je l’ai déjà fait remarquer, la Cour a demandé que les présentes conclusions se bornent à la première question.
La première question
47. La première question concerne essentiellement la manière dont les allégations de santé générales doivent être accompagnées d’allégations de santé spécifiques, mais, comme je l’ai indiqué ci‑dessus, je considère qu’il convient d’abord d’établir les critères de distinction entre les allégations de santé générales et les allégations de santé spécifiques.
Les allégations de santé spécifiques et générales
48. L’article 2, paragraphe 2, point 5, du règlement no 1924/2006, qui définit les allégations de santé, ne fait aucune distinction entre les allégations spécifiques et les allégations générales. De même, aucune distinction n’est faite à l’article 5, paragraphe 1, qui exige des preuves scientifiques pour les allégations de santé, ni à l’article 10, paragraphe 1, qui requiert l’utilisation d’une formulation autorisée pour les allégations de santé, telle que figurant à l’annexe du règlement no 432/2012.
49. L’utilisation d’allégations de santé générales est toutefois expressément prévue à l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 qui, en outre, les qualifie de « non spécifiques » et exige qu’elles soient accompagnées d’allégations de santé « spécifiques ». Dans ce contexte, il semble clair que les allégations spécifiques et les allégations générales constituent des éléments complémentaires des allégations santé, de sorte que toute allégation doit être spécifique ou générale.
50. C’est ce que confirme la position adoptée par l’avocat général Bobek dans l’affaire Nelsons, où celui‑ci a déclaré que l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 vise « non pas [...] à identifier une nouvelle catégorie distincte de mentions apposées sur les produits, mais plutôt à reconnaître deux types particuliers d’allégations de santé qui méritent un traitement différent : l’allégation de santé générale et l’allégation de santé spécifique » (11).
51. Cette interprétation est également corroborée par les orientations établies par la décision d’exécution 2013/63 qui dispose, à son point 3, troisième alinéa, que « [c]ertaines allégations dont l’autorisation a été demandée ont été jugées, au stade de leur évaluation scientifique, trop générales ou non spécifiques ». On lit ensuite, dans cette même section, que cela « ne les empêche pas de remplir la condition prévue à l’article 10, paragraphe 3, et, de ce fait, d’être utilisées en toute légalité si elles sont accompagnées d’une allégation figurant sur la liste des allégations de santé autorisées en vertu dudit article ».
52. Cela soulève la question de savoir si l’établissement de critères définitionnels permettant de distinguer les allégations de santé spécifiques des allégations de santé générales pourrait être de quelque utilité. Pour être « licites », les allégations de santé spécifiques doivent être « autorisées » et leur formulation doit figurer sur une liste publiée. Une allégation de santé jugée trop générale se verra refuser l’autorisation, mais pourra néanmoins être utilisée comme allégation de santé générale si elle est accompagnée d’une allégation spécifique licite.
53. Aussi l’application pratique du règlement à cet égard semble‑t‑elle uniquement exiger l’examen de deux questions. La première consiste à déterminer si l’allégation de santé est une allégation spécifique licite, figurant sur la liste des allégations autorisées, et, si tel n’est pas le cas, la seconde consiste à déterminer si l’allégation de santé est accompagnée et étayée par des allégations spécifiques licites.
54. Le point de savoir si, dans un cas donné, une allégation de santé constitue une allégation spécifique licite ou une allégation générale étayée relève de la juridiction nationale et doit être appréciée à la lumière des faits de l’espèce. L’évaluation des allégations spécifiques est moins complexe, car elle repose sur une comparaison avec la liste des allégations autorisées. L’évaluation des allégations générales est quant à elle un exercice un peu plus complexe, car elle exige de comparer les allégations générales avec les allégations spécifiques supposées les étayer.
55. Ni le règlement ni les mesures supplémentaires adoptées par la Commission ne fournissent d’indication sur le degré d’étayage qu’il convient d’établir, bien que les orientations précisent, à leur point 3, deuxième alinéa, que « les exploitants du secteur alimentaire ont la responsabilité de démontrer le lien entre la référence aux effets bénéfiques généraux et non spécifiques de la denrée alimentaire et l’allégation de santé autorisée qui l’accompagne ».
56. En l’espèce, si l’allégation générale semble être partiellement étayée par une allégation spécifique autorisée concernant le zinc, il apparaît bien plus complexe de déterminer la mesure dans laquelle elle l’est par des allégations spécifiques autorisées concernant les vitamines B. Néanmoins, comme je viens de l’indiquer, c’est à la juridiction nationale qu’il appartient d’apprécier cette question, à la lumière des faits de l’affaire et de tout élément de preuve pertinent, de nature scientifique ou autre, que les parties peuvent choisir d’invoquer.
Allégations accompagnées
57. La défenderesse plaide en faveur d’une interprétation large du terme « accompagnant », dans la mesure où l’on doit supposer qu’un consommateur lit également le dos d’un emballage, tandis que la requérante et la Commission plaident en faveur d’une interprétation restrictive du terme « accompagnant », l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 constituant une exception à la règle principale de l’article 10, paragraphe 1, dudit règlement qui subordonne les allégations de santé à une autorisation. Elles soutiennent également que, en l’espèce, les allégations de santé spécifiques qui étayent prétendument l’allégation générale sont mélangées dans une liste plus longue d’allégations diverses, de sorte qu’il est difficile de déterminer quelles allégations sont destinées à appuyer l’allégation de santé générale.
58. Au point 3, premier alinéa, les orientations prévoient que, « [a]ux fins du règlement [no 1924/2006], l’allégation de santé autorisée accompagnant la mention faisant référence aux effets bénéfiques généraux et non spécifiques sur la santé doit figurer “à proximité de” ou “après” ladite mention » (12).
59. Si le libellé des orientations (« à proximité de » ou « après ») doit être pris au pied de la lettre, il convient d’en déduire que l’allégation de santé spécifique doit être immédiatement adjacente à l’allégation de santé générale pour respecter l’exigence tenant à l’utilisation du terme « accompagnée » à l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006. S’il est vrai que l’article 10, paragraphe 4, dudit règlement prévoit la possibilité d’adopter des orientations, qui, aux termes du considérant 2 de la décision d’exécution 2013/63 de la Commission, visent à « garantir l’application uniforme de ces dispositions » et à « garantir aux acteurs économiques une plus grande clarté et une plus grande sécurité », il est évident que, dans une Union fondée sur le respect de l’état de droit, le libellé même de l’article 10, paragraphe 3, du règlement ne saurait être changé ou modifié, ou autrement élargi, par la voie d’orientations telles que celles‑ci.
60. Il s’ensuit donc que la question doit être tranchée exclusivement par référence aux termes mêmes de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006. Aussi étroite et fine que soit la distinction, le mot « accompagner » n’en est pas moins un peu plus large et plus étendu que les mots « à proximité de » ou « après », tels qu’ils sont utilisés dans les orientations. On pourrait ainsi, dans une conversation courante, parler d’une lettre « accompagnant » un cadeau, par exemple, même si cette lettre est dans une enveloppe fermée et que le cadeau est lui‑même emballé séparément.
61. Par conséquent, à mon sens, l’utilisation du mot « accompagner » dans ce contexte suggère qu’il suffit que les allégations de santé spécifiques requises à l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 apparaissent de manière visible ailleurs sur l’emballage. Il n’est pas nécessaire que les allégations de santé spécifiques soient placées à proximité de, après, ou soient immédiatement adjacentes aux allégations de santé générales, qui, en l’espèce, sont faites sur le devant de l’emballage. L’article 10, paragraphe 3, de ce règlement n’exige pas non plus que les allégations de santé générales et les allégations de santé spécifiques soient reliées de quelque manière que ce soit, par exemple au moyen d’un astérisque. Il suffit au contraire que les allégations de santé spécifiques soient suffisamment mises en évidence pour qu’elles soient accessibles et puissent être lues par le consommateur.
62. Si l’on considère que, en faisant l’objet d’une telle interprétation par la Cour, l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 présente des lacunes ou ne protège pas suffisamment les intérêts des consommateurs, il est bien sûr loisible au législateur de l’Union d’y remédier. En l’état actuel du droit, force est toutefois d’admettre que, dans la langue courante, on peut dire qu’une mention figurant au dos de l’emballage d’un produit de consommation « accompagne » une mention inscrite sur le devant de cet emballage.
63. Ce point de vue est corroboré par l’arrêt Neptune Distribution (13), dans lequel la Cour a confirmé que, « en adoptant les dispositions du règlement no 1924/2006 et de la directive 2009/54, le législateur de l’Union a estimé nécessaire de garantir que le consommateur reçoive une information appropriée et transparente ».
64. En outre, ainsi qu’il a été jugé dans l’affaire Teekanne (14), « il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’il est admis que les consommateurs, dont la décision d’acheter un produit est notamment déterminée par la composition du produit qu’ils se proposent d’acquérir, lisent d’abord la liste des ingrédients ».
65. J’estime que les critères envisagés dans cette jurisprudence peuvent être appliqués par analogie à la présente affaire, de sorte qu’il soit permis d’attendre qu’un consommateur lisant une allégation de santé générale sur le devant de l’emballage d’un produit alimentaire consulte également les informations supplémentaires fournies au dos de l’emballage, qui, outre une liste des ingrédients, peuvent également inclure une série d’allégations de santé spécifiques qui sont destinées à étayer cette allégation générale.
66. Ainsi ne saurait-il exister, selon moi, d’exigence générale imposant l’utilisation d’un outil de liaison spécifique, tel qu’un astérisque, pour guider le consommateur du devant de l’emballage vers le dos de celui‑ci. La situation devient toutefois plus complexe lorsque l’information figurant au dos de l’emballage contient un ensemble de mentions, dont seules certaines servent à étayer l’allégation de santé générale inscrite sur le devant de l’emballage, ainsi que l’ont évoqué la requérante et la Commission.
67. C’est à la juridiction nationale qu’il appartient, à la lumière des faits de l’espèce, d’examiner si une allégation de santé générale est effectivement étayée par des allégations de santé spécifiques de manière suffisamment claire pour que le consommateur puisse en juger.
68. À cet égard, il convient de noter que, dans l’arrêt Teekanne (15), la Cour a souligné que « le juge national doit essentiellement se fonder sur l’attente présumée, au regard de cet étiquetage, d’un consommateur moyen, normalement informé, et raisonnablement attentif et éclairé ».
69. En outre, il convient de noter qu’un problème supplémentaire pourrait se poser dans la présente affaire, du fait que plusieurs des mentions figurant au dos de l’emballage concernant la vitamine B ne semblent pas correspondre à la liste des allégations de santé spécifiques autorisées. C’est toutefois là encore au juge national qu’il appartient de se prononcer sur ce point.
La deuxième question
70. Comme je l’ai indiqué ci‑dessus, les présentes conclusions se bornent à l’examen de la première question.
71. Dans l’affaire Nelsons (16), l’avocat général Bobek a conclu qu’« il n’est pas nécessaire de fournir des preuves scientifiques directes des allégations de santé générales. Au lieu de cela, ces allégations de santé doivent être accompagnées d’allégations de santé spécifiques étayées par de telles preuves, ce qui revient à fournir des preuves indirectes de l’allégation de santé générale ».
72. Je partage cette thèse.
Conclusion
73. Je propose à la Cour d’apporter la réponse suivante à la première question préjudicielle posée par le Bundesgerichtshof (Cour fédérale de justice, Allemagne) :
1) L’article 10, paragraphe 1, et l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1924/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires, doivent être interprétés en ce sens que l’expression « allégations de santé spécifiques » fait référence à des allégations qui ont été autorisées en vertu du règlement, tandis que l’expression « allégations de santé générales » vise les allégations qui peuvent être accompagnées d’allégations de santé spécifiques.
2) L’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006 doit être interprété en ce sens que, lorsqu’il s’agit d’apprécier si des allégations de santé générales sont accompagnées d’allégations de santé spécifiques, il convient d’examiner, premièrement, si ces allégations ont été autorisées, deuxièmement, si les allégations de santé spécifiques étayent les allégations de santé générales et, troisièmement, si la relation entre les allégations générales et spécifiques peut être discernée par un consommateur moyen, normalement informé, et raisonnablement attentif et éclairé.
3) Comme point de départ, l’apposition d’allégations de santé générales sur le devant de l’emballage et d’allégations de santé spécifiques au dos de celui‑ci suffira à établir l’existence, entre les allégations, d’une relation de telle nature que l’allégation de santé générale puisse être considérée comme « accompagnée » de l’allégation de santé spécifique, au sens de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 1924/2006. Il appartient toutefois à la juridiction nationale d’apprécier si l’apposition d’autres informations sur l’emballage peut faire que la relation ne soit pas suffisamment claire pour un consommateur moyen, normalement informé, et raisonnablement attentif et éclairé.