STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 26. října 2017(1)
Věc C‑550/16
A,
S
proti
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Soud v Haagu zasedající v Amsterodamu, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Přistěhovalecká politika – Právo na sloučení rodiny – Pojem ‚nezletilá osoba bez doprovodu‘ – Právo uprchlíka uplatnit sloučení rodiny se svými rodiči – Povolení k dočasnému pobytu – Uprchlík, který je v okamžiku svého vstupu a podání žádosti o azyl mladší 18 let a v okamžiku podání žádosti o sloučení rodiny starší 18 let – Rozhodný okamžik pro posouzení postavení nezletilé osoby bez doprovodu“
I. Úvod
1. Který okamžik je rozhodný pro posouzení postavení nezletilé osoby bez doprovodu? Může státní příslušník třetí země, který vstoupí v době své nezletilosti na území členského státu a získá azyl až poté, co dosáhl plnoletosti, uplatnit právo na sloučení rodiny jako nezletilá osoba bez doprovodu? Tak lze shrnout podstatu otázek, na něž má Soudní dvůr v tomto řízení odpovědět.
2. Projednávaná věc skýtá Soudnímu dvoru příležitost vyjádřit se k otázce, jaká ochrana má být poskytnuta osobám, které vstoupí na území Evropské unie v době své nezletilosti a získají postavení uprchlíka, když dosáhly plnoletosti během doby, kdy byla přezkoumávána jejich žádost o ochranu, a poté, co získaly toto postavení, zahájí řízení směřující ke sloučení rodiny.
3. Pro tyto účely bude nezbytné posoudit jednotlivé etapy řízení, jimiž tito žadatelé o azyl procházejí, jakož i možnou dobu trvání správního řízení a nezadržitelné plynutí času v životě osoby, která se stala plnoletou v průběhu přezkoumávání spisu předloženého žadatelem o azyl a domáhá se uplatnění práva na sloučení rodiny pro své rodiče poté, co získala postavení uprchlíka.
4. V závěru mé analýzy navrhnu Soudnímu dvoru, aby se rozhodl pro takový výklad, jímž bude poskytnuta nejširší možná ochrana, a aby tudíž prohlásil, že za nezletilé osoby bez doprovodu ve smyslu čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86/ES(2) mohou být považováni státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti mladší 18 let, jež vstupují na území členských států bez doprovodu dospělé osoby, která za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá, a jež požádají o azyl, a následně v průběhu řízení dosáhnou plnoletosti ještě předtím, než jim byl udělen azyl se zpětnou účinností k okamžiku podání žádosti, a poté uplatní právo na sloučení rodiny, jež nezletilým uprchlíkům bez doprovodu přiznává čl. 10 odst. 3 této směrnice.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
5. Směrnice 2003/86 stanoví podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států.
6. Body 2, 4, 6 a 8 až 10 odůvodnění směrnice znějí:
„(2) Opatření týkající se sloučení rodiny by měla být přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v mnoha nástrojích mezinárodního práva. Tato směrnice ctí základní práva a řídí se zásadami uznanými zejména v článku 8 [Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen ‚EÚLP‘)] a v Listině základních práv Evropské unie[(3)].
[…]
(4) Sloučení rodiny je nezbytné k umožnění rodinného života. Napomáhá k vytvoření sociálně kulturní stability usnadňující integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech, což současně podporuje hospodářskou a sociální soudržnost, základní cíl Společenství stanovený Smlouvou.
[…]
(6) Za účelem ochrany rodiny a založení nebo zachování rodinného života je třeba určit na základě společných kritérií hmotné podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny.
[…]
(8) Zvláštní pozornost je třeba věnovat situaci uprchlíků, které různé důvody přinutily uprchnout z jejich země a které jim brání vést v jejich zemi normální rodinný život. Proto je třeba jim stanovit příznivější podmínky pro uplatňování jejich práva na sloučení rodiny.
(9) Sloučení rodiny by se mělo v každém případě vztahovat na jádro rodiny, to znamená na manžele a nezletilé děti.
(10) Členské státy mohou rozhodnout, zda si přejí povolit sloučení rodiny i pro nejbližší příbuzné v přímé vzestupné linii, zletilé svobodné děti […]“
7. Článek 2 uvedené směrnice obsahuje následující definice:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a) ‚státním příslušníkem třetí země‘ osoba, která není občanem Unie ve smyslu čl. 17 odst. 1 [SES, nyní čl. 20 odst. 1 SFEU];
b) ‚uprchlíkem‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, jemuž bylo přiznáno právní postavení uprchlíka ve smyslu Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění protokolu podepsaného v New Yorku dne 31. ledna 1967;
c) ‚osobou usilující o sloučení rodiny‘ státní příslušník třetí země, který oprávněně pobývá v členském státě a žádá o sloučení rodiny nebo jehož rodinní příslušníci žádají o sloučení rodiny za účelem jeho následování;
d) ‚sloučením rodiny‘ vstup rodinných příslušníků státního příslušníka třetí země oprávněně pobývajícího v členském státě na území tohoto státu a jejich pobyt v tomto členském státě za účelem zachování celistvosti rodin nezávisle na tom, zda rodinné vztahy existovaly před vstupem osoby usilující o sloučení rodiny nebo po jejím vstupu;
[…]
f) ‚nezletilými osobami bez doprovodu‘ státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti mladší 18 let, jež vstupují na území členských států bez doprovodu dospělé osoby, která za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá, a to po dobu, po kterou se skutečně nenacházejí v péči takové osoby; tato definice zahrnuje i nezletilé osoby, jež jsou ponechány bez doprovodu po vstupu na území členských států.“
8. Článek 3 směrnice 2003/86 stanoví:
„1. Tato směrnice se použije, pokud je osoba usilující o sloučení rodiny držitelem povolení k pobytu vydaného členským státem s dobou platnosti alespoň jeden rok, lze odůvodněně předpokládat, že získá právo trvalého pobytu, a pokud jsou členové jeho rodiny státními příslušníky třetí země s jakýmkoliv právním postavením.
2. Tato směrnice se nepoužije, pokud je osoba usilující o sloučení rodiny
a) žadatelem o přiznání právního postavení uprchlíka a o její žádosti dosud nebylo pravomocně rozhodnuto;
b) oprávněna pobývat v členském státě na základě dočasné ochrany nebo žádá o povolení k pobytu na tomto základě a vyčkává rozhodnutí o svém právním postavení;
c) oprávněna pobývat v členském státě na základě podpůrné formy ochrany v souladu s mezinárodními závazky, vnitrostátními právními předpisy či postupy členských států nebo je žadatelem o povolení k pobytu na tomto základě a vyčkává rozhodnutí o svém právním postavení.
[…]
5. Touto směrnicí není dotčena možnost členských států přijmout nebo zachovat příznivější ustanovení.“
9. Článek 4 odst. 2 písm. a) této směrnice stanoví:
„S výhradou dodržení podmínek stanovených v kapitole IV mohou členské státy ve svých vnitrostátních právních předpisech povolit vstup a pobyt podle této směrnice těmto rodinným příslušníkům:
a) nejbližším příbuzným v přímé vzestupné linii osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejího manžela, pokud jsou na ní závislí a nepožívají nezbytnou podporu rodiny v zemi původu;“
10. Článek 5 uvedené směrnice stanoví:
„1. Členské státy určí, zda žádost o vstup a pobyt za účelem uplatňování práva na sloučení rodiny podá u příslušných orgánů dotyčného členského státu osoba usilující o sloučení rodiny, nebo rodinný příslušník nebo příslušníci.
2. K žádosti se připojí doklady potvrzující rodinné vztahy a dodržení podmínek stanovených v článcích 4 a 6 a popřípadě v článcích 7 a 8, jakož i ověřené opisy cestovních dokladů rodinných příslušníků.
[…]
3. Žádost se podává a posuzuje, zatímco se rodinní příslušníci zdržují mimo území členského státu, ve kterém pobývá osoba usilující o sloučení rodiny.
[…]
4. Příslušné orgány členského státu žadateli písemně oznámí rozhodnutí co nejdříve, v každém případě však nejpozději devět měsíců ode dne podání žádosti.
Za mimořádných okolností souvisejících s obtížností posouzení žádosti může být lhůta uvedená v prvním pododstavci prodloužena.
Rozhodnutí o zamítnutí žádosti je třeba řádně odůvodnit. Důsledky toho, že rozhodnutí nebylo učiněno ve lhůtě stanovené v prvním pododstavci, musí být určeny vnitrostátními právními předpisy příslušného členského státu.
5. Při posuzování žádosti členské státy dbají na to, aby byl brán náležitý ohled na nejlepší zájmy nezletilých dětí.“
11. V článcích 9 až 12 kapitoly V směrnice 2003/86 je konkrétně upraveno sloučení rodiny uprchlíků. V článku 9 odst. 1 a 2 zmíněné směrnice je stanoveno toto:
„1. Tato kapitola se použije na sloučení rodiny uprchlíků uznaných členskými státy.
2. Členské státy mohou omezit použití této kapitoly na uprchlíky, jejichž rodinné vztahy existovaly již před jejich vstupem.“
12. Článek 10 této směrnice stanoví:
„1. Článek 4 se použije na definici rodinných příslušníků, s výjimkou toho, že odst. 1 třetí pododstavec se nevztahuje na děti uprchlíků.
2. Členské státy mohou povolit sloučení rodiny jiných rodinných příslušníků neuvedených v článku 4, pokud jsou na uprchlíkovi závislí.
3. Je-li uprchlíkem nezletilé dítě bez doprovodu, členské státy:
a) povolí vstup a pobyt za účelem sloučení rodiny jeho nejbližším příbuzným v přímé vzestupné linii, aniž se použijí podmínky stanovené v čl. 4 odst. 2 písm. a);
b) mohou povolit vstup a pobyt za účelem sloučení rodiny jeho poručníkovi nebo každému jinému rodinnému příslušníkovi, pokud uprchlík nemá příbuzné v přímé vzestupné linii nebo pokud tyto příbuzné není možno zjistit.“
13. Článek 11 uvedené směrnice stanoví:
„1. Pokud jde o podání a posouzení žádosti, použije se článek 5 s výhradou odstavce 2 tohoto článku.
2. Pokud uprchlík nemůže předložit úřední doklady o rodinných vztazích, bere členský stát v úvahu jiné důkazy o existenci těchto vztahů, které posoudí v souladu s vnitrostátním právem. Zamítnutí žádosti se nemůže zakládat pouze na skutečnosti, že tyto doklady chybějí.“
14. Článek 12 směrnice 2003/86 stanoví:
„1. Odchylně od článku 7 členské státy nemohou po uprchlíkovi nebo jeho rodinných příslušnících požadovat, aby ohledně žádostí týkajících se rodinných příslušníků uvedených v čl. 4 odst. 1 předložil důkaz, že uprchlík splňuje požadavky stanovené v článku 7.
Aniž jsou dotčeny mezinárodní závazky, pokud je sloučení rodiny možné ve třetí zemi, s níž má osoba usilující o sloučení rodiny nebo jeho rodinný příslušník zvláštní vztahy, mohou členské státy požadovat důkazy uvedené v prvním pododstavci.
Členské státy mohou požadovat po uprchlíkovi, aby splnil podmínky uvedené v čl. 7 odst. 1, pokud žádost o sloučení rodiny není podána ve lhůtě tří měsíců po přiznání právního postavení uprchlíka.
2. Odchylně od článku 8 členské státy nepožadují po uprchlíkovi, aby pobýval na jejich území po určitou dobu před spojením se svými rodinnými příslušníky.“
15. Podle článku 20 směrnice musely členské státy tuto směrnici provést do vnitrostátního právního řádu nejpozději do 3. října 2005.
B. Nizozemské právo
16. Podle čl. 29 odst. 2 návětí a písm. c) Vreemdelingenwet 2000 (cizinecký zákon z roku 2000) ze dne 23. listopadu 2000 mohou rodiče cizího státního příslušníka získat povolení k dočasnému pobytu na základě azylu stanoveného v článku 28 téhož zákona, je-li cizí státní příslušník nezletilou osobou bez doprovodu ve smyslu čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86, a pokud jeho rodiče v okamžiku jeho přicestování náleželi k jeho rodině a přicestovali s ním do Nizozemska ve stejném okamžiku nebo přicestovali ve lhůtě tří měsíců od okamžiku, kdy takové osobě bylo uděleno dočasné povolení k pobytu podle uvedeného článku 28.
III. Skutečnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
17. Dcera rodičů A a S, která je eritrejskou státní příslušnicí, přicestovala sama do Nizozemska jako nezletilá. Dne 26. února 2014 podala žádost o azyl na území tohoto členského státu. V době, kdy byla přezkoumávána její žádost o azyl a kdy nebylo dosud přijato žádné konečné rozhodnutí, dosáhla dotyčná plnoletosti. Příslušné orgány Nizozemského království jí rozhodnutím ze dne 21. října 2014 udělily povolení k pobytu na základě azylu, a to s dobou platnosti pěti let se zpětnou účinností k okamžiku podání její žádosti.
18. Dne 23. prosince 2014 podala organizace VluchtelingenWerk Midden-Nederland jménem dcery rodičů A a S žádost o povolení dočasného pobytu za účelem přistěhování jejích rodičů a jejích tří nezletilých bratrů z titulu sloučení rodiny.
19. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost, Nizozemsko) tuto žádost zamítl rozhodnutím ze dne 27. května 2015 s odůvodněním, že v okamžiku podání žádosti o sloučení rodiny byla žadatelka plnoletá, a nemohla se tudíž dovolávat postavení nezletilé osoby bez doprovodu, které by pro ni zakládalo přednostní právo na sloučení rodiny. Stížnost podaná proti tomuto rozhodnutí byla zamítnuta dne 13. srpna 2015.
20. Dne 3. září 2015 podali A a S proti výše uvedenému zamítnutí žalobu k Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Soud v Haagu zasedající v Amsterodamu, Nizozemsko), tj. k předkládajícímu soudu, přičemž zejména tvrdili, že podle čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86 musí být za okamžik rozhodující pro určení, zda může být určitá osoba označena za „nezletilou osobu bez doprovodu“, považován okamžik vstupu dotyčné osoby na území příslušného členského státu. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie má naopak za to, že rozhodujícím okamžikem je pro tyto účely okamžik, kdy byla podána žádost o sloučení rodiny.
21. Předkládající soud uvádí, že Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) rozhodla dvěma rozsudky ze dne 23. listopadu 2015(4) v tom smyslu, že okolnost, že cizí státní příslušník dosáhl plnoletosti po vstupu na území určitého státu, může být zohledněna pro účely určení toho, zda se na tohoto cizího státního příslušníka vztahuje oblast působnosti čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86 a zda může být považován za „nezletilou osobu bez doprovodu“.
22. Podle předkládajícího soudu musí však být zmíněné ustanovení vykládáno v tom smyslu, že pojem „nezletilé osoby bez doprovodu“ souvisí s okamžikem, kdy dotyčná osoba vstoupí na území daného státu, a to s ohledem na použití výrazu „jež vstupují“, a že v čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86 jsou vyjmenovány pouze dvě výjimky z této zásady, konkrétně situace, kdy se nezletilá osoba, která měla původně doprovod, ocitne osamocena, a naopak situace nezletilé osoby, která při vstupu nemá doprovod a později se ocitne v péči dospělé osoby, která za ni odpovídá. Předkládající soud uvádí zaprvé, že případ, o němž má rozhodnout, neodpovídá žádné z těchto výjimek ze zásady práva na sloučení rodiny, jež náleží nezletilým osobám bez doprovodu, a zadruhé, že tyto výjimky musí být vykládány striktně.
23. Za těchto podmínek se Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Soud v Haagu zasedající v Amsterodamu), rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je v rámci slučování rodin uprchlíků třeba považovat za ‚nezletilou osobu bez doprovodu‘ ve smyslu čl. 2 úvodní části a písm. f) směrnice 2003/86 rovněž státního příslušníka třetího státu nebo osobu bez státní příslušnosti mladší 18 let, která vstupuje do členského státu bez doprovodu dospělé osoby, která za ní podle práva nebo zvyklostí odpovídá, a která
– požádala o azyl,
– v průběhu azylového řízení v členském státě dosáhla věku 18 let,
– azyl jí byl udělen se zpětným účinkem k okamžiku podání žádosti o azyl, a
– která následně požádala o sloučení rodiny?“
IV. Moje analýza
24. Soudní dvůr je v podstatě žádán, aby se vyjádřil k otázce, který okamžik má být zohledněn pro účely určení toho, zda může být státní příslušník třetí země považován za nezletilou osobu bez doprovodu a uplatnit právo na sloučení rodiny, za předpokladu, že vstoupil na území členského státu v době, kdy byl nezletilý, požádal v něm o azyl, tuto mezinárodní ochranu získal po dosažení plnoletosti a následně uplatnil právo na sloučení rodiny jako nezletilá osoba bez doprovodu.
25. Za těchto okolností má Soudní dvůr na výběr přinejmenším ze tří možných řešení, a sice že rozhodným okamžikem pro posouzení toho, zda má dotčená osoba jako nezletilá osoba bez doprovodu právo na to, aby se na ní vztahovala ustanovení směrnice 2003/86, je buď okamžik vstupu dotyčné osoby na území členského státu, nebo okamžik podání žádosti o azyl, anebo konečně okamžik podání žádosti o sloučení rodiny.
26. Z výkladu ustanovení obsažených v čl. 2 návětí písm. f) směrnice 2003/86 ve spojení s čl. 10 odst. 3 téže směrnice vyplývá, že okamžik, který je pro tyto účely považován za rozhodný, musí nutně předcházet okamžiku udělení mezinárodní ochrany. V úvahu tedy připadá pouze jediný okamžik, a sice ten, kdy byla podána žádost o azyl, a to zaprvé s ohledem na použití výrazu „jež vstupují“ v čl. 2 návětí a písm. f) této směrnice, zadruhé s ohledem na skutečnost, že toto postavení je přiznáno se zpětnou účinností, neboť nabývá účinku ke dni podání žádosti, a zatřetí s ohledem na to, že jde o nejpřesnější okamžik, v němž mohou správní orgány s jistotou určit věk dotyčné osoby.
27. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Soud v Haagu zasedající v Amsterodamu), ostatně v předkládacím rozhodnutí uvádí, že ze samotného znění čl. 2 návětí a písm. f) této směrnice zjevně vyplývá, že zmíněné ustanovení musí být chápáno v tom smyslu, že rozhodným okamžikem pro účely posouzení toho, zda má být žadatel považován za nezletilou osobu bez doprovodu, musí být okamžik, kdy příslušný orgán udělil povolení k pobytu, a nikoli okamžik, kdy byla podána žádost o sloučení rodiny. V případě, že má udělení postavení uprchlíka deklaratorní povahu a zpětnou účinnost, bude za rozhodný okamžik pro účely posouzení toho, zda žadatel odpovídá definici nezletilé osoby bez doprovodu, považován okamžik, kdy bylo o toto povolení požádáno.
28. Pokud je totiž určitému opatření přiznána zpětná účinnost, neznamená to, že jeho účinky mají různou sílu. Skutečnost, že nizozemské právní předpisy zajišťují ochranu tím, že stanoví, že se postavení uprchlíka přiznává se zpětnou účinností k okamžiku podání žádosti, vede nutně k tomu, že takto přiznané postavení zakládá od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu celý soubor příslušných účinků, tedy i práva na sloučení rodiny v té podobě, v jaké vyplývá ze směrnice 2003/86, za předpokladu, že bylo postavení uprchlíka přiznáno osobě, která podala žádost v době, kdy byla nezletilá, tak jako v projednávaném případě. Ochrana, kterou toto vnitrostátní opatření poskytuje, vede k odstranění rozdílného zacházení, jež by mohlo být důsledkem různé délky vyřizování žádostí o azyl. Pokud by ostatně nebyla přiznána veškerá práva vyplývající z postavení uprchlíka uděleného se zpětnou účinností v souladu s nizozemským právem, bylo by to ve zjevném rozporu s nejlepším zájmem dítěte, které podalo žádost o azyl dříve, než dosáhlo plnoletosti.
29. Sloučení rodiny lze navíc žádat či uskutečnit až v okamžiku, kdy příslušné vnitrostátní orgány s konečnou platností rozhodnou o žádosti o povolení k pobytu(5) v souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice 2003/86. Přiznání postavení uprchlíka je jednou z podmínek umožňujících podání žádosti o sloučení rodiny, a pokud by tedy toto přednostní právo mohly uplatnit pouze osoby, které jsou v okamžiku udělení mezinárodní ochrany dosud nezletilé, a to i přesto, že má toto udělení deklaratorní povahu a zpětnou účinnost ke dni podání žádosti, tato skutečnost by byla v rozporu s cíli sledovanými výše uvedenou směrnicí i unijními a mezinárodními právními předpisy upravujícími ochranu uprchlíků.
30. Je třeba upozornit na to, že přijetím zmíněného výkladu podporujícího sloučení rodiny by Soudní dvůr zamezil příliš formálnímu výkladu čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86, který by bránil splnění cílů vytčených tímto právním předpisem. Na jednu stranu je pravda, že nelze povolit všem nezletilým osobám vstupujícím na území členských států, aby uplatnily právo na sloučení rodiny. Přesto je však možné umožnit výkon tohoto práva osobám, jež jsou při vstupu na území členských států nezletilé a získají postavení uprchlíka, byť až po dosažení plnoletosti, tj. v okamžiku, kdy je umožněno sloučení rodiny, neboť je třeba připomenout, že podle čl. 3 odst. 1 této směrnice musí být osoba usilující o použití ustanovení týkajících se sloučení rodiny držitelem povolení k pobytu, a to pokud možno dlouhodobého, které se s velkou pravděpodobností změní v právo trvalého pobytu(6).
31. Tím se v projednávané věci vysvětluje skutečnost, proč dcera rodičů A a S oprávněně čekala s podáním žádosti o sloučení rodiny až do okamžiku, kdy jí bude uděleno právo azylu na dobu pěti let v souladu s čl. 9 odst. 1 směrnice 2003/86. Žádost o sloučení rodiny nepodala dříve, než uplatnila toto právo pobytu, neboť takový postup by byl zaprvé v rozporu s čl. 3 odst. 2 písm. a) a s čl. 9 odst. 1 této směrnice, zadruhé by ohrozil výsledek řízení o sloučení rodiny a konečně vedl k zahlcování vnitrostátních orgánů žádostmi o sloučení rodiny, které by neměly naději na úspěšné vyřízení, neboť osoba usilující o sloučení rodiny by neměla povolení k pobytu. Je tedy třeba mít za to, že rozhodným okamžikem pro účely posouzení postavení nezletilé osoby bez doprovodu musí být nutně okamžik, počínaje kterým se sloučení rodiny stává proveditelným, tj. okamžik, kdy příslušný orgán přijme žádost o povolení k pobytu(7). Ve věci v původním řízení byl tímto okamžikem okamžik, kdy byla podána žádost o azyl, a to s ohledem na skutečnost, že přiznání postavení uprchlíka mělo deklaratorní povahu a zpětnou účinnost.
32. Osoba dotčená v projednávané věci tudíž respektovala jednotlivá řízení a jejich návaznost, což ji nejen nesmí poškodit, ale dokonce musí být oceněno.
33. Za konkrétních okolností projednávané věci je totiž nutné si uvědomit, že vyřízení žádosti o azyl trvá určitou dobu a že čas plynul natolik neúprosně, že žadatelka dosáhla plnoletosti v době, kdy jí byl udělen azyl, a kdy mohla tudíž podat žádost směřující k tomu, aby za ní do Nizozemska přicestovali její rodiče, z nichž jeden žil v Etiopii a druhý v Izraeli, a aby mohli obnovit rodinné svazky a soukromý život, na něž mají právo všichni státní příslušníci třetích zemí, jak je stanoveno v článku 8 EÚLP a v článku 7 Listiny, v té podobě, jak je vykládají Soudní dvůr a Evropský soud pro lidská práva.
34. Bod 6 odůvodnění směrnice 2003/86 se týká ochrany rodiny a zachování rodinného života. Nutným důsledkem je tudíž to, že tento právní předpis nesmí být, jak ukládá článek 8 EÚLP a článek 7 Listiny, vykládán restriktivně, aby nebyl zbaven užitečného účinku a aby nedošlo k ohrožení cíle sledovaného touto směrnicí, jímž je podpora sloučení rodiny(8).
35. Soudní dvůr měl již ostatně příležitost připomenout, že podle bodu 2 odůvodnění by měla být opatření týkající se sloučení rodiny přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v mnoha nástrojích mezinárodního práva.
36. Dále je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že právo na respektování soukromého a rodinného života zaručené v článku 7 Listiny musí být vykládáno ve spojení s povinností zohlednit nejvlastnější zájem dítěte, zakotvenou v čl. 24 odst. 2 uvedené Listiny. Členské státy musí v souladu s požadavky tohoto ustanovení považovat nejvlastnější zájem dítěte za „prvořadé hledisko“, když prostřednictvím veřejnoprávního nebo soukromého orgánu vydávají akt týkající se dětí. Tento požadavek je výslovně připomenut v čl. 5 odst. 5 směrnice 2003/86. Soudní dvůr kromě toho rozhodl, že se členské státy musí ujistit, že dítě může udržovat pravidelné osobní vztahy a přímý styk s oběma rodiči(9).
37. Přestože z judikatury Evropského soudu pro lidská práva nemusí nutně vyplývat, že právo na sloučení rodiny lze z titulu ochrany soukromého a rodinného života použít na zletilé děti, z judikatury zmíněného soudu lze vyvodit, že vztahy mezi dítětem a jeho rodinou musí být zachovány a že k přerušení rodinného vztahu mohou vést pouze výjimečné okolnosti. Z této judikatury vyplývá, že je třeba přijmout veškerá opatření k tomu, aby byly zachovány osobní vztahy a jednota rodiny nebo aby byla rodina „rekonstituována“(10).
38. Evropský soud pro lidská práva v tomto ohledu bere v úvahu několik individuálních okolností souvisejících s dítětem, aby co nejlépe určil zájmy dítěte a zajistil jeho blaho. Přihlíží zejména k jeho věku a vyspělosti, jakož i k míře jeho závislosti na rodičích, a v této souvislosti zohledňuje jejich přítomnost či nepřítomnost. Zajímá se rovněž o prostředí, v němž dítě žije, a o situaci ve státě jeho původu, aby posoudil obtíže, se kterými se může rodina v tomto státě potýkat(11). Evropský soud pro lidská práva zohledňuje všechny tyto okolnosti a porovnává je s obecným zájmem smluvních států při posuzování toho, zda tyto státy ve svých rozhodnutích zajistily spravedlivou rovnováhu a respektovaly ustanovení článku 8 EÚLP.
39. Soudní dvůr rozhodl, že příslušné vnitrostátní orgány musí při provádění směrnice 2003/86 a přezkumu žádostí o sloučení rodiny vyváženým a odpovídajícím způsobem posoudit všechny zájmy, jež jsou ve hře, přičemž musí zejména přihlédnout k zájmům dotyčných dětí(12).
40. Pokud by se s ohledem na výše uvedené okolnosti provedlo toto posouzení zájmů v projednávané věci, bude nutné poukázat zaprvé na skutečnost, že dcera rodičů A a S přicestovala v době, kdy byla nezletilá, sama na území Nizozemského království, zadruhé, že pochází ze Státu Eritrea, a zatřetí, že pokud by mohla uplatnit nárok na sloučení rodiny, umožnilo by to, aby byla celá rodina opět pohromadě. Bylo by tak podpořeno právo všech členů této rodiny na respektování soukromého a rodinného života, a to bez ohledu na skutečnost, že v okamžiku, kdy příslušný orgán členského státu rozhodl o žádosti o sloučení rodiny, dosáhla dotyčná, která přicestovala na území Nizozemského království jako nezletilá osoba bez doprovodu, plnoletosti a nemohla již být striktně vzato považována za dítě.
41. Pokud bude tedy umožněno uplatnit právo na sloučení rodiny takové osobě, jako je dcera žalobce a žalobkyně v původním řízení, která přicestovala jako nezletilá osoba bez doprovodu na území členského státu, avšak získala postavení uprchlíka až po dosažení plnoletosti, takže právo, které pro ni vyplývalo z ustanovení týkajících se práva na sloučení rodiny, mohla v souladu s čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2003/86 uplatnit až po této události, nepřekračuje to zřejmě rámec cílů, jež jsou vytčeny členským státům.
42. Jak navíc zdůrazňují žalobce a žalobkyně v původním řízení, právo na sloučení rodiny v té podobě, v jaké je vymezeno ustanoveními čl. 10 odst. 3 této směrnice, nesmí záviset na tom, jak rychle mohou správní orgány určitého členského státu vyřídit spisy týkající se žádostí o azyl, tím spíše v případě, kdy mají dotyčné osoby během několika měsíců dosáhnout plnoletosti, a to i přesto, že unijní orgány pravidelně vybízejí členské státy, aby přednostně vyřizovaly žádosti o azyl podané nezletilými osobami bez doprovodu s cílem zohlednit jejich vyšší zranitelnost, která si žádá zvláštní ochrany(13).
43. Ve věci v původním řízení trvalo osm měsíců, než dotčená osoba získala po svém vstupu na území Nizozemského království postavení uprchlíka. Tím se projednávaná věc řadí mezi běžné případy s obvyklými lhůtami vyřízení žádostí o azyl, ačkoli čl. 23 odst. 2 směrnice 2005/85/ES(14), který byl použitelný v rozhodné době, stanovil, že žádosti o azyl mají být vyřizovány v co nejkratších lhůtách blížících se šesti měsícům, což zdůrazňuje i Komise ve svém vyjádření.
44. V této souvislosti by mělo být rovněž zmíněno, že Soudní dvůr rozhodl, že je nutné dát přednost takovému výkladu, který umožňuje zaručit, aby úspěšnost žádostí o sloučení rodiny závisela především na okolnostech přičitatelných žadateli, a nikoli na okolnostech přičitatelných správním orgánům, jako je délka trvání vyřizování žádosti(15).
45. Výše uvedené tedy hovoří ve prospěch širokého výkladu čl. 2 návětí a písm. f) ve spojení s čl. 10 odst. 3 směrnice 2003/86, a to vzhledem k obvyklé době vyřizování žádostí o azyl a možnosti orgánů vyřizovat některé spisy žadatelů o azyl přednostně, zvláště těch žadatelů, kteří vbrzku dosáhnou plnoletosti.
46. Skutečnost, že přiznání postavení uprchlíka má stvrzující povahu, brání nadto tomu, aby se členské státy pokoušely vyhnout splnění svých povinností a obcházet je do té míry, že by byla ustanovení týkající se společného evropského azylového režimu zbavena své podstaty, a sice takovým způsobem, že by nepřistoupily na řádné vyřizování žádostí o azyl podaných nezletilými osobami, které se ocitly na jejich území bez doprovodu, aniž přiznaly, že jejich cílem je vyhnout se uplatnění přednostního práva na sloučení rodiny, které těmto nezletilým osobám bez doprovodu náleží. Je třeba zamezit striktnímu uplatňování výše uvedených ustanovení, jež by svými důsledky odrazovalo žadatele o azyl a dále zvyšovalo překážky, jež musí tyto osoby a jejich rodiny již nyní překonávat(16).
47. Naším úkolem však není zavést kazuistiku, z níž by vyplývalo, že přednostní právo nezletilých osob na sloučení rodiny musí být po určitou dobu zachováno i přesto, že tyto posledně uvedené osoby mezitím dosáhly plnoletosti. Nelze popírat právní účinky, jež dosažení plnoletosti zakládá. V takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, je nicméně možné, aby velmi mladí dospělí uprchlíci požívali ochrany, kterou jim přiznávají ustanovení směrnice 2003/86, a to s ohledem na návaznost jednotlivých řízení, na brzké dosažení plnoletosti a na možnost úspěšného sloučení rodiny.
48. Za konkrétních okolností projednávané věci a vezmeme-li opět v úvahu, že přiznání postavení uprchlíka má deklaratorní povahu a zpětnou účinnost, což umožňuje podat žádost o sloučení rodiny, nelze totiž skutečnost, že je právo na sloučení rodiny přiznáno osobě, která podala žádost o azyl v době své nezletilosti, považovat za příliš široký výklad ustanovení zmíněné směrnice.
49. Pokud by Soudní dvůr tento návrh nepřijal, je zapotřebí podpůrně připomenout, že v souladu s body 8 a 10 odůvodnění uvedené směrnice jsou členské státy povinny zaručit uprchlíkům příznivější podmínky pro sloučení rodiny a že mohou povolit sloučení rodiny i nejbližším příbuzným. Účinek dosažení plnoletosti nespočívá totiž v ničem jiném než pouze v rozšíření přednostního práva a příznivějších pravidel, jichž požívala dotyčná osoba v době své nezletilosti v souvislosti s právem na sloučení rodiny.
50. Je třeba upozornit rovněž na unijní a mezinárodní právní předpisy, které stanoví, že žádosti o sloučení rodiny podané osobami požívajícími postavení uprchlíka musí smluvní státy posuzovat s obzvláštní bedlivostí a vstřícností(17).
51. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že i když by v projednávané věci nebyla dcera rodičů A a S považována za nezletilou osobu bez doprovodu, ustanovení směrnice 2003/86 nemohou být vykládána v tom smyslu, že brání tomu, aby dotyčná osoba a její nejbližší příbuzní mohli požívat práva na sloučení rodiny, a to v souladu s čl. 4 odst. 2 písm. a) této směrnice, který stanoví, že členské státy mohou na základě sloučení rodiny povolit vstup a pobyt nejbližším příbuzným v přímé vzestupné linii osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejího manžela, pokud jsou na ní závislí a nepožívají nezbytnou podporu rodiny v zemi původu.
52. Za těchto okolností je věcí předkládajícího soudu, aby ověřil zaprvé, zda vnitrostátní právo stanoví možnost vyhovět žádosti o sloučení rodiny v případě nejbližších příbuzných uprchlíka, a zadruhé, zda jsou v projednávané věci splněny podmínky k takovému sloučení.
53. Pokud však bude v projednávané věci použit výše uvedený výklad, bude nutné ověřit, zda je osoba, která v nedávné době dosáhla plnoletosti, schopna sama uspokojovat potřeby celé rodiny.
54. Podle mého názoru je namístě zajistit co nejširší ochranu s cílem zohlednit v nejvyšší možné míře zvláště zranitelné postavení, v němž se nacházejí nezletilé osoby bez doprovodu vstupující na území členských států, jakož i mladí dospělí požívající postavení uprchlíka(18), jejichž dospělost musí být ještě posouzena, aniž by tím byly ohrožovány cíle, jež stanovil unijní normotvůrce v oblasti omezení migračních toků.
55. Je totiž nutné připomenout, že sloučení rodiny je zásadou(19) a výjimky z této zásady musí být vykládány striktně. Nadto je třeba uvést, že povolení sloučení rodiny prostřednictvím dítěte usilujícího o sloučení rodiny nepředstavuje pro vnitrostátní politiky žádné konkrétní nebezpečí vzhledem k tomu, že o toto sloučení rodiny mohou požádat sami rodiče jménem svých dětí, jsou-li tyto děti nezletilými osobami, jež jsou závislé na pomoci jiné osoby.
56. Znamená to, že u tohoto druhu sloučení rodiny musí být posouzeny vztahy závislosti, ale i vzájemné citové a materiální vazby. V této souvislosti nelze připustit, tím spíše pak v naší dnešní společnosti, že vztah závislosti existující mezi rodiči a dětmi se v den, kdy dítě dosáhlo plnoletosti, okamžitě zpřetrhá natolik, že by toto dítě již nemohlo být nadále považováno za nezletilé.
57. Směrnice 2003/86 má kromě toho za cíl řešit otázku zranitelnosti takových osob. Pokud by byla popírána zranitelnost osob, které přicestovaly ze Státu Eritrea na území členských států v době, kdy byly nezletilé, a získaly postavení uprchlíka navzdory tomu, že mezitím dosáhly plnoletosti, vedlo by to k ohrožení cílů sledovaných unijním normotvůrcem.
58. Ze všeho, co bylo uvedeno výše, vyplývá, že za nezletilé osoby bez doprovodu ve smyslu čl. 2 návětí a písm. f) této směrnice musí být považováni státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti mladší 18 let, jež vstupují na území členských států bez doprovodu dospělé osoby, která za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá, a jež požádají o azyl, načež v průběhu řízení dosáhnou plnoletosti ještě předtím, než jim byl udělen azyl se zpětnou účinností k okamžiku podání žádosti, a poté požádají o uplatnění práva na sloučení rodiny, jež nezletilým uprchlíkům bez doprovodu přiznává čl. 10 odst. 3 této směrnice.
59. Pokud by se Soudní dvůr nepřiklonil k výše uvedenému výkladu, bude zapotřebí se zabývat tím, jaká rozhodnutí přijal unijní normotvůrce při přijetí směrnice 2003/86, aniž výslovně stanovil, který okamžik má být brán v úvahu pro posouzení postavení nezletilé osoby bez doprovodu ve smyslu čl. 2 návětí a písm. f) této směrnice. Tento přístup lze vykládat tak, že se zmíněný normotvůrce rozhodl buď pro úplnou harmonizaci, která neponechává členským státům žádný prostor pro uvážení, nebo poskytl členským státům velmi široký prostor pro uvážení, aby mohly, samozřejmě pod podmínkou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity, určit okamžik, který je nejvhodnější pro posouzení práva určité osoby na uplatnění ustanovení týkajících se sloučení rodiny, v souladu s čl. 10 odst. 3 této směrnice.
60. Přestože Nizozemské království, Polská republika a Komise tvrdí v této souvislosti opak, v tomto případě se nejedná o fakultativní, nýbrž o kogentní ustanovení, což vyplývá z čl. 10 odst. 3 písm. a) směrnice 2003/86. V případech, kdy je uprchlíkem nezletilá osoba bez doprovodu, „členské státy povolí“ vstup a pobyt za účelem sloučení rodiny jeho nejbližším příbuzným v přímé vzestupné linii. Toto ustanovení má závaznou povahu a ukládá členským státům přesně vymezené pozitivní povinnosti. Členské státy tudíž nemají žádný prostor pro uvážení, a pokud by tento prostor měl přece jen existovat, nemohl by být uplatňován takovým způsobem, aby došlo k narušení cíle spočívajícího v podpoře sloučení rodiny, který je sledován výše uvedenou směrnicí(20).
61. Uprchlíci, kteří jsou nezletilými osobami bez doprovodu, mají totiž právo na sloučení rodiny se svými nejbližšími příbuznými v přímé vzestupné linii. V této souvislosti Soudní dvůr ostatně rozhodl, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2003/86 ukládá členským státům přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva, jelikož jim v případech určených směrnicí ukládá, aby povolily sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny, aniž by mohly uplatnit prostor pro uvážení(21).
62. Soudní dvůr rovněž konstatoval, že ačkoli směrnice 2003/86 přiznává členským státům určitý prostor pro uvážení, aby mohly stanovit podmínky pro výkon práva na sloučení rodiny, toto oprávnění musí být vykládáno striktně, neboť povolení sloučení rodiny platí jako obecné pravidlo(22).
63. Okolnost, že se unijní normotvůrce nijak nevyjádřil k okamžiku, v němž lze posoudit právo na sloučení rodiny v případě, že je osoba, která se tohoto práva domáhá, nezletilou osobou bez doprovodu a že doprovod zajišťují nejbližší příbuzní této osoby, nelze tedy vykládat v tom smyslu, že byl členským státům přiznán prostor pro uvážení, pokud jde o posouzení podmínek, jež musí být splněny k uplatnění této zásadní ochrany a tohoto přednostního práva. Prostor pro uvážení pro účely povolení sloučení rodiny mají členské státy pouze v případě, že dotyčná osoba již není považována za nezletilou osobu bez doprovodu.
64. V rámci odpovědi na předběžnou otázku, kterou Soudnímu dvoru položil předkládající soud, se tedy neuplatní zásady rovnocennosti a efektivity, pokud bude mít Soudní dvůr v souladu s mým návrhem za to, že osoba, která vstoupila na území členského státu v době své nezletilosti a postavení uprchlíka získala až po dosažení plnoletosti, musí být i přesto považována za nezletilou osobu bez doprovodu ve smyslu čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86, a může tudíž uplatnit přednostní právo na sloučení rodiny, které je stanoveno v čl. 10 odst. 3 této směrnice.
65. Pokud by Soudní dvůr nesouhlasil s mým názorem o kogentní povaze ustanovení dotčených ve věci v původním řízení a možnosti považovat dotyčnou osobu za nezletilou osobu bez doprovodu, je nutné uvést, že pokud by byl čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86 vykládán v tom smyslu, že okamžikem, který má být brán v úvahu pro účely určení toho, zda žadatel má právo na sloučení rodiny, je okamžik podání žádosti o sloučení rodiny, tento výklad by nesplňoval požadavek efektivity. Bránil by totiž možnosti osob uplatnit právo na sloučení rodiny, neboť jak již bylo uvedeno výše, cílem zmíněné směrnice je právě prosazovat ochranu rodiny, a to zejména uznáváním práva uprchlíků na sloučení rodiny(23).
66. Ze všeho, co bylo uvedeno výše, vyplývá, že je Soudnímu dvoru navrhováno, aby rozhodl, že za nezletilé osoby bez doprovodu ve smyslu čl. 2 návětí a písm. f) směrnice 2003/86 o právu na sloučení rodiny mohou být považováni státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti mladší 18 let, jež vstupují na území členských států bez doprovodu dospělé osoby, která za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá, a jež požádají o azyl, a následně v průběhu řízení dosáhnou plnoletosti ještě předtím, než jim byl udělen azyl se zpětnou účinností k okamžiku podání žádosti, a konečně uplatní právo na sloučení rodiny, jež nezletilým uprchlíkům bez doprovodu přiznává čl. 10 odst. 3 této směrnice.
V. Závěry
67. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku položenou Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Soud v Haagu zasedající v Amsterodamu, Nizozemsko), odpověděl takto:
„Za nezletilé osoby bez doprovodu ve smyslu čl. 2 návětí a písm. f) směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny mohou být považováni státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti mladší 18 let, jež vstupují na území členských států bez doprovodu dospělé osoby, která za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá, a jež požádají o azyl, a následně v průběhu řízení dosáhnou plnoletosti ještě předtím, než jim byl udělen azyl se zpětnou účinností k okamžiku podání žádosti, a poté uplatní právo na sloučení rodiny, jež nezletilým uprchlíkům bez doprovodu přiznává čl. 10 odst. 3 této směrnice.“