MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 26. listopada 2017.(1)
Predmet C‑550/16
A,
S
protiv
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Sud u Haagu, odjel u Amsterdamu, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Pravo na spajanje obitelji – Pojam ‚maloljetnik bez pratnje’ – Pravo izbjeglice na spajanje obitelji sa svojim roditeljima – Privremena dozvola boravka – Izbjeglica mlađi od osamnaest godina u trenutku ulaska i podnošenja zahtjeva za azil i stariji od osamnaest godina u trenutku zahtjeva za spajanje obitelji – Odlučujući datum za ocjenu statusa maloljetnika bez pratnje”
I. Uvod
1. Koji je odlučujući datum za ocjenu statusa maloljetnika bez pratnje? Može li državljanin treće zemlje koji je maloljetan stigao na područje države članice i koji je dobio azil tek nakon što je postao punoljetan imati pravo na spajanje obitelji kao maloljetnik bez pratnje? Od Suda se u biti zahtijeva da odgovori na ta pitanja.
2. U ovom će predmetu Sud imati priliku odlučiti o zaštiti koju treba dodijeliti osobama koje su maloljetne stigle u Europsku uniju, koje dobiju status izbjeglice, a postale su punoljetne tijekom ispitivanja njihova zahtjeva za zaštitu i koje nakon dobivanja tog statusa pokrenu postupak kojim se zahtijeva spajanje obitelji.
3. Ovdje je potrebno uravnotežiti postupovne faze koje određuju put tih tražitelja azila kao i moguću sporu administraciju i neumoljiv tijek vremena u životu osobe koja postane punoljetna tijekom ispitivanja njezine dokumentacije podnesene u svrhu zahtjeva za azil i koja za svoje roditelje zahtijeva pravo na spajanje obitelji nakon što dobije status izbjeglice.
4. Nakon analize predložit ću Sudu da primijeni tumačenje kojim se pruža najveća moguća zaštita i odluči da se maloljetnikom bez pratnje, u smislu članka 2. ab initio i točke (f) Direktive 2003/86/EZ(2), može smatrati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva mlađu od osamnaest godina koja stigne na državno područje države članice bez pratnje odrasle osobe odgovorne za nju prema zakonu ili običaju, koja zahtijeva azil, zatim tijekom postupka postane punoljetna prije nego što dobije azil, s retroaktivnim učinkom od datuma podnošenja zahtjeva i naposljetku zahtijeva ostvarivanje prava na spajanje obitelji koje se dodjeljuje maloljetnim izbjeglicama bez pratnje na temelju odredbi članka 10. stavka 3. te direktive.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Direktivom 2003/86 utvrđuju se uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji državljana trećih zemalja koji zakonito borave na teritoriju država članica.
6. Uvodne izjave 2., 4., 6. i 8. do 10. te direktive glase kako slijedi:
„(2) U skladu s obvezom zaštite obitelji i poštovanja obiteljskog života, ugrađeno[m] u mnogim instrumentima međunarodnog prava, trebale bi se usvojiti mjere koje se odnose na spajanje obitelji. Ova Direktiva poštuje temeljna prava i pridržava se načela priznatih posebno u članku 8. [Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP)] te u Povelji Europske unije o temeljnim pravima[(3)].
[…]
(4) Spajanje obitelji prijeko je potreban način omogućavanja obiteljskog života. Ono pomaže stvaranju sociokulturne stabilnosti koja omogućava integraciju državljana trećih zemalja u državama članicama, što također služi promicanju ekonomske i socijalne kohezije, temeljnom cilju Zajednice navedenom u Ugovoru.
[…]
(6) U svrhu zaštite obitelji, zasnivanja i očuvanja obiteljskog života, materijalni uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji trebali bi biti utvrđeni na osnovu zajedničkih kriterija.
[…]
(8) Posebna pažnja trebala bi se pokloniti izbjegličkoj situaciji u vezi s razlozima koji su ih natjerali na bijeg iz svoje zemlje i priječe im tamo vođenje normalnog obiteljskog života. Povoljniji uvjeti trebali bi se stoga predvidjeti za ostvarenje njihovog prava na spajanje obitelji.
(9) Spajanje obitelji trebalo bi se primijeniti u svakom slučaju na članove uže obitelji, to jest na supružnika i maloljetnu djecu.
(10) Na državama članicama je da odluče žele li dopustiti spajanje obitelji za rodbinu u izravnoj uzlaznoj liniji, odraslu neudanu/neoženjenu djecu […]”
7. U članku 2. navedene direktive navode se sljedeće definicije:
„U smislu ove Direktive:
(a) ‚državljanin treće zemlje’ znači bilo koja osoba koja nije državljanin Unije u okviru značenja članka 17. stavka 1. [UEZ‑a, koji je postao članak 20. stavak 1. UFEU‑a];
(b) ‚izbjeglica’ znači bilo koji državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja uživa status izbjeglice u okviru značenja Ženevske konvencije koja se odnosi na status izbjeglica od 28. srpnja 1951., kako je izmijenjena Protokolom potpisanim u New Yorku 31. siječnja 1967.;
(c) ‚sponzor’ znači državljanin treće države koji zakonito boravi u državi članici i koji traži ili čiji članovi obitelji traže spajanje obitelji da bi mu/joj se pridružili;
(d) ‚spajanje obitelji’ znači ulazak i boravište [boravak] u državi članic[i] članova obitelji državljanina treće zemlje koji zakonito boravi u toj državi članici da bi se očuvala obiteljska zajednica;
[…]
(f) ‚maloljetnik bez pratnje’ znači državljani treće zemlje ili osobe bez državljanstva mlađe od osamnaest godina, koji stignu na državno područje države članice bez pratnje odrasle osobe odgovorne prema zakonu ili običaju, i tako dugo dok ne budu učinkovito pod zaštitom takve osobe, ili maloljetnici koju su ostavljeni bez pratnje nakon ulaska na državno područje država članica.”
8. Člankom 3. Direktive 2003/86 predviđa se:
„1. Ova se Direktiva primjenjuje kada sponzor ima boravišnu dozvolu koju je izdala država članica za razdoblje važenja od godine dana ili više i koji ima osnovane izglede za dobivanje prava na stalno boravište, ako su članovi njegove ili njezine obitelji državljani treće zemlje bez obzira na status.
2. Ova se Direktiva ne primjenjuje kada sponzor:
(a) traži priznavanje statusa izbjeglice, o kojem zahtjevu još nije donesena konačna odluka;
(b) ovlašten je boraviti u državi članici na osnovu privremene zaštite ili traži boravišnu dozvolu na toj osnovi te je u očekivanju odluke o svojem statusu;
(c) ovlašten je boraviti u državi članici na osnovu supsidijarnog oblika zaštite u skladu s međunarodnim obvezama, nacionalnim zakonodavstvom ili praksom država članica ili traži boravišnu dozvolu na toj osnovi te je u očekivanju odluke o svojem statusu.
[…]
5. Ova Direktiva ne utječe na mogućnost država članica za usvajanje ili održavanje povoljnijih odredbi.”
9. Člankom 4. stavkom 2. točkom (a) te direktive određuje se:
„Slijedom ove Direktive i u skladu s uvjetima utvrđenim u poglavlju IV., države članice mogu zakonom ili propisom dopustiti ulazak i boravište, sljedećim članovima obitelji:
(a) rodbini u prvom stupnju u izravnoj uzlaznoj liniji sponzora ili njegovog ili njenog supružnika, kada su ovisni o njima i ne uživaju odgovarajuću obiteljsku potporu u državi porijekla”.
10. Člankom 5. navedene direktive propisuje se:
„1. Da bi se ostvarilo pravo na spajanje obitelji, države članice utvrđuju hoće li zahtjev za ulazak i boravište nadležnim državnim tijelima države članice u pitanju podnijeti sponzor ili član ili članovi obitelji.
2. Zahtjevu se prilažu dokumentirani dokazi o obiteljskom odnosu i o udovoljavanju uvjetima utvrđenima u člancima 4. i 6. te, kada je to primjenjivo, člancima 7. i 8., kao i ovjerene preslike putnih dokumenata člana(-ova) obitelji.
[…]
3. Zahtjev se podnosi i ispituje kada članovi obitelji borave izvan državnog područja države članice u kojoj boravi sponzor.
[…]
4. Nadležna državna tijela države članice dostavljaju osobi koja je podnijela zahtjev pisanu obavijest o odluci čim je prije moguće, a u svakom slučaju ne kasnije od devet mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva.
Rok određen u prvom stavku može se produljiti u iznimnim okolnostima povezanima sa složenošću ispitivanja zahtjeva.
Za odbijanje zahtjeva navode se razlozi. Sve posljedice nastale nedonošenjem odluke do kraja roka utvrđenog u prvom podstavku utvrđuju se u nacionalnom zakonodavstvu odgovarajuće države članice.
5. Prilikom ispitivanja zahtjeva države članice procjenjuju najbolje interese maloljetne djece.”
11. Poglavljem V. člancima 9. do 12. Direktive 2003/86 posebno se uređuje spajanje obitelji izbjeglica. Člankom 9. stavcima 1. i 2. tog akta određuje se:
„1. Ovo se poglavlje ne primjenjuje na spajanje obitelji izbjeglica priznatih od država članica.
2. Države članice mogu ograničiti primjenu ovog poglavlja na izbjeglice čiji obiteljski odnosi prethode njihovom ulasku.”
12. Člankom 10. te direktive propisuje se:
„1. Na definiciju članova obitelji primjenjuje se članak 4., osim što se treći podstavak njegovog stavka 1. ne primjenjuje na djecu izbjeglica.
2. Države članice mogu dopustiti spajanje obitelji drugih članova obitelji koji nisu navedeni u članku 4. ako su ovisni o izbjeglici.
3. Ako je izbjeglica maloljetna osoba bez pratnje, države članice:
(a) dopuštaju ulazak i boravište u svrhe spajanja obitelji njegove/njezine rodbine u prvom stupnju izravne uzlazne linije bez primjene uvjeta utvrđenih člankom 4. stavkom 2. točkom (a);
(b) mogu dopustiti ulazak i boravište u svrhe okupljanja obitelji njihovog/njezinog zakonskog skrbnika ili bilo kojeg drugo člana obitelji, kada izbjeglica nema rodbine i izravnoj uzlaznoj liniji ili se takva rodbina ne može pronaći.”
13. Člankom 11. navedene direktive predviđa se:
„1. Na podnošenje i ispitivanje zahtjeva primjenjuje se članak 5. pod uvjetima stavka 2. ovog članka.
2. Kada izbjeglica ne može pružiti službene dokumentacijske dokaze o obiteljskom odnosu, države članice uzimaju u obzir druge dokaze o postojanju takvog odnosa, koji će se procijeniti u skladu s nacionalnim pravom. Odluka kojom se odbija zahtjev ne može se osnivati isključivo na činjenici pomanjkanja dokumentacijskih dokaza.”
14. Člankom 12. Direktive 2003/86 određuje se:
„1. Iznimno od članka 7., države članice ne traže da izbjeglica i/ili njegovi članovi obitelji dostave, u pogledu zahtjeva koji se odnose na one članove obitelji navedene u članku 4. stavku 1., dokaz da izbjeglica ispunjava uvjete navedene u članku 7.
Ne dovodeći u pitanje međunarodne obveze kada je spajanje obitelji moguće u trećoj zemlji s kojom sponzor i/ili član obitelji ima posebne veze, države članice mogu tražiti pružanje dokaza navedenih u prvom podstavku.
Države članice mogu tražiti od izbjeglice da udovolji uvjetima navedenima u članku 7. stavku 1. ako zahtjev za spajanje obitelji nije podnesen u roku od tri mjeseca nakon odobrenja statusa izbjeglice.
2. Iznimno od članka 8., države članice ne traže od izbjeglice boravište na njihovom državnom području određeno vrijeme, prije nego što mu se njegova/njezina obitelj pridružila.”
15. U skladu s člankom 20. te direktive, države članice morale su prenijeti direktivu u nacionalno pravo najkasnije do 3. listopada 2005.
B. Nizozemsko pravo
16. Na temelju članka 29. stavka 2. ab initio i točke (c) Vreemdelingenwet 2000 (Zakon o strancima iz 2000.) od 23. studenoga 2000., očevima i majkama stranog državljanina koji je maloljetnik bez pratnje u smislu članka 2. ab initio i točke (f) Direktive 2003/86 može se dodijeliti privremena dozvola boravka na temelju azila iz članka 28. istog zakona ako su u trenutku dolaska dotičnog stranog državljanina pripadali njegovoj nuklearnoj obitelji i ako su ili stigli u Nizozemsku u isto vrijeme kao i taj državljanin ili su mu se pridružili unutar tri mjeseca nakon što je tom državljaninu dodijeljena privremena dozvola boravka iz navedenog članka 28.
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodno pitanje
17. Kći roditelja A i S, eritrejska državljanka, stigla je u Nizozemsku sama kad je bila maloljetna. Na području te države članice podnijela je 26. veljače 2014. zahtjev za azil. Tijekom postupka ispitivanja njezina zahtjeva za azil, kada još nije donesena konačna odluka, osoba u pitanju postala je punoljetna. Odlukom od 21. listopada 2014. nadležna tijela Kraljevine Nizozemske dodijelila su joj dozvolu boravka na temelju azila koja vrijedi pet godina, s retroaktivnim učinkom od datuma podnošenja zahtjeva.
18. Udruženje VluchtelingenWerk Midden‑Nederland 23. prosinca 2014. podnijelo je u ime kćeri roditelja A i S zahtjev za privremeno odobrenje boravka za njezine roditelje, kao i za njezina tri maloljetna brata, na temelju spajanja obitelji.
19. Odlukom od 27. svibnja 2015. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravosuđe, Nizozemska) odbio je taj zahtjev uz obrazloženje da je u trenutku podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji osoba u pitanju bila punoljetna te se stoga nije mogla pozivati na status maloljetnika bez pratnje koji bi joj omogućio da ostvari povlašteno pravo na spajanje obitelji. Pritužba podnesena protiv te odluke odbijena je 13. kolovoza 2015.
20. A i S podnijeli su 3. rujna 2015. pred sudom koji je uputio zahtjev, odnosno Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Sud u Haagu, odjel u Amsterdamu, Nizozemska), tužbu protiv tog odbijanja ističući osobito da iz članka 2. ab initio i točke (f) Direktive 2003/86 proizlazi da je, kako bi se utvrdilo može li se osoba smatrati „maloljetnikom bez pratnje”, odlučujući datum ulaska osobe u pitanju u predmetnu državu članicu. Suprotno tome, državni tajnik za sigurnost i pravosuđe smatra da je u tom pogledu odlučujući datum na koji je podnesen zahtjev za spajanje obitelji.
21. Sud koji je uputio zahtjev ističe da je Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) dvjema presudama od 23. studenoga 2015.(4) presudio da se činjenica da je strani državljanin postao punoljetan nakon svojeg dolaska na nacionalno državno područje može uzeti u obzir kako bi se utvrdilo je li obuhvaćen područjem primjene članka 2. ab initio i točke (f) Direktive 2003/86 i može li se smatrati „maloljetnikom bez pratnje”.
22. Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra da tu odredbu treba tumačiti na način da se njome podrazumijeva da se pojam „maloljetnik bez pratnje” ocjenjuje u trenutku dolaska osobe u pitanju na nacionalno državno područje zbog upotrebe izraza „koji stignu” i da su u članku 2. ab initio i točki (f) Direktive 2003/86 navedene samo dvije iznimke od tog načela, odnosno situacija maloljetnika koji je prvotno imao pratnju, a zatim je ostavljen bez pratnje i, suprotno tome, situacija maloljetnika bez pratnje tijekom dolaska koji zatim uđe pod zaštitu odgovorne odrasle osobe. Sud koji je uputio zahtjev navodi, s jedne strane, da ovaj slučaj, o kojem odlučuje, nije obuhvaćen nekom od tih iznimaka od načela prava na spajanje obitelji maloljetnika bez pratnje i, s druge strane, da te iznimke treba usko tumačiti.
23. U tim je uvjetima Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Sud u Haagu, odjel u Amsterdamu) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li u okviru spajanja obitelji izbjeglica ‚maloljetnikom bez pratnje’ u smislu članka 2. [ab] initio i točke (f) Direktive 2003/86 smatrati također državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva mlađu od osamnaest godina koji stigne na državno područje države članice bez pratnje odrasle osobe odgovorne za njega prema zakonu ili običaju i koji:
– traži azil,
– tijekom postupka azila na državnom području države članice navrši osamnaest godina,
– dobije azil s retroaktivnim učinkom od datuma podnošenja zahtjeva, i
– zatim traži spajanje obitelji?”
IV. Moja analiza
24. Od Suda se u biti zahtijeva da odgovori na pitanje koji datum treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo može li se državljanin treće zemlje smatrati maloljetnikom bez pratnje i može li se on pozivati na svoje pravo na spajanje obitelji ako je stigao na državno područje države članice kada je bio maloljetan, ondje zatražio azil, dobio tu međunarodnu zaštitu nakon što je postao punoljetan te se zatim pozvao na svoje pravo na spajanje obitelji kao maloljetnik bez pratnje.
25. U tom kontekstu Sud ima najmanje tri mogućnosti: može smatrati da je za ocjenu prava dotične osobe da se poziva na odredbe Direktive 2003/86 kao maloljetnik bez pratnje odlučujući ili datum ulaska dotične osobe na državno područje države članice ili datum podnošenja zahtjeva za azil ili, naposljetku, datum podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji.
26. Iz zajedničkog tumačenja odredbi članka 2. ab initio i točke (f) i članka 10. stavka 3. Direktive 2003/86 proizlazi da odlučujući datum u tom pogledu nužno prethodi datumu dodjele međunarodne zaštite. Stoga taj datum može biti samo datum podnošenja zahtjeva za azil s obzirom na, kao prvo, upotrebu izraza „koji stignu” u članku 2. ab initio i točki (f) te direktive, kao drugo, činjenicu da je priznavanje tog statusa retroaktivno jer nastupa na datum podnošenja zahtjeva i, kao treće, s obzirom na to da je to najprecizniji datum kojim upravno tijelo raspolaže za sigurno utvrđivanje dobi dotične osobe.
27. Osim toga, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Sud u Haagu, odjel u Amsterdamu) ističe da iz samog teksta članka 2. ab initio i točke (f) navedene direktive očito proizlazi da tu odredbu treba shvatiti na način da je, kako bi se ocijenilo treba li se podnositelj zahtjeva smatrati maloljetnikom bez pratnje, odlučujući datum kada je nadležno tijelo dodijelilo boravišnu dozvolu, a ne datum podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji. Budući da je dodjela statusa izbjeglice deklaratorna i ima retroaktivan učinak, u tom je slučaju upravo datum podnošenja zahtjeva za dozvolu odlučujući kako bi se ocijenilo odgovara li podnositelj zahtjeva definiciji maloljetnika bez pratnje.
28. Naime, retroaktivnost mjere ne može biti popraćena distributivnošću snage njezinih učinaka. Činjenica da se nizozemskim zakonodavstvom zaštitnički predviđa da dodjela statusa izbjeglice ima retroaktivan učinak od datuma podnošenja zahtjeva nužno podrazumijeva da tako stečen status obuhvaća niz proizvedenih učinaka od datuma podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu te to stoga uključuje i pravo na spajanje obitelji koje proizlazi iz Direktive 2003/86 ako je, kao u ovom slučaju, status izbjeglice dodijeljen osobi koja je podnijela svoj zahtjev kada je bila maloljetna. Nadalje, zaštitničkim aspektom te nacionalne mjere otklanjaju se nejednakosti u postupanju koje bi proizašle iz različitog trajanja obrade zahtjeva za azil. Osim toga, kad se ne bi retroaktivno dodijelila sva prava stečena statusom izbjeglice, kao što je predviđeno nizozemskim pravom, to bi bilo očito protivno najboljem interesu djeteta koje je podnijelo zahtjev za azil prije nego što je postalo punoljetno.
29. Štoviše, spajanje obitelji može se zahtijevati ili provesti tek nakon što nadležna nacionalna tijela donesu konačnu odluku o zahtjevu za boravišnu dozvolu(5) u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2003/86. Budući da je priznavanje statusa izbjeglice jedan od uvjeta kojim se omogućuje podnošenje zahtjeva za spajanje obitelji, bilo bi protivno ciljevima te direktive, kao i ciljevima propisa Unije i drugih propisa međunarodnog prava kojima se štite izbjeglice, kada bi to povlašteno pravo mogle ostvariti samo osobe koje su još maloljetne u trenutku dobivanja međunarodne zaštite, iako je ono deklaratorno i ima retroaktivni učinak od datuma podnošenja zahtjeva.
30. Napominjem da bi tim tumačenjem koje je povoljno za spajanje obitelji Sud izbjegao formalističko tumačenje članka 2. ab initio i točke (f) Direktive 2003/86 kojim bi se narušilo ostvarenje ciljeva tog propisa. Međutim, ovdje nije u pitanju to da se svim maloljetnim osobama koje stignu na državno područje država članica dopusti da ostvare pravo na spajanje obitelji. Ipak, moguće je da se ostvarenje tog prava omogući osobama koje su maloljetne stigle na državno područje država članica i koje su dobile status izbjeglice čak i nakon što su postale punoljetne, odnosno u trenutku kada spajanje obitelji postane moguće, s obzirom na to da, podsjećam, na temelju članka 3. stavka 1. te direktive, osoba koja se pokuša pozvati na odredbe o spajanju obitelji mora imati boravišnu dozvolu, po mogućnosti dugotrajnu, ili ima stvarne izglede za dobivanje prava na stalni boravak(6).
31. U ovom se slučaju time objašnjava činjenica da je kći roditelja A i S, kako bi podnijela zahtjev za spajanje obitelji, legitimno čekala da stekne pravo na azil, na pet godina, u skladu s člankom 9. stavkom 1. Direktive 2003/86. Nije podnijela zahtjev za spajanje obitelji prije dobivanja te boravišne dozvole, što bi, najprije, bilo protivno odredbama članka 3. stavka 2. točke (a) i članka 9. stavka 1. te direktive, zatim, time bi ishod postupka spajanja obitelji bio neizvjestan i, naposljetku, time bi se nacionalna tijela preopteretila zahtjevom za spajanje obitelji koji možda ne bi bio odobren zbog toga što sponzor nema boravišnu dozvolu. Valja smatrati da je stoga za ocjenu statusa maloljetnika bez pratnje nužno odlučujući onaj datum od kojeg spajanje obitelji postaje moguće, odnosno trenutak prihvaćanja zahtjeva za boravišnu dozvolu od strane nadležnih tijela(7). U glavnom se postupku, s obzirom na deklaratornu i retroaktivnu narav dodjela statusa izbjeglice, time upućuje na datum podnošenja zahtjeva za azil.
32. Ukratko, postupanje osobe u pitanju u ovom slučaju u skladu s postupcima i njihovim slijedom ne bi joj trebalo nanijeti štetu nego bi čak trebalo biti dobrodošlo.
33. Naime, u konkretnim okolnostima ovog slučaja valja uzeti u obzir trajanje obrade zahtjeva za azil i neumoljivo protjecanje vremena zbog kojeg je dotična osoba bila punoljetna na dan kada joj je dodijeljen azil i kada je zbog toga mogla podnijeti zahtjev za to da joj se njezini roditelji, od kojih je jedan tada bio u Etiopiji, a drugi u Izraelu, pridruže u Nizozemskoj kako bi obnovili obiteljske odnose i privatni život na koji svaki državljanin treće zemlje ima pravo na temelju odredbi članka 8. EKLJP‑a i članka 7. Povelje, kako ih tumače Sud i Europski sud za ljudska prava.
34. U tom se pogledu uvodna izjava 6. Direktive 2003/86 odnosi na zaštitu obitelji i poštovanje obiteljskog života. Time se nužno podrazumijeva da taj tekst treba široko tumačiti u skladu s člankom 8. EKLJP‑a i člankom 7. Povelje kako se ne bi lišio korisnog učinka i kako se ne bi povrijedio cilj te direktive, odnosno podupiranje spajanja obitelji(8).
35. Osim toga, Sud je već imao priliku podsjetiti na to da iz uvodne izjave 2. navedene direktive proizlazi da bi se, u skladu s obvezom zaštite obitelji i poštovanja obiteljskog života, ugrađenom u mnogim instrumentima međunarodnog prava, trebale usvojiti mjere koje se odnose na spajanje obitelji.
36. Usto podsjećam da, na temelju sudske prakse Suda, pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčeno člankom 7. Povelje treba tumačiti u vezi s obvezom uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta iz članka 24. stavka 2. Povelje. U skladu sa zahtjevima potonje odredbe, države članice moraju osigurati da zaštita interesa djeteta bude „primarni cilj” kada putem javnog ili privatnog tijela provode djelovanje koje se odnosi na djecu. Na tu se iznimku izričito podsjeća u članku 5. stavku 5. Direktive 2003/86. Osim toga, Sud je presudio da države članice moraju osigurati da dijete može održavati redoviti osobni odnos i izravan kontakt s oba roditelja(9).
37. Iako iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava ne proizlazi nužno da se pravo na spajanje obitelji može primijeniti na punoljetnu djecu, na temelju zaštite privatnog i obiteljskog života, iz njegove sudske prakse ipak proizlazi da se odnosi između djeteta i njegove obitelji moraju održavati i da samo iznimne okolnosti mogu dovesti do prekida obiteljskog odnosa. Iz te sudske prakse proizlazi da treba poduzeti sve kako bi se očuvali osobni odnosi i obiteljska zajednica ili kako bi se obitelj „ponovno okupila”(10).
38. U tom pogledu Europski sud za ljudska prava uzima u obzir nekoliko pojedinačnih okolnosti povezanih s djetetom kako bi se najbolje utvrdio njegov interes i osigurala njegova dobrobit. Osobito uzima u obzir njegovu dob i zrelost, kao i stupanj ovisnosti o roditeljima te u tom pogledu uzima u obzir njihovu prisutnost ili odsutnost. Također ispituje okruženje u kojem dijete živi i situaciju u njegovoj državi porijekla kako bi ocijenio poteškoće s kojima bi se obitelj ondje mogla suočiti(11). Uzimajući u obzir sve te elemente i njihovim odvagivanjem s općim interesom država ugovornica, Europski sud za ljudska prava ocjenjuje jesu li te države u svojim odlukama postigle pravednu ravnotežu i poštovale odredbe članka 8. EKLJP‑a.
39. U provedbi Direktive 2003/86, Sud je presudio da je na nadležnim nacionalnim tijelima da tijekom ispitivanja zahtjeva za spajanje obitelji provedu uravnoteženu i razumnu ocjenu svih prisutnih interesa, osobito uzimajući u obzir interese dotične djece(12).
40. S obzirom na te elemente, kad bi se provela ocjena te uravnoteženosti u ovom slučaju, bilo bi potrebno napomenuti, kao prvo, da je kći roditelja A i S stigla sama i maloljetna na državno područje Kraljevine Nizozemske, kao drugo, da dolazi iz Države Eritreje i, kao treće, da bi, ako joj se omogući ostvarenje prava na spajanje obitelji, to omogućilo da se ponovno okupi cijela obitelj. Time bi se podupiralo pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života svih članova te obitelji, i to neovisno o tome što je, na dan kada nadležno tijelo države članice odlučuje o zahtjevu za spajanje obitelji, osoba u pitanju, koja je maloljetna bez pratnje stigla na državno područje Kraljevine Nizozemske, postala punoljetna te se više ne može smatrati djetetom u užem smislu.
41. U tom smislu, čini se da mogućnost dodjele prava na spajanje obitelji osobi, kao što je kći tužiteljâ u glavnom postupku, koja je maloljetna i bez pratnje stigla na državno područje države članice, ali je dobila status izbjeglice nakon što je postala punoljetna i stoga je tek nakon tog događaja mogla zahtijevati ostvarenje odredbi o pravu na spajanje obitelji, u skladu s odredbama članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2003/86, ne prekoračuje ciljeve koje su utvrdile države članice.
42. Usto, kao što naglašavaju tužitelji u glavnom postupku, pravo na spajanje obitelji, kako je predviđeno odredbama članka 10. stavka 3. te direktive, ne može ovisiti o brzini kojom upravne službe države članice mogu obrađivati dokumentaciju podnesenu u svrhu zahtjeva za azil, i to tim više kada dotične osobe za nekoliko mjeseci postaju punoljetne i iako institucije redovito pozivaju države članice da primarno obrađuju zahtjeve za azil maloljetnika bez pratnje kako bi se uzela u obzir njihova osobita ranjivost koju treba posebno zaštititi(13).
43. U glavnom postupku, osoba u pitanju dobila je status izbjeglice osam mjeseci nakon dolaska na državno područje Kraljevine Nizozemske. Stoga su u ovom slučaju, prilično tipično, rokovi obrade zahtjeva za azil uobičajeni, iako se člankom 23. stavkom 2. Direktive 2005/85/EZ(14), primjenjivim u vrijeme nastanka činjenica, predviđalo da se obrada zahtjeva za azil mora provoditi u najkraćem mogućem roku, od oko šest mjeseci, kao što Komisija naglašava u svojim očitovanjima.
44. Osim toga, u tom pogledu napominjem da je Sud presudio da valja dati prednost tumačenju kojim se može osigurati da uspjeh zahtjeva za spajanje obitelji ovisi ponajprije o okolnostima koje se mogu pripisati podnositelju, a ne upravi, poput trajanja obrade zahtjeva(15).
45. Tim se elementima podupire prošireno zajedničko tumačenje odredbi članka 2. ab initio i točke (f) kao i članka 10. stavka 3. Direktive 2003/86 s obzirom na uobičajeno vrijeme obrade zahtjeva za azil i mogućnost da tijela najprije obrađuju dokumentaciju određenih tražitelja azila, osobito kada su oni blizu punoljetnosti.
46. Osim toga, deklaratorna narav dodjele statusa izbjeglice podrazumijeva da države članice ne mogu nastojati osloboditi se svojih obveza ili ih zaobilaziti do te mjere da se propisi o Zajedničkom europskom sustavu azila liše njihove biti, odbijanjem pažljive obrade zahtjeva za azil maloljetnih osoba koje se nalaze bez pratnje na njihovom državnom području, s prikrivenom namjerom da se ne provede povlašteno pravo na spajanje obitelji koje imaju maloljetne izbjeglice bez pratnje. Stoga valja spriječiti strogu primjenu tih propisa koja bi imala učinak odvraćanja tražitelja azila i kojom bi se dodatno povećale prepreke s kojima se te osobe i njihove obitelji suočavaju(16).
47. Međutim, ovdje ne valja dovoditi do kazuistike kojom bi se utvrdilo da se povlašteno pravo maloljetnika na spajanje obitelji treba zadržati tijekom određenog vremena čak i nakon što oni postanu punoljetni. Ne valja nijekati pravne učinke koji su povezani s navršavanjem punoljetne dobi. Ipak, moguće je, u situaciji poput one u glavnom postupku, da se vrlo mladim odraslim izbjeglicama omogući pozivanje na zaštitne odredbe Direktive 2003/86 s obzirom na slijed postupaka, blizinu navršavanja punoljetne dobi i priliku za omogućavanje spajanja obitelji.
48. Naime, valja smatrati da, u posebnim okolnostima slučaja i, još jednom napominjem, s obzirom na deklaratornu i retroaktivnu narav dodjele statusa izbjeglice kojim se omogućuje podnošenje zahtjeva za spajanje obitelji, priznavanje prava na spajanje obitelji osobi koja je podnijela zahtjev za azil dok je bila maloljetna ne predstavlja preširoko tumačenje odredbi te direktive.
49. Ako Sud ne prihvati taj prijedlog, valja podredno podsjetiti da, s obzirom na uvodne izjave 8. i 10. navedene direktive, države članice moraju izbjeglicama jamčiti povoljnije uvjete spajanja obitelji i mogu dopuštati spajanje obitelji u odnosu na rodbinu u uzlaznoj liniji. Naime, navršavanje punoljetne dobi ima za učinak samo gašenje povlaštenog prava i povoljnijih pravila na koja se dotična osoba mogla pozivati kad je bila maloljetna u pogledu svojeg prava na spajanje obitelji.
50. Također valja istaknuti propise Unije i druge propise međunarodnog prava kojima se predviđa da države članice moraju osobito pažljivo i blagonaklono ispitivati zahtjeve za spajanje obitelji koje su podnijele osobe sa statusom izbjeglice(17).
51. U tom smislu, čak i da se u ovom slučaju kći roditelja A i S nije smatrala maloljetnicom bez pratnje, odredbe Direktive 2003/86 ne bi se mogle tumačiti na način da joj onemogućuju da za svoju rodbinu u uzlaznoj liniji ostvari spajanje obitelji, i to u skladu s odredbama članka 4. stavka 2. točke (a) te direktive, kojim se predviđa da države članice mogu dopustiti ulazak i boravak, na temelju spajanja obitelji, rodbini u prvom stupnju u izravnoj uzlaznoj liniji sponzora kada su ovisni o njima i ne uživaju odgovarajuću obiteljsku potporu u državi porijekla.
52. U tom bi smislu bilo na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi, s jedne strane, predviđa li se nacionalnim pravom mogućnost da se odobri zahtjev za spajanje obitelji za rodbinu izbjeglice u uzlaznoj liniji i, s druge strane, jesu li u ovom slučaju ispunjeni uvjeti za to.
53. Međutim, primjenom takvog tumačenja na ovaj slučaj podrazumijevalo bi se da valja ispitati je li osoba koja je nedavno postala punoljetna sposobna sama pod svoju zaštitu prihvatiti potrebe cijele obitelji.
54. Smatram da valja osigurati najširu zaštitu kako bi se što bolje odgovorilo na osobitu ranjivost maloljetnika bez pratnje koji ulaze na državno područje država članica, kao i mladih odraslih osoba sa statusom izbjeglice(18) čiju zrelost još valja ocijeniti, a da se pritom ne mogu ugroziti ciljevi koje je zakonodavac Unije utvrdio u području ograničenja migracijskih tokova.
55. Naime, podsjećam da je spajanje obitelji načelo(19) i da iznimke od tog načela valja tumačiti usko. Osim toga, napominjem da priznavanje spajanja obitelji preko djeteta sponzora ne predstavlja osobitu opasnost za nacionalne politike s obzirom na to da sami roditelji mogu zatražiti spajanje obitelji za svoju djecu kada su ona maloljetna i ovisna.
56. Time se podrazumijeva da valja ocijeniti elemente ovisnosti kao i osjećajne i materijalne odnose u takvoj vrsti spajanja obitelji. U tom se smislu ne može priznati, osobito u našim suvremenim društvima, da odnos ovisnosti između roditelja i djece prestaje odmah nakon dana kada dijete postane punoljetno i kada se to dijete stoga više ne može smatrati maloljetnim djetetom.
57. Štoviše, cilj je Direktive 2003/86 suočavanje s ranjivosti dotičnih osoba. Nijekanje ranjivosti osoba koje su maloljetne stigle iz Države Eritreje na državno područje država članica i koje su dobile status izbjeglice, čak i ako su u međuvremenu postale punoljetne, bilo bi protivno ciljevima zakonodavca Unije.
58. Iz svega navedenog proizlazi da se maloljetnikom bez pratnje, u smislu članka 2. ab initio i točke (f) te direktive, treba smatrati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva mlađu od osamnaest godina koja stigne na državno područje države članice bez pratnje odrasle osobe odgovorne za nju prema zakonu ili običaju, koja zahtijeva azil, zatim tijekom postupka postane punoljetna prije nego što dobije azil, s retroaktivnim učinkom od datuma podnošenja zahtjeva i naposljetku zahtijeva ostvarivanje prava na spajanje obitelji koje se dodjeljuje maloljetnim izbjeglicama bez pratnje na temelju odredbi članka 10. stavka 3. te direktive.
59. Ako Sud ne prihvati to tumačenje, bit će potrebno ispitati odabire koje je zakonodavac Unije učinio kada je donio Direktivu 2003/86, a da se nije izričito izjasnio o datumu koji treba uzeti u obzir kako bi se ocijenio status maloljetnika bez pratnje u smislu članka 2. ab initio i točke (f) te direktive. Time se taj zakonodavac odlučio ili za potpuno usklađivanje, ne ostavljajući državama članicama nikakav manevarski prostor, ili za vrlo široku marginu prosudbe ostavljenu tim državama koje će moći utvrditi, poštujući ipak načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, najprikladniji trenutak za ocjenu prava osobe da se poziva na odredbe o spajanju obitelji u skladu s člankom 10. stavkom 3. navedene direktive.
60. U tom pogledu, suprotno onome što ističu Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska i Komisija, nije riječ o fakultativnim, nego o obveznim odredbama, u skladu s odredbama članka 10. stavka 3. točke (a) Direktive 2003/86. U odnosu na maloljetnog izbjeglicu bez pratnje, države članice „dopuštaju” ulazak i boravak u svrhe spajanja obitelji za njegovu rodbinu u izravnoj uzlaznoj liniji. Ta je odredba stoga sastavljena kao obvezujuća te se njome državama članicama propisuju konkretne pozitivne obveze. Države članice stoga nemaju nikakvu marginu prosudbe te se ona, kad bi i postojala, ne bi mogla koristiti na način koji bi ugrozio postizanje cilja te direktive, koji se ponajprije sastoji u podupiranju spajanja obitelji(20).
61. Naime, maloljetne izbjeglice bez pratnje imaju pravo na spajanje obitelji za svoju rodbinu u izravnoj uzlaznoj liniji u prvom stupnju. Osim toga, Sud je u tom pogledu presudio da se člankom 4. stavkom 1. Direktive 2003/86 državama članicama nameću konkretne pozitivne obveze, koje odgovaraju jasno definiranim subjektivnim pravima, jer zahtijevaju od njih da, u slučajevima predviđenima tom direktivom, odobre spajanje obitelji određenim članovima obitelji sponzora bez mogućnosti korištenja margine prosudbe(21).
62. Sud je također pojasnio da se, iako države članice ipak imaju određen manevarski prostor, u skladu s Direktivom 2003/86, za postavljanje uvjeta za ostvarivanje prava na spajanje obitelji, ta mogućnost mora tumačiti usko jer je odobrenje spajanja obitelji pravilo(22).
63. Stoga se neizjašnjavanje zakonodavca Unije o datumu kojim se omogućuje ocjena prava na spajanje obitelji, ako je osoba koja to zahtijeva maloljetnik bez pratnje i ako su njezini pratitelji njezina rodbina u uzlaznoj liniji, ne može analizirati kao odobravanje manevarskog prostora državama članicama u ocjeni uvjeta koje valja ispuniti kako bi se ostvarila ta zaštita načela i to povlašteno pravo. Samo ako se osoba u pitanju više ne smatra maloljetnikom bez pratnje, države članice imaju marginu prosudbe za omogućivanje spajanja obitelji.
64. U tom smislu, primjena načela ekvivalentnosti i djelotvornosti trebat će se isključiti kako bi se odgovorilo na prethodno pitanje koje je Sudu postavio sud koji je uputio zahtjev ako Sud bude smatrao, kao što mu predlažem, da se osoba koja je maloljetna stigla na državno područje države članice i koja je stekla status izbjeglice tek nakon što je postala punoljetna ipak mora smatrati maloljetnikom bez pratnje u smislu odredbi članka 2. ab initio i točke (f) Direktive 2003/86 te se stoga može pozivati na povlašteno pravo na spajanje obitelji predviđeno odredbama članka 10. stavka 3. te direktive.
65. Ako Sud ne prihvati moje mišljenje o obveznoj naravi odredbi na koje se odnosi glavni postupak i o mogućnosti da se zainteresirana osoba smatra maloljetnikom bez pratnje, tada je potrebno navesti da se tumačenjem članka 2. ab initio i točke (f) Direktive 2003/86, kojim se podrazumijeva da za određivanje toga ima li podnositelj zahtjeva pravo na spajanje obitelji valja uzeti u obzir datum podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji, ne ispunjava zahtjev djelotvornosti. Naime, takvim bi se tumačenjem narušila mogućnost da osobe ostvaruju spajanje obitelji, iako je, kao što je rečeno, cilj te direktive upravo podupiranje zaštite obitelji, osobito priznavanjem prava na spajanje obitelji za izbjeglice(23).
66. Iz svega navedenog proizlazi da se Sudu predlaže da odluči da se maloljetnikom bez pratnje, u smislu članka 2. ab initio i točke (f) Direktive 2003/86, može smatrati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva mlađu od osamnaest godina koja stigne na državno područje države članice bez pratnje odrasle osobe odgovorne za nju prema zakonu ili običaju, koja zahtijeva azil, zatim tijekom postupka postane punoljetna prije nego što dobije azil, s retroaktivnim učinkom od datuma podnošenja zahtjeva i naposljetku zahtijeva ostvarivanje prava na spajanje obitelji koje se dodjeljuje maloljetnim izbjeglicama bez pratnje na temelju odredbi članka 10. stavka 3. te direktive.
V. Zaključak
67. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Sud u Haagu, odjel u Amsterdamu, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
Maloljetnikom bez pratnje u smislu članka 2. ab initio i točke (f) Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji može se smatrati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva mlađu od osamnaest godina koja stigne na državno područje države članice bez pratnje odrasle osobe odgovorne za nju prema zakonu ili običaju, koja zahtijeva azil, zatim tijekom postupka postane punoljetna prije nego što dobije azil, s retroaktivnim učinkom od datuma podnošenja zahtjeva i naposljetku zahtijeva ostvarivanje prava na spajanje obitelji koje se dodjeljuje maloljetnim izbjeglicama bez pratnje na temelju odredbi članka 10. stavka 3. te direktive.