Sag T-156/04

Électricité de France (EDF)

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – støtte ydet af de franske myndigheder til EDF – beslutning, der erklærer en støtte uforenelig med fællesmarkedet og anordner tilbagesøgning heraf – støttemodtagerens processuelle rettigheder – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne – kriteriet om den private investor«

Sammendrag af dom

1.      Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – administrativ procedure – Kommissionens forpligtelse til at give interesserede parter lejlighed til at fremsatte deres bemærkninger – støttemodtagerens ret til i formålstjenligt omfang at blive inddraget i den administrative procedure

(Art. 88, stk. 2, EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 6)

2.      Statsstøtte – Kommissionens beslutning – vurdering af lovligheden ud fra de oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen

(Art. 87 EF)

3.      Statsstøtte – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne – konkurrencebegrænsning – bedømmelseskriterier

(Art. 87, stk. 1, EF)

4.      Statsstøtte – begreb – anvendelse af kriteriet om den opmærksomme private investor på offentlige investorer

(Art. 87, stk. 1, EF)

5.      Statsstøtte – begreb – den støtteydende medlemsstat er kreditor i skattemæssig henseende og eneste aktionær i en offentlig virksomhed, som har fået forhøjet sin kapital ved afkald på et skattetilgodehavende – anvendelse af kriteriet om den private investor

(Art. 87, stk. 1, EF)

1.      Under den undersøgelsesfase, hvortil der henvises i artikel 88, stk. 2, EF, påhviler det Kommissionen at give interesserede parter lejlighed til at fremsatte deres bemærkninger. Skønt sådanne parter ikke kan påberåbe sig en ret til forsvar, har de til gengæld ret til i formålstjenligt omfang under hensyn til sagens konkrete omstændigheder at blive inddraget i den administrative procedure, som Kommissionen gennemfører. Endvidere skal Kommissionen indlede en formel undersøgelsesprocedure, idet de berørte parter skal informeres, når den efter en indledende undersøgelse har alvorlig tvivl om den omhandlede finansielle foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet. Det følger heraf, at Kommissionen ikke er forpligtet til at foretage en fuldstændig vurdering af den omhandlede støtte i meddelelsen om indledning af denne procedure. Det er derimod nødvendigt, at Kommissionen giver en tilstrækkelig beskrivelse af rammerne for dens undersøgelse med henblik på ikke at gøre de berørte parters ret til at fremkomme med deres bemærkninger meningsløs. Når, desuden, Kommissionen beslutter at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, kan beslutningen herom i henhold til artikel 6 i forordning nr. 659/1999 om anvendelsen af artikel 88 EF begrænses til blot at gengive de relevante faktiske og retlige momenter, at indeholde en foreløbig vurdering med hensyn til støttekarakteren af den påtænkte statslige foranstaltning og til at anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet.

Beslutningen om at indlede proceduren skal således gøre det muligt for de interesserede parter at deltage aktivt i den formelle undersøgelsesprocedure, under hvilken de kan gøre deres argumenter gældende. Det er i denne henseende tilstrækkeligt, at de interesserede parter får kendskab til Kommissionens begrundelse for midlertidigt at anse den omhandlede foranstaltning for at være en ny støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.

(jf. præmis 106-110)

2.      Under et annullationssøgsmål skal lovligheden af en fællesskabsretsakt bedømmes på baggrund af de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, hvor retsakten blev udstedt. Særligt må Kommissionens komplicerede vurderinger kun bedømmes på baggrund af de oplysninger, som Kommissionen sad inde med på det tidspunkt, hvor den anlagde vurderingerne. Kommissionen kan i denne forbindelse ikke kritiseres for, at den ikke har taget eventuelle oplysninger i betragtning, som kunne have været fremlagt for den under den administrative procedure, men som ikke er blevet det, da Kommissionen ikke er forpligtet til af egen drift at undersøge og forestille sig, hvilke forhold der kunne være blevet forelagt for den.

(jf. præmis 125 og 126)

3.      Med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som statsstøtte skal det ikke godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen. Det påhviler ikke Kommissionen at foretage en økonomisk analyse af den reelle situation på det pågældende marked, de støttemodtagende virksomheders markedsandel, de konkurrerende virksomheders stilling og samhandelen mellem medlemsstaterne.

Når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. Den omstændighed, at en økonomisk sektor har været genstand for liberalisering på fællesskabsplan, er i den henseende tilstrækkelig med henblik på redegørelsen for den faktiske eller potentielle virkning af støtten for konkurrencen såvel som for støttens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.

Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked. Derudover vil en styrkelse af en virksomhed, der indtil dette tidspunkt ikke havde taget del i samhandelen mellem medlemsstaterne, kunne bringe den i en position, der ville give den mulighed for at etablere sig på en anden medlemsstats marked.

(jf. præmis 144-148)

4.      Når der derfor er tale om en virksomhed, hvis ansvarlige kapital udelukkende er i hænderne på de offentlige myndigheder, skal det navnlig vurderes, om en privat investor af en størrelse, der kan sammenlignes med organer, som forestår forvaltningen af den offentlige sektor, under tilsvarende omstændigheder kunne tænkes at ville have indskudt en kapital af den omhandlede størrelse ud fra udsigterne til rentabel drift, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor.

Den omstændighed, at den af staten som aktionær udviste adfærd vurderes i forhold til den opmærksomme private investors adfærd, mens dette ikke gælder for en almindelig privat investors adfærd, udgør ikke et brud på ligebehandlingen af staten og en sådan privat investor, eftersom staten som aktionær ikke befinder sig i samme situation som den private investor. Til forskel fra den private investor, der kun kan tage sine egne ressourcer med i betragtning ved finansieringen af sine investeringer, har staten adgang til økonomiske ressourcer, der følger af udøvelse af offentlig myndighed, navnlig de ressourcer, der hidrører fra skatter. Derfor kan den ene omstændighed, at staten har adgang til økonomiske ressourcer, der hidrører fra udøvelse af offentlig myndighed, ikke i sig selv begrunde, at statens handlinger anses for at henhøre under dens beføjelser som offentlig myndighed. Hvis dette var tilfældet, ville anvendelsen af kriteriet om den opmærksomme private investor på statens adfærd som aktionær blive umuliggjort eller i det mindste begrænset i urimelig grad, eftersom staten som sådan nødvendigvis anvender finansielle ressourcer, der hidrører fra udøvelse af offentlig myndighed, navnlig skattemæssige ressourcer.

(jf. præmis 230-232)

5.      Med hensyn til statsstøtte skal der sondres mellem to former for tilfælde: tilfælde, hvor statens intervention er af økonomisk karakter, og tilfælde, hvor statens intervention er et led i udøvelsen af offentlig myndighed. Hvis statens indgreb i betragtning af sin art og indhold og under hensyn til det forfulgte formål ikke udgør en investering, som det havde været muligt for en privat investor at foretage, kan det udgøre et indgreb, staten har gennemført i sin egenskab af offentlig myndighed, hvilket ville udelukke, at kriteriet om den opmærksomme private investor blev anvendt. Hvis statens indgreb derimod i betragtning af dets art og indhold og under hensyn til det forfulgte formål udgør en investering, der er sammenlignelig med den, en privat investor kunne have foretaget, skal indgrebet vurderes på grundlag af kriteriet om den opmærksomme private investor. Formålet med vurderingen er at prøve, om en sådan investor under lignende omstændigheder og ud fra udsigterne til rentabel drift ville have foretaget en kapitalforhøjelse af samme størrelse, uden hensyn til, hvilken form statens indgreb har, eller til, at den har adgang til ressourcer, der hidrører fra udøvelse af offentlig myndighed, såsom skattemæssige ressourcer, som en privat investor ikke ville kunne have adgang til.

Foranstaltningen skal med andre ord ikke kun undersøges ud fra sin form, men også ud fra sin art, indhold og formål, hvilket forudsætter, at den anskues ud fra alle sine aspekter, og at den sammenhæng, hvori den indgår, tages i betragtning. Heraf følger i øvrigt, at den omstændighed, at statens indgreb har form af en lov, ikke i sig selv er tilstrækkelig til, at det kan udelukkes, at statens indgreb i en virksomheds kapital har et økonomisk formål, som en privat investor også kunne forfølge.

Det må på baggrund af omstændighederne i hvert enkelt tilfælde fastslås, om det offentlige indskud eller indgreb i den støttemodtagende virksomheds kapital har et økonomisk formål, som en privat investor også kunne have forfulgt, og om staten således har foretaget det i sin egenskab af erhvervsdrivende på samme måde som en privat erhvervsdrivende, eller om det derimod er begrundet i et offentligt formål og må betragtes som en form for indgreb, staten har foretaget i sin egenskab af offentlig myndighed, i hvilket tilfælde dens adfærd ikke kan sammenlignes med den, en privat erhvervsdrivende eller investor i et samfund med markedsøkonomi udviser.

Det skal derfor prøves, om en medlemsstat, der på samme tid er en offentlig virksomheds kreditor i skattemæssig henseende og dens eneste aktionær, med føje kan påberåbe sig kriteriet om den private investor, når den gennemfører en forhøjelse af den pågældende virksomheds kapital ved at give afkald på et skattetilgodehavende, eller om det må fastslås, at Kommissionen på grund af tilgodehavendets skattemæssige art og den omstændighed, at staten ved at give afkald på det har gjort brug af sine beføjelser som offentlig myndighed, havde ret til at undlade at anvende dette kriterium på den kapitalforhøjelse, det drejer sig om.

Når en medlemsstat som eneaktionær i en virksomhed gennemfører en forhøjelse af kapitalen i denne virksomhed med henblik på bl.a. at råde bod på den manglende ligevægt i dens balance, anlægger staten en adfærd, som en privat investor kunne have udvist, og det kan ikke på forhånd udelukkes, at den handler i en hensigt, der er sammenlignelig med den, en sådan privat investor kunne have. Det er for at fastslå, om det rent faktisk har forholdt sig således – hvilket ville indebære, at den omtvistede foranstaltning ikke skulle kvalificeres som støtte – at det skal prøves, om kriteriet om den private investor er opfyldt eller ej, hvilket Kommissionen undlod.

(jf. præmis 223, 233-237, 246 og 258)