Zaak T‑156/04

Électricité de France (EDF)

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Steunmaatregelen van Franse autoriteiten voor EDF – Beschikking waarbij steun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast – Procedurele rechten van steunontvanger – Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten – Criterium van particuliere investeerder”

Samenvatting van het arrest

1.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Administratieve procedure – Verplichting van Commissie om belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen in te dienen – Recht van steunontvanger om op passende wijze te worden betrokken bij procedure

(Art. 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 6)

2.      Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van Commissie – Beoordeling van rechtmatigheid aan hand van gegevens die beschikbaar waren op tijdstip van vaststelling van beschikking

(Art. 87 EG)

3.      Steunmaatregelen van de staten – Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten – Aantasting van mededinging – Beoordelingscriteria

(Art. 87, lid 1, EG)

4.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toepassing van criterium van bezonnen particuliere investeerder op openbare investeerders

(Art. 87, lid 1, EG)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steunverlenende lidstaat die fiscaal schuldeiser en enig aandeelhouder is van overheidsonderneming wier kapitaal wordt verhoogd doordat wordt afgezien van belastingvordering – Toepassing van criterium van particuliere investeerder

(Art. 87, lid 1, EG)

1.      In het kader van het onderzoek in de zin van artikel 88, lid 2, EG is de Commissie verplicht de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen in te dienen. Weliswaar kunnen deze belanghebbenden zich niet op de rechten van de verdediging beroepen, maar zij beschikken wel over het recht om, naar gelang van de omstandigheden van het concrete geval, op passende wijze bij de door de Commissie ingeleide administratieve procedure te worden betrokken. Bovendien moet de Commissie een formele onderzoeksprocedure inleiden en de belanghebbenden hiervan in kennis stellen, wanneer zij na een eerste onderzoek ernstig twijfelt aan de verenigbaarheid van de betrokken financiële maatregel met de gemeenschappelijke markt. Bijgevolg behoeft de Commissie in de mededeling betreffende de inleiding van deze procedure geen volledige analyse van de betrokken steun te geven, maar is het voldoende dat zij het kader van haar onderzoek op toereikende wijze vaststelt, zodat het recht van de belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen niet zinledig wordt. Verder kan de Commissie, wanneer zij besluit de formele onderzoeksprocedure in te leiden, volgens artikel 6 van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG in de desbetreffende beschikking volstaan met het geven van een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van het steunkarakter van de betrokken overheidsmaatregel, en een uiteenzetting van de redenen waarom zij twijfelt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.

De inleidingsbeschikking moet de belanghebbenden dus in staat stellen op effectieve wijze deel te nemen aan de formele onderzoeksprocedure, waarin zij hun argumenten kunnen aanvoeren. Daartoe is het voldoende dat de belanghebbenden weten op welke gronden de Commissie tot de voorlopige conclusie is gekomen dat de betrokken maatregel een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare nieuwe steunmaatregel is.

(cf. punten 106‑110)

2.      In het kader van een beroep tot nietigverklaring moet de rechtmatigheid van een gemeenschapshandeling worden beoordeeld aan de hand van de informatie die ten tijde van de vaststelling van de handeling bekend was. In het bijzonder mogen de door de Commissie verrichte ingewikkelde beoordelingen enkel worden beoordeeld aan de hand van de informatie waarover de Commissie beschikte op het ogenblik waarop zij die beoordelingen heeft verricht. Derhalve kan de Commissie niet worden verweten geen rekening te hebben gehouden met informatie die haar tijdens de administratieve procedure had kunnen, maar niet is meegedeeld, aangezien zij niet verplicht is ambtshalve in te schatten welke informatie haar had kunnen worden voorgelegd.

(cf. punten 125‑126)

3.      Om een nationale maatregel als staatssteun te kunnen kwalificeren, behoeft niet te worden vastgesteld of de steun de handel tussen lidstaten werkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk vervalst, maar behoeft enkel te worden onderzocht of de steunmaatregelen dat handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen. De Commissie behoeft geen economische analyse van de reële situatie op de betrokken markt, het marktaandeel van de ondernemingen die de steun hebben genoten, de positie van de concurrerende ondernemingen en het handelsverkeer in de betrokken diensten tussen de lidstaten te geven.

Wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed. Wat dit aangaat, kan de omstandigheid dat een sector van de economie op gemeenschapsniveau is geliberaliseerd, een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op de mededinging alsmede het effect daarvan op het handelsverkeer tussen de lidstaten aan het licht brengen.

Het is trouwens niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf aan het intracommunautaire handelsverkeer deelneemt. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse activiteit in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen. Bovendien kan de versterking van een onderneming die voordien niet deelnam aan het intracommunautaire handelsverkeer, haar in een situatie brengen waardoor zij de markt van een andere lidstaat kan betreden.

(cf. punten 144‑148)

4.      In het geval van een onderneming wier aandelenkapitaal in het bezit is van overheidsinstanties, moet met name worden onderzocht of een particuliere investeerder van vergelijkbare omvang als de organen die de publieke sector beheren, in vergelijkbare omstandigheden een even grote kapitaalinbreng had gedaan, uitgaande van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectorieel beleid.

De omstandigheid dat het optreden van de staat als aandeelhouder wordt beoordeeld naar de toets van de verstandige particuliere investeerder, doch het optreden van een willekeurige particuliere investeerder niet, betekent geen schending van de gelijke behandeling van de staat en die particuliere investeerder, aangezien de staat als aandeelhouder zich niet in dezelfde situatie bevindt als de particuliere investeerder. Anders dan de particuliere investeerder die enkel op zijn eigen middelen kan rekenen om zijn investeringen te financieren, heeft de staat immers toegang tot middelen voortvloeiend uit de uitoefening van overheidsbevoegdheden, met name tot middelen afkomstig uit de heffing van belastingen. De enkele omstandigheid dat de staat toegang heeft tot middelen voortvloeiend uit de uitoefening van overheidsbevoegdheden, is derhalve op zich onvoldoende grond om het handelen van de staat te beschouwen als berustend op zijn overheidsbevoegdheden. Anders bestaat het gevaar dat de toepassing van het criterium van de verstandige particuliere investeerder op het gedrag van de staat als aandeelhouder geen enkele betekenis meer heeft, of althans op onevenredige wijze wordt beknot, aangezien hij, als staat, noodzakelijkerwijs financiële middelen kan inzetten die voortvloeien uit de uitoefening van overheidsbevoegdheden, in het bijzonder belastingmiddelen.

(cf. punten 230‑232)

5.      Op het gebied van staatssteun moet onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten situaties: die waarin het optreden van de staat een economisch karakter heeft, en die waarin het optreden van de staat onder zijn handelen als overheid valt. Een interventie van de staat die, gelet op de aard en het voorwerp ervan en de doelstelling waarop zij is gericht, geen investering is die een particuliere investeerder kan verrichten, kan een interventie van de staat als overheid zijn, waardoor het criterium van de verstandige particuliere investeerder niet van toepassing is. Indien daarentegen de interventie van de staat, gelet op de aard en het voorwerp ervan en de doelstelling waarop zij is gericht, een investering is die vergeleken kan worden met die welke een particuliere investeerder zou verrichten, moet deze interventie worden getoetst naar het criterium van de verstandige particuliere investeerder. Deze toetsing is erop gericht na te gaan of een dergelijke investeerder in vergelijkbare omstandigheden en uitgaande van de te verwachten rentabiliteit, een even grote kapitaalinbreng had gedaan, en wel los van de vorm van de interventie van de staat en ook los van het feit dat hij toegang heeft tot middelen die voortvloeien uit de uitoefening van overheidsbevoegdheden, zoals die uit de heffing van belastingen, waartoe een particuliere investeerder geen toegang kan hebben.

Met andere woorden, de maatregel dient niet te worden beoordeeld naar alleen de vorm ervan, maar naar de aard, het voorwerp en de doelstellingen ervan, hetgeen meebrengt dat alle aspecten ervan in hun totaliteit in aanmerking worden genomen, alsmede de context waarbinnen hij is vastgesteld. Bijgevolg kan het feit dat de interventie van de staat in de vorm van een wet geschiedt, op zich niet voldoende zijn om uit te sluiten dat de interventie van de staat in het kapitaal van een onderneming een economisch doel heeft, dat ook door een particuliere investeerder zou kunnen worden nagestreefd.

Derhalve moet met inachtneming van de omstandigheden van elk concreet geval worden vastgesteld of de deelneming of interventie van de staat in het kapitaal van de begunstigde onderneming een economisch doel dient dat ook een particuliere investeerder zou kunnen nastreven, en derhalve door de staat als marktdeelnemer wordt verricht op dezelfde grondslag als een particuliere investeerder, dan wel juist haar rechtvaardiging vindt in het nastreven van een doelstelling van openbaar belang en daarom is te beschouwen als een handelen van de staat als overheid, in welk geval het gedrag van de staat niet met dat van een marktdeelnemer of een particuliere investeerder in een markteconomie kan worden vergeleken.

Bijgevolg moet worden onderzocht of een lidstaat die zowel fiscaal schuldeiser als enig aandeelhouder is van een overheidsonderneming, zich kan beroepen op de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, wanneer hij het kapitaal van deze onderneming verhoogt door afstand van deze belastingvordering te doen, dan wel of de Commissie, gelet op het fiscale karakter van de schuldvordering en het feit dat de staat bij de afstand van deze schuldvordering zijn overheidsbevoegdheden heeft gebruikt, de toepassing van dit criterium op de betrokken kapitaalverhoging kon afwijzen.

Wanneer een lidstaat als enig aandeelhouder van een onderneming kapitaal in deze onderneming inbrengt om met name onevenwichtigheden in haar balans recht te zetten, moet worden vastgesteld dat hij zich gedraagt op een wijze zoals ook een particuliere investeerder zich zou kunnen gedragen, en kan niet bij voorbaat worden uitgesloten dat hij wellicht met een oogmerk handelt dat vergelijkbaar is met dat van een dergelijke investeerder. Om vast te stellen of dat het geval is geweest, hetgeen kwalificatie van de litigieuze maatregel als steun zou uitsluiten, moet worden nagegaan of al dan niet aan het criterium van de particuliere investeerder is voldaan.

(cf. punten 223, 233‑237, 246, 258)