MICHAL BOBEK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. január 23.(1)
C‑530/16. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
„Kötelezettségszegés – A közösségi vasutak biztonságáról szóló 2004/49/EK irányelv – A 21. cikk (1) bekezdése – A vizsgálótestület függetlensége szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból – Az infrastruktúra‑működtetőtől, a vasúttársaságtól, és minden olyan féltől való függetlenség, amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal – A közlekedésért felelős minisztertől való függetlenség”
I. Bevezetés
1. A 2004/49/EK irányelv (a továbbiakban: vasútbiztonsági irányelv)(2) 21. cikke (1) bekezdésének értelmében a balesetek és váratlan események vizsgálatát állandó független testületnek kell végeznie. Feladata végzése során az említett testületnek függetlennek kell lennie az említett rendelkezésben felsorolt számos gazdasági szereplőtől, így például az összes infrastruktúra‑működtetőtől és vasúttársaságtól, valamint az összes olyan féltől, amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal.
2. Az Európai Bizottság úgy véli, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette a fenti kötelezettségeket. Állítása szerint a lengyel vizsgálótestület nem független a vasúttársaságtól és az infrastruktúra‑működtetőtől. Ezt e testület és a közlekedésért felelős infrastrukturális és építésügyi miniszter (a továbbiakban: miniszter) között fennálló szoros kapcsolatokra alapozza, ez utóbbi ugyanis tényleges ellenőrzést gyakorol mind az infrastruktúra‑működtető, mind pedig a vasúttársaság felett.
II. Jogi keret
A. Az uniós jog
3. A vasútbiztonsági irányelv (23) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a] súlyos vasúti balesetek ritkák. Ezeknek azonban súlyos következményeik lehetnek, és ahhoz vezethetnek, hogy a közvélemény kétségbe vonja a vasúti rendszer biztonságos működését. Ezért a balesetek megismétlődésének elkerülése érdekében biztonsági szempontból ki kell vizsgálni az összes ilyen balesetet, a vizsgálat eredményét pedig nyilvánossá kell tenni. […]”
4. A (24) preambulumbekezdés értelmében „[a] biztonsági vizsgálatot külön kell választani az ugyanarra az eseményre vonatkozó igazságügyi vizsgálattól, és az utóbbi vizsgálatot végzők számára a bizonyítékokhoz és a tanúkhoz való hozzáférést kell biztosítani. E vizsgálatot egy, a vasúti ágazat szereplőitől független állandó testületnek kell végeznie. A testületnek úgy kell működnie, hogy elkerülje az érdekellentéteteket, és azt, hogy bármilyen módon érintett legyen a vizsgált esemény okaiban; különösen arra kell figyelmet fordítani, hogy ne sérüljön a hatóság funkcionális függetlensége abban az esetben, ha szervezeti és jogi szempontból szoros kapcsolatban áll a vasúti ágazatért felelős nemzeti biztonsági vagy szabályozóhatósággal. […]”
5. A vasútbiztonsági irányelv IV. fejezete a biztonsági hatósággal foglalkozik. A 16. cikk (1) bekezdése értelmében „[m]inden tagállam létrehoz egy biztonsági hatóságot. Ennek a hatóságnak – amely lehet a közlekedési minisztérium – szervezetileg, jogilag és a döntéshozatal szempontjából függetlennek kell lennie a vasúttársaságoktól, az infrastruktúra működtetőitől és a beszerző egységektől”.
6. A 19–25. cikket tartalmazó V. fejezet a balesetek és váratlan események vizsgálatáról rendelkezik. A 19. cikk első bekezdése előírja, hogy a tagállamok biztosítsák, hogy „a vasúti rendszeren előforduló súlyos baleset után a […] vizsgálótestület elvégezze a vizsgálatot, amelynek célja a vasútbiztonság lehetséges javítása és a balesetek megelőzése”. A második bekezdés a vizsgálótestületet mérlegelési jogkörrel ruházza fel annak eldöntésére, hogy kivizsgálja‑e „azokat a baleseteket és váratlan eseményeket is, amelyek kissé más körülmények között súlyos balesetekhez vezethettek volna”.
7. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikke a vizsgálótestületre vonatkozó szabályokat ír elő:
„(1) Minden tagállam gondoskodik arról, hogy a balesetek és váratlan események 19. cikkben említett vizsgálatát egy állandó testület végezze el, amelyben legalább egy olyan szakértő van, aki baleset vagy váratlan esemény esetén el tudja látni a megbízott vizsgálatvezető feladatait. A testület szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból független az összes infrastruktúra‑működtetőtől és vasúttársaságtól, a díjszabás meghatározásáért és az útvonalak kijelöléséért felelős testületektől, a bejelentett szervezetektől, valamint az összes olyan féltől, amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal. A testület független a biztonsági hatóságtól és a többi vasúti szabályozószervezettől.
(2) A vizsgálótestület az (1) bekezdésben említett szervezetektől függetlenül látja el feladatait, és ehhez számára rendelkezésére kell bocsátani a megfelelő forrásokat. A vizsgálótestület tagjainak olyan jogállást kell biztosítani, amely garantálja a szükséges függetlenséget.
[…]
(4) A vizsgálótestület összekapcsolhatja az ezen irányelvben meghatározott feladatait a nem a vasúti hálózaton bekövetkező balesetek és váratlan események vizsgálatával kapcsolatos feladataival, amennyiben az ilyen jellegű vizsgálatok nem veszélyeztetik a függetlenségét.
[…]”.
8. A 23. cikk jelentéstételi kötelezettséget ír elő. Egyebek mellett a 23. cikk (1) bekezdés előírja, hogy „[a] 19. cikkben említett baleset vagy váratlan esemény vizsgálatáról a baleset vagy váratlan esemény jellegének és súlyosságának, valamint a vizsgálati megállapítások fontosságának megfelelő formában jelentést kell készíteni. A jelentésben ismertetni kell a vizsgálatnak a 19. cikk (1) bekezdése szerinti célkitűzéseit, és adott esetben a biztonsági ajánlásokat”.
B. A lengyel jog
9. A 2003. március 28-i Ustawa o transporcie kolejowym (a továbbiakban: vasúti közlekedésről szóló törvény) 28a. cikke a releváns időszakban alkalmazandó változata következőképpen rendelkezett a vizsgálótestület, a Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (a továbbiakban: vasúti balesetek vizsgálatára kijelölt nemzeti bizottság; PKBWK) létrehozásáról és működtetéséről:
„1. A közlekedési minisztérium felügyelete alatt, a vasúti közlekedési baleseteket vizsgáló állandó nemzeti bizottság [PKBWK] tevékenységét függetlenül végzi, vizsgálatokat folytatva a súlyos balesetekre, balesetekre és váratlan eseményekre vonatkozóan […].
2. A PKBWK tevékenységét a közlekedési minisztérium nevében végzi.
3. A PKBWK négy állandó tagból áll, beleeértve egy igazgatót, egy igazgatóhelyettest és egy titkárt.
4. A PKBWK‑nak lehetnek ad hoc tagjai is, akiket a PKBWK igazgatója a közlekedési minisztérium által adott listából választ ki az eljárásban való részvételre.
[…]
6. A PKBWK igazgatóját a közlekedési miniszter jelöli ki és menti fel.
7. Az igazgatóhelyettest és a titkárt a PKBWK igazgatója kérésére a közlekedési miniszter jelöli ki és menti fel.
8. A PKBWK tagjait a PKBWK igazgatója javaslatára a közlekedési miniszter jelöli ki és menti fel.
9. A közlekedési miniszter a PKBWK kérésére többségi szavazással felmentheti a PKBWK tagjait.
10. A PKBWK tagja lehet bárki, aki:
(1) teljes jogú lengyel állampolgár;
(2) jogi eljárásokban teljes jogúan részt vehet;
(3) nem ítélték el szándékos bűncselekmény elkövetése miatt;
(4) megfelel a végzettségre és szakképzettségre vonatkozó követelményeknek.
11. Valamely személy PKBWK‑tagsága megszűnik a tag halálával, ha a 28a. cikk (10) bekezdésében meghatározott követelményeknek nem felel meg, vagy a közlekedési miniszterhez benyújtott lemondásának beérkezésével.
12. A PKBWK a következő területek szakértőiből állhat:
(1) vasúti hálózat üzemeltetése;
(2) vasútvonalak, vasúti csomópontok és vasútállomások tervezése, kiépítése és fenntartása;
(3) vasúti hálózatok és távközlési rendszerek biztonsági és irányítóberendezései;
(4) vasúti járművek;
(5) vasúti elektromos áram;
(6) veszélyes anyagok vasúti szállítása.
13. Azok a személyek, akik egy adott területen felsőfokú végzettséggel, megfelelő szakképzettséggel és legalább öt év tapasztalattal rendelkeznek, az adott terület szakértőinek minősülnek.
14. A PKBWK tagjai a határozatokat […] a bizonyítékok tárgyilagos értékelése elvének betartásával hozzák, és az elfogadandó határozat tartalmára vonatkozóan semmiféle utasítás nem kötelezheti őket.
15. Valamely súlyos baleset, baleset vagy váratlan esemény kivizsgálása során a PKBWK nem állhat olyan szervezetek által alkalmazott ad hoc tagokból, amelyek vasúti infrastruktúrája, munkavállalói vagy járműi a vizsgált eseményben érintettek voltak.
16. A PKBWK ad hoc tagjai polgári jogi szerződés szerinti díjazásra jogosultak.
17. A PKBWK tagjai a PKBWK előtti ügyekben igazságügyi szakértőként nem járhatnak el.
18. A PKBWK munkájába adott esetben szakértők és üzemeltetői személyzet is bevonhatók.
19. A PKBWK munkájában részt vevő, szakvéleményt vagy szakértői elemzést nyújtó szakértők polgári jogi szerződés szerinti díjazásra jogosultak.”
10. A vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikke ezenkívül a következőket írta elő:
„1. A közlekedési miniszter az állami költségvetésnek a felelőssége alá tartozó részében pénzalapokat különít el a PKBWK, valamint annak személyzete finanszírozására: tevékenységeik fedezésére, egyebek mellett a tagok, a szakértők és az üzemeltető személyzet díjazására, a műszaki eszközökkel kapcsolatos költségek, a képzési költségek, közzétételi költségek, valamint a szakértői díjak fedezésére.
2. A PKBWK működését a közlekedési miniszter megfelelő hivatalának releváns osztálya biztosítja.
[…]
4. A közlekedési miniszter a PKBWK által végzett feladatok jellegét figyelembe véve rendeleti úton meghatározhatja a PKBWK tevékenységeinek és szervezeti felépítésének szabályozásáról szóló alapokmányt.”
III. A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
11. 2014. február 21‑én a Bizottság felszólító levelet küldött a Lengyel Köztársaságnak a vasúti közlekedésről szóló törvény több rendelkezésének a vasútbiztonsági irányelvvel való összeegyeztethetetlenségével kapcsolatban. Egyebek mellett a biztonsági hatóság függetlenségének (a vasútbiztonsági irányelv 16. cikkének (1) bekezdését sértő) és a vizsgálótestület függetlenségének (a 21. cikk (1) bekezdésébe ütköző) hiányával kapcsolatos problémákat vetett fel.
12. A Lengyel Köztársaság a 2014. április 17‑i levelében válaszolt. Tagadta, hogy megsértette volna a vasútbiztonsági irányelv 16. cikkének (1) bekezdését és 21. cikkének (1) bekezdését. Ugyanakkor a Bizottságnak az említett felszólító levélben szereplő egyéb állításait(3) illetően a Lengyel Köztársaság kijelentette, hogy módosítani fogja a jogszabályt annak érdekében, hogy a vasútbiztonsági irányelvnek megfeleljen.
13. A Bizottságot ez sem győzte meg. 2015. február 27‑én indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben arra szólította fel a Lengyel Köztársaságot, hogy ültesse át helyesen a vasútbiztonsági irányelvet.
14. A Lengyel Köztársaság az indokolással ellátott véleményre 2015. április 27‑i levelében válaszolt. Tájékoztatta a Bizottságot, hogy elfogadtak két rendeletet a vasútbiztonsági irányelvnek való megfelelés érdekében, valamint arról, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény módosítására vonatkozó törvényjavaslatra vonatkozó vita folyamatban van. 2015. október 18‑án és 30‑án a Lengyel Köztársaság értesítette a Bizottságot egy másik elfogadott rendeletről, valamint a vasúti közlekedésről szóló törvény 2015. szeptember 25‑én elfogadott módosításáról. Fenntartotta továbbá azon állítását, miszerint nem sértette meg a vasútbiztonsági irányelv 16. cikkének (1) bekezdését, illetve 21. cikkének (1) bekezdését.
15. A Bizottság szerint, habár a nemzeti jog módosításai biztosították a vasútbiztonsági irányelv számos rendelkezésének helyes átültetését, a Lengyel Köztársaság továbbra is megsérti az említett irányelv 16. cikkének (1) bekezdését és 21. cikkének (1) bekezdését. A Bizottság ezért keresetet indított a Bíróság előtt a biztonsági hatóság és a vizsgálótestület függetlenségének hiánya miatt. E keresetben a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette a vasútbiztonsági irányelv 16. cikkének (1) bekezdéséből és 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy
– nem hozta meg az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a biztonsági hatóság a vasúttársaságoktól, az infrastruktúra működtetőitől és a beszerzőegységektől független legyen;
– nem hozta meg az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a vizsgálótestület a vasúttársaságoktól és az infrastruktúra működtetőitől független legyen.
– a Lengyel Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
16. Ezt követően a Bizottság úgy döntött, hogy visszavonja a vasútbiztonsági irányelv biztonsági hatóság függetlenségéről szóló, 16. cikke (1) bekezdésének megsértésére vonatkozó állítását. A Bizottság a válaszában benyújtott beadványában megjegyezte, hogy egy 2016. november 16‑i törvény, amelyről 2016. december 1‑jén értesítették a Bizottságot, módosította a vasúti közlekedésről szóló törvényt és más nemzeti jogszabályokat. E módosítást követően a Bizottság azon a véleményen van, hogy a lengyel jog most már helyesen ülteti át az irányelv 16. cikkének (1) bekezdését. Ugyanakkor mivel a megfelelés csak a kötelezettségszegési eljárás megindítását követően lett biztosítva, a Bizottság fenntartja, hogy a Lengyel Köztársaságot utasítani kell az említett jogalappal kapcsolatos költségek megfizetésére, a Bíróság eljárási szabályzata 141. cikkének (2) bekezdése értelmében.
17. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdését illetően a Bizottság fenntartja azon állítását, miszerint a lengyel vizsgálótestület nem független az infrastruktúra‑működtetőtől és a vasúttársaságtól. Az infrastruktúra‑működtető és a vasúttársaság is állami tulajdonban van: az állami tulajdon formálisan az államkincstárként jelenik meg, azonban az ellenőrzést gyakorlatilag a közlekedésért felelős miniszter gyakorolja az állam nevében. Ennek megfelelően, a miniszter ellenőrzést gyakorol az infrastruktúra‑működtető és a vasúttársaság felett.
18. A Bizottság szerint a lengyel jog nem biztosítja a vizsgálótestületnek a minisztertől való függetlenségét. A vizsgálótestületnek önmagában nincs jogi státusza. A minisztérium részét képezi. Döntéshozatala során nem élvez függetlenséget, mivel nem a saját nevében, hanem a miniszter nevében jár el, amelynek jóvá kell hagynia a testület határozatait. A Bizottság ezenfelül azt állítja, hogy a vizsgálótestület tagjainak kijelölésére és felmentésére vonatkozó feltételek és módszerek nem biztosítják azok függetlenségét. Végezetül, a vizsgálótestület azon kötelezettsége, hogy rendszeresen anyagi és emberi erőforrásokat kell kérnie, jelentős mértékben korlátozza a miniszterrel szembeni szervezeti függetlenségét.
19. Ellenkérelmében a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság keresete elfogadhatatlan és mindenképpen megalapozatlan. A lengyel jog pontos és részletes garanciákat tartalmaz, amelyek a vizsgálótestület szervezeti, jogi és döntéshozatali függetlenségét biztosítják. A vizsgálótestület és a miniszter között nincs alá‑fölérendeltségi viszony. A gyakorlatban a miniszter soha nem avatkozott bele a vizsgálótestület napi operatív munkájába. Az, hogy a vizsgálótestület a minisztériumon belüli szervezeti egység és a miniszter nevében jár el, tulajdonképpen az előbbi legitimitását és tekintélyét növeli.
20. Ekképpen a Lengyel Köztársaság szerint a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) cikke nem sérült. A Lengyel Köztársaság ezért azt kéri, hogy a Bíróság a Bizottság által indított keresetet teljes egészében utasítsa el, és kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
21. A Lengyel Köztársaság és a Bizottság írásbeli beadványt nyújtott be. A 2017. október 26‑i tárgyaláson mindkét fél terjesztett elő szóbeli észrevételt.
IV. Értékelés
22. A jelen indítvány az alábbi struktúrát követi: Először is felvázolom a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének szerkezetét (A). Majd rátérek a 21. cikk (1) bekezdésének második mondatára, a jelen ügyben releváns rendelkezésre, először az említett rendelkezés által megkövetelt függetlenség pontos jellegére (B), majd pedig arra, hogy konkrétan kivel szemben kell ezt a függetlenséget biztosítani (C). E követelmények meghatározását követően rátérek azoknak a jelen ügyre való alkalmazására (D).
A. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének szerkezete
23. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdése három mondatot tartalmaz. Az első mondat előírja az állandó vizsgálótestület létrehozását. Ezt két további konkrét rendelkezés követi arról, hogy milyen szintű függetlenséggel kell az említett testületnek rendelkeznie. A fenti mondatok jellege és hatálya eltérő.
24. A 21. cikk (1) bekezdésének második mondata egyfelől előírja, hogy a vizsgálótestületnek „szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból” függetlennek kell lennie számos gazdasági szereplőtől: „az összes infrastruktúra‑működtetőtől és vasúttársaságtól, a díjszabás meghatározásáért és az útvonalak kijelöléséért felelős testületektől, a bejelentett szervezetektől, valamint az összes olyan féltől, amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal”.
25. Másfelől, a 21. cikk (1) bekezdésének harmadik mondata a vizsgálótestület részéről egy másfajta (talán meglehetősen szűkebb) függetlenségre irányul: az említett testületnek funkcionálisan függetlennek kell lennie a biztonsági hatóságtól és minden vasúti szabályozószervezettől.
26. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdése így különbséget tesz az ugyanazon vizsgálótestületre vonatkozó függetlenség két fajtája – és tulajdonképpen két szintje – között. Az első fajta a biztonsági hatóságtól és a vasúti szabályozószervezetektől való „egyszerű” funkcionális függetlenség, míg a második az összes infrastruktúra‑működtetőtől és vasúttársaságtól, a díjszabás meghatározásáért és az útvonalak kijelöléséért felelős testületektől, a bejelentett szervezetektől, valamint az összes olyan féltől való szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból való függetlenség, amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal.
27. Feltételezhető, hogy a megfogalmazásbeli különbség azon tényen alapul, hogy a harmadik mondatban említett jogalanyok a saját feladataiknál fogva kisebb valószínűséggel avatkoznak be egy vizsgálótestület feladataiba. Ezzel szemben a második mondatban említett jogalanyok vélhetően olyan érdekeket védenek, amelyek nagyobb valószínűséggel ellentétesek a vizsgálótestület érdekeivel.
28. A 21. cikk (1) bekezdésének harmadik mondata a jelen ügyben nem alkalmazható, habár bizonyos közvetett, értelmezési célra hasznos lehet. Rávilágít arra, hogy mik lehetnek a második mondatban szereplő függetlenség fajtái, szemben a harmadik mondatban szereplőkkel. Ugyanakkor teljesen egyértelmű, hogy a vizsgálótestületnek a biztonsági hatóságtól vagy a vasúti szabályozószervezettől való függetlenségét jelen ügyben nem vonták kétségbe.
29. Vagyis jelen ügyben a második mondat a mérvadó. Habár az említett mondat már némileg utal arra, hogy milyen függetlenségre irányul, két olyan változó van, amelyet részletesebben is meg kell vizsgálni: milyen fajta függetlenség (B), és pontosan mitől (C). Most erre a két kérdésre térek ki.
B. Mitől való függetlenség?
30. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a vizsgálótestületnek számos jogalanytól függetlennek kell lennie három módon: szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból. Az irányelv ezeket a fogalmakat részletesebben nem határozza meg.
31. Általánosságban a Bíróság már megállapította, hogy „a hatóság esetében a »függetlenség« kifejezés olyan jogállást jelöl, amely biztosítja az érintett szerv számára, hogy teljesen szabadon, utasításoktól és nyomásgyakorlástól mentesen működhessen”.(4) Így a függetlenség lényegében azt jelenti, hogy a szóban forgó testületet elszigetelik más olyan jogalanyoktól, amelyek tevékenységét e testület érdekeitől eltérő érdekek vezérlik. Ennek érdekében a testületnek számos konkrét függetlenségi garanciát kell élveznie, amelyek megvédik az olyan indokolatlan beavatkozástól, amely megakadályozhatja, hogy feladatát ellássa és küldetését teljesítse.(5)
32. Ugyanakkor a függetlenség aligha értelmezhető egységes fogalomként, olyan készen kapott, egyetlen modellként, amely általánosan, minden független testületre egyformán alkalmazható garanciákat nyújtana. A függetlenség inkább olyan, mint egy létra, amelyen az ember fel‑ vagy lemászhat, megállhat egy adott fokon, attól függően, hogy az adott szereplő(k)nek milyen távolságra van szükségük ahhoz, hogy feladatukat függetlenül láthassák el. Így az éppen szükséges garanciák aszerint kerülnek meghatározásra, hogy a szóban forgó testületnek milyen funkciókat kell függetlenül ellátnia.
33. A függetlenség központi eleme és a létra első foka a „döntéshozatali függetlenség”: az a lehetőség, hogy a testület az egyes ügyekben pártatlanul hozza meg határozatait, anélkül hogy előtte bármiféle utasítást kapott volna, és anélkül, hogy a határozatot követően bármiféle következménytől kellene tartania. E központi elemen túl a közigazgatási hatóság a létra bármely magasabb fokán elhelyezkedhet, ahol nagyobb pártatlanság szükséges: a független jogi személyiségtől az egyes tagok felmentésével szembeni garanciákon át egészen a saját költségvetésig és/vagy az önigazgatásig és egyéb elemekig. Ennek a létrának a legfelső fokán egy erősen független és így pártatlan közigazgatási hatóság megközelíti az igazságszolgáltatási funkciótól megkövetelt és annak fenntartott garanciákat.
34. A lényeg, hogy az a „helyes” távolság vagy lépés, amelyen a szóban forgó hatóságnak lennie kell, amely semlegesít minden lehetséges érdekellentétet, és biztosítja, hogy a független közigazgatási hatóság a tényleges feladatait pártatlanul és hatékonyan végzi.
35. Ugyanakkor egyértelmű, hogy bármely valamirevaló független közigazgatási hatóságra alkalmazandó minimális garancia a döntéshozatali függetlenség: abban az értelemben, hogy a hatóság az egyes ügyekben pártatlan, és más, esetleg ellentétes érdekű jogalanyok beavatkozásától mentes határozatot hozhat. Az említett hatóság tagjai feladatkörük ellátása során senkitől nem fogadhatnak el utasítást.(6) Ugyanakkor azonban az egyedi ügyekben való döntéshozatal függetlenségére vonatkozó ilyen minimális követelmények önmagukban nem akadályozzák meg, hogy az érintett jogalanyok között általános szerkezeti vagy szervezeti kapcsolat legyen, feltéve, hogy egyértelmű és határozott garanciák biztosítják, hogy az egyedi döntéshozatalba nem avatkoznak bele.
36. Rátérve most kifejezetten azokra a testületekre, amelyek a vasúti baleseteket kivizsgálják, a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a vizsgálótestületnek számos vasúti gazdasági szereplőtől függetlennek kell lennie szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének szövege, kontextusa és célja a továbbiakban rávilágít arra, hogy mit jelentenek ezek a követelmények.
37. Először is, a függetlenség a szó köznapi értelmében a szervezettel kapcsolatban azt jelenti, hogy a vizsgálótestület belső felépítéséről maga dönthet, és saját szervekkel és eljárási szabályzattal rendelkezhet. Ezenfelül ebbe a kategóriába tartoznak a vizsgálótestület tagjainak kijelölésével és felmentésével kapcsolatos azon szabályok is, amelyek a döntéshozatala befolyásolásának megakadályozására szolgálnak. Habár az ilyen független testületnek lehetnek saját szervei, és rendelkeznie kell a feladatai hatékony ellátásához szükséges elégséges erőforrásokkal,(7) maga a külön költségvetés nem tűnik szükségesnek.(8)
38. A jogi szerkezetet illetően a vizsgálótestületnek önálló jogi személyiséggel kell bírnia.(9) Nem lehet csupán egy esetleg ellentétes érdekű félből álló tágabb szerkezet (függő viszonyban lévő) részlege.
39. Rátérve a döntéshozatalra, ezen a téren a függetlenség azt jelenti, hogy a testület határozatait szabadon, külső beavatkozás nélkül fogadja el. Ez a döntéshozatal pártatlanságát garantálja.
40. Másodszor, a függetlenség e három vonatkozásának kontextusa és általános célja rámutat arra, hogy a vizsgálótestület úgy végezhesse vizsgálatait és úgy fogalmazhassa meg biztonsági ajánlásait, hogy azt nem befolyásolja olyan jogalany, amelynek érdekében állhat, hogy a szóban forgó balesetek tényleges okai ne legyenek nyilvánosságra hozva.
41. Ennek megfelelően meglehetősen egyértelmű, hogy e testület feladatai szempontjából értelmezve az irányelv által előírt vizsgálat egy műszaki, adminisztratív vizsgálat. A felelősség megosztását nem állapítja meg. Amint azt a (24) preambulumbekezdés előírja, az az igazságügyi vizsgálat feladata. Ez azonban nem csorbítja azt a jelentőséget, amivel az ilyen, látszólag „műszaki” jellegű vizsgálat ténylegesen bír. A vasúti balesetek vagy váratlan események okaira vonatkozóan megfogalmazott és kinyilvánított véleménynek – éppen a benne rejlő műszaki szakértelem miatt – jelentős súlya lesz. Azzal a feladatával együtt, hogy a jövőre nézve biztonsági ajánlásokat fogalmazzon meg annak érdekében, hogy megakadályozza a balesetek ismételt előfordulását, a vizsgálótestületnek úgy tűnik, meglehetősen nagy mértékben függetlennek kell lennie minden olyan jogalanytól, amelynek az említett vizsgálati feladatokkal ellentétes érdekeik lehetnek.
42. Harmadszor pedig ott van a tágabb kontextus (vagy a rendszertani érv). A vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének második mondatát értelmezhetjük azon többi másodlagos uniós jogi eszköz alapján, amelyek hasonló testületeknek hasonló feladatokkal bíznak meg.
43. A jelen eljárásban részes felek, valamint tulajdonképpen a jelen indítvány korábbi részei is említettek több párhuzamos szabályozási rendszert. Ugyanakkor el kell ismerni, hogy az általános fogalmak értelmezésén túl a jelen ügy vonatkozásában nem sok haszonnal jár, ha az említett szabályozási rendszerekkel mélyebb párhuzamot vonunk, egy egyszerű oknál fogva: a szabályozási rendszer és a szóban forgó hatóság konkrét funkciói eltérnek, néha nagyon is.
44. Ugyanazon a területen belül is a függetlenség garanciái szükségszerűen különböznek. Például a vizsgálótestületen kívüli, a vasúti ágazatban illetékes másik közigazgatási jogalanyt véve, a nemzeti szabályozótestületnek a közszolgáltatási szerződések odaítélésében részt vevő illetékes hatóságtól függetlenül kell működnie. E szervezetnek önálló hatóságnak kell lennie, mely szervezeti, működési, hierarchikus és döntéshozatali tekintetben jogilag elkülönül, és független minden egyéb állami vagy magánszektorbeli jogalanytól. Továbbá, kevésbé szigorú megfogalmazásban, szervezetét, pénzügyi döntéseit, jogi felépítését és döntéshozatali funkcióit tekintve függetlennek kell lennie bármely pályahálózat‑működtetőtől, díjképzési szervezettől, elosztó szervezettől vagy kérelmezőtől.(10)
45. A vasúti ágazaton túl talán a legközelebbi párhuzam a közlekedési baleseteket kivizsgáló más közigazgatási hatóságokkal vonható. Az ilyen hatóságokról – habár más közlekedési eszközökkel foglalkoznak – elmondható, hogy azonos célokkal és feladatokkal rendelkeznek. Ennek megfelelően az ő függetlenségükre vonatkozó szabályozást és követelményeket talán hasonlóképpen kellene megfogalmazni, és hatályuk is azonos lesz.
46. Azonban úgy tűnik, ez nem így van. A polgári légiközlekedéssel foglalkozó vizsgálóhatóságokat illetően az 996/2010/EU rendelet(11) szerkezete úgy tűnik, eltér. Egyfelől elengedhetetlen, hogy az említett hatóságok „teljesen függetlenül tudjanak vizsgálódni”(12), és számukra „olyan költségvetést kell biztosítani, amely lehetővé teszi a feladatai[k] ellátását”.(13) Másfelől ugyanezen rendelet 4. cikkének (2) bekezdése csak számos jogalanytól való funkcionális függetlenséget ír elő. Ezenkívül, a tengeri szállítási ágazatban történt baleseteket kivizsgáló testületeket illetően a 2009/18/EK irányelv(14) 8. cikke (1) bekezdésének első albekezdéséből az következik, hogy „a vizsgálati szerv szervezetileg, valamint jogi struktúrája és döntéshozatala tekintetében független minden olyan féltől, amelyek érdekeit feladata elvégzése sértheti”.
47. Habár egy bizonyos absztrakciós szinten nyilvánvalóan felmerül néhány közös vonás, az egyes rendszerek közötti szövegbeli és rendszertani különbségek igazából nem teszik lehetővé közös szabályok megfogalmazását.
48. Végezetül, a rendszertani spektrum szélén helyezkedik el az az ítélkezési gyakorlat, amelyre legtöbbször hivatkoztak a jelen ügyben: az adatvédelmi hatóságok függetlenségére vonatkozó ítélkezési gyakorlat. Ez gyakorlati szempontból érthető, hiszen a Bíróságnak a 95/46/EK irányelvvel(15) összefüggésben volt már alkalma foglalkozni ezekkel a kérdésekkel. A tényleges garanciákat és pontos szintjüket illetően az említett jogszabály és az azt értelmező ítélkezési gyakorlat, ha valamire, akkor leginkább arra használható, hogy az ellentéteket bemutassuk (például, hogy egyértelművé teszi, hogy mi az a pont, ameddig az uniós jogalkotó nyilvánvalóan nem akart elmenni), mintsem hogy párhuzamot vonjunk a vasútbiztonsági irányelvvel.
49. A vasútbiztonsági irányelvvel szemben az általános adatvédelmi rendelet,(16) amely hamarosan a 95/46 irányelv helyébe lép, rendelkezik a felügyeleti hatóságok „teljes függetlenségéről”.(17) A rendelet szerint ez azt jelenti, hogy az említett hatóság „saját személyzettel rendelkezik […], amely a felügyeleti hatóság tagjának vagy tagjainak kizárólagos irányítása alá tartozik”,(18) valamint „saját, nyilvános, éves költségvetéssel” rendelkezik.(19) Ezen felül az 53. cikk kifejezetten meghatározza a felügyeleti hatóságok tagjai kinevezésének és feladatkörük megszűnésének feltételeit függetlenségük biztosítása érdekében. Így tehát egyértelmű, hogy a rendelet a függetlenség magas szintjére vonatkozóan meglehetősen részletes követelményeket ír elő, amelyek nyilvánvalóan meghaladják a vasútbiztonsági irányelvben foglalt követelmények szintjét.
50. Fentiek alapján mindebből az következik, hogy a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének második mondata előírja, hogy a vizsgálótestületnek három módon kell függetlennek lennie: szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból. Ezenfelül a függetlenség e három dimenzióját kontextusában kell vizsgálni, tekintettel azon célra, amelyet a vizsgálótestület így előírt függetlenségének őriznie kell: hogy a vizsgálótestületnek vizsgálatait úgy kell lefolytatnia, és biztonsági ajánlásait úgy kell megfogalmaznia, hogy azt ne befolyásolja olyan jogalany, amelynek érdekében állhat, hogy a szóban forgó balesetek tényleges okai ne legyenek nyilvánosságra hozva.
51. Miután felvázoltam, hogy milyen fajta, illetve milyen fokú függetlenségre van szükség a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdése alapján, most rátérek a 21. cikk (1) bekezdésének második mondatában szereplő második tényezőre: pontosan mitől való függetlenség?
C. Mitől való függetlenség?
52. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdésének második mondata felsorol számos jogalanyt, amelyektől a vizsgálótestületnek függetlennek kell lennie szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból. Ezek az összes infrastruktúra‑működtető és vasúttársaság, a díjszabás meghatározásáért és az útvonalak kijelöléséért felelős testületek, bejelentett szervezetek, valamint az összes olyan fél, amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal.
53. A felsorolt jogalanyok között egyértelmű különbség van. Először is vannak a különös jogalanyok: az infrastruktúra‑működtető, a vasúttársaság, a díjszabás meghatározásáért és az útvonalak kijelöléséért felelős testületek. Másodszor van az azon felekből álló maradványkategória, akiknek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal.
54. Logikusan feltételezhetjük, hogy a konkrétan felsorolt szervezeteket illetően a jogalkotó gyakorlatilag vélelmezte, hogy az említett jogalanyok eredendően különböző és ellentétes jellege miatt – feladatuknál fogva – érdekellentét merül fel. Így sérül a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdése, amennyiben a vizsgálótestület a függetlenség három felsorolt vonatkozását illetően nem független a felsorolt jogalanyok bármelyikétől (vagy közvetlen függőségi viszonyban van bármelyikükkel).
55. Ezzel szemben a maradványkategóriát másképp kell értelmezni. Egyfelől nyitott – vagyis bármely fél idetartozhat, amelynek érdeke ellentétes lehet. Másfelől, az ilyen érdekellentéteket az egyes ügyekben egyértelműen bizonyítani kell, megint csak a függetlenségnek a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének második mondatában felsorolt három vonatkozását illetően.
56. Az ellentétes érdekű fél maradványkategóriájába véleményem szerint beletartozik a közvetett függőségvagy közvetített befolyás esete is. Idetartoznak azok az esetek is, amelyben a vizsgálótestület hivatalosan közvetlenül nem függ a felsorolt jogalanyok egyikétől sem, azonban a felsorolt (egy vagy több) jogalany vagy más jogalany maga, valamint a vizsgálótestület is, gyakorlatilag valamely harmadik személytől függ. Ez a másik jogalany ekkor olyan fél lesz, amelynek érdekei nemcsak, hogy összeférhetetlenek, hanem eredendően és strukturálisan ütközhetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal.
57. Figyelembe véve, hogy a vasúti balesetek és váratlan események leginkább az infrastruktúra‑működtetőket vagy a vasúttársaságokat érintik, rendkívül fontos, hogy a vizsgálótestület független legyen különösen a fent említett szereplőktől, annak érdekében, hogy azok a vizsgálótestület által végzett feladatokba ne avatkozzanak bele. Amint az a (24) preambulumbekezdésben szerepel, „[a biztonsági] vizsgálatot egy, a vasúti ágazat szereplőitől független állandó testületnek kell végeznie. A testületnek úgy kell működnie, hogy elkerülje az érdekellentéteteket, és azt, hogy bármilyen módon érintett legyen a vizsgált esemény okaiban”. Ennek eredményeképpen, valamint figyelembe véve feladatait és a közvélemény felé való elszámoltathatóságát,(20) a vizsgálótestület számára lehetővé kell tenni, hogy feladatait függetlenül végezhesse, a vasúti ágazat többi szereplőjétől származó közvetlen vagy közvetett nyomás kockázata nélkül.
58. Már csak az az egy általános kérdés maradt hátra, hogy valamely közigazgatási szerv, például egy miniszter, olyan félnek minősíthető‑e, „amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal”?
59. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megfogalmazásából, jogszabályi hátteréből és tágabb kontextusából egyértelműen kiderül, hogy általánosságban és elméletileg nincs előírva, hogy a vizsgálótestületnek maguktól a közigazgatási szervektől függetlennek kellene lennie.
60. A 21. cikk (1) bekezdésében szereplő lista egyértelműen nem említi az ilyen közigazgatási szerveket.(21) Ezzel szemben ismét elmondható, hogy a többi olyan másodlagos uniós jogszabály, amely megállapította az adott kontextusban kifejezett, egyértelmű és strukturális elhatárolás megtételének szükségességét, és ki is tért erre:(22) lásd például a 95/46 irányelvet, amely előírja, hogy a felügyelőhatóságoknak „teljes függetlenségben” kell eljárniuk.(23) Ezt a fogalmat a Bíróság úgy értelmezte, mint amely előírja, hogy az említett hatóságoknak „minden külső befolyástól mentesnek kell lenniük, ideértveaz állam vagy a tartományok által gyakorolt közvetlen vagy közvetett befolyást is, nemcsak az ellenőrzött szervezetek általi befolyást”.(24) Azonban, megint csak úgy tűnik, hogy a vasútbiztonsági irányelv más kontextusban működik.(25)
61. Ebből következik, hogy a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdését nem lehet úgy értelmezni, mint amely közvetlenül előírná, hogy a vizsgálótestületnek függetlennek kell lennie magától a végrehajtói vagy bármely közigazgatási hatóságtól.
62. Ez utóbbi azonban – az ügy tényleges körülményeitől függően – nyilvánvalóan beletartozhat az azon felekből álló egyéb kategóriába, „amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal”. Egy ilyen érdekellentét eredendően fennáll, ha valamely közigazgatási szerv gyakorlatilag ellenőrzése alatt tart egy vagy több olyan jogalanyt, amelyet a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének második mondata kifejezetten felsorol, mint például az infrastruktúra‑működtetőt vagy a vasúttársaságot.
63. Hozzátehetjük, hogy a Bíróság Bizottság kontra Olaszország ítélete,(26)amelyre a Lengyel Köztársaság jelen eljárásban hivatkozott, nem változtatja meg ezt a következtetést.
64. Az említett ítéletben a Bíróság kimondta, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy a 2001/14 irányelv 30. cikkének (1) bekezdése, amely előírja, hogy a szabályozószervezetnek több vasúti ágazati szereplőtől is függetlennek kell lennie,(27) magában foglalná azt is, ha a szabályozószervezet a vasúttársaságtól közvetetten független, azonban a miniszter közvetítőként járt el, mivel az olasz vasúttársaság állami tulajdonban állt.(28)
65. Ez a megállapítás a jelen ügyben és a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének követelményeit illetően meglehetősen korlátozott relevanciával bír. Anélkül, hogy akár csak vitába bocsátkoznánk a szabályozószervezet és a vizsgálótestület közötti különbséget illetően, amelyet azon tény is kiemel, hogy eltérő jogszabályból származnak (és más jogszabályi környezetben működnek), elég, ha két jelentős szövegbeli különbséget felvázolok. Először is, a 2001/14 irányelv 30. cikkétől eltérően a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdése nem rendelkezik kifejezetten arról a lehetőségről, hogy a szóban forgó testület lehet maga a miniszter. Másodszor, az utóbbiba beletartozik az azon felekből álló, nyitott maradványkategória, „amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal”, ami a 2001/14 irányelvről nem mondható el.
66. Összefoglalva, habár a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének második mondata külön nem sorolja fel, valamely közigazgatási szerv, például egy miniszter, a ténybeli körülményektől függően olyan félnek minősülhet, „amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal”. Ha valóban ez a helyzet, akkor biztosítani kell, hogy a vizsgálótestület szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból független legyen az ilyen közigazgatási szervtől.
D. A jelen ügyre való alkalmazás
67. A fenti elemzés kereteit a jelen ügy tényállására alkalmazva úgy tűnik, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő követelményeket. A lengyel vizsgálótestület, a PKBWK szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontból nem független a közlekedésért felelős minisztertől.
1. Közvetett vagy közvetlen függőség?
68. Amint az az írásbeli beadványokból kiderül, valamint a tárgyaláson is megerősítést nyert, az infrastruktúra‑működtető és a vasúttársaság is a lengyel állam tulajdonában áll. A Bizottság fenntartotta, hogy az államkincstár, amelyet a közlekedési minisztérium képvisel, a több társaságot, köztük a vasúttársaságot is magában foglaló PKP S. A. holding kizárólagos tulajdonában áll. Az infrastruktúra‑működtető (PKP PLK SA) 85,90%‑a szintén állami tulajdonban van. A Lengyel Köztársaság ezen állítások egyikét sem tagadta. Ennek megfelelően, a miniszter ellenőrzést gyakorol mind az infrastruktúra‑működtető, mind a vasúttársaság felett.
69. Továbbá, a Bizottság helyesen mutatott rá, hogy egy ilyen helyzet megteremti a minisztériumon belüli érdekellentét feltételeit. A miniszternek mindenképpen eredendő érdeke fűződik az infrastruktúra‑működtető, – a balesetek kivizsgálásával összefüggésben pedig a vasúttársaság – működéséhez és üzleti eredményéhez.
70. Ily módon a miniszter a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében olyan félnek minősíthető, „amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal”. Következésképpen, annak érdekében, hogy az említett rendelkezés követelményeinek megfeleljenek, a vizsgálótestületnek szervezetileg, jogilag és döntéshozatali szempontbólfüggetlennek kell lennie a minisztertől.
71. A teljesség és az egyértelműség kedvéért hozzátehetjük, hogy a Bizottság az általa előterjesztett érvet némileg eltérően fogalmazta meg. A Bizottság állítása szerint a lengyel vizsgálótestület – a miniszteren keresztül közvetetten – nem független az infrastruktúra‑működtetőtől. Így a Bizottság gyakorlatilag közvetett függőségi viszonytállapított meg a vizsgálótestület és a felsorolt jogalanyok egyike, az infrastruktúra‑működtető között, anélkül azonban, hogy a minisztert olyan félként jelölte volna meg, amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal.
72. Lehetséges ilyen megközelítés. Ugyanakkor a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdése második mondatának logikai felépítése szempontjából kissé nehézkesnek tűnik.(29) Számomra nem teljesen egyértelmű, miért lenne szükség egy olyan érvelési kitérőre, amellyel a vizsgálótestület és az infrastruktúra‑működtető közötti közvetett kapcsolatra hivatkozunk, amikor a vizsgálótestület és az ellentétes érdekű bármely fél között fennálló, a szóban forgó rendelkezés által érintett – és kifejezetten tiltott – közvetlen kapcsolatra összpontosítva rátérhetnénk egyből a probléma lényegére.
73. Akárhogy is, nem vitatott, hogy a Bizottság a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének a lengyel jog jogi és ténybeli keretei, valamint a közlekedésért felelős miniszternek biztosított szerepkör révén való megsértését rója fel a Lengyel Köztársaságnak. Jelen Bíróság feladata eldönteni azt a jogkérdést, hogy ezt a helyzetet a (helyesen hivatkozott) uniós jogi rendelkezés kategóriáin belül hogyan kell besorolni.
2. A függőség (függetlenség) elemei
a) Jogi szerkezet
74. Nem vitatott, hogy a PKBWK a minisztérium szerves része. Jogi személyiséggel nem rendelkezik. Amint azt a Lengyel Köztársaság a tárgyaláson kifejtette, hatáskörét formálisan a minisztertől származtatja. Ezért egyértelmű, hogy a PKBWK mint egyszerűen a minisztérium egy részlege, jogi szerkezetét tekintve nem független a minisztertől.
b) Szervezet
75. A Bizottság fenntartja, hogy a PKBWK szervezetileg sem független, három fő okból: először is, a tagjainak kijelölésére és felmentésére vonatkozó szabályok túlságosan tág mérlegelési jogkört biztosítanak a miniszternek; másodszor, a PKBWK saját belső szabályairól nem dönthet; harmadszor, emberi és pénzügyi erőforrásait illetően a minisztertől függ.
76. A Bizottság először is azt állítja, hogy a PKBWK tagjainak kijelölésére és felmentésére vonatkozó feltételek nem biztosítják kellőképpen a minisztertől való függetlenséget. Állítása szerint a lengyel jog nem határoz meg anyagi jogi kritériumokat az igazgató, az állandó, illetve az ad hoc tagok kijelölésére. A Bizottság szerint az állandó tagok lehetnek akár az infrastruktúra‑működtető vagy a vasúttársaság képviselői is. Ezenfelül a miniszter korlátlan jogkörrel rendelkezik a PKBWK igazgatójának elbocsátására.
77. Jelen eljárás során a Lengyel Köztársaság ezeket az állításokat nem cáfolta meg.
78. A vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (6) bekezdése előírja, hogy a PKBWK igazgatóját a miniszter jelöli ki és menti fel. A 28a. cikk (7) és (8) bekezdése értelmében az igazgatóhelyettest, a titkárt és a PKBWK tagjait a PKBWK igazgatója kérésére vagy javaslatára a közlekedési miniszter jelöli ki és menti fel. Ezenfelül a 28a. cikk (4) bekezdéséből következik, hogy a PKBWK ad hoc tagjait az igazgató választja ki, azonban a miniszter által összeállított listából.
79. Ennek megfelelően a nemzeti rendelkezésekből az következik, hogy a miniszter sarkalatos szerepet tölt be a PKBWK tagjainak kijelölése és elbocsátása során. Az összes állandó tagot ő jelöli ki, az ad hoc tagokat pedig egy általa összeállított listából választják ki. Annak nincs jelentősége, amint azzal a Lengyel Köztársaság érvel, hogy az ad hoc tagok listáját a gyakorlatban valójában a PKBWK igazgatója állítja össze. Hiába ez a gyakorlat, a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (4) bekezdése egyértelműen előírja, hogy a listát a miniszter állítja össze. Az, hogy az igazgatóhelyettest, a titkárt és a PKBWK „rendes” tagjait a miniszter a PKBWK igazgatója kérésére vagy javaslatára jelöli ki, nem szűkíti jelentősen a miniszter mérlegelési jogkörét, tekintettel arra, hogy magát az igazgatót a miniszter jelöli ki és bocsáthatja el.
80. Ez a mérlegelési jogkör még tágabbnak tűnik, ha figyelembe vesszük, hogy nincsenek részletes feltételek meghatározva arra vonatkozóan, hogy milyen szakképzettség szükséges a kijelöléshez. A vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (10) bekezdésében meghatározott általános feltételektől eltekintve(30) a nemzeti jogszabály nem ír elő további kritériumokat a tagok alkalmasságára vonatkozóan. Ezenfelül hivatalosan az állandó tagokra nem, csak az ad hoc tagokra vonatkozik az a releváns nemzeti rendelkezés,(31) amely megtiltja az olyan szervezetek alkalmazásában álló személyek kijelölését, amelyek vasúti infrastruktúrája, munkavállalói vagy járműi a vizsgált eseményben érintettek voltak.
81. A PKBWK‑tagok hivatali idejének megszűnését illetően a 28a. cikk (11) bekezdése három olyan eseményt határoz meg, amely bekövetkeztekor valamely személy PKBWK‑tagsága megszűnik: halál, lemondás vagy a 28a. cikk (10) bekezdésben meghatározott feltételek nem teljesítése. Ugyanakkor nem egyértelmű, hogy a 28a. cikk (11) bekezdése kimerítő jellegű‑e, mivel a 28a. cikk (6)–(9) bekezdése szerint a PKBWK tagjait a miniszter elbocsáthatja. Igaz, hogy a miniszter közvetlenül csak az igazgatót bocsáthatja el. A többi tagot a miniszter a PKBWK igazgatója kérésére vagy javaslatára bocsátja el.
82. E rendelkezések megfogalmazásából nem egyértelmű, hogy a miniszter a gyakorlatban szabadon elbocsáthatja‑e a PKBWK tagjait, vagy köti‑e az igazgató ez irányú kérelme vagy javaslata kötelező erejű‑e rá nézve. Ugyanakkor a PKBWK és tagjai függetlenségének garanciáit illetően ez a kérdés némileg mellékes: ha a miniszter bármikor és mérlegelési jogkörében eljárva elbocsáthatja az igazgatót, akkor az illető hogyan tudna rendszerszintű garanciát nyújtani (azzal, hogy nem tesz javaslatot, vagy beleegyezését megtagadja) a PKBWK többi tagjának elbocsátásával (vagy elbocsátásának elmaradásával) szemben?
83. Másodszor, ami a belső szabályokat illeti, a Bizottság fenntartotta, hogy a miniszter e szabályok elfogadásával határozottan formálja a PKBWK szervezetét. Habár a Lengyel Köztársaság a tárgyaláson azzal érvelt, hogy az említett szabályokat maga a vizsgálótestület dolgozza ki, mégis az a helyzet, hogy a vasúti közlekedésről szóló törvény 28d. cikkének (4) bekezdése szerint a miniszter feladata, hogy rendeleti úton meghatározza a PKBWK tevékenységeinek és szervezeti felépítésének szabályozásáról szóló alapokmányt.
84. Harmadszor, a PKBWK szervezeti függetlenségével szembeni további kétségeket vetnek fel a pénzügyi és emberi erőforrásokkal kapcsolatos intézkedések. A Bizottság hangsúlyozza, hogy mivel a PKBWK nem rendelkezik saját erőforrásokkal, nem tudja ellátni a feladatait. A PKBWK azon kötelezettsége, hogy rendszeresen anyagi és emberi erőforrásokat kell kérnie, jelentős mértékben korlátozza a miniszterrel szembeni szervezeti függetlenségét.
85. Véleményem szerint a költségvetési függetlenség kérdésével jelen ügyben nem kell foglalkozni.(32) A Bizottság jelen Bírósághoz benyújtott keresetében nem hivatkozott arra, hogy a Lengyel Köztársaság megsértette volna a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (2) bekezdését, amely előírja, hogy feladatai ellátásához a vizsgálótestület rendelkezésére kell bocsátani a megfelelő forrásokat. Habár azt lehetne mondani, hogy az említett követelmény a 21. cikk (1) bekezdése értelmében vett szervezeti függetlenség alá tartozhat, számomra úgy tűnik, hogy a jelen szakaszban tárgyalt korábbi két pont már elégséges annak megállapításához, hogy a PKBWK szervezetileg nem független a minisztertől.
c) Döntéshozatal
86. Végezetül a Bizottság azt állítja, hogy a PKBWK döntéshozatalát illetően nem független a minisztertől, mivel nem a saját, hanem a miniszter nevében jár el. Ennek megfelelően úgy tűnik, hogy nem tud önállóan döntést hozni. A Bizottság szerint a PKBWK által hozott valamennyi intézkedéshez a miniszter jóváhagyása szükséges. Ez veszélyezteti a vizsgálótestület miniszterrel szembeni függetlenségét.
87. Habár nem feltétlenül értek egyet a Bizottság által felvetett valamennyi kritikával, egyértelműen vannak olyan problémás elemek a jelenlegi nemzeti jogszabályi keretekben, amelyek a döntéshozatali függetlenség hiányához vezetnek.
88. Amint az a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (2) bekezdéséből következik, a PKBWK tevékenységét a miniszter nevében végzi. Egy ilyen kijelentés könnyedén értelmezhető úgy, hogy a miniszter a határozatokat saját maga fogadja el. A jelenlegi gyakorlat, a Lengyel Köztársaság állításának megfelelően, lehet az, hogy a miniszter a gyakorlatban nem avatkozik be a döntéshozatalba, vagy abban nem vesz részt, és csak a PKBWK tagjai fogadják el a határozatokat. Azonban a 28a. cikk (2) bekezdése mást sugall.
89. Talán még fontosabb, amint az a tárgyaláson bizonyítást nyert, hogy a PKBWK határozatainak a minisztérium hivatalos lapjában való közzétételére csak azután kerülhet sor, hogy a szóban forgó dokumentumot a miniszter aláírta. A miniszter tehát egyértelműen részt vesz, ha nem is szigorú értelemben véve a döntéshozatali folyamatban, de a határozat közzétételében mindenképp. Az ebből eredő és a tárgyaláson is megismételt vita arról, hogy egy ilyen aláírás mennyiben tekinthető „puszta formalitásnak”, és hogy a miniszter – hipotetikusan – megtagadhatja‑e az aláírást, és így megakadályozhatja‑e a közzétételt, nem csorbíthatja e tény jelentőségét: amint azt már több alkalommal is megemlítettük, a vasútbiztonsági irányelv által kifejezetten előírt vizsgálati függetlenség igen fontos elemét képezi az információ átláthatósága és nyilvánossága, ideértve az esetleges megállapításoknak az érintett közvéleménnyel való szabad közlését is.(33) Egyszerűen szólva, azé az információ, aki annak terjesztését ellenőrzése alatt tartja.
90. Végezetül az, hogy – amint azt a Lengyel Köztársaság állítja – a vasúti közlekedésről szóló törvény 28a. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a PKBWK‑nak tevékenységeit függetlenül kell végeznie, valamint, hogy a 28a. cikk (14) bekezdése előírja, hogy „a PKBWK tagjai[t] […] az elfogadandó határozat tartalmára vonatkozóan semmiféle utasítás nem kötelezheti”, nyilvánvalóan egy üdvözlendő és megfelelő rendelkezés. Azonban a jelen szakaszban tárgyalt nemzeti jogi keret többi problémás elemével összefüggésben, és azok alapján nézve, amelyek egyértelműen nem felelnek meg a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdésében előírt követelményeknek, a fenti rendelkezés egyértelműen nem elegendő ahhoz, hogy a szervezeti, jogi és döntéshozatali függetlenségre vonatkozó egyéb hiányosságokat orvosolja.
3. Következtetés
91. Fentiek alapján a bemutatott egyedi tényezők együttesen arra a következtetésre vezetnek, hogy a PKBWK gyakorlatilag csupán a közlekedési minisztérium egyik részlege, és nem pedig független testület, ahogy azt a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének második mondata előírja. Ezért a PKBWK nem rendelkezik a függetlenség ott előírt elemeivel.
92. Ezért azt javasolom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság azzal, hogy nem hozta meg az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a vizsgálótestület az infrastruktúra működtetőit és a vasúttársaságot ellenőrzése alatt tartó és így a vizsgálótestület feladataival ellentétes érdekű közlekedésért felelős minisztertől független legyen, nem teljesítette a vasútbiztonsági irányelv 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő követelményeket.
93. Két záró megjegyzést szeretnék tenni.
94. Először is, amint arra az indítvány előző részében egyértelműen rámutattunk, a jelen ügy konkrét körülményeiben egy olyan helyzetről van szó, amelyben a vizsgálótestület egy olyan minisztérium része, amely egyidejűleg az infrastruktúra‑működtetőt és a vasúttársaságot is ellenőrzése alatt tartja. Így semmilyen, vagy csak nagyon korlátozott következtetések vonhatók le egy és ugyanazon közigazgatási szerven belül fennálló ilyen „funkcionális hármasságból” azokra a helyzetekre, amikor a miniszternek nem volt ilyen szoros kapcsolata az infrastruktúra‑működtetővel (és a vasúttársasággal). Kiindulásképpen, ha nem lenne hasonló vagy semmilyen kapcsolat, akkor a minisztert önmagában a vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében aligha lehetne olyan félnek minősíteni, „amelynek az érdekei összeférhetetlenek lehetnek a vizsgálótestületre bízott feladatokkal”.
95. Másodszor, egy közös vonás mint a közmondásos vörös fonal húzódik végig a jelen ügyön, és különösen a Lengyel Köztársaságnak a PKBWK függetlenségi garanciáinak hiányára válaszul megfogalmazott védekezésében, amelyet némileg leegyszerűsítve úgy lehetne átfogalmazni, hogy „igen, a szóban forgó alkalmazandó nemzeti jogszabály valóban azt mondja, de a gyakorlatban másként történik, és így tulajdonképpen megfelel az irányelv követelményeinek”.(34)
96. Erre az érvre két válasz adható: egy konkrét és egy általános. Ami az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárást – és konkrétabban a közigazgatási szervek függetlenségének intézményi garanciáira vonatkozó szerződési kötelezettségek elmulasztása miatt jelen Bírósághoz benyújtott kereseteket – illeti, a Bíróság már egyértelműen kimondta, hogy az ilyen garanciák egyszerű közigazgatási gyakorlat révén történő átültetése nem elegendő.(35) Anélkül, hogy az ilyen gyakorlat jelentőségét tagadnánk, szükségesek az olyan egyértelmű és látható törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések, amelyek kifejezetten különös intézkedéseket írnak elő, hogy az uniós jog által megkövetelt függetlenség szintje biztosítva legyen.
97. Ez a konkrét válasz rendszerszinten teljesen összhangban van a függetlenség intézményi garanciáinak általános értelmezésével. Az ilyen garanciák értelemszerűen nem függhetnek az egyes szereplők jó szándékától és jó magaviseletétől, valamint az aktuális közigazgatási gyakorlattól. Ezeknek egyértelműen és kifejezetten illeszkedniük kell a jogi szerkezetbe és a szóban forgó egyes szereplők személyétől és szándékától függetlenül kell működniük.
98. Anélkül, hogy alábecsülnénk a jog tényleges működését az intézményi gyakorlatban, valamint azt, hogy milyen rendkívül fontos, hogy a függetlenség igényét az adott szereplők is magukévá tegyék, az ilyen függetlenségi garanciák helyes átültetése nyilvánvalóan nem korlátozódhat annak a lehetőségére, hogy bizonyos (pozitív) dolgok a gyakorlatban megtörténhetnek. A helyes átültetésnek azt kell garantálnia, hogy bizonyos intézményi berendezkedés és biztosítékok miatt bizonyos (kevésbé pozitív) dolgok egyszerűen nem történhetnek meg.
V. A költségekről
99. A vasútbiztonsági irányelv 21. cikke (1) bekezdésének megsértéséből eredő jogalapot illetően az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság kérte a Lengyel Köztársasággal szemben a költségei megtérítését, és ez utóbbi pervesztes lett, a Lengyel Köztársaságot megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
100. A vasútbiztonsági irányelv 16. cikke (1) bekezdésének megsértéséből eredő jogalapot illetően az eljárási szabályzat 141. cikkének (1) és (2) bekezdése alapján a keresetétől vagy a kérelmétől elálló felet kötelezi a költségek viselésére, ha a másik fél ezt az elállásra vonatkozó észrevételeiben kéri. Ugyanakkor a keresetétől vagy a kérelmétől elálló fél kérelmére a Bíróság a másik felet kötelezi a költségek viselésére, ha ez a másik fél magatartása alapján indokoltnak látszik.
101. Anélkül, hogy akár csak közvetett módon állást foglalnánk abban, hogy a Lengyel Köztársaság eleget tett‑e a vasútbiztonsági irányelv 16. cikk (1) bekezdésének, továbbra is fennáll a helyzet, hogy a Lengyel Köztársaság jogszabályát csak azután módosította és értesítette arról a Bizottságot, hogy a Bizottság e Bíróság előtt eljárást indított. Azzal, hogy nem cselekedett, a Lengyel Köztársaság arra kényszerítette a Bizottságot, hogy ez utóbbi jogalapot is benyújtsa. Mivel a Bizottság a válaszában, amelyben a szóban forgó jogalaptól elállt, az e jogalap költségeinek megítélését is kérte, valóban indokoltnak tűnik, hogy a Lengyel Köztársaság viselje az említett jogalappal kapcsolatos költségeket is.
VI. Végkövetkeztetés
102. A fenti indokok alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
(1) állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság azzal, hogy nem hozta meg az annak biztosításához szükséges intézkedéseket, hogy a vizsgálótestület az infrastruktúra működtetőit és a vasúttársaságot ellenőrzése alatt tartó és így a vizsgálótestület feladataival ellentétes érdekű közlekedésért felelős minisztertől független legyen, nem teljesítette a közösségi vasutak biztonságáról, valamint a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv és a vasúti infrastruktúra‑kapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló 2001/14/EK irányelv módosításáról szóló, 2004. április 29‑i 2004/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 21. cikkének (1) bekezdéséből eredő követelményeket;
(2) a Lengyel Köztársaságot kötelezze a jelen eljárás összes költségének viselésére.