GENERALINIO ADVOKATO
MICHAL BOBEK IŠVADA,
pateikta 2018 m. sausio 23 d.(1)
Byla C‑530/16
Europos Komisija
prieš
Lenkijos Respubliką
„Įsipareigojimų neįvykdymas – Direktyva 2004/49/EB dėl saugos Bendrijos geležinkeliuose – 21 straipsnio 1 dalis – Tyrimo įstaigos nepriklausomybė organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme – Nepriklausomybė nuo bet kurio infrastruktūros valdytojo, geležinkelio įmonės ir bet kokios šalies, kurios interesai galėtų kirstis su tyrimo įstaigos uždaviniais – Nepriklausomybė nuo ministro, atsakingo už transportą“
I. Įvadas
1. Direktyvos 2004/49/EB (toliau – Saugos geležinkeliuose direktyva)(2) 21 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad tam tikrų avarijų ir riktų tyrimus atlieka nuolat veikianti tyrimo įstaiga. Vykdydama savo uždavinius ši įstaiga turi būti nepriklausoma nuo šioje nuostatoje nurodytų subjektų: bet kokio geležinkelių infrastruktūros valdytojo, geležinkelio įmonės ir bet kokios šalies, kurios interesai galėtų kirstis su tyrimo įstaigos uždaviniais.
2. Europos Komisija mano, kad Lenkijos Respublika minėtų reikalavimų neįvykdė. Ji tvirtina, kad Lenkijos tyrimo įstaiga nėra nepriklausoma nuo geležinkelių įmonės ir infrastruktūros valdytojo. Taip yra dėl artimų ryšių tarp minėtos įstaigos ir Infrastruktūros ir statybų ministro, atsakingo už transportą (toliau – ministras), kuris faktiškai kontroliuoja ir infrastruktūros valdytoją, ir geležinkelio įmonę.
II. Teisinis pagrindas
A. ES teisė
3. Saugos geležinkeliuose direktyvos 23 konstatuojamoje dalyje nurodyta, kad „[k]atastrofos geležinkeliuose įvyksta retai. Vis dėlto jų pasekmės gali būti pražūtingos ir sukelti visuomenės susirūpinimą dėl geležinkelių transporto sistemos saugos. Todėl siekiant išvengti pasikartojimo, visi tokie eismo įvykiai turėtų būti ištiriami saugos požiūriu, o tyrimų rezultatai turėtų būti paviešinami <…>“.
4. Kaip nurodyta 24 konstatuojamoje dalyje, „[s]augos tyrimas turėtų vykti atskirai nuo to paties įvykio teisminio tyrimo, suteikiant galimybę jo metu susipažinti su daiktiniais įrodymais ir liudytojų parodymais. Jį turėtų atlikti nuolat veikianti, nuo geležinkelių transporto sektoriuje veikiančių subjektų nepriklausoma institucija. Institucija turėtų veikti taip, kad būtų išvengta bet kokių interesų konflikto ir bet kokio galimo įtraukimo į tiriamųjų įvykių priežastis; ir pirmiausia, jeigu organizacine ir teisine struktūra ji yra glaudžiai susijusi su nacionaline saugos arba geležinkelių transporto sistemos kontrolės institucija, jos funkcinei nepriklausomybei tai neturėtų daryti įtakos <…>“.
5. Saugos geležinkeliuose direktyvos IV skyrius skirtas saugos institucijai. Pagal 16 straipsnio 1 dalį „[k]iekviena valstybė narė įkuria saugos instituciją. Tokia institucija gali būti už transporto sritį atsakinga ministerija, kuri savo organizacine prasme, teisine struktūra bei sprendimų priėmimo būdu yra nepriklausoma nuo bet kurios geležinkelio įmonės, geležinkelių infrastruktūros valdytojo, pareiškėjo ar perkančiosios įmonės“.
6. V skyriuje (19–25 straipsniai) numatytas avarijų ir riktų tyrimas. 19 straipsnio 1 dalyje valstybės narės įpareigotos užtikrinti, kad „visus katastrofų geležinkelių transporto sistemoje tyrimus, kurių tikslas – galimas saugos geležinkeliuose pagerinimas ir eismo įvykių prevencija, atliktų 21 straipsnyje nurodyta tyrimo įstaiga“. 2 dalyje tyrimo įstaigai suteikta laisvė nuspręsti, ar tirti „tas avarijas ir riktus <…>, kurie šiek tiek kitokiomis sąlygomis būtų galėję sukelti katastrofas“.
7. Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnyje pateiktos taisyklės dėl tyrimo įstaigos:
„1. Kiekviena valstybė narė užtikrina, kad 19 straipsnyje nurodytų avarijų ir riktų tyrimus atliktų nuolat veikianti įstaiga, kurią sudaro bent vienas tyrėjas, avarijos arba rikto atveju galintis atlikti atsakingo tyrėjo funkcijas. Ši įstaiga organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme yra nepriklausoma nuo bet kurio geležinkelių infrastruktūros valdytojo, geležinkelio įmonės, kaltintojo [apmokestinimo įstaigos], mokesčių įstaigos [pajėgumų paskirstymo įstaigos] ir notifikuotosios institucijos bei nuo bet kokios šalies, kurios interesai galėtų kirstis su tiriančiosios įstaigos uždaviniais. Be to, funkciškai ji yra nepriklausoma nuo saugos institucijos ir bet kurios geležinkelių kontrolės įstaigos.
2. Savo užduotis tyrimo įstaiga vykdo nepriklausomai nuo straipsnio 1 dalyje nurodytų organizacijų ir gali gauti pakankamai išteklių būti nepriklausoma. Jos tyrėjamas suteikiamas statusas, duodantis būtinas nepriklausomumo garantijas.
<…>
4. Savo užduotis pagal šią direktyvą tyrimo įstaiga gali derinti su darbu, atliekamu tiriant kitus, nei avarijos ar riktai geležinkelyje, įvykius ir tiek, kiek tokie tyrimai nekelia grėsmės jų nepriklausomybei.
<…>“
8. 23 straipsnyje išvardyti ataskaitų teikimo reikalavimai. Konkrečiai 23 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad „[a]pie 19 straipsnyje nurodytos avarijos arba rikto tyrimą turi būti parengiama ataskaita tokia forma, kuri atitiktų avarijos arba rikto rūšį ir rimtumą bei tyrimo išvadų aktualumą. Kaip nurodyta 19 straipsnio 1 dalyje, ataskaitose išdėstomi tyrimo tikslai, o tam tikrais atvejais – pateikiamos rekomendacijos saugos srityje“.
B. Lenkijos teisė
9. Bylos aplinkybių metu taikytino 2003 m. kovo 28 d. Ustawa o transporcie kolejowym (toliau – Geležinkelių transporto įstatymas) 28a straipsnyje buvo numatytas tyrimo įstaigos Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Nacionalinė geležinkelių avarijų tyrimo komisija; toliau – PKBWK) įsteigimas ir veikla:
„1. Transporto ministrui prižiūrint, nuolatinė Nacionalinė geležinkelių avarijų tyrimo komisija [PKBWK] nepriklausomai vykdo katastrofų, avarijų ir riktų tyrimo veiklą <…>.
2. PKBWK veikia transporto ministro vardu.
3. PKBWK sudaro keturi nuolatiniai nariai, įskaitant direktorių, direktoriaus pavaduotoją ir sekretorių.
4. PKBWK sudėtyje gali būti ir ad hoc nariai, kuriuos PKBWK direktorius atrenka dalyvauti procedūroje iš transporto ministro pateikto sąrašo.
<…>
6. PKBWK direktorių skiria ir atleidžia transporto ministras.
7. Direktoriaus pavaduotoją ir sekretorių skiria ir atleidžia transporto ministras PKBWK direktoriaus prašymu.
8. PKBWK narius skiria ir atleidžia transporto ministras PKBWK direktoriaus teikimu.
9. Transporto ministras PKBWK prašymu, priimtu absoliučia balsų dauguma, gali atleisti PKBWK narius.
10. PKBWK narys gali būti bet koks asmuo, kuris:
1) yra Lenkijos pilietis, turintis visas piliečio teises;
2) yra visiškai teisiškai veiksnus;
3) nėra teistas už tyčinius nusikaltimus ir
4) atitinka nustatytus išsilavinimo ir mokymosi reikalavimus.
11. Asmens narystė PKBWK pasibaigia jam mirus, nepatenkinus 28a straipsnio 10 dalyje nustatytų reikalavimų arba gavus jo prašymą dėl atleidimo, pateiktą transporto ministrui.
12. PKBWK gali būti sudaroma iš toliau išvardytų sričių specialistų:
1) geležinkelių tinklo valdymas;
2) geležinkelio kelių, mazgų ir stočių projektavimas, statyba ir techninė priežiūra;
3) geležinkelio tinklų ir komunikacijų sauga ir valdymo įranga;
4) geležinkelio riedmenys;
5) geležinkelio elektros energija;
6) pavojingų krovinių vežimas geležinkelių transportu.
13. Srities ekspertais laikomi asmenys, turintys aukštąjį išsilavinimą, tinkamą kvalifikaciją ir bent 5 metų patirtį toje srityje.
14. Priimdami sprendimus <…> PKBWK nariai vadovaujasi laisvo įrodymų vertinimo principu ir jų nesaisto jokie nurodymai dėl priimamų sprendimų turinio.
15. Kai PKBWK tiria katastrofą, avariją ar riktą, ji negali būti sudaryta iš ad hoc narių, dirbančių tose agentūrose, kurių geležinkelių infrastruktūra, darbuotojai ar riedmenys yra susiję su tiriamu įvykiu.
16. Ad hoc PKBWK nariai turi teisę gauti atlyginimą pagal civilinę sutartį.
17. PKBWK narys negali būti teismo ekspertas PKBWK nagrinėjamais klausimais.
18. Prireikus PKBWK veikloje dalyvauja ekspertai ir aptarnaujantis personalas.
19. PKBWK veikloje dalyvaujantys ir išvadas teikiantys ar specialiąsias žinias pritaikantys ekspertai turi teisę gauti atlyginimą pagal civilinę sutartį.“
10. Geležinkelių transporto įstatymo 28d punkte taip pat buvo nustatyta:
„1. Transporto ministras jo kompetencijai priskirtoje valstybės biudžeto dalyje numato finansavimą PKBWK ir jos darbuotojų veiklai vykdyti, visų pirma jos narių, ekspertų, aptarnaujančio personalo atlyginimams, taip pat techninės įrangos, mokymo ir leidybos sąnaudoms bei ekspertų užmokesčiui.
2. PKBWK veiklą užtikrina atitinkamos Transporto ministro kompetencijoje esančios įstaigos atitinkamame padalinyje.
<…>
4. Transporto ministras įsakymu patvirtina PKBWK darbo reglamentą ir organizacinę struktūrą, atsižvelgdamas į PKBWK atliekamų užduočių pobūdį.“
III. Ikiteisminė procedūra ir procesas Teisingumo Teisme
11. 2014 m. vasario 21 d. Komisija nusiuntė Lenkijos Respublikai oficialų pranešimą dėl kai kurių Geležinkelių transporto įstatymo nuostatų nesuderinamumo su Saugos geležinkeliuose direktyva. Visų pirma Komisija iškėlė klausimą dėl nepakankamos saugos institucijos nepriklausomybės (taip pažeista Saugos geležinkeliuose direktyvos 16 straipsnio 1 dalis) ir tyrimo įstaigos nepriklausomybės (taip pažeista 21 straipsnio 1 dalis).
12. Lenkijos Respublika į tai atsakė 2014 m. balandžio 17 d. raštu. Ji neigė, kad buvo pažeista Saugos geležinkeliuose direktyvos 16 straipsnio 1 dalis ir 21 straipsnio 1 dalis. Tačiau dėl kitų Komisijos oficialiame pranešime pateiktų kaltinimų(3) Lenkijos Respublika pareiškė, jog bus padaryti jos teisės aktų pakeitimai, kad būtų užtikrinta atitiktis Saugos geležinkeliuose direktyvai.
13. Komisijos tai neįtikino. 2015 m. vasario 27 d. ji pateikė pagrįstą nuomonę ir pareikalavo, kad Lenkijos Respublika tinkamai perkeltų Saugos geležinkeliuose direktyvą į nacionalinę teisę.
14. Lenkijos Respublika į pagrįstą nuomonę atsakė 2015 m. balandžio 27 d. raštu. Ji Komisiją informavo, kad įgyvendinant Saugos geležinkeliuose direktyvą buvo priimti du teisės aktai ir kad vyksta diskusijos dėl Geležinkelio transporto įstatymo pakeitimo projekto. 2015 m. spalio 18 d. ir 30 d. Lenkijos Respublika Komisiją informavo apie priimtą dar vieną teisės aktą bei 2015 m. rugsėjo 25 d. patvirtintą Geležinkelių transporto įstatymo pakeitimą. Be to, ji pakartojo savo požiūrį, kad Saugos geležinkeliuose direktyvos 16 straipsnio 1 dalis ir 21 straipsnio 1 dalis nebuvo pažeistos.
15. Komisija nurodė, kad nors padarytais nacionalinės teisės aktų pakeitimais buvo užtikrintas tinkamas kai kurių Saugos geležinkeliuose direktyvos nuostatų perkėlimas į nacionalinę teisę, Lenkijos Respublika vis dar neatitiko tos direktyvos 16 straipsnio 1 dalies ir 21 straipsnio 1 dalies reikalavimų. Todėl Komisija pareiškė ieškinį Teisingumo Teisme dėl nepakankamos saugos institucijos ir tyrimo įstaigos nepriklausomybės. Ieškinyje Komisija Teisingumo Teismo prašė:
– pripažinti, kad Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Saugos geležinkeliuose direktyvos 16 straipsnio 1 dalį ir 21 straipsnio 1 dalį, nes:
– nesiėmė priemonių, būtinų užtikrinti saugos institucijos nepriklausomybę nuo geležinkelio įmonės, infrastruktūros valdytojo, pareiškėjo ir perkančiosios įmonės,
– nesiėmė priemonių, būtinų užtikrinti tyrimo įstaigos nepriklausomybę nuo geležinkelio įmonės ir infrastruktūros valdytojo;
– priteisti iš Lenkijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
16. Vėliau Komisija nusprendė atsiimti savo kaltinimą, kad buvo pažeista Saugos geležinkeliuose direktyvos 16 straipsnio 1 dalis, susijusi su saugos institucijos nepriklausomybe. Komisija savo atsakomosiose pastabose pažymėjo, kad 2016 m. lapkričio 16 d. įstatymu, apie kurį Komisijai pranešta 2016 m. gruodžio 1 d., buvo pakeistas Geležinkelių transporto įstatymas ir kiti nacionaliniai įstatymai. Po šio pakeitimo Komisija mano, jog Direktyvos 16 straipsnio 1 dalis yra tinkamai perkelta į Lenkijos teisę. Vis dėlto, atsižvelgiant į tai, kad atitiktis užtikrinta tik pradėjus pažeidimo nagrinėjimo procedūrą, Komisija laikosi nuomonės, kad, remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 141 straipsnio 2 dalimi, iš Lenkijos Respublikos turėtų būti priteistos su šiuo ieškinio pagrindu susijusios bylinėjimosi išlaidos.
17. Kiek tai susiję su Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalimi, Komisija vis dar mano, kad Lenkijos tyrimo įstaiga nėra nepriklausoma nuo infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonės. Ir infrastruktūros valdytojas, ir geležinkelio įmonė priklauso valstybei: valstybės nuosavybės teisę formaliai įgyvendina Valstybės iždas, tačiau faktinę kontrolę valstybės vardu vykdo už transportą atsakingas ministras. Taigi ministras kontroliuoja ir infrastruktūros valdytoją, ir geležinkelio įmonę.
18. Komisijos nuomone, Lenkijos įstatymai neužtikrina tyrimo įstaigos nepriklausomybės nuo ministro. Tyrimo įstaiga pati neturi teisinio statuso. Ji yra ministerijos dalis. Ji negali savarankiškai priimti sprendimų, nes veikia ne savo, o ministro vardu ir ministras pasirašo jos sprendimus. Komisija taip pat tvirtina, kad tyrimo įstaigos narių skyrimo ir atšaukimo sąlygos bei metodai taip pat neužtikrina jų nepriklausomybės. Galiausiai būtinybė nuolat prašyti skirti finansinių ar žmogiškųjų išteklių labai apriboja tyrimo įstaigos nepriklausomybę nuo ministro.
19. Gindamasi Lenkijos Respublika tvirtina, kad Komisijos ieškinys nepriimtinas ir bet kuriuo atveju nepagrįstas. Lenkijos įstatymuose įtvirtintos konkrečios ir išsamios nepriklausomybės garantijos, užtikrinančios tyrimo įstaigos nepriklausomybę organizacine, teisine ir sprendimų priėmimo prasme. Tyrimo įstaigos ir ministro nesieja jokie pavaldumo ryšiai. Praktiškai ministras niekada nesikiša į tyrimo institucijos veiklą ir kasdienį darbą. Tai, kad tyrimo įstaiga yra ministerijos struktūros dalis ir veikia ministerijos vardu, faktiškai tik padidina tyrimo įstaigos legitimumą ir autoritetą.
20. Taigi, Lenkijos Respublikos teigimu, Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalis nebuvo pažeista. Tuo pagrindu Lenkijos Respublika prašo Teisingumo Teismo atmesti visą Komisijos ieškinį ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
21. Lenkijos Respublika ir Komisija pateikė rašytines pastabas. Be to, per 2017 m. spalio 26 d. posėdį abi šalys išdėstė pastabas žodžiu.
IV. Vertinimas
22. Šios išvados struktūra yra tokia. Pirmiausia bendrais bruožais nurodysiu Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies struktūrą (A). Tuomet sutelksiu dėmesį į šioje byloje nagrinėjamą nuostatą – 21 straipsnio 1 dalį, pirmiausia į tai, kokio tiksliai pobūdžio nepriklausomybės pagal šią nuostatą reikalaujama (B) ir konkrečiai nuo ko ji turi būti užtikrinta (C). Išdėstęs šiuos reikalavimus, panagrinėsiu jų taikymą šioje byloje (D).
A. Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies struktūra
23. Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalį sudaro trys sakiniai. Pirmame sakinyje reikalaujama įsteigti nuolat veikiančią tyrimo įstaigą. Toliau pateikti du patikslinimai dėl reikiamo tos institucijos nepriklausomybės lygmens. Kiekvienas iš šių sakinių skiriasi savo pobūdžiu ir apimtimi.
24. Viena vertus, 21 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje reikalaujama, kad tyrimo įstaiga „organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme“ būtų nepriklausoma nuo įvairių subjektų: „nuo bet kurio geležinkelių infrastruktūros valdytojo, geležinkelio įmonės, kaltintojo [apmokestinimo įstaigos], mokesčių įstaigos [pajėgumų paskirstymo įstaigos] ir notifikuotosios institucijos bei nuo bet kokios šalies, kurios interesai galėtų kirstis su tiriančiosios įstaigos uždaviniais“.
25. Kita vertus, 21 straipsnio 1 dalies trečiame sakinyje reikalaujama kitokio (galbūt siauresnio) pobūdžio tyrimo įstaigos nepriklausomybės: ji turi būti funkciškai nepriklausoma nuo saugos institucijos ir bet kurios geležinkelių kontrolės įstaigos.
26. Taigi Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje išskiriami du tai pačiai tyrimo įstaigai taikytini nepriklausomybės tipai ir – reikia pripažinti – lygiai. Pirmasis tipas – tai „tiesiog funkcinė saugos institucijos nepriklausomybė nuo geležinkelių kontrolės įstaigos, o antrasis – „sustiprinta“ nepriklausomybė organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme nuo bet kurio infrastruktūros valdytojo, geležinkelio įmonės, apmokestinimo įstaigos, pajėgumų paskirstymo įstaigos ir notifikuotosios institucijos, taip pat nuo bet kokios šalies, kurios interesai galėtų kirstis su tyrimo įstaigos uždaviniais.
27. Galima būtų daryti prielaidą, kad skirtingas formuluotes lėmė tai, kad trečiame sakinyje išvardyti subjektai dėl jiems priskirtų funkcijų yra mažiau linkę kištis į tyrimo įstaigos darbą. O štai antrame sakinyje išvardytų subjektų atstovaujamų interesų konfliktas su tyrimo įstaigos interesais laikomas labiau tikėtinu.
28. 21 straipsnio 1 dalies trečias sakinys šioje byloje netaikytinas, tačiau, žinoma, jis gali būti naudingas netiesiogine, aiškinamąja prasme. Jis atskleidžia galimą antrajame sakinyje reikalaujamos nepriklausomybės pobūdį ir jo skirtumą nuo to, ko reikalaujama trečiajame sakinyje. Tačiau gana akivaizdu, kad tyrimo įstaigos nepriklausomybė nuo saugos institucijos ar geležinkelių kontrolės įstaigos šiame ieškinyje nėra ginčijama.
29. Taigi būtent antras sakinys yra vertinimo gairė šioje byloje. Nors šiame sakinyje išdėstyti tam tikri požymiai, kokios nepriklausomybės siekiama, yra du nežinomieji, kuriuos reikia išsamiau panagrinėti: kokio pobūdžio nepriklausomybės siekiama (B) ir konkrečiai nuo ko (C). Šiuos du klausimus dabar ir nagrinėsiu.
B. Nepriklausomybė nuo ko?
30. Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje reikalaujama tyrimo įstaigos trejopos nepriklausomybės nuo įvairių subjektų: organizacinės, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo. Direktyvoje šios sąvokos nėra plačiau apibrėžtos.
31. Bendrąja prasme Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, kad „viešųjų organizacijų srityje terminas „nepriklausomai“ paprastai reiškia tokį statusą, kuris užtikrina tam tikrai organizacijai galimybę veikti visiškai laisvai, niekam nevadovaujant ir nedarant spaudimo“(4). Taigi nepriklausomybė iš esmės reiškia, kad nagrinėjama įstaiga turi būti izoliuota nuo kitų subjektų, kurių veiksmai gali būti pagrįsti kitokiais interesais nei tie, kurios gina ši įstaiga. Todėl įstaigai turi būti suteiktos konkrečios nepriklausomybės garantijos, kad ji būtų apsaugota nuo nereikalingo poveikio, kuris galėtų sutrukdyti jai atlikti savo užduotis ir įgyvendinti tikslus(5).
32. Vis dėlto nepriklausomybę vargu ar galima suvokti kaip vienareikšmę sąvoką, tam tikrą standartinį bendrą šabloną, kuris suteiktų konkrečias garantijas, visuotinai taikytinas visoms nepriklausomoms įstaigomis lygiai tokiu pačiu būdu. Nepriklausomybė labiau palyginama su kopėčiomis, kuriomis galima lipti aukštyn ar žemyn ir sustoti ant konkretaus laiptelio, atsižvelgiant į reikiamą atstumą nuo konkretaus subjekto (-ų), kad būtų galima savo užduotis atlikti nepriklausomai. Todėl, kokių tiksliai garantijų reikia, bus nustatoma atsižvelgiant į uždavinius, kuriuos atitinkama įstaiga turi įgyvendinti nepriklausomai.
33. Nepriklausomybės esmė ir pirmasis kopėčių laiptelis yra nepriklausomybė priimant sprendimus, t. y. galimybė konkrečiu atveju sprendimą priimti nešališkai, prieš tai negaunant jokių nurodymų ir nebijant, kad dėl to sprendimo gali sulaukti neigiamų pasekmių. Už šios esmės ribų administravimo institucija gali atsidurti ant įvairių aukštesnių kopėčių laiptelių, reikalaujančių didesnio nešališkumo. Tai gali būti atskiras teisinis subjektiškumas, garantijos, kad tam tikri nariai nebus atleisti, atskiras biudžetas ir (arba) savivalda ir kiti elementai. Kopėčių viršuje labai nepriklausoma, taigi nešališka administravimo institucija priartėja prie garantijų, panašių į tas, kurios būtinos ir skirtos tik teismų funkcijoms.
34. Svarbiausia yra tai, kad „tinkamas“ atstumas ar kopėčių laiptelis, ant kurio turi atsirasti atitinkama institucija, yra tas, kuris pašalintų bet kokius galimus interesų konfliktus ir užtikrintų, kad faktinės nepriklausomos administravimo institucijos uždaviniai bus įvykdyti nešališkai ir veiksmingai.
35. Vis dėlto akivaizdu, kad minimali garantija, taikytina bet kokiai nepriklausomai administravimo institucijai, jeigu ji nusipelno tokio apibūdinimo, yra nepriklausomybė priimant sprendimus: ji turi gebėti priimti nešališkus sprendimus atskirais atvejais, nepatirdama jokių kitų subjektų, kurie gali turėti besikertančių tikslų ar interesų, poveikio. Tokios institucijos narių, vykdančių savo pareigas, negali saistyti jokie nurodymai, kad ir kokio pobūdžio jie būtų(6). Vis dėlto tokie minimalaus nepriklausomumo reikalavimai, kuriais siekiama užtikrinti sprendimų nešališkumą konkrečiais atvejais, patys savaime neužkerta kelio bendriems struktūriniams ar organizaciniams ryšiams tarp susijusių subjektų, jei tik numatytos aiškios ir rimtos garantijos, kad nebus kišamasi į konkrečių sprendimų priėmimą.
36. Kalbant konkrečiai apie geležinkelių avarijas tiriančias institucijas, pažymėtina, kad Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad tyrimo įstaiga organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme būtų nepriklausoma nuo įvairių geležinkelio subjektų. Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies formuluotė, kontekstas ir paskirtis plačiau atskleidžia, ką šie reikalavimai galėtų reikšti.
37. Visų pirma pagal savo natūralią reikšmę nepriklausomybė organizaciniu požiūriu reiškia tyrimo įstaigos gebėjimą nustatyti savo vidaus struktūrą, taip pat turėti savo organus ir darbo reglamentą. Į šią kategoriją taip pat patenka taisyklės, susijusios su tyrimo įstaigos narių skyrimu ir atleidimu, siekiant užkirsti kelią bet kokiam poveikiui jos sprendimų priėmimui. Nors tokia nepriklausoma įstaiga turi turėti savo organus ir pakankamai išteklių užduotims veiksmingai atlikti(7), atskiras biudžetas, atrodo, nėra būtinas(8).
38. Teisinės struktūros požiūriu tyrimo įstaiga turėtų būti savarankiškas teisinis subjektas(9). Tai negali būti viso labo (nesavarankiškas) padalinys platesnėje subjekto, galimai turinčio besikertančių interesų, struktūroje.
39. Nepriklausomybė sprendimų priėmimo požiūriu reiškia, kad įstaiga gali sprendimus priimti laisvai, be jokio išorinio poveikio. Tai užtikrina nešališkumą priimant sprendimus.
40. Antra, išvardytų trijų nepriklausomybės elementų kontekstą ir bendrą paskirtį atskleidžia poreikis sudaryti tyrimų įstaigai galimybę atlikti tyrimus ir rengti saugos rekomendacijas be jokio poveikio iš subjekto, kuris galėtų būti suinteresuotas neatskleisti faktinių avarijų priežasčių.
41. Taigi gana akivaizdu, kad jei direktyvoje numatytas tyrimas aiškinamas atsižvelgiant į įstaigos funkcijas, tai yra techninio, administracinio pobūdžio tyrimas. Jis nenustato atsakomybės. Kaip numatyta 24 konstatuojamoje dalyje, tai yra teisminio tyrimo užduotis. Tačiau tai neturėtų sumenkinti tos svarbos, kurią šis, atrodytų, „techninis“ tyrimas gali iš tikro turėti. Būtent dėl jai būtinos techninės kompetencijos parengta ir paskelbta išvada dėl geležinkelio avarijų ir riktų turės nemažos reikšmės. Kadangi saugos įstaiga taip pat įgaliota rengti saugos rekomendacijas ateičiai, kad būtų išvengta avarijų pasikartojimo, iš to galima spręsti, kad ji turėtų būti pakankamai nepriklausoma nuo visų subjektų, kurių interesams galėtų prieštarauti minėti tyrimo uždaviniai.
42. Trečia, yra ir platesnis kontekstas (arba sisteminis argumentas). Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies antrą sakinį galima aiškinti remiantis kitais ES antrinės teisės aktais, kuriuose panašioms įstaigoms priskirtos panašios funkcijos.
43. Šio proceso šalys užsiminė apie kelias lygiagrečių reguliavimo sistemas, apie kurias, beje, kalbama ir pirmesnėje šios išvados dalyje. Tačiau reikia pripažinti, kad, išskyrus bendrų sąvokų aiškinimą, platesnės analogijos su minėtomis reguliavimo sistemomis nėra labai naudingos nagrinėjant šią bylą dėl paprastos priežasties: reguliavimo sistema ir atitinkamos institucijos konkrečios funkcijos skiriasi, dažnai net labai.
44. Toje pačioje srityje suteikiamos nepriklausomybės garantijos skiriasi. Pavyzdžiui, be tyrimo įstaigų, dar viena kompetentinga administravimo institucija geležinkelių sektoriuje yra nacionalinė reguliavimo institucija, kuri turi būti funkciškai nepriklausoma nuo bet kokios viešuosius pirkimus vykdančios kompetentingos institucijos. Tai turėtų būti savarankiška institucija, teisiškai atskira ir organizaciniu, funkciniu, hierarchijos bei sprendimų priėmimo atžvilgiu nepriklausoma nuo kitų viešųjų ar privačiųjų subjektų. Be to, nors ir ne tokia griežta formuluote, reikalaujama, kad, priimant sprendimus dėl finansavimo, taip pat kitus sprendimus jos teisinė struktūra būtų nepriklausoma nuo bet kurio infrastruktūros valdytojo, apmokestinimo įstaigos, pajėgumus paskirstančios įstaigos ar pareiškėjo(10).
45. Žvelgiant už geležinkelio sektoriaus ribų, artimiausia analogija būtų su kitomis administravimo institucijomis, tiriančiomis transporto avarijas. Nors tiriamos kitokios transporto priemonės, šios institucijos, galima sakyti, turi tuos pačius tikslus ir funkcijas. Taigi jų reguliavimas ir joms taikomi nepriklausomumo reikalavimai tikriausiai turėtų būti suformuluoti panašiai ir turėti panašią apimtį.
46. Vis dėlto, atrodo, taip nėra. Civilinės aviacijos tyrimo įstaigų atžvilgiu Reglamento (ES) Nr. 996/2010(11) struktūra yra kitokia. Viena vertus reikalaujama, kad šios įstaigos „galėtų atlikti savo tyrimus visiškai nepriklausomai“(12) ir kad joms būtų „skiriamas biudžetas, iš kurio [jos] galėtų vykdyti savo funkcijas“(13). Tačiau to paties reglamento 4 straipsnio 2 dalyje jau reikalaujama tik funkcinės nepriklausomybės nuo tam tikrų subjektų. Kalbant apie įstaigas, tiriančias avarijas jūrų transporto sektoriuje, iš Direktyvos 2009/18/EB(14) 8 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos matyti, kad „organizaciniu bei teisinės struktūros atžvilgiu ir priimdam[os] sprendimus“ jos turi būti „[nepriklausomos] nuo [bet kokios] šalies, kurios interesai galėtų prieštarauti [joms] pavestai užduočiai“.
47. Nors tam tikrame abstrakčiame lygmenyje išties išryškėja bendrų bruožų, atskirų sistemų tekstiniai ir sisteminiai skirtumai neleidžia suformuluoti kokių nors bendrų standartų.
48. Galiausiai paskutinėje sistemų įvairovės spektro dalyje randame jurisprudenciją, kuria dažniausiai remiamasi šios bylos kontekste, t. y. jurisprudenciją, susijusią su duomenų apsaugos institucijų nepriklausomybe. Tai suprantama praktiniu požiūriu, nes Teisingumo Teismas jau turėjo galimybę šiuos klausimus nagrinėti atsižvelgdamas į Direktyvą 95/46/EB(15). Kalbant apie faktines garantijas ir konkretų jų lygmenį, pažymėtina, kad minėta priemone ir ją aiškinančia jurisprudencija galima pasinaudoti nebent parodant skirtumus (pavyzdžiui, nurodant, ko ES teisės aktų leidėjai akivaizdžiai nenorėjo reglamentuoti), o ne panašumus, palyginti su Saugos geležinkeliuose direktyva.
49. Priešingai nei Saugos geležinkeliuose direktyvoje, Bendrajame duomenų apsaugos reglamente(16), kuriuo netrukus bus pakeista Direktyva 95/46, numatyta, kad priežiūros institucijos veikia „visiškai nepriklausomai“(17). Reglamente nurodyta, jog tai reiškia, kad minėtos institucijos turi „savo darbuotojus, kuriems išimtinai vadovauja atitinkamos priežiūros institucijos narys ar nariai“(18), taip pat „atskirą viešą metinį biudžetą“(19). Be to, 53 straipsnyje, siekiant užtikrinti priežiūros institucijų narių nepriklausomybę, aiškiai išdėstytos jų skyrimo ir kadencijos pasibaigimo sąlygos. Taigi akivaizdu, kad minėtame reglamente įtvirtinti griežti nepriklausomybės standartai ir gana išsamūs reikalavimai, akivaizdžiai viršijantys tai, kas numatyta Saugos geležinkeliuose direktyvoje.
50. Iš to, kas pasakyta, galima daryti išvadą, kad Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje reikalaujama, kad tyrimo įstaiga būtų nepriklausoma trimis atžvilgiais: organizaciniu, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo. Be to, minėti trys nepriklausomybės aspektai vertintini konteksto požiūriu, turint omenyje, kad taip apibrėžta tyrimo įstaigos nepriklausomybė turi užtikrinti galimybę tyrimo įstaigomis vykdyti tyrimą ir rengti saugos rekomendacijas be jokio poveikio iš subjektų, kurie gali būti suinteresuoti neatskleisti faktinių avarijų priežasčių.
51. Paaiškinęs, kokio tipo ir lygmens nepriklausomybės reikalaujama Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje, dabar sutelksiu dėmesį į antrąjį nežinomąjį 21 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje: nepriklausomybė, konkrečiai nuo ko?
C. Nepriklausomybė nuo ko?
52. Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje išvardyti įvairūs subjektai, nuo kurių tyrimo įstaiga turi būti nepriklausoma organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme. Tai – geležinkelių infrastruktūros valdytojas, geležinkelio įmonė, apmokestinimo įstaiga, pajėgumų paskirstymo įstaiga, notifikuotoji institucija ir bet kokia šalis, kurios interesai galėtų kirstis su tyrimo įstaigos uždaviniais.
53. Išvardyti akivaizdžiai skirtingo pobūdžio subjektai. Visų pirma paminėti konkretūs subjektai: infrastruktūros valdytojas, geležinkelio įmonė, apmokestinimo įstaiga, pajėgumų paskirstymo įstaiga, notifikuotoji institucija. Antra, įvardyta likutinė kategorija – tai bet kokia šalis, kurios interesai galėtų kirstis su tyrimo įstaigos uždaviniais.
54. Būtų logiška manyti, kad dėl konkrečiai įvardytų subjektų teisės aktų leidėjas iš esmės numatė, kad interesų konfliktas galėtų kilti dėl iš esmės skirtingo ir priešingo tų subjektų pobūdžio, nulemto jų funkcijų. Todėl, jei tyrimo įstaiga nėra nepriklausoma (arba yra tiesiogiai priklausoma) nuo bet kurio iš išvardytų subjektų atsižvelgiant į tris nepriklausomybės elementus, Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalis bus pažeista.
55. Kitaip aiškinama likutinė kategorija. Viena vertus, tai nėra baigtinis sąrašas, t. y. į jį patenka bet kokia šalis, turinti besikertančių interesų. Kita vertus, tokie interesų konfliktai turi būti aiškiai nustatyti konkrečiais atvejais, vėlgi remiantis trimis nepriklausomybės elementais, įvardytais Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje.
56. Likutinė bet kokių šalių, turinčių besikertančių interesų, kategorija, mano nuomone, apima ir netiesioginės priklausomybėsbei per tarpininkus daromo poveikio situacijas. Į ją patenka situacijos, kai tyrimo įstaiga nėra formaliai tiesiogiai priklausoma nuo kurio nors iš išvardytų subjektų, bet vienas ar keli iš tų išvardytų (ar kitų) subjektų patys, taip pat tyrimo įstaiga, yra faktiškai priklausomi nuo kitos trečiosios šalies. Tas kitas subjektas tada tampa šalimi, kurios interesai ne tik gali susikirsti, bet iš esmės ir struktūriškai prieštarauja tyrimo įstaigai patikėtiems uždaviniams.
57. Turint omenyje tai, kad geležinkelio avarijų ir riktų tyrimas greičiausiai bus susijęs su infrastruktūros valdytojais ar geležinkelio įmonėmis, būtina užtikrinti, kad tyrimo įstaiga būtų nepriklausoma nuo minėtų subjektų, visų pirma, kad nebūtų trukdoma tyrimo įstaigai vykdyti savo užduotis. Kaip nurodyta 24 konstatuojamoje dalyje, „[s]augos tyrim[ą] turėtų <…> atlikti nuolat veikianti, nuo geležinkelių transporto sektoriuje veikiančių subjektų nepriklausoma institucija. Institucija turėtų veikti taip, kad būtų išvengta bet kokių interesų konflikto ir bet kokio galimo įtraukimo į tiriamųjų įvykių priežastis“. Todėl, atsižvelgiant į jos užduočių svarbą ir atsakomybę visuomenei(20), tyrimo įstaigai turėtų būti sudaryta galimybė savo užduotis vykdyti nepriklausomai, nepatiriant jokio tiesioginio ar netiesioginio kokių nors kitų geležinkelio subjektų spaudimo pavojaus.
58. Paskutinis bendras klausimas yra, ar valdžios institucija, pavyzdžiui ministras, gali patekti į „bet kokių šalių, kurių interesai galėtų kirstis su tyrimo įstaigos uždaviniais“, kategoriją.
59. Žinoma, iš formuluotės, teisės akto parengiamųjų darbų ir platesnio Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies konteksto akivaizdu, kad nei bendrai, nei abstrakčiai nėra reikalaujama, kad tyrimo įstaiga butų nepriklausoma nuo valdžios institucijų kaip tokių.
60. 21 straipsnio 1 dalyje pateiktame sąraše tokios valdžios institucijos tikrai neminimos(21). Vėlgi, priešingai yra kituose ES antrinės teisės aktuose, kuriuos priimant buvo matyti poreikis nustatyti tokį aiškų struktūrinį atskyrimą atitinkamame jų kontekste ir kuriuose tai aiškiai padaryta(22): pavyzdžiui, Direktyvoje 95/46 reikalaujama, kad priežiūros institucijos būtų „visiškai nepriklausomos“.(23) Šią nuostatą Teisingumo Teismas išaiškino kaip reikalavimą, kad minėtų institucijų „neturi veikti jokia valstybės ar Länder išorinė įtaka, įskaitant tiesioginę ar netiesioginę, o ne vien kontroliuojamų organizacijų įtaka“(24). Tačiau dar kartą pažymėtina, kad Saugos geležinkeliuose direktyva, atrodo, veikia kitokiame kontekste(25).
61. Darytina išvada, kad Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalis negali būti aiškinama kaip tiesiogiai reikalaujanti, kad tyrimo įstaiga būtų nepriklausoma nuo vykdomosios valdžios ar bet kokios valdžios institucijos, kaip tokios.
62. Vis dėlto tokia institucija neabejotinai gali patekti į „bet [kokių šalių, kurių] interesai galėtų kirstis su tiriančiosios įstaigos uždaviniais“ kategoriją, atsižvelgiant į faktinės konkretaus atvejo aplinkybes. Toks interesų konfliktas tikrai yra, kai valdžios institucija faktiškai kontroliuoja vieną ar kelis subjektus, konkrečiai nurodytus Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje, kaip antai infrastruktūros valdytojus ar geležinkelio įmones.
63. Galima pridurti, kad Sprendimas Komisija / Italija(26), kuriuo šioje byloje remiasi Lenkijos Respublika, šios išvados nepakeičia.
64. Tame sprendime Teisingumo Teismas konstatavo, kad Komisija neįrodė, jog Direktyvos 2001/14 30 straipsnio 1 dalis, kurioje reikalaujama, kad reguliavimo institucija būtų nepriklausoma nuo kelių geležinkelių sektoriaus subjektų(27), užkerta kelią ir reguliavimo institucijos netiesioginei priklausomybei nuo geležinkelio įmonės, pasireiškiančiai tarpininkaujant ministrui, nes Italijos geležinkelių bendrovė priklauso valstybei(28).
65. Neatrodo, kad minėta išvada būtų svarbi šiai bylai ar Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies reikalavimų išaiškinimui. Net nesileidžiant į diskusiją apie sisteminius ir funkcinius reguliavimo institucijos ir tyrimo įstaigos skirtumus, kuriuos dar labiau paryškina tai, kad jos numatytos skirtinguose teisės aktuose (ir veikia skirtingoje teisinėje aplinkoje), pakanka nurodyti du svarbius tekstinius skirtumus. Visų pirma, skirtingai nei Direktyvos 2001/14 30 straipsnyje, Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje nėra aiškiai numatytos galimybės, kad tokia institucija galėtų būti pats ministras. Antra, į ją taip pat patenka likutinė „[šalių, kurių] interesai galėtų kirstis su tiriančiosios įstaigos uždaviniais“ kategorija, o Direktyvos 2001/14 atveju taip nėra.
66. Apibendrinant galima pasakyti, kad nors tai nėra konkrečiai nurodyta Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalyje, valdžios institucija, šiuo atveju ministras, atsižvelgiant į faktines aplinkybes, gali būti šalis, kurios interesai galėtų kirstis su tiriančiajai įstaigai patikėtais uždaviniais. Jei taip iš tiesų yra, tuomet būtina užtikrinti tyrimo įstaigos nepriklausomybę nuo tokios valdžios institucijos organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme.
D. Taikymas šioje byloje
67. Taikant pirma pateiktos analizės principus šios bylos faktams, darytina išvada, kad Lenkijos Respublika neįvykdė iš Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies kylančių reikalavimų. Lenkijos tyrimo įstaiga PKBWK nėra nepriklausoma nuo už transportą atsakingo ministro savo struktūros, organizaciniu ir sprendimo priėmimo požiūriu.
1. Tiesioginė ar netiesioginė priklausomybė?
68. Kaip galima spręsti iš rašytinių pastabų ir kaip patvirtinta per posėdį, Lenkijos valstybė nuosavybės teise valdo ir infrastruktūros valdytoją, ir geležinkelio įmonę. Komisija nurodė, kad valstybės iždui, kuriam atstovauja Transporto ministerija, priklauso 100 proc. akcijų paketas kontroliuojančiojoje bendrovėje PKP S.A, kurią sudaro įvairios įmonės, įskaitant geležinkelio įmonę. Valstybė taip pat valdo 85,90 proc. infrastruktūros valdytojo (PKP PLK SA) akcijų. Nė vienam iš šių teiginių Lenkijos Respublika nepaprieštaravo. Taigi ministras kontroliuoja ir infrastruktūros valdytoją, ir geležinkelio įmonę.
69. Be to, kaip teisingai pažymėjo Komisija, tokia padėtis sukuria sąlygas interesų konfliktui pačioje ministerijoje. Ministras yra neišvengiamai suinteresuotas infrastruktūros valdytojo, o avarijų tyrimo atvejais – ir geležinkelio įmonės veikla bei jos rezultatais.
70. Taip ministras tampa šalimi, „kurios interesai galėtų kirstis su tiriančiosios įstaigos uždaviniais“, kaip tai suprantama pagal Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies antrą sakinį. Taigi, kad būtų patenkinti minėtos nuostatos reikalavimai, tyrimo įstaiga turi būti nepriklausoma nuo ministro organizacine, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo prasme.
71. Siekiant išsamumo ir aiškumo, reikia pridurti, kad Komisija šiek tiek kitaip suformulavo savo argumentą. Komisija tvirtina, kad tyrimo įstaiga netiesiogiai, t. y. per ministrą, yra priklausoma nuo infrastruktūros valdytojo. Todėl Komisija iš esmės teigia, jog tarp tyrimo įstaigos ir vieno iš nurodytų subjektų, t. y. infrastruktūros valdytojo, yra netiesioginės priklausomybės santykis, tačiau neįvardija ministro kaip šalies, kurios interesai galėtų susikirsti su tyrimo įstaigos uždaviniais.
72. Toks požiūris įmanomas. Vis dėlto jis atrodo kiek per daug sudėtingas, bandant logiškai išaiškinti Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies antrą sakinį(29). Man nėra visai aišku, kam reikalingas toks aplinkinis argumentavimas, pagrįstas netiesioginiais tyrimo įstaigos ir infrastruktūros valdytojo ryšiais, kai problemą galima iškart vertinti iš esmės, sutelkiant dėmesį į tyrimo įstaigos ir bet kokios interesų konflikto situacijoje esančios šalies tiesioginius ryšius, kurie numatyti – ir aiškiai uždrausti – minėtoje nuostatoje.
73. Kad ir kaip būtų, Komisija už Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies pažeidimą Lenkijos Respubliką kaltina remdamasi Lenkijos įstatymo teisiniu ir faktiniu pagrindu, taip pat už transportą atsakingam ministrui suteiktu vaidmeniu. Kaip tiksliai klasifikuoti šią padėtį pagal (tinkamai nurodytą) ES teisės nuostatą, yra teisinis klausimas, į kurį turi atsakyti Teisingumo Teismas.
2. (Ne)priklausomybės elementai
a) Teisinė struktūra
74. Tai, kad PKBWK yra sudėtinė ministerijos dalis, nėra ginčijama. Ji nėra juridinis asmuo. Kaip per posėdį nurodė Lenkijos Respublika, formaliai ji veikia pagal ministro įgaliojimus. Todėl akivaizdu, kad PKBWK, būdama tiesiog ministerijos padalinys, savo teisine struktūra nėra nepriklausoma nuo ministro.
b) Organizaciniai klausimai
75. Komisija teigia, kad organizaciniu požiūriu PKBWK nėra nepriklausoma dėl trijų pagrindinių priežasčių: visų pirma jos narių skyrimo ir atleidimo taisyklėse palikta per daug veiksmų laisvės ministrui; antra, PKBWK negali priimti sprendimų dėl savo vidaus reglamento; trečia, ji priklausoma nuo ministro žmogiškųjų ir finansinių išteklių atžvilgiu.
76. Visų pirma Komisija tvirtina, kad PKBWK narių skyrimo ir atleidimo sąlygos nepakankamai užtikrina jų nepriklausomybę nuo ministro. Ji teigia, kad Lenkijos teisės aktuose nenustatyta esminių direktoriaus, nuolatinių narių ir ad hoc narių paskyrimo kriterijų. Pasak Komisijos, nuolatiniai nariai gali būti netgi infrastruktūros valdytojo ar geležinkelių įmonės atstovai. Be to, ministrui suteikti neriboti įgaliojimai atleisti PKBWK direktorių.
77. Šiame procese Lenkijos Respublikai šių kaltinimų paneigti nepavyko.
78. Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 6 dalyje nurodyta, kad PKBWK direktorių skiria ir atleidžia ministras. Pagal 28a straipsnio 7 ir 8 dalis PKBWK direktoriaus pavaduotoją, sekretorių ir narius skiria ir atleidžia ministras direktoriaus prašymu ar siūlymu. Be, to, kaip matyti iš 28a straipsnio 4 dalies, nors PKBWK ad hoc narius atrenka direktorius, jis tai daro iš ministro sudaryto kandidatų sąrašo.
79. Taigi iš minėtų nacionalinių nuostatų galima daryti išvadą, kad ministras atlieka svarbų vaidmenį skiriant ir atleidžiant PKBWK narius. Jis skiria visus nuolatinius narius ir sudaro galimų ad hoc narių sąrašą. Tai, kad, kaip teigia Lenkijos Respublika, ad hoc narių sąrašą iš tikrųjų praktiškai sudaro PKBWK direktorius, neturi reikšmės. Gal taip ir būna praktiškai, bet Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 4 dalyje vis dėlto aiškiai nurodyta, kad sąrašą sudaro ministras. Tai, kad direktoriaus pavaduotoją, sekretorių ir paprastus PKBWK narius skiria ministras direktoriaus prašymu ar siūlymu, iš esmės neapriboja ministro diskrecijos, atsižvelgiant į tai, kad patį direktorių skiria ir gali atleisti ministras.
80. Šią diskreciją, regis, išplečia dar ir tai, kad kandidatams nekeliama jokių išsamių kvalifikacinių reikalavimų. Be Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 10 punkte išvardytų bendrų sąlygų(30), nacionalinės teisės aktuose nenustatyta jokių kitų kriterijų narių tinkamumui pagrįsti. Be to, atitinkama nacionalinė nuostata(31), draudžianti nariais skirti agentūrų, kurių geležinkelių infrastruktūra, darbuotojai ar riedmenys susiję su avarija ar riktu, darbuotojus, oficialiai taikytina tik ad hoc nariams, bet ne nuolatiniams nariams.
81. Dėl PKBWK narių kadencijos pasibaigimo 28a straipsnio 11 dalyje nustatyta, kad asmens narystė PKBWK pasibaigia trimis atvejais: nariui mirus, atsistatydinus arba nepatenkinus 28a straipsnio 10 dalyje nurodytų sąlygų. Tačiau neaišku, ar 28a straipsnio 11 dalyje pateiktas sąrašas yra baigtinis, nes 28a straipsnio 6–9 dalyse numatyta, kad PKBWK narius gali atleisti ministras. Reikia pripažinti, kad tiesiogiai atleisti ministras gali tik direktorių. Kitus narius ministras gali atleisti PKBWK direktoriaus prašymu ar teikimu.
82. Iš minėtų nuostatų formuluočių neaišku, ar ministras praktiškai gali savo nuožiūra atleisti PKBWK narius, ar jis turi vadovautis atitinkamais direktoriaus prašymais ir pasiūlymais. Tačiau PKBWK narių nepriklausomybės garantijų požiūriu šis klausimas viso labo tik atitraukia dėmesį nuo esmės: jei ministrui suteikti įgaliojimai bet kada savo nuožiūra atleisti direktorių, kaip toks asmuo apskritai galėtų sistemiškai užtikrinti (neteikdamas pasiūlymo ar neduodamas sutikimo) kitų PKBWK narių neatleidimą ar atleidimą?
83. Antra, tiek kiek tai susiję su vidaus taisyklėmis, Komisija tvirtino, kad ministras iš esmės nulemia PKBWK organizacinius klausimus, nes jis tas taisykles ir tvirtina. Nors Lenkijos Respublika per posėdį tvirtino, kad minėtas taisykles rengia pati tyrimo įstaiga, vėl pažymėtina, kad pagal Geležinkelių transporto įstatymo 28d straipsnio 4 dalį PKBWK veiklos reglamentą ir organizacinę struktūrą savo įsakymu nustato ministras.
84. Trečia, tam tikrų abejonių dėl PKBWK nepriklausomybės organizaciniu požiūriu gali kilti pažvelgus į procedūras, susijusias su finansiniais bei žmogiškaisiais ištekliais. Komisija pabrėžia, jog neturėdama savo išteklių PKBWK negali įgyvendinti savo uždavinių. PKBWK prievolė nuolat prašyti skirti finansinių ar žmogiškųjų išteklių taip pat labai apribotų jos nepriklausomybę nuo ministro.
85. Nemanau, kad finansinės nepriklausomybės klausimą reikėtų nagrinėti šiuo atveju(32). Komisija savo ieškinyje, pareikštame Teisingumo Teisme, teigė, kad Lenkijos Respublika pažeidė Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 2 dalį, kurioje nurodyta, kad tyrimo įstaigai turi būti užtikrinta galimybė gauti pakankamai lėšų, kad galėtų savo funkcijas vykdyti nepriklausomai. Nors galima būtų teigti, kad šis reikalavimas susijęs su nepriklausomybe organizaciniu požiūriu, kaip tai suprantama pagal 21 straipsnio 1 dalį, man atrodo, kad šiame skyriuje jau išnagrinėtų dviejų elementų pakanka siekiant įrodyti, kad PKBWK nėra nepriklausoma nuo ministro organizaciniu požiūriu.
c) Sprendimų priėmimas
86. Galiausiai Komisija tvirtina, kad PKBWK, priimdama sprendimus, nėra pakankamai nepriklausoma nuo ministro, nes veikia ne savo, o ministro vardu. Taigi, atrodo, jog savarankiškai priimti sprendimų ji negali. Kaip nurodė Komisija, visoms priemonėms, kurių imasi PKBWK, turi pritarti ir jas parašu patvirtinti ministras. Tai kelia pavojų tyrimo įstaigos nepriklausomybei nuo ministro.
87. Nors nebūtinai pritariu visai Komisijos pareikštai kritikai, akivaizdu, kad galiojantis nacionalinis teisinis reglamentavimas turi trūkumų, kurie lemia nepakankamą nepriklausomybę sprendimų priėmimo požiūriu.
88. Kaip nurodyta Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 2 dalyje, PKBWK veikia ministro vardu. Šią nuostatą galima aiškinti, kaip reiškiančią, kad sprendimus priima pats ministras. Gali būti, kaip teigia Lenkijos Respublika, kad pagal dabartinę praktiką ministras faktiškai nedalyvauja sprendimų priėmimo procese ir nedaro jam įtakos ir kad sprendimus priima tik PKBWK nariai. Tačiau iš 28a straipsnio 2 dalies formuluotės darytina kitokia išvada.
89. Tikriausiai dar svarbiau tai, kad, kaip išsiaiškinta per posėdį, PKBWK sprendimai ministerijos oficialiajame leidinyje gali būti paskelbti tik atitinkamą dokumentą pasirašius ministrui. Taigi ministro dalyvavimas akivaizdus: galbūt ne sprendimų priėmimo procese, bet tikrai juos viešai skelbiant. Diskusijos šiuo klausimu, pasikartojusios ir per posėdį, apie tai, ar toks parašas „tėra formalumas“, ir, hipotetiškai kalbant, ar ministras galėtų atsisakyti pasirašyti ir taip užkirsti kelią paskelbimui, nepaneigia vieno reikšmingo fakto: informacijos skaidrumas ir viešumas, taip pat laisvas galimų išvadų paviešinimas suinteresuotai visuomenei, kaip jau kelis kartus minėta, yra esminis Saugos geležinkeliuose direktyvoje aiškiai įtvirtinto tyrimo nepriklausomybės reikalavimo elementas(33). Paprastai tariant, tas, kas kontroliuoja informacijos sklaidą, valdo ir informaciją.
90. Galiausiai tai, kad, kaip nurodo Lenkijos Respublika, Geležinkelių transporto įstatymo 28a straipsnio 1 dalyje numatyta, jog PKBWK savo veiklą vykdo nepriklausomai, o 28a straipsnio 14 dalyje nurodyta, kad „PKBWK narių <…> nesaisto jokie nurodymai dėl priimamų sprendimų turinio“, yra tikrai sveikintina ir tinkama nuostata. Vis dėlto, žvelgiant į ją bendrame kontekste ir vertinant visus kitus šiame skyriuje aptartus probleminius nacionalinio teisinio reguliavimo aspektus, kurie akivaizdžiai netenkina Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies reikalavimų, ji tikrai neatsveria tų trūkumų, kurie nustatyti organizaciniu, teisinės struktūros ir sprendimų priėmimo požiūriu.
3. Išvada
91. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, dėl visų aptartų individualių veiksnių galima daryti išvadą, kad PKBWK faktiškai veikia tik kaip Transporto ministerijos padalinys, o ne kaip nepriklausoma įstaiga, kaip tai suprantama pagal Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies antrą sakinį. Taigi PKBWK neturi minėtoje nuostatoje nurodytų nepriklausomybės požymių.
92. Tad siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad nesiimdama reikiamų priemonių, kad užtikrintų tyrimo įstaigos nepriklausomybę nuo už transportą atsakingo ministro, kuris kontroliuoja infrastruktūros valdytoją ir geležinkelio įmonę ir dėl to yra šalis, kurios interesai galėtų kirstis su tyrimo įstaigos uždaviniais, Lenkijos Respublika neįvykdė Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies reikalavimų.
93. Reikėtų pateikti dvi baigiamąsias pastabas.
94. Visų pirma, kaip buvo aiškiai pabrėžta pirmesnėse šios išvados dalyse, konkrečiomis šios bylos aplinkybėmis susiklostė padėtis, kur tyrimo įstaiga yra ministerijos dalis, o ši tuo pačiu metu kontroliuoja infrastruktūros valdytoją ir geležinkelių įmonę. Todėl tokia savotiška „funkcinė trejybė“ vienoje ir toje pačioje valstybinėje institucijoje gali lemti nebent labai ribotas pasekmes esant situacijoms, kai ministerija neturi tokių artimų ryšių su infrastruktūros valdytoju (ir geležinkelių įmone). Visų pirma, jeigu panašių ar iš jokių ryšių nebūtų, pats ministras vargu ar būtų laikomas „šalimi, kurios interesai galėtų kirstis su tiriančiosios įstaigos uždaviniais“, kaip tai suprantama pagal Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalį.
95. Antra, pagrindinis argumentas, kaip raudona gija einantis per šią bylą, ypač Lenkijos Respublikos atsakymuose dėl nepakankamų PKBWK nepriklausomybės garantijų, galėtų, šiek tiek supaprastinant, būti perfrazuotas taip: „išties, galiojančiame nacionaliniame įstatyme nurodyta taip, bet praktiškai daroma kitaip, todėl faktiškai direktyvos reikalavimai įvykdyti“(34).
96. Atsakymas į šį argumentą yra dvejopas: konkretus ir bendras. Kalbant apie pažeidimo nagrinėjimo procedūrą pagal SESV 258 straipsnį, konkrečiai apie Teisingumo Teisme pareikštus ieškinius dėl Sutartyse nustatytų įpareigojimų suteikti administracinėmis institucijoms institucines garantijas, yra aiškiai nustatyta, kad tokių garantijų perkėlimo tik administracinės praktikos lygmeniu nepakanka(35). Neneigiant tokios praktikos svarbos, būtinos aiškios ir viešos aukštesnio lygmens teisinės ar norminės nuostatos, aiškiai nustatančios konkrečias priemones, kuriomis būtų užtikrintas ES teisėje reikalaujamas nepriklausomybės pobūdis ir lygmuo.
97. Šis konkretus atsakymas, vertinant labiau sisteminiu lygmeniu, visiškai atitinka bendrą institucinių nepriklausomybės garantijų sampratą. Tokios garantijos iš esmės negali būti priklausomos nuo atskirų subjektų geros valios bei gero elgesio ir esamos administracinės praktikos. Jos turi būti aiškiai ir konkrečiai įtvirtintos teisinėje struktūroje, o jų veikimas – nepriklausyti nuo atitinkamų konkrečių subjektų tapatybės ir ketinimų.
98. Jokiu būdu neneigiant įstatymo įgyvendinimo institucijų praktikoje reikšmės ir to, kaip svarbu, kad nepriklausomybės poreikį įsisąmonintų atitinkami subjektai, teisingas tokios nepriklausomybės reikalavimų perkėlimas į nacionalinę teisę tikrai negali būti užtikrintas vien galimybe, kad tam tikri (pozityvūs) dalykai praktiškai gali įvykti. Teisingas perkėlimas turi užtikrinti, kad dėl institucinės struktūros ir numatytų apsaugos priemonių, kai kurie (ne tokie pozityvūs) dalykai paprasčiausiai negalėtų įvykti.
V. Bylinėjimosi išlaidos
99. Tiek, kiek tai susiję su ieškinio pagrindu, grindžiamu Saugos geležinkeliuose direktyvos 21 straipsnio 1 dalies pažeidimu, pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Lenkijos Respublika pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
100. Tiek, kiek tai susiję su ieškinio pagrindu, grindžiamu Saugos geležinkeliuose direktyvos 16 straipsnio 1 dalies pažeidimu, pagal Procedūros reglamento 141 straipsnio 1 ir 2 dalis šaliai, kuri atsisako reikalavimų, nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei kita šalis to reikalavo savo pastabose dėl reikalavimų atsisakymo. Tačiau reikalavimų atsisakiusios šalies prašymu bylinėjimosi išlaidas padengia kita šalis, jeigu tai atrodo pateisinama, atsižvelgiant į pastarosios elgesį.
101. Nevertinant, net netiesiogiai, ar Lenkijos Respublika atitinka Saugos geležinkeliuose direktyvos 16 straipsnio 1 dalies reikalavimus, vis tiek akivaizdu, kad ji savo teisės aktus pakeitė ir apie tai Komisijai pranešė tik tada, kai ši jau buvo pradėjusi teisinį procesą Teisingumo Teisme. Todėl dėl Lenkijos Respublikos veiksmų (neveikimo) Komisija turėjo pateikti ir pastarąjį ieškinio pagrindą. Kadangi savo atsakyme dėl šio ieškinio pagrindo atsisakymo Komisija prašė priteisti ir su šiuo pagrindu susijusias bylinėjimosi išlaidas, tai išties suteikia pagrindą nurodyti Lenkijos Respublikai padengti šias išlaidas.
VI. Išvada
102. Dėl išdėstytų priežasčių siūlau Teisingumo Teismui:
1) pripažinti, kad nesiimdama reikiamų priemonių, kad užtikrintų tyrimo įstaigos nepriklausomybę nuo už transportą atsakingo ministro, kuris kontroliuoja infrastruktūros valdytoją ir geležinkelio įmonę ir dėl to yra šalis, kurios interesai galėtų kirstis su tyrimo įstaigos uždaviniais, Lenkijos Respublika neįvykdė 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/49/EB dėl saugos Bendrijos geležinkeliuose ir iš dalies pakeičiančios Tarybos direktyvą 95/18/EB dėl geležinkelio įmonių licencijavimo bei Direktyvą 2001/14/EB dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo, mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo ir saugos sertifikavimo 21 straipsnio 1 dalies reikalavimų;
2) priteisti visas šio proceso bylinėjimosi išlaidas iš Lenkijos Respublikos.