ĢENERĀLADVOKĀTA MIHALA BOBEKA [MICHAL BOBEK]
SECINĀJUMI,
sniegti 2018. gada 23. janvārī(1)
Lieta C‑530/16
Eiropas Komisija
pret
Polijas Republiku
Pienākumu neizpilde – Direktīva 2004/49/EK par drošību Kopienas dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumos – 21. panta 1. punkts – Izmeklēšanas iestādes neatkarība organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā – Neatkarība no infrastruktūras pārvaldītājiem, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem un visām tādām personām, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem – Neatkarība no par transportu atbildīgā ministra
I. Ievads
1. Saskaņā ar Direktīvas 2004/49/EK (turpmāk tekstā – “Dzelzceļu drošības direktīva”) (2) 21. panta 1. punktu noteikta veida avārijas un starpgadījumus izmeklē izmeklēšanas iestāde, kas darbojas pastāvīgi. Savu uzdevumu izpildē šai iestādei ir jābūt neatkarīgai no iepriekš minētajā tiesību normā uzskaitītajiem dzelzceļa nozares dalībniekiem, tai skaitā infrastruktūras pārvaldniekiem, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem vai tādām personām, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem.
2. Eiropas Komisija uzskata, ka Polijas Republika šīs prasības nav izpildījusi. Tā norāda, ka Polijas izmeklēšanas iestāde nav neatkarīga no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma un infrastruktūras pārvaldnieka. Tam pamatā ir ciešā saikne starp šo iestādi un infrastruktūras un būvniecības ministru, kurš ir atbildīgs par transportu (turpmāk tekstā – “ministrs”) un kurš faktiski kontrolē gan infrastruktūras pārvaldnieku, gan dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu.
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
3. Dzelzceļu drošības direktīvas preambulas 23. apsvērumā ir norādīts, ka “smagi nelaimes gadījumi uz dzelzceļiem notiek reti. Tomēr tiem var būt postošas sekas, un [tie var] radīt sabiedrībā bažas par dzelzceļu sistēmas drošību. Lai novērstu to atkārtošanos, visi šādi nelaimes gadījumi ir jāizmeklē no drošības viedokļa un izmeklēšanas rezultāti jādara zināmi sabiedrībai. [..]”.
4. Saskaņā ar preambulas 24. apsvērumu “starpgadījumu drošības izmeklēšana jāveic atsevišķi no to juridiskās izmeklēšanas, un jādod pieeja pierādījumiem un lieciniekiem. Tā jāveic organizācijai, kas darbojas pastāvīgi un ir neatkarīga no dzelzceļu sektorā iesaistītajiem dalībniekiem. Šai organizācijai jādarbojas tā, lai tiktu novērsti iespējamie interešu konflikti un iesaistīšanās notikumos, kas tiek izmeklēti; jo īpaši tās darbības neatkarība nedrīkst tikt ierobežota gadījumos, kad organizatoriski vai juridiskajā struktūrā tā ir cieši saistīta ar valsts drošības iestādi vai dzelzceļa regulatoru. [..]”.
5. Dzelzceļu drošības direktīvas IV nodaļa attiecas uz drošības iestādi. Saskaņā ar 16. panta 1. punktu “katra dalībvalsts izveido drošības iestādi. Šī iestāde var būt ministrija, kas ir atbildīga par jautājumiem, kas saistīti ar transportu, un tai jābūt organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā neatkarīgai no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem, infrastruktūras pārvaldītājiem, pieteikumu iesniedzējiem un iepirkuma organizācijām.”
6. Avāriju un starpgadījumu izmeklēšana ir noteikta V nodaļā, kurā ir ietverts 19.–25. pants. Saskaņā ar 19. panta 1. punktu dalībvalstīm jānodrošina, lai “izmeklēšanu pēc smagām avārijām dzelzceļa sistēmā veic [..] izmeklēšanas iestāde, kuras uzdevums ir dzelzceļa drošības paaugstināšanas un nelaimes gadījumu novēršanas iespēju noskaidrošana”. Atbilstoši 2. punktam izmeklēšanas iestādei ir rīcības brīvība lemt par to, vai izmeklēt “tās avārijas un starpgadījumus, kuri nedaudz citos apstākļos varētu izraisīt smagas avārijas”.
7. Dzelzceļu drošības direktīvas 21. pantā ir ietverti noteikumi par izmeklēšanas iestādi:
“1. Dalībvalstis nodrošina, ka 19. pantā minētās avārijas un starpgadījumus izmeklē organizācija, kas darbojas pastāvīgi un kurā ir vismaz viens izmeklētājs, kas, notiekot avārijai vai starpgadījumam, spēj veikt atbildīgā izmeklētāja funkcijas. Šai iestādei organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā ir jābūt neatkarīgai no infrastruktūras pārvaldītājiem, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem, par maksas iekasēšanu atbildīgām iestādēm, par infrastruktūras jaudas iedalīšanu atbildīgām iestādēm un pilnvarot[ajām] iestād[ēm], un visām tādām personām, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem. Bez tam tā darbojas neatkarīgi no drošības iestādes un neatkarīgi no dzelzceļu regulatoriem.
2. Izmeklēšanas iestāde savus uzdevumus veic neatkarīgi no 1. punktā minētajām organizācijām, un tai jābūt iespējai saņemt šim nolūkam vajadzīgos resursus. Tās izmeklētājiem jāpiešķir statuss, kas dod nepieciešamās neatkarības garantijas.
[..]
4. Izmeklēšanas iestāde uzdevumus, kas tai ir saskaņā ar šo direktīvu, var apvienot ar citām, ar dzelzceļa avāriju vai starpgadījumu izmeklēšanu nesaistītām izmeklēšanas darbībām, ja tās neapdraud šo iestāžu neatkarību.
[..]”
8. 23. pantā ir noteikts pārskatu sniegšanas pienākums. It īpaši 23. panta 1. punktā ir paredzēts, ka “par 19. pantā minēto avāriju vai starpgadījumu izmeklēšanu jāsniedz pārskati formā, kura atbilst negadījuma smagumam un izmeklēšanā iegūtajiem rezultātiem. Pārskatos jānorāda 19. panta 1. punktā minētās izmeklēšanas mērķi un nepieciešamības gadījumā ieteikumi par drošību”.
B. Polijas tiesības
9. 2003. gada 28. marta Ustawa o transporcie kolejowym (turpmāk tekstā – “Dzelzceļa transporta likums”) 28.a pantā attiecīgajā brīdī piemērojamajā redakcijā bija paredzēti šādi izmeklēšanas iestādes Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Nacionālā Dzelzceļa avāriju izmeklēšanas komisija) (turpmāk tekstā – “PKBWK”) izveidošanas un darbības noteikumi:
“1. Transporta ministra atbildībā esošā pastāvīgā Nacionālā Dzelzceļa avāriju izmeklēšanas komisija [PKBWK] rīkojas neatkarīgi, izmeklējot smagas avārijas, avārijas un starpgadījumus [..].
2. PKBWK rīkojas transporta ministra vārdā.
3. PKBWK sastāv no četriem pastāvīgiem locekļiem, ieskaitot direktoru, direktora vietnieku un sekretāru.
4. PKBWK sastāvā uz laiku, lai piedalītos izskatīšanā, var iekļaut arī ad hoc locekļus, ko PKBWK direktors izvēlas no transporta ministra izveidota saraksta.
[..]
6. Transporta ministrs PKBWK direktoru ieceļ amatā un atceļ no amata.
7. Transporta ministrs direktora vietnieku un sekretāru ieceļ amatā un atceļ no amata pēc PKBWK direktora pieprasījuma.
8. Transporta ministrs PKBWK locekļus ieceļ amatā un atceļ no amata pēc PKBWK direktora ieteikuma.
9. Transporta ministrs var atcelt PKBWK locekļus pēc PKBWK pieprasījuma, kas pieņemts ar absolūtu balsu vairākumu.
10. PKBWK locekle var būt persona:
(1) kurai ir Polijas pilsonība un kura bauda visas pilsonim pienākošās tiesības;
(2) kura ir tiesīga veikt juridiskas darbības;
(3) kura nav sodīta par apzināta nozieguma izdarīšanu;
(4) kura atbilst prasībām par izglītību un apmācību.
11. Personas dalība PKBWK beidzas ar šīs personas nāvi, ar neatbilstību 28.a panta 10. punktā noteiktajām prasībām vai ar transporta ministram iesniegtu atlūgumu.
12. PKBWK sastāvā var būt šādu jomu speciālisti:
(1) dzelzceļa tīkla pārvaldība;
(2) dzelzceļa līniju, savienojumu un staciju projektēšana, būvniecība un uzturēšana;
(3) dzelzceļa tīklu un komunikāciju drošības un vadības iekārtas;
(4) dzelzceļa transportlīdzekļi;
(5) dzelzceļa elektrības jaudas;
(6) bīstamo vielu dzelzceļa pārvadājumi.
13. Personas ar augstāko izglītību, atbilstošu kvalifikāciju un vismaz piecu gadu pieredzi konkrētajā nozarē tiek uzskatītas par jomas ekspertiem.
14. PKBWK locekļi lēmumu pieņemšanā [..] ievēro pierādījumu brīvas novērtēšanas principu, un viņiem nav saistoši norādījumi par pieņemto lēmumu saturu.
15. Izmeklējot smagas avārijas, avārijas vai starpgadījumus, PKBWK sastāvā kā ad hoc locekļi nevar būt personas, kas nodarbinātas organizācijās, kuru dzelzceļa infrastruktūra, darbinieki vai transportlīdzekļi ir saistīti ar izmeklējamo gadījumu.
16. PKBWKad hoc locekļiem ir tiesības uz atlīdzību saskaņā ar civiltiesību līgumu.
17. PKBWK loceklis nevar būt neatkarīgs eksperts PKBWK izskatāmajos jautājumos.
18. Nepieciešamības gadījumā PKBWK darbā tiek iesaistīti eksperti un atbalsta personāls.
19. PKBWK darbā iesaistītajiem ekspertiem, kas sniedz viedokļus un ekspertu atzinumus, ir tiesības uz atlīdzību saskaņā ar civiltiesību līgumu.”
10. Dzelzceļa transporta likuma 28.d pantā bija noteikts:
“1. Transporta ministrs savas kompetences ietvaros valsts budžetā paredz līdzekļus PKBWK un tās personāla darbības nodrošināšanai, tai skaitā komisijas locekļu, ekspertu un atbalsta personāla atalgojumam, tehniskajam aprīkojumam, mācībām, publikāciju izmaksām un ekspertu atlīdzībai.
2. PKBWK darbību nodrošina attiecīgā transporta ministra biroja atbilstošais departaments.
[..]
4. Transporta ministrs, ņemot vērā PKBWK veicamo uzdevumu raksturu, ar rīkojumu apstiprina PKBWK darbības un organizatoriskās struktūras statūtus.”
III. Pirmstiesas procedūra un process Tiesā
11. Komisija 2014. gada 21. februārī nosūtīja Polijas Republikai oficiāla paziņojuma vēstuli par vairāku Dzelzceļa transporta likuma normu neatbilstību Dzelzceļu drošības direktīvai. Komisija īpaši norādīja uz drošības iestādes (pārkāpjot Dzelzceļu drošības direktīvas 16. panta 1. punktu) un izmeklēšanas iestādes (pārkāpjot 21. panta 1. punktu) neatkarības trūkumu.
12. Polijas Republika atbildēja ar 2014. gada 17. aprīļa vēstuli. Tā noliedza Dzelzceļu drošības direktīvas 16. panta 1. punkta un 21. panta 1. punkta pārkāpumus. Tomēr Polijas Republika informēja, ka saistībā ar citiem formālā paziņojuma vēstulē minētajiem Komisijas norādījumiem (3) tā grozīs valsts normatīvos aktus, lai tie atbilstu Dzelzceļu drošības direktīvai.
13. Komisiju tas nepārliecināja. 2015. gada 27. februārī Komisija sagatavoja pamatotu atzinumu, prasot Polijas Republikai pareizi transponēt Dzelzceļu drošības direktīvu.
14. Polijas Republika uz pamatoto atzinumu atbildēja ar 2015. gada 27. aprīļa vēstuli. Tā informēja Komisiju par diviem noteikumiem, kas ir pieņemti, lai nodrošinātu atbilstību Dzelzceļu drošības direktīvai, kā arī par to, ka turpinās diskusijas par Dzelzceļa transporta likuma grozījumu projektu. 2015. gada 18. un 30. oktobrī Polijas Republika paziņoja Komisijai par vēl vieniem pieņemtajiem noteikumiem, kā arī par grozījumu Dzelzceļa transporta likumā, kas stājās spēkā 2015. gada 25. septembrī. Tā joprojām uzskatīja, ka Dzelzceļu drošības direktīvas 16. panta 1. punkts un 21. panta 1. punkts nav pārkāpts.
15. Lai gan bija veiktas izmaiņas valsts normatīvajos aktos, kas nodrošināja vairāku Dzelzceļu drošības direktīvas normu pareizu transponēšanu, Komisijas ieskatā, Polijas Republika turpināja pārkāpt minētās direktīvas 16. panta 1. punktu un 21. panta 1. punktu. Komisija tādēļ vērsās ar prasību šajā Tiesā par drošības iestādes un izmeklēšanas iestādes neatkarības nenodrošināšanu. Šajā prasībā Komisija lūdza Tiesu:
– atzīt, ka Polijas Republika nav izpildījusi Dzelzceļu drošības direktīvas 16. panta 1. punktā un 21. panta 1. punktā paredzētos pienākumus:
– neveicot nepieciešamos pasākumus, lai garantētu drošības iestādes neatkarību no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem, infrastruktūras pārvaldītājiem, pieteikumu iesniedzējiem un iepirkuma organizācijām;
– neveicot nepieciešamos pasākumus, lai garantētu izmeklēšanas iestādes neatkarību no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma un infrastruktūras pārvaldnieka;
– piespriest Polijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
16. Vēlāk Komisija nolēma atteikties no prasījuma par Dzelzceļu drošības direktīvas 16. panta 1. punkta pārkāpumu saistībā ar drošības iestādes neatkarību. Komisija savos atbildes rakstā ietvertajos apsvērumos norādīja, ka ar 2016. gada 16. novembra likumu, par kuru Komisijai tika paziņots 2016. gada 1. decembrī, ir ticis grozīts Dzelzceļa transporta likums un citi valsts likumi. Komisijas ieskatā, direktīvas 16. panta 1. punkts pēc šī grozījuma šobrīd ir pareizi transponēts Polijas tiesībās. Tomēr, tā kā atbilstība tika panākta tikai pēc pārkāpuma procedūras uzsākšanas, Komisija uzskata, ka Polijas Republikai ir jāpiespriež atlīdzināt ar attiecīgo prasījumu saistītie tiesāšanās izdevumi saskaņā ar Tiesas Reglamenta 141. panta 2. punktu.
17. Komisija turpina uzturēt prasību saistībā ar Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punktu par to, ka Polijas izmeklēšanas iestāde nav neatkarīga no infrastruktūras pārvaldnieka un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma. Valstij pieder gan infrastruktūras pārvaldnieks, gan dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums: valsts īpašuma tiesības formāli ir nostiprinātas Valsts kasei, bet par transportu atbildīgais ministrs faktiski īsteno kontroli valsts vārdā. Tādējādi ministrs kontrolē infrastruktūras pārvaldnieku un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu.
18. Komisija uzskata, ka Polijas tiesībās netiek nodrošināta izmeklēšanas iestādes neatkarība no ministra. Izmeklēšanas iestādei nav atsevišķa juridiskā statusa. Tā ir ministrijas daļa. Tā nav neatkarīga lēmumu pieņemšanā, jo nerīkojas savā, bet gan ministra vārdā, kuram ir jāparaksta tās lēmumi. Komisija arī uzskata, ka izmeklēšanas iestādes locekļu iecelšanas un atcelšanas noteikumi un metodes negarantē viņu neatkarību. Visbeidzot izmeklēšanas iestādes pienākums sistemātiski prasīt finanšu vai cilvēkresursus ievērojami ierobežo tās organizatorisko neatkarību no ministra.
19. Savai aizstāvībai Polijas Republika norāda, ka Komisijas prasība ir nepieņemama un jebkurā gadījumā nepamatota. Polijas normatīvajos aktos ir iekļautas precīzas un detalizētas neatkarības garantijas, kas nodrošina to, ka izmeklēšanas iestāde ir organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā neatkarīga. Starp izmeklēšanas iestādi un ministru nav padotības attiecību. Ministrs praksē nekad nav iejaucies izmeklēšanas iestādes ikdienas darbā. Tas, ka izmeklēšanas iestāde ir vienība ministrijas ietvaros un rīkojas ministrijas vārdā, faktiski tikai stiprina tās leģitimitāti un autoritāti.
20. Polijas Republikas ieskatā, no tā izriet, ka Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkts nav ticis pārkāpts. Tādēļ Polijas Republika lūdz Tiesu noraidīt Komisijas celto prasību kopumā un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
21. Polijas Republika un Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus. Abas lietas dalībnieces 2017. gada 26. oktobra tiesas sēdē sniedza arī mutvārdu paskaidrojumus.
IV. Vērtējums
22. Secinājumi ir strukturēti šādi: iesākumā es aprakstīšu Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta struktūru (A). Tad es pievērsīšu īpašu uzmanību šajā lietā būtiskajai tiesību normai, proti, 21. panta 1. punkta otrajam teikumam, pirmām kārtām par šajā normā paredzētās neatkarības precīzu raksturojumu (B), un tad īpaši par to, no kā šo neatkarību būtu jāgarantē (C). Pēc šo prasību izklāsta es izvērtēšu to piemērošanu šajā lietā (D).
A. Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta struktūra
23. Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkts ietver trīs teikumus. Pirmais teikums paredz pastāvīgas izmeklēšanas iestādes izveidošanu. Tam seko divi precizējumi par to, kādam jābūt šīs iestādes neatkarības līmenim. Abu teikumu raksturs un tvērums atšķiras.
24. No vienas puses, 21. panta 1. punkta otrajā teikumā ir prasīta izmeklēšanas iestādes neatkarība “organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā” no vairākiem dzelzceļa nozares dalībniekiem: “infrastruktūras pārvaldītājiem, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem, par maksas iekasēšanu atbildīgām iestādēm, par infrastruktūras jaudas iedalīšanu atbildīgām iestādēm un pilnvarotajām iestādēm, un visām tādām personām, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem”.
25. No otras puses, 21. panta 1. punkta trešais teikums attiecas uz atšķirīgu (iespējams, šaurāku) izmeklēšanas iestādes neatkarības veidu: tās rīcībai jābūt funkcionāli neatkarīgai no drošības iestādes un dzelzceļu regulatoriem.
26. Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punktā tādējādi ir nodalīti divi neatkarības veidi – un līdz ar to līmeņi, kas attiecas uz vienu un to pašu izmeklēšanas iestādi. Viens veids ir “tikai” funkcionāla neatkarība no drošības iestādes un dzelzceļu regulatora, savukārt otrais ir “pastiprināta” neatkarība organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā no infrastruktūras pārvaldītājiem, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem, par maksas iekasēšanu atbildīgajām iestādēm, par infrastruktūras jaudas iedalīšanu atbildīgajām iestādēm un pilnvarotajām iestādēm, un visām tādām personām, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem.
27. Varētu pieņemt, ka atšķirīga vārdiskā formulējuma pamatā ir nelielā iespēja, ka trešajā teikumā minētās organizācijas iejauktos izmeklēšanas iestādes uzdevumos, ņemot vērā to uzdevumus. Turpretī par otrajā teikumā minētajām organizācijām tiek prezumēts, ka tās aizstāvēs intereses, kas visdrīzāk būs pretrunā ar izmeklēšanas iestādes interesēm.
28. 21. panta 1. punkta trešais teikums nav piemērojams šajā lietā, lai arī to noteikti varētu netieši izmantot interpretācijā. Tas sniedz norādes par otrajā teikumā paredzēto neatkarības veidu kontrastā ar trešajā teikumā minēto. Tomēr ir diezgan skaidrs, ka šīs prasības ietvaros netiek apšaubīta izmeklēšanas iestādes neatkarība no drošības iestādes vai dzelzceļu regulatora.
29. Tādējādi otrais teikums ir šīs lietas stūrakmens. Lai arī šajā teikumā jau ir ietvertas dažas norādes par tajā paredzēto neatkarību, tomēr divi mainīgie lielumi būtu jāizskata padziļinātāk: kāda veida neatkarība (B) un tieši no kā (C). Tagad es pievērsīšos šiem diviem jautājumiem.
B. Neatkarība no kā?
30. Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punktā ir noteikts, ka izmeklēšanas iestādei ir jābūt neatkarīgai no dažādām organizācijām trīs aspektos: organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā. Direktīvā šie termini netiek precizēti.
31. Vispārējā skatījumā Tiesa jau ir noteikusi, ka “publisko tiesību subjektu jomā jēdziens “neatkarība” parasti nozīmē statusu, kas minētajam subjektam nodrošina iespēju rīkoties pilnīgi brīvi, bez jebkādiem norādījumiem un jebkādas ietekmes” (4). Tādējādi neatkarība būtībā nozīmē iestādes norobežošanu no citām organizācijām, kuru rīcību varētu vadīt no konkrētās iestādes interesēm atšķirīgas intereses. Lai to panāktu, iestādei jābūt konkrētām neatkarības garantijām, kas to sargātu no nepamatotas iejaukšanās, kura varētu kavēt tās uzdevumu izpildi un mērķu sasniegšanu(5).
32. Tomēr neatkarība nepavisam nav uztverama kā vienots jēdziens, kā kaut kāds “pēc šablona izgatavots” garantiju komplekts, kas būtu universāli vienveidīgi attiecināms uz visām neatkarīgajām iestādēm. Neatkarība ir kā kāpnes, pa kurām var kāpt uz augšu vai leju un apstāties uz konkrēta pakāpiena atkarībā no tā, kāds attālums jānodrošina no konkrētā dalībnieka(‑iem), lai uzdevumus varētu pildīt neatkarīgi. Tādējādi konkrētas vajadzīgās garantijas tiek definētas atkarībā no attiecīgajai iestādei noteiktajām neatkarīgi izpildāmajām funkcijām.
33. Neatkarības kodols un kāpņu pirmais pakāpiens ir “neatkarība lēmumu pieņemšanā”: spēja objektīvi pieņemt lēmumu konkrētā lietā bez jebkādiem iepriekšējiem norādījumiem un nebaidoties no sekām pēc lēmuma pieņemšanas. Ārpus kodola administratīvā iestāde var atrasties uz daudz augstākiem kāpņu pakāpieniem, kur ir nepieciešama vēl jo lielāka objektivitāte: no neatkarīgas juridiskās personas statusa līdz garantijām pret locekļu atcelšanu līdz savam budžetam un/vai pilnīgai pašpārvaldei, kā arī citiem elementiem. Šo kāpņu pašā augšā izteikti neatkarīga un līdz ar to objektīva administratīvā iestāde sāk tuvoties tiesu darbībai nepieciešamajām un rezervētajām garantijām.
34. Būtiskākais ir tas, ka “pareizais” attālums vai pakāpiens, uz kura konkrētajai iestādei būtu jāatrodas, ir tāds, kas neitralizē potenciālos interešu konfliktus un nodrošina neatkarīgas administratīvās iestādes uzdevumu objektīvu un efektīvu izpildi.
35. Tomēr nav šaubu par to, ka minimālais garantiju līmenis, kas nepieciešams jebkurai šā vārda cienīgai neatkarīgai administratīvai iestādei, ir neatkarība lēmumu pieņemšanā: ar to saprotot spēju pieņemt objektīvus lēmumus konkrētās lietās bez jebkādas iejaukšanās no citām organizācijām ar iespējami pretējiem mērķiem vai interesēm. Šādas iestādes locekļus viņu pienākumu izpildē nevar saistīt nekādi norādījumi (6). Tomēr prasības pēc minimāla neatkarības līmeņa, lai nodrošinātu objektīvu lēmumu pieņemšanu konkrētās lietās, per se neizslēdz vispārīgas strukturālas vai organizatoriskas saiknes starp iesaistītajām organizācijām, ar nosacījumu, ka tiek noteiktas skaidras un stabilas garantijas pret iejaukšanos individuālu lēmumu pieņemšanā.
36. Saistībā ar konkrēti dzelzceļa avāriju izmeklēšanas iestādēm Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punktā ir prasīta izmeklēšanas iestādes neatkarība organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā no vairākiem dzelzceļa nozares dalībniekiem. Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta formulējums, konteksts un mērķis izskaidro, ko šīs prasības varētu nozīmēt.
37. Pirmkārt, organizatoriska neatkarība nozīmē burtiski to, ka izmeklēšanas iestāde pati var lemt par savu struktūru un tai var būt savas institūcijas un reglamenti. Turklāt šajā kategorijā ietilpst arī noteikumi par izmeklēšanas iestādes locekļu iecelšanu un atcelšanu, lai novērstu jebkādu ietekmi uz tās lēmumu pieņemšanu. Lai arī šādai neatkarīgai iestādei ir jābūt savām institūcijām un pietiekamiem resursiem efektīvai uzdevumu izpildei (7), nodalīts budžets varētu nebūt nepieciešams (8).
38. Juridiskās struktūras ziņā izmeklēšanas iestādei jābūt patstāvīgas juridiskās personas statusam (9). Tā nevar būt tikai (atkarīga) nodaļa plašākas struktūras ietvaros, kas ietver dalībnieku ar iespējamu interešu konfliktu.
39. Neatkarība lēmumu pieņemšanā nozīmē to, ka iestādevar brīvi pieņemt lēmumus, bez jebkādas ārējas iejaukšanās. Tas garantē objektivitāti lēmumu pieņemšanā.
40. Otrkārt, šo trīs neatkarības aspektu konteksts un vispārīgais mērķis ir nodrošināt izmeklēšanas iestādēm iespēju izmeklēt un izstrādāt drošības rekomendācijas bez iejaukšanās no organizācijas, kuras interesēs var būt īsto avārijas iemeslu neatklāšana.
41. Tādējādi, ņemot vērā šādas iestādes funkcijas, direktīvā noteiktā izmeklēšana ir tehniska, administratīva izmeklēšana. Tā nenosaka atbildību. Saskaņā ar preambulas 24. apsvērumu tas ir juridiskās izmeklēšanas uzdevums. Tomēr šim apstāklim nevajadzētu mazināt šādas šķietami “tehniskas” izmeklēšanas iespējamo reālo nozīmi. Noformulēts un pausts viedoklis par dzelzceļa avāriju un starpgadījumu faktiskajiem iemesliem būs nozīmīgs tieši tehniskās ekspertīzes dēļ. Papildus uzdevumam izstrādāt drošības ieteikumus nākotnei izmeklēšanas iestādei ir jābūt izteikti neatkarīgai no visām organizācijām, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas uzdevumiem, lai novērstu avāriju atkārtošanos.
42. Treškārt, ir arī plašāks konteksts (jeb sistēmiskais arguments). Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otro teikumu var interpretēt, izmantojot citus ES sekundāro tiesību instrumentus, kas nosaka līdzīgas funkcijas līdzīgām iestādēm.
43. Šīs tiesvedības dalībnieki ir norādījuši uz vairākiem paralēliem regulējuma režīmiem, kā arī tādi ir minēti šo secinājumu iepriekšējā daļā. Tomēr jāatzīst, ka, neskaitot vispārēju jēdzienu interpretāciju, dziļākai analoģijai ar šiem regulējumiem konkrētās lietas kontekstā ir ierobežota nozīme vienkārša iemesla dēļ: iestādes specifiskās funkcijas un regulējums dažkārt var būt ievērojami atšķirīgs.
44. Neatkarības garantijas atšķirsies pat vienas jomas ietvaros. Piemēram, pat neskatot tikai izmeklēšanas iestādes, bet administratīvas organizācijas vispār ar kompetenci dzelzceļa sistēmā, nacionālajam dzelzceļa regulatoram jābūt funkcionāli neatkarīgam no kompetentajām institūcijām, kas iesaistītas publisko pakalpojumu līgumu piešķiršanā. Tai jābūt atsevišķai juridiski nošķirtai institūcijai, kas no citām publiskām vai privātām organizācijām ir neatkarīga organizatoriski, funkcionāli, hierarhiski un lēmumu pieņemšanā. Ne tik daiļrunīgi izsakoties, tai arī jābūt organizatoriski, finansēšanas lēmumos, juridiski un lēmumu pieņemšanā neatkarīgai no infrastruktūras pārvaldniekiem, par maksas iekasēšanu atbildīgām iestādēm, par infrastruktūras jaudas iedalīšanu atbildīgām iestādēm vai pieteikumu iesniedzējiem (10).
45. Skatoties ārpus dzelzceļa nozares, iespējams, tuvākā analoģija ir ar citām administratīvām institūcijām, kas izmeklē transporta avārijas. Varētu teikt, ka šīm iestādēm ir tādi paši mērķi un funkcija, lai arī saistībā ar citiem transporta veidiem. Tādējādi to regulējumam un neatkarības prasībām, iespējams, būtu jābūt līdzīgi formulētām un ar tādu pašu tvērumu.
46. Tomēr izskatās, ka tas tā nav. Attiecībā uz civilās aviācijas izmeklēšanas institūcijām Regula (ES) Nr. 996/2010 (11) izskatās citādi strukturēta. No vienas puses, tā prasa, lai šīs institūcijas “būtu spējīgas veikt savas izmeklēšanas pilnīgi neatkarīgi” (12), un tām “tiek piešķirts budžets, kas [tām] dod iespēju pildīt savas funkcijas” (13). No otras puses, šīs regulas 4. panta 2. punktā ir paredzēta tikai funkcionāla neatkarība no vairākām organizācijām. Savukārt saistībā ar struktūrām, kas izmeklē avārijas jūras transporta nozarē, Direktīvas 2009/18/EK (14) 8. panta 1. punkta pirmajā daļā ir noteikts, ka tām “organizācijas, tiesiskās struktūras un lēmumu pieņemšanas ziņā ir [jābūt] neatkarīg[ām] no jebkuras puses, kuras intereses varētu būt pretrunā minētajam uzdevumam”.
47. Lai arī zināmā abstrakcijas līmenī kopīgas tēmas ir pamanāmas, konkrēto regulējumu tekstuālās un sistēmiskās atšķirības faktiski nepieļauj jebkādu kopīgu standartu formulēšanu.
48. Noslēgumā jāmin, ka šīs lietas kontekstā visbiežāk minētā judikatūra atrodas sistemātiskā spektra tālākajā galā – par datu aizsardzības iestāžu neatkarību. No praktiskā viedokļa raugoties, tas ir saprotami, jo Tiesa jau ir skatījusi šos jautājumus Direktīvas 95/46/EK kontekstā (15). Tomēr jautājumā par reālām garantijām un to precīzu līmeni minēto instrumentu un to interpretējošo judikatūru varētu izmantot kontrastam (tai skaitā, lai parādītu, cik tālu Savienības likumdevējs acīmredzot nav vēlējies doties), nevis analoģijai ar Dzelzceļu drošības direktīvu.
49. Vispārīgā datu aizsardzības regula (16), kura drīz aizstās Direktīvu 95/46, pretēji Dzelzceļu drošības direktīvai paredz uzraudzības iestāžu “pilnīgu neatkarību” (17). Saskaņā ar regulu šīm iestādēm ir “savs personāls, kas [ir] pakļauts vienīgi attiecīgās uzraudzības iestādes locekļa vai locekļu vadībai” (18), un “atsevišķs publisks gada budžets” (19). Turklāt uzraudzības iestāžu locekļu iecelšanas un pilnvaru izbeigšanas noteikumi ir tieši uzskaitīti 53. pantā, lai nodrošinātu viņu neatkarību. Tādējādi ir skaidrs, ka regula paredz paaugstinātu neatkarības standartu ar diezgan detalizētiem noteikumiem, kas noteikti pārsniedz Dzelzceļu drošības direktīvā noteikto.
50. Ievērojot iepriekš minēto, Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otrajā teikumā ir noteikti izmeklēšanas iestādes neatkarības trīs veidi: organizatoriska, juridiska un lēmumu pieņemšanā. Turklāt šie trīs neatkarības aspekti ir jāskata kontekstā, ņemot vērā izmeklēšanas iestādes šādi formulētas neatkarības mērķi: izmeklēšanas iestāžu spēja veikt izmeklēšanu un izstrādāt drošības ieteikumus bez jebkādas iejaukšanās no organizācijas, kuras interesēs var nebūt avāriju patieso iemeslu atklāšana.
51. Pēc Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punktā noteiktās neatkarības veidu vai līmeņu apskata es pievērsīšos otram mainīgajam 21. panta 1. punkta otrajā teikumā: neatkarība tieši no kura?
C. Neatkarība no kura?
52. Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otrajā teikumā ir uzskaitītas organizācijas, no kurām izmeklēšanas iestādei jābūt neatkarīgai organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā. Tās ir infrastruktūras pārvaldītāji, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumi, par maksas iekasēšanu atbildīgās iestādes, par infrastruktūras jaudas iedalīšanu atbildīgās iestādes un pilnvarotās iestādes, un visas tādas personas, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem.
53. Subjektu veidu uzskaitījums skaidri atšķiras. Pirmkārt, tie ir īpašie subjekti: infrastruktūras pārvaldnieks, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums, par maksas iekasēšanu atbildīgā iestāde, par infrastruktūras jaudas iedalīšanu atbildīgā iestāde un pilnvarotā iestāde. Otrkārt, pārējo kategorijā ir iekļautas personas, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem.
54. Ir loģiski pieņemams, ka likumdevējs faktiski ir prezumējis konkrēti uzskaitīto subjektu interešu konfliktu, ņemot vērā to pēc būtības atšķirīgo un pretējo raksturu atkarībā no konkrētām funkcijām. Tātad Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkts tiek pārkāpts, ja izmeklēšanas iestāde trīs minēto neatkarības aspektu ziņā nav neatkarīga no (vai ir tieši atkarīga no) kāda no uzskaitītajiem subjektiem.
55. Pārējo kategorija turpretī ir konstruēta citādi. No vienas puses, tā ir atvērta – proti, attiecas uz jebkuru personu, kuras intereses var būt pretrunā. No otras puses, šādi interešu konflikti katrā konkrētā gadījumā ir skaidri jāidentificē, ņemot vērā Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otrajā teikumā uzskaitītos trīs neatkarības aspektus.
56. Pēc manām domām, pārējo interešu konfliktā esošo personu kategorijā ir ietvertas arī netiešās atkarības vai pastarpinātās ietekmes situācijas. Tās ir situācijas, kad izmeklēšanas iestāde formāli nav tieši atkarīga no kādas no uzskaitītajām personām, bet kad viena vai vairākas no uzskaitītajām (vai citām) personām, kā arī izmeklēšanas iestāde ir faktiski atkarīgas no kādas trešās personas. Šī cita persona tādējādi kļūst par dalībnieku, kura intereses var būt ne tikai pretrunā, bet var pēc būtības un strukturāli sadurties ar izmeklēšanas iestādes uzdevumiem.
57. Tā kā dzelzceļa avāriju un starpgadījumu izmeklēšana visticamāk attiektos uz infrastruktūras pārvaldniekiem vai dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem, būtiskākais ir nodrošināt izmeklēšanas iestādes neatkarību it īpaši no šiem dalībniekiem, lai nebūtu iejaukšanās izmeklēšanas iestādes uzdevumu izpildē. Saskaņā ar preambulas 24. apsvērumu “drošības izmeklēšana [..] jāveic organizācijai, kas darbojas pastāvīgi un ir neatkarīga no dzelzceļu sektorā iesaistītajiem dalībniekiem. Šai organizācijai jādarbojas tā, lai tiktu novērsti iespējamie interešu konflikti un iesaistīšanās notikumos, kas tiek izmeklēti”. Tādējādi un arī ņemot vērā tās uzdevumu nozīmīgumu un atbildību sabiedrības priekšā (20), izmeklēšanas iestādei jāspēj neatkarīgi pildīt savus uzdevumus, neriskējot saskarties ar tiešu vai netiešu spiedienu no kāda cita dzelzceļa jomas dalībnieka.
58. Pēdējais vispārīgais jautājums ir par to, vai publiskā sektora struktūru, kā, piemēram, ministru, var uzskatīt par “personu, kuras intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem”.
59. Protams, no Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta formulējuma, pieņemšanas vēstures un plašākā konteksta skaidri izriet, ka ne principā, ne vispārīgi netiek prasīta izmeklēšanas iestādes neatkarība no publiskām iestādēm pašām par sevi.
60. 21. panta 1. punktā ietvertais uzskaitījums noteikti neietver nevienu šādu publisku iestādi (21). Turpretī citos ES sekundāro tiesību instrumentos nepieciešamība sniegt šādu skaidru un strukturālu iedalījumu attiecīgajā kontekstā ir norādīta un aplūkota tieši: (22) piemēram, Direktīvā 95/46 ir paredzēta “uzraudzības iestāžu” “pilnīga neatkarība” (23). Atbilstoši Tiesas interpretācijai šis jēdziens ietver prasību šīm iestādēm “būt pasargātām no jebkādas ārējās ietekmes, tostarp tiešas vai netiešas valsts vai federālāszemes ietekmes, nevis vienīgi no to uzraugāmo struktūru ietekmes” (24). Tomēr šķiet, ka Dzelzceļu drošības direktīvai arī šajā gadījumā ir cits konteksts (25).
61. Līdz ar to Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punktu nevar interpretēt kā tiešu prasību, lai izmeklēšanas iestāde būtu neatkarīga no izpildvaras vai citas publiskas iestādes pašas par sevi.
62. Tomēr šādu publisku iestādi noteikti var ietvert kategorijā “persona, kuras intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem”, ņemot vērā konkrētos lietas faktiskos apstākļus. Šāds interešu konflikts pēc būtības ir tad, kad publiska iestāde faktiski kontrolē vienu vai vairākas organizācijas, kas ir tieši norādītas Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otrajā teikumā, tai skaitā infrastruktūras pārvaldniekus un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumus.
63. Jāpiebilst, ka Tiesas spriedums lietā Komisija/Itālija (26), uzko Polijas Republika atsaucas šajā tiesvedībā, nemaina minēto secinājumu.
64. Šajā spriedumā Tiesa lēma, ka Komisija nav pierādījusi, ka Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punkts par regulatora neatkarību no konkrētiem dzelzceļa nozares dalībniekiem (27) attiecas arī uz regulatora netiešo neatkarību no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, kas īstenota ar ministra starpniecību, ņemot vērā, ka Itālijas dzelzceļa uzņēmums pieder valstij (28).
65. Šis secinājums ir diezgan ierobežotā veidā attiecināms uz šobrīd izskatāmo lietu un Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta prasību interpretāciju. Pietiek minēt divas būtiskas atšķirības tekstā, pat neiesaistoties diskusijā par sistēmiskajām un funkcionālajām atšķirībām starp regulatoru un izmeklēšanas iestādi, kuras papildus ir uzsvērtas ar to, ka uz abām institūcijām attiecas dažādi likumdošanas instrumenti (un tās funkcionē dažādos tiesību kontekstos). Pirmkārt, pretēji Direktīvas 2001/14 30. pantam, Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punktā nav tieši minēts, ka konkrētā iestāde varētu būt ministrs. Otrkārt, pretēji Direktīvai 2001/14 Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punktā ir arī ietverta atvērtā pārējo “personu, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem”, kategorija.
66. Kopumā, lai arī Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otrajā teikumā tas nav tieši minēts, tomēr atkarībā no faktisko apstākļu konteksta publiska iestāde, tai skaitā ministrs, var būt persona, kuras intereses var nonākt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem. Šādā situācijā ir jānodrošina, lai izmeklēšanas iestāde būtu organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā neatkarīga no šādas publiskas iestādes.
D. Piemērošana konkrētajā gadījumā
67. Attiecinot iepriekš aprakstīto analīzes ietvaru uz šīs lietas faktiem, ir secināms, ka Polijas Republika nav izpildījusi no Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta izrietošās prasības. Polijas izmeklēšanas iestāde PKBWK nav juridiski, organizatoriski un lēmumu pieņemšanā neatkarīga no par transportu atbildīgā ministra.
1. Tieša vai netieša atkarība?
68. No rakstveida apsvērumiem un tiesas sēdē apstiprinātā izriet, ka Polijas valstij pieder gan infrastruktūras pārvaldnieks, gan dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums. Komisija apgalvoja, ka Transporta ministrijas pārstāvētajai Valsts kasei pilnībā pieder holdinga sabiedrība PKP S.A., kuras sastāvā ietilpst vairāki uzņēmumi, tai skaitā dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums. Valstij pieder arī 85,90 % no infrastruktūras pārvaldnieka (PKP PLK S.A.) kapitāldaļām. Polijas Republika neapstrīdēja nevienu no minētajiem apgalvojumiem. No tā izriet, ka ministrs kontrolē gan infrastruktūras pārvaldnieku, gan dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu.
69. Komisija arī pareizi norādīja, ka šāda situācija pašā ministrijā rada interešu konflikta apstākļus. Ministram ir pienākums pēc būtības interesēties par infrastruktūras pārvaldnieka, kā arī avāriju izmeklēšanas kontekstā par dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma darbību un uzņēmējdarbības rezultātiem.
70. Tādējādi ministrs kļūst par “personu, kuras intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem” Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otrā teikuma izpratnē. No tā izriet, ka atbilstoši normas prasībām izmeklēšanas iestādei ir jābūt organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā neatkarīgai no ministra.
71. Skaidrības un pilnīgas informācijas nolūkā jāpiebilst, ka Komisijas argumenta precīzais formulējums nedaudz atšķiras. Komisija apgalvo, ka izmeklēšanas iestāde nav neatkarīga – netieši ar ministra starpniecību – no infrastruktūras pārvaldnieka. Tādējādi Komisija faktiski norāda uz netiešās atkarības attiecībām starp izmeklēšanas iestādi un vienu no uzskaitītajām institūcijām – infrastruktūras pārvaldnieku, neidentificējot ministru kā personu, kuras intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem.
72. Šāda pieeja varētu būt iespējama. Tomēr tā šķiet nedaudz neveikla Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otrā teikuma loģiskās konstrukcijas kontekstā (29). Es pilnībā nesaprotu, kāpēc vajadzīgs šāds argumentācijas līkums, atsaucoties uz netiešu saikni starp izmeklēšanas iestādi un infrastruktūras pārvaldnieku, ja ir iespējams pašā saknē atrisināt problēmu, koncentrējoties uz tiešo saikni starp izmeklēšanas iestādi un personām ar interešu konfliktu, kas ietverta – un arī tieši aizliegta – šajā tiesību normā.
73. Jebkurā gadījumā netiek apstrīdēts, ka Komisija pārmet Polijas Republikai Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta pārkāpumu Polijas tiesību tiesiskā un faktiskā ietvara, kā arī par transportu atbildīgā ministra funkciju dēļ. Tiesas kompetencē ir juridiskais jautājums par šīs situācijas klasificēšanu (attiecīgi minētās) ES tiesību normas kategorijās.
2. (Ne)atkarības elementi
a) Juridiskā struktūra
74. Netiek apstrīdēts, ka PKBWK ir ministrijas integrāla daļa. Tai nav atsevišķa juridiskas personas statusa. Saskaņā ar tiesas sēdē Polijas Republikas minēto tā ir formāli ministra pilnvarota. Līdz ar to skaidrs, ka PKBWK kā tikai ministrijas departaments nav juridiski neatkarīga no ministra.
b) Organizatoriskā struktūra
75. Komisija apgalvo, ka PKBWK arī organizatoriski nav neatkarīga trīs galveno iemeslu dēļ: pirmkārt, tās locekļu iecelšanas un atsaukšanas noteikumi dod ministram pārāk lielu rīcības brīvību, otrkārt, PKBWK nevar lemt par saviem iekšējiem noteikumiem, un treškārt, personāla un finanšu resursu jautājumos tā ir atkarīga no ministra.
76. Pirmkārt, Komisija argumentē, ka PKBWK locekļu iecelšanas un atcelšanas noteikumi pietiekami negarantē viņu neatkarību no ministra. Tā apgalvo, ka Polijas tiesībās nav noteikti patstāvīgi kritēriji direktora, pastāvīgo locekļu un ad hoc locekļu iecelšanai. Komisija uzskata, ka par pastāvīgajiem locekļiem var tikt iecelti pat infrastruktūras pārvaldnieka vai dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma pārstāvji. Papildus tam ministram ir neierobežotas tiesības atcelt PKBWK direktoru.
77. Tiesvedības gaitā Polijas Republika nav atspēkojusi šos pārmetumus.
78. Dzelzceļa transporta likuma 28.a panta 6. punktā ir noteikts, ka ministrs ieceļ un atceļ PKBWK direktoru. Saskaņā ar 28.a panta 7. un 8. punktu ministrs pēc direktora ieteikuma vai pieprasījuma ieceļ un atceļ PKBWK direktora vietnieku, sekretāru un locekļus. Papildus tam, lai arī no 28.a panta 4. punkta izriet, ka PKBWKad hoc locekļus izvēlas direktors, tomēr tie ir no ministra izveidota saraksta.
79. No šīm valsts tiesību normām attiecīgi izriet, ka ministram ir galvenā loma PKBWK locekļu iecelšanā un atcelšanā. Viņš ieceļ visus pastāvīgos locekļus un ad hoc locekļus izvēlas no viņa izveidota saraksta. Tam nav nozīmes, ka saskaņā ar Polijas Republikas argumentāciju praksē ad hoc locekļu sarakstu faktiski izveido PKBWK direktors. Lai arī tā ir prakse, tomēr Dzelzceļa transporta likuma 28.a panta 4. punktā ir skaidri paredzēts, ka sarakstu izveido ministrs. Fakts, ka direktora vietnieku, sekretāru un “parastos” PKBWK locekļus ieceļ ministrs pēc direktora pieprasījuma vai priekšlikuma, būtiski nesamazina ministra rīcības brīvību, ņemot vērā, ka ministrs ieceļ un var atcelt pašu direktoru.
80. Šī rīcības brīvība ir vēl jo plašāka, ja ņem vērā detalizētu iecelšanas kvalifikācijas priekšnoteikumu trūkumu. Bez Dzelzceļa transporta likuma 28.a panta 10. punktā ietvertajiem vispārīgajiem noteikumiem (30) valsts tiesību akti nenosaka detalizētākus locekļu piemērotības kritērijus. Turklāt attiecīgās valsts tiesību normas (31), kas aizliedz iecelt darbiniekus no aģentūrām, kuru dzelzceļa infrastruktūra, darbinieki vai transportlīdzekļi ir iesaistīti avārijā vai starpgadījumā, formāli attiecas tikai uz ad hoc, nevis uz pastāvīgajiem locekļiem.
81. Attiecībā uz PKBWK locekļu amata pilnvaru termiņa beigām 28.a panta 11. punktā ir paredzēti trīs gadījumi, kuriem iestājoties, izbeidzas personas darbība PKBWK: nāve, atlūgums vai neatbilstība 28.a panta 10. punktā paredzētajiem nosacījumiem. Tomēr nav skaidrības par to, vai 28.a panta 11. punktā ietvertais uzskaitījums ir izsmeļošs, jo 28.a panta 6.–9. punktā ir paredzēts, ka PKBWK locekļus atceļ ministrs. Protams, ministrs var tieši atcelt tikai direktoru. Pārējos locekļus ministrs var atcelt pēc PKBWK direktora pieprasījuma vai ieteikuma.
82. No šo normu formulējuma pārāk skaidri neizriet, vai praksē ministrs var brīvi atcelt PKBWK locekļus vai arī viņu saista attiecīgie direktora pieprasījumi vai ieteikumi. Tomēr saistībā ar PKBWK un tās locekļu neatkarību šis jautājums ir kā māneklis: ja ministram ir pilnīga rīcības brīvība jebkurā laikā atcelt direktoru, kā gan direktors varētu nodrošināt sistēmiskas garantijas (neiesakot vai atsakoties piekrist) pret citu PKBWK locekļu atcelšanu (vai neatcelšanu)?
83. Otrkārt, jautājumā par iekšējiem noteikumiem Komisija apgalvoja, ka, apstiprinot šos noteikumus, ministrs apzināti veido PKBWK organizatorisko struktūru. Lai arī tiesas sēdē Polijas Republika argumentēja, ka izmeklēšanas iestāde pati izstrādā šos noteikumus, tomēr no Dzelzceļa transporta likuma 28.d panta 4. punkta izriet, ka ministrs ar rīkojumu apstiprina PKBWK darbības un organizatoriskās struktūras statūtus.
84. Treškārt, papildu šaubas par PKBWK organizatorisko neatkarību var rasties no finanšu un personāla resursu jautājumu risināšanas kārtības. Komisija uzsver, ka savu resursu trūkums neļauj PKBWK izpildīt uzdotos uzdevumus. PKBWK pienākums sistemātiski pieprasīt finanšu vai personāla resursus būtiski ierobežo tās organizatorisko neatkarību no ministra.
85. Es nedomāju, ka šajā lietā būtu jāapskata budžeta neatkarības jautājums (32). Komisija prasības pieteikumā Tiesai nav norādījusi, ka Polijas Republika būtu pārkāpusi Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 2. punktu, saskaņā ar kuru izmeklēšanas iestādei jābūt pietiekamiem resursiem neatkarīgai uzticēto uzdevumu pildīšanai. Lai arī var pieņemt, ka šī prasība arī ir ietverta organizatoriskajā neatkarībā 21. panta 1. punkta izpratnē, pēc manām domām, jau pietiek ar diviem iepriekš šajā nodaļā aprakstītajiem punktiem, lai pierādītu, ka PKBWK organizatoriski nav neatkarīga no ministra.
c) Lēmumu pieņemšana
86. Visbeidzot Komisija uzskata, ka PKBWK lēmumu pieņemšanā nav neatkarīga no ministra, jo tā nerīkojas savā, bet gan ministra vārdā. Tātad tā pati nevar pieņemt lēmumus. Komisija norāda, ka ministra piekrišana un paraksts ir nepieciešams visiem PKBWK pasākumiem. Tas ir risks izmeklēšanas iestādes neatkarībai no ministra.
87. Lai arī es nepiekrītu pilnīgi visai Komisijas kritikai, tomēr ir skaidrs, ka šābrīža valsts tiesiskajā ietvarā ir problemātiski elementi, kas rada neatkarības trūkumu lēmumu pieņemšanā.
88. Saskaņā ar Dzelzceļa transporta likuma 28.a panta 2. punktu PKBWK rīkojas ministra vārdā. Šādu formulējumu var interpretēt tā, ka ministrs pats pieņem lēmumu. Saskaņā ar Polijas Republikas apgalvoto atbilstoši šībrīža praksei tas tā varētu būt, ka ministrs faktiski neietekmē un nepiedalās lēmumu pieņemšanā un ka lēmumus pieņem tikai PKWBK locekļi. Tomēr 28.a panta 2. punkta formulējums paredz ko citu.
89. Iespējams, ka vēl būtiskāk ir tas, ka atbilstoši tiesas sēdē konstatētajam PKBWK lēmumus var publicēt ministrijas oficiālajā laikrakstā tikai pēc tam, kad ministrs ir parakstījis dokumentu. Tādējādi ministrs neapšaubāmi ir iesaistīts, ja ne burtiski lēmumu pieņemšanā, tad noteikti lēmumu publicēšanā. Turpmākas diskusijas, kas bija dzirdamas arī tiesas sēdē, par to, cik lielā mērā šāda parakstīšana ir “tikai” formalitāte un vai hipotētiski ministrs varētu atteikties parakstīt un tādējādi nepieļaut publicēšanu, nevar aizēnot šī fakta nozīmību: kā jau vairākkārt minēts, informācijas caurspīdīgums un atklātība, ieskaitot potenciālo secinājumu brīvu pieejamību ieinteresētajai sabiedrības daļai, ir Dzelzceļu drošības direktīvā tieši paredzēts būtisks izmeklēšanas neatkarības elements (33). Vienkārši sakot, informācija pieder tam, kurš kontrolē tās izplatīšanu.
90. Visbeidzot, kā to arī argumentēja Polijas Republika, Dzelzceļa transporta likuma 28.a panta 1. punktā noteiktais, ka PKBWK rīkojas neatkarīgi, un 28.a panta 14. punktā noteiktais, ka “PKBWK locekļiem [..] nav saistoši nekādi norādījumi par lēmumu saturu”, protams, ir atbalstāmas un atbilstošas normas. Tomēr kontekstā un kopsakarā ar pārējiem šajā sadaļā aprakstītajiem valsts tiesiskā regulējuma problemātiskajiem elementiem, kas noteikti neatbilst Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta prasībām, ar to, protams, nav pietiekami, lai atsvērtu minētos trūkumus attiecībā uz neatkarību organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā.
3. Secinājums
91. Ņemot vērā iepriekš minēto, visu aprakstīto individuālo faktoru kopums liek secināt, ka PKBWK faktiski rīkojas tikai kā transporta ministrijas departaments, nevis neatkarīga iestāde Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta otrā teikuma izpratnē. Līdz ar to PKBWK neatbilst šajā tiesību normā prasītajiem neatkarības elementiem.
92. Tādēļ es iesaku tiesai atzīt, ka, neveicot nepieciešamos pasākumus, lai garantētu izmeklēšanas iestādes neatkarību no par transportu atbildīgā ministra, kas kontrolē infrastruktūras pārvaldnieku un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu un tādējādi ir persona, kuras intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem, Polijas Republika nav izpildījusi Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta prasības.
93. Vēl ir vajadzīgas divas noslēguma piezīmes.
94. Pirmkārt, kā tas skaidri izriet no šajos secinājumos iepriekš minētā, konkrētās lietas īpašos apstākļus raksturo situācija, kad izmeklēšanas iestāde ir daļa no ministrijas, kas vienlaikus kontrolē arī infrastruktūras pārvaldnieku un dzelzceļa pārvadījumu uzņēmumu. Līdz ar to secinājumi, kas izriet no šādas īpašas “funkcionālas trīsvienības” vienas publiskās iestādes ietvaros, attiektos ļoti ierobežoti, ja vispār, uz situācijām, kad ministram nebūtu tik ciešas saiknes ar infrastruktūras pārvaldnieku (un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu). Iesākumā, ja saiknes nebūtu vispār vai tā nebūtu līdzīga, ministru per se nevarētu kvalificēt kā “personu, kuras intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem” Dzelzceļa drošības direktīvas 21. panta 1. punkta izpratnē.
95. Otrkārt, šīs lietas pamata motīvu, kas to caurvij kā parunas sarkanais pavediens, jo īpaši Polijas Republikas formulētajā aizstāvībā, atbildot uz apgalvojumu par PKBWK neatkarības garantiju trūkumu, zināmā mērā vienkāršojot, var pārfrāzēt kā: “jā, patiesi, šīs piemērojamās valsts tiesības tā nosaka, bet praksē to parasti dara citādi, kas faktiski atbilst direktīvas prasībām” (34).
96. Atbildei uz šo argumentu ir divas daļas: konkrēta un vispārīga. Attiecībā uz LESD 258. pantā paredzēto pārkāpumu procedūru – un precīzāk, prasībām, kas celtas šajā Tiesā par Līgumos noteikto saistību neizpildīšanu saistībā ar administratīvo iestāžu neatkarības institucionālajām garantijām, – ir skaidri nolemts, ka šādu garantiju ieviešanai nepietiek tikai ar administratīvo praksi (35). Nenoliedzot šādas prakses nozīmi, jābūt arī skaidrām un redzamām normatīvām vai administratīvām normām, kas tieši nosaka īpašus pasākumus Savienības tiesībās prasītās neatkarības veidu un līmeņu nodrošināšanai.
97. Šāda atbilde sistēmiski pilnībā atbilst vispārīgajai izpratnei par neatkarības institucionālajām garantijām. Šādas garantijas pēc definīcijas nevar būt atkarīgas no atsevišķu dalībnieku labās gribas un uzvedības, kā arī tābrīža administratīvās prakses. Tām jābūt skaidri un tieši iestrādātām normatīvo aktu struktūrā un jādarbojas neatkarīgi no konkrēto dalībnieku identitātes un nodomiem.
98. Nenovērtējot par zemu likuma reālo lomu institucionālajā praksē un būtiskāko apstākli, lai attiecīgie dalībnieki pēc būtības izprastu un pieņemtu, ka neatkarība ir vajadzīga, šādu neatkarības garantiju pareiza transponēšana noteikti nevar aprobežoties ar iespējamību, ka praksē varētu notikt dažas (pozitīvas) lietas. Pareizai transponēšanai ir jāgarantē, ka institucionālā ietvara un ieviesto garantiju dēļ dažas (ne tik pozitīvas) lietas vienkārši nevar notikt.
V. Tiesāšanās izdevumi
99. Saistībā ar pamatu, kas izriet no Dzelzceļu drošības direktīvas 21. panta 1. punkta pārkāpuma, atbilstoši Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Komisija ir prasījusi piespriest Polijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un tā kā šai dalībvalstij spriedums ir nelabvēlīgs, Polijas Republikai jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
100. Saistībā ar pamatu, kas izriet no Dzelzceļu drošības direktīvas 16. panta 1. punkta pārkāpuma, atbilstoši Tiesas Reglamenta 141. panta 1. un 2. punktam pusei, kas atsakās no prasības, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja pretējā puse to ir prasījusi apsvērumos par atteikšanos no prasības. Tomēr pēc tās puses pieteikuma, kura atsakās no prasības, tiesāšanās izdevumus var piespriest pretējai pusei, ja to pamato šīs pretējās puses rīcība.
101. Neieņemot nekādu, pat netiešu nostāju jautājumā par to, vai Polijas Republikas rīcība atbilst Dzelzceļu drošības direktīvas 16. panta 1. punktam, tomēr jākonstatē, ka Polijas Republika grozīja savus tiesību aktus un par to paziņoja Komisijai tikai pēc tam, kad Komisija bija uzsākusi tiesvedību šajā Tiesā. Līdz ar to Polijas Republika ar savu (bez)darbību ir likusi Komisijai vērsties Tiesā arī par šo pamatu. Tā kā savā atbildē, paziņojot par atteikšanos no šī pamata, Komisija arī prasīja atlīdzināt ar šo pamatu saistītos tiesāšanās izdevumus, ir pamatoti piespriest Polijas Republikai segt arī ar šo pamatu saistītos tiesāšanās izdevumus.
VI. Secinājumi
102. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, iesaku Tiesai:
1) atzīt, ka, neveicot nepieciešamos pasākumus, lai garantētu izmeklēšanas iestādes neatkarību no par transportu atbildīgā ministra, kas kontrolē infrastruktūras pārvaldnieku un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu un tādējādi ir persona, kuras intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem, Polijas Republika nav izpildījusi Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/49/EK (2004. gada 29. aprīlis) par drošību Kopienas dzelzceļos, un par Padomes Direktīvas 95/18/EK par dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu licencēšanu un Direktīvas 2001/14/EK par dzelzceļa infrastruktūras jaudas sadali un maksas iekasēšanu par dzelzceļa infrastruktūras izmantošanu un drošības sertifikāciju grozījumiem 21. panta 1. punkta prasības;
2) piespriest Polijas Republikai atlīdzināt visus ar šo tiesvedību saistītos tiesāšanās izdevumus.