CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MICHAL BOBEK
prezentate la 23 ianuarie 2018(1)
Cauza C‑530/16
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone
„Neîndeplinirea obligațiilor – Directiva 2004/49/CE privind siguranța căilor ferate comunitare – Articolul 21 alineatul (1) – Independența organismului de anchetă în organizarea, în structura juridică și în luarea deciziilor – Independența față de orice gestionar de infrastructură, întreprindere feroviară, precum și față de orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă – Independența față de ministrul responsabil de transporturi”
I. Introducere
1. Potrivit articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49/CE (denumită în continuare „Directiva privind siguranța feroviară”)(2), anchetele în privința anumitor accidente și incidente sunt desfășurate de un organism de anchetă permanent. În îndeplinirea sarcinilor sale, acest organism trebuie să fie independent de o serie de organizații enumerate în această dispoziție, cum ar fi orice gestionar de infrastructură, întreprindere feroviară sau orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă.
2. Comisia Europeană consideră că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit aceste obligații. Aceasta susține că organismul de anchetă polonez nu este independent de întreprinderea feroviară și de gestionarul de infrastructură. Acest lucru se bazează pe legăturile strânse care există între acest organism și ministrul infrastructurii și construcțiilor care este responsabil de transporturi (denumit în continuare „ministrul”), care controlează efectiv atât gestionarul de infrastructură, cât și întreprinderea feroviară.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
3. Considerentul (23) al Directivei privind siguranța feroviară prevede că „[a]ccidentele feroviare grave sunt rare. Cu toate acestea, acestea pot avea consecințe dezastruoase și pot preocupa publicul cu privire la performanțele de siguranță ale sistemului feroviar. În consecință, toate aceste accidente ar trebui anchetate din perspectiva siguranței pentru a evita repetarea lor, iar rezultatele anchetelor ar trebui publicate […]”.
4. Potrivit considerentului (24), „[o] anchetă privind siguranța ar trebui separată de ancheta judiciară a aceluiași incident și ar trebui să aibă acces la dovezi și la martori. Aceasta ar trebui realizată de un organism permanent, independent de organizațiile din sectorul feroviar. Organismul ar trebui să funcționeze într‑un mod care să evite orice conflict de interese și orice posibilă implicare în cauzele evenimentului investigat; în special, independența sa funcțională nu ar trebui să fie afectată dacă este strâns legată de autoritatea națională de siguranță sau autoritatea de reglementare din motive organizaționale sau de structură juridică […]”.
5. Capitolul IV din Directiva privind siguranța feroviară este consacrat autorității de siguranță. Potrivit articolului 16 alineatul (1), „[f]iecare stat membru instituie o autoritate de siguranță. Această autoritate poate fi ministerul însărcinat cu chestiunile de transport și este independentă în organizarea, structura juridică și procesul decizional de orice întreprindere feroviară, gestionar de infrastructură și entitate achizitoare”.
6. Capitolul V, care cuprinde articolele 19-25, prevede anchetarea accidentelor și a incidentelor. Alineatul (1) al articolului 19 obligă statele membre să se asigure că „organismul de anchetă […] desfășoară o anchetă după accidente grave pe sistemul feroviar, obiectivul acesteia fiind posibila îmbunătățire a siguranței feroviare și prevenirea accidentelor”. Alineatul (2) conferă organismului de anchetă libertatea de a decide dacă să ancheteze sau să nu ancheteze „acele accidente și incidente care în condiții ușor diferite ar fi putut duce la accidente grave”.
7. Articolul 21 din Directiva privind siguranța feroviară prevede norme privind organismul de anchetă:
„(1) Fiecare stat membru se asigură că anchetele accidentelor și incidentelor prevăzute în articolul 19 sunt desfășurate de un organism permanent, care include cel puțin un anchetator capabil să îndeplinească funcția de anchetator principal în cazul unui accident sau incident. Acest organism este independent în organizarea, structura juridică și luarea deciziilor de orice gestionar de infrastructură, întreprindere feroviară, organism de tarifare, organism de repartizare și organism notificat, precum și de orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă. În plus, este independent din punct de vedere funcțional de autoritatea de siguranță și de orice autoritate de reglementare a căilor ferate.
(2) Organismul de anchetă își îndeplinește sarcinile în mod independent de organizațiile prevăzute în alineatul (1) și este capabil să obțină suficiente resurse în acest sens. Anchetatorilor săi li se acordă un statut care le asigură garanțiile necesare cu privire la independență.
[…]
(4) Organismul de anchetă poate combina sarcinile în temeiul prezentei directive cu munca de anchetare a altor evenimente decât accidentele și incidentele feroviare, în măsura în care aceste anchete nu îi periclitează independența.
[…]”
8. Articolul 23 reglementează obligațiile de raportare. Mai precis, articolul 23 alineatul (1) prevede că „[o] anchetă a unui accident sau incident prevăzut în articolul 19 face obiectul unor rapoarte într‑o formă corespunzătoare tipului și gravității accidentului sau incidentului și relevanței constatărilor anchetei. Rapoartele descriu obiectivele anchetelor prevăzute în articolul 19 alineatul (1) și cuprind, dacă este cazul, recomandări de siguranță”.
B. Dreptul polonez
9. Articolul 28a din Ustawa o transporcie kolejowym (Legea privind transportul feroviar) din 28 martie 2003, aplicabilă la data faptelor, prevedea stabilirea și funcționarea organismului de anchetă, Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Comisia de Anchetare a Accidentelor Feroviare Naționale) (denumită în continuare „PKBWK”), după cum urmează:
„1. Sub responsabilitatea ministrului transporturilor, o comisie permanentă de anchetare a accidentelor feroviare naționale [PKBWK] își desfășoară activitatea în mod independent, efectuând anchete în legătură cu accidentele grave, cu accidentele și cu incidentele.
2. PKBWK își desfășoară activitatea în numele ministrului transporturilor.
3. PKBWK este formată din patru membri permanenți, dintre care un director, un director adjunct și un secretar.
4. PKBWK poate fi de asemenea formată din membrii ad‑hoc aleși de directorul PKBWK pentru a participa la procedură dintr‑o listă furnizată de ministrul transporturilor.
[…]
6. Directorul PKBWK este numit și revocat de ministrul transporturilor.
7. Directorul adjunct și secretarul sunt numiți și revocați de ministrul transporturilor, la cererea directorului PKBWK.
8. Membrii PKBWK sunt numiți și revocați de ministrul transporturilor, care hotărăște la propunerea directorului PKBWK.
9. La cererea PKBWK, ministrul transporturilor poate, în urma votului majorității absolute, să revoce membrii PKBWK.
10. Orice persoană care:
1) este cetățean polonez și beneficiază de drepturi civile depline;
2) are capacitate deplină de a încheia acte juridice;
3) nu a fost condamnată pentru săvârșirea cu intenție a unei infracțiuni și
4) îndeplinește cerințele referitoare la educație și la pregătirea profesională
poate avea calitatea de membru al PKBWK.
11. Calitatea unei persoane de membru în PKBWK încetează la decesul acesteia, ca urmare a neîndeplinirii cerințelor prevăzute la articolul 28a alineatul 10 sau la acceptarea demisiei sale prezentate ministrului transporturilor.
12. PKBWK poate fi formată din specialiști în următoarele domenii:
1) funcționarea rețelelor de căi ferate;
2) proiectarea, construcția și întreținerea liniilor de cale ferată, a nodurilor de cale ferată și a gărilor feroviare;
3) echipamente de siguranță și de control ale traficului feroviar și ale comunicațiilor feroviare;
4) vehicule feroviare;
5) energie electrică pentru traficul feroviar;
6) transportul mărfurilor periculoase pe calea ferată.
13. Persoanele care au studii superioare, calificări corespunzătoare și o experiență de cel puțin cinci ani într‑un anumit domeniu sunt considerate a fi experți în acel domeniu.
14. Atunci când adoptă o rezoluție […], membrii PKBWK trebuie să respecte principiul liberei aprecieri a probelor și nu sunt obligați să respecte nicio instrucțiune cu privire la conținutul rezoluțiilor adoptate.
15. Atunci când anchetează un accident grav, un accident sau un incident, PKBWK nu poate să fie formată din membrii ad‑hoc angajați de agenții ale căror infrastructură, muncitori sau vehicule feroviare au fost implicate în producerea evenimentului anchetat.
16. Membrii ad‑hoc ai PKBWK au dreptul la remunerație în temeiul unui contract de drept civil.
17. Un membru al PKBWK nu poate acționa în calitate de expert judiciar în chestiunile cu care a fost sesizată PKBWK.
18. După caz, în activitatea desfășurată de PKBWK sunt implicați experți și personal operațional.
19. Experții care participă la activitatea desfășurată de PKBWK și care furnizează avize sau expertiză au dreptul la remunerație în temeiul unui contract de drept civil.”
10. Articolul 28d din Legea privind transportul feroviar prevedea în continuare că:
„1. Ministrul transporturilor va cuprinde, în partea bugetului de stat aflată în responsabilitatea sa, fondurile destinate PKBWK și personalului său în scopul desfășurării activității acestora, în special cele destinate plății remunerației membrilor, experților și personalului operațional ai acesteia, precum și cele destinate echipamentului tehnic, costurilor de pregătire profesională, costurilor de publicare și onorariilor experților.
2. Funcționarea PKBWK este asigurată de serviciile specializate ale administrației ministrului transporturilor.
[…]
4. Ministrul transporturilor stabilește, printr‑un ordin, statutul care reglementează activitatea și structura organizațională ale PKBWK, luând în considerare natura sarcinilor îndeplinite de PKBWK.”
III. Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
11. La 21 februarie 2014, Comisia a adresat Republicii Polone o scrisoare de punere în întârziere care se referea la incompatibilitatea mai multor dispoziții ale Legii privind transportul feroviar cu Directiva privind siguranța feroviară. Mai precis, aceasta a ridicat probleme referitoare la lipsa de independență a autorității de siguranță [cu încălcarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară] și a organismului de anchetă [cu încălcarea articolului 21 alineatul (1)].
12. Republica Polonă a răspuns printr‑o scrisoare din 17 aprilie 2014. Aceasta a negat faptul că a încălcat articolul 16 alineatul (1) și articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară. Cu toate acestea, în ceea ce privește celelalte susțineri ale Comisiei cuprinse în respectiva scrisoare de punere în întârziere(3), Republica Polonă a afirmat că și‑ar modifica legislația pentru ca aceasta să fie conformă cu Directiva privind siguranța feroviară.
13. Acest răspuns nu a convins Comisia. La 27 februarie 2015, aceasta a emis un aviz motivat, solicitând Republicii Polone să transpună în mod corespunzător Directiva privind siguranța feroviară.
14. Republica Polonă a răspuns la avizul motivat printr‑o scrisoare datată 27 aprilie 2015. Aceasta a informat Comisia că au fost adoptate două regulamente pentru a se conforma Directivei privind siguranța feroviară și că erau în curs dezbateri referitoare la un proiect de modificare a Legii privind transportul feroviar. La 18 și la 30 octombrie 2015, Republica Polonă a notificat Comisia cu privire la un alt regulament care a fost adoptat, precum și cu privire la o modificare adusă Legii privind transportul feroviar, care a fost adoptată la 25 septembrie 2015. Republica Polonă și‑a reiterat în plus poziția potrivit căreia nu a încălcat articolul 16 alineatul (1) și articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară.
15. Potrivit Comisiei, deși modificările aduse dreptului național au asigurat transpunerea corespunzătoare a unei serii de dispoziții din Directiva privind siguranța feroviară, Republica Polonă se afla încă în situația de a încălca articolul 16 alineatul (1) și articolul 21 alineatul (1) din această directivă. Prin urmare, Comisia a introdus o acțiune în fața Curții referitoare la lipsa de independență a autorității de siguranță și la cea a organismului de anchetă. În cadrul acestei acțiuni, Comisia a solicitat Curții:
– constatarea faptului că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 16 alineatul (1) și al articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară:
– prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta independența autorității de siguranță față de orice întreprindere feroviară, gestionar de infrastructură, solicitant și entitate achizitoare;
– prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta independența organismului de anchetă față de întreprinderea feroviară și față de gestionarul de infrastructură.
– obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.
16. Ulterior, Comisia a decis să își retragă susținerea potrivit căreia articolul 16 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară, referitor la independența autorității de siguranță, a fost încălcat. Comisia a arătat, în cuprinsul memoriului în replică, că o lege din 16 noiembrie 2016, notificată Comisiei la 1 decembrie 2016, a modificat Legea privind transportul feroviar și alte dispoziții naționale. Ca urmare a acestei modificări, Comisia consideră că, în prezent, dreptul polonez transpune în mod corespunzător articolul 16 alineatul (1) din directivă. Cu toate acestea, întrucât conformitatea a fost asigurată abia după începerea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Comisia susține că Republica Polonă trebuie să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată aferente acestui motiv, în conformitate cu articolul 141 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții.
17. În ceea ce privește articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară, Comisia își menține susținerea potrivit căreia organismul de anchetă polonez nu este independent de gestionarul de infrastructură și de întreprinderea feroviară. Atât gestionarul de infrastructură, cât și întreprinderea feroviară sunt deținute de stat: proprietatea statului este atribuită în mod oficial Trezoreriei publice, însă controlul este exercitat efectiv de ministrul responsabil de transporturi în numele statului. Astfel, ministrul controlează gestionarul de infrastructură și întreprinderea feroviară.
18. Potrivit Comisiei, dreptul polonez nu garantează independența organismului de anchetă față de ministru. Organismul de anchetă nu are un statut juridic de sine stătător. Acesta face parte din minister și nu are independență decizională deoarece nu acționează în nume propriu, ci în numele ministrului, care trebuie să semneze deciziile sale. Comisia susține de asemenea că condițiile și metodele de numire și de revocare a membrilor organismului de anchetă nu garantează independența acestora. În sfârșit, obligația organismului de anchetă de a solicita în mod sistematic resurse financiare sau umane îi limitează în mod considerabil independența organizațională față de ministru.
19. În apărarea sa, Republica Polonă susține că acțiunea Comisiei este inadmisibilă și, în orice caz, nefondată. Dreptul polonez conține garanții precise și detaliate de independență, care asigură independența organizațională, juridică și decizională a organismului de anchetă. Nu există un raport de subordonare între organismul de anchetă și ministru. În practică, ministrul nu a intervenit niciodată în activitatea operațională zilnică a organismului de anchetă. Faptul că organismul de anchetă constituie o structură în cadrul ministerului și acționează în numele acestuia sporește de fapt legitimitatea și autoritatea respectivului organism.
20. În consecință, potrivit Republicii Polone, nu s‑a produs o încălcare a articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară. Prin urmare, Republica Polonă cere Curții respingerea în întregime a acțiunii introduse de Comisie și obligarea acesteia din urmă la suportarea cheltuielilor de judecată.
21. Republica Polonă și Comisia au depus observații scrise. Ambele părți au prezentat și argumente orale în ședința care a avut loc la 26 octombrie 2017.
IV. Apreciere
22. Prezentele concluzii sunt structurate după cum urmează: vom începe prin a evidenția structura articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară (secțiunea A). Vom analiza apoi în detaliu articolul 21 alineatul (1) a doua teză, dispoziția relevantă din prezenta cauză, mai întâi în ceea ce privește natura exactă a independenței pe care o impune această dispoziție (secțiunea B) și apoi în ceea ce privește entitățile față de care trebuie să fie garantată mai specific această independență (secțiunea C). Odată ce vom fi analizat aceste cerințe, vom analiza apoi aplicarea acestora în prezenta cauză (secțiunea D).
A. Structura articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară
23. Articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară cuprinde trei teze. Prima teză impune stabilirea unui organism de anchetă permanent. Această teză este urmată de alte două precizări referitoare la gradul de independență pe care trebuie să îl aibă acest organism. Natura și întinderea fiecăreia dintre aceste teze diferă.
24. Pe de o parte, articolul 21 alineatul (1) a doua teză impune independența organismului de anchetă „în organizarea, structura juridică și luarea deciziilor” față de o serie de entități: „orice gestionar de infrastructură, întreprindere feroviară, organism de tarifare, organism de repartizare și organism notificat, precum și de orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă”.
25. Pe de altă parte, articolul 21 alineatul (1) a treia teză vizează un tip diferit (poate chiar mai restrâns) de independență a organismului de anchetă: acest organism este independent din punct de vedere funcțional de autoritatea de siguranță și de orice autoritate de reglementare a căilor ferate.
26. Articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară face astfel distincție între două tipuri – și, evident, grade – de independență care se aplică aceluiași organism de anchetă. Primul tip de independență reprezintă o „simplă” independență funcțională față de autoritatea de siguranță și față de autoritatea de reglementare a căilor ferate, în timp ce al doilea tip de independență reprezintă o independență „consolidată” în organizarea, în structura juridică și în luarea deciziilor față de orice gestionar de infrastructură, întreprindere feroviară, organism de tarifare, organism de repartizare și organism notificat, precum și față de orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă.
27. S‑ar putea presupune că diferența de formulare a fost determinată de faptul că entitățile avute în vedere în cea de a treia teză sunt, în virtutea sarcinilor lor specifice, mai puțin susceptibile să intre în conflict cu sarcinile organismelor de anchetă. În schimb, se presupune că entitățile menționate în cea de a doua teză apără interese care sunt mai susceptibile să intre în conflict cu cele ale organismului de anchetă.
28. Articolul 21 alineatul (1) a treia teză nu este aplicabil în prezenta cauză, deși ar putea avea, cu siguranță, o oarecare utilitate indirectă, de natură interpretativă. Acesta aduce clarificări cu privire la ceea ce ar putea constitui limitele tipului de independență prevăzut în cadrul celei de a doua teze spre deosebire de tipul de independență prevăzut în cea de a treia teză. Cu toate acestea, este destul de clar că independența organismului de anchetă față de autoritatea de siguranță sau față de autoritatea de reglementare a căilor ferate nu este pusă în discuție în prezenta acțiune.
29. Prin urmare, cea de a doua teză este cea în lumina căreia trebuie analizată prezenta cauză. Deși această teză cuprinde deja câteva indicii referitoare la independența pe care o vizează, există două variabile care trebuie să fie analizate mai detaliat: care este tipul de independență vizat (secțiunea B) și care sunt entitățile față de care se manifestă mai exact această independență (secțiunea C). Aceste două aspecte sunt cele asupra cărora ne vom îndrepta atenția în cele ce urmează.
B. Ce fel de tip de independență?
30. Articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară impune organismului de anchetă să fie independent față de o serie de entități în trei moduri: în organizarea, în structura juridică și în luarea deciziilor. Directiva nu furnizează definiții suplimentare ale acestor noțiuni.
31. Dintr-o perspectivă generală, Curtea a statuat deja că „[în cazul] unui organism public, termenul «independență» desemnează în mod obișnuit un statut care asigură organismului respectiv posibilitatea de a acționa în condiții de libertate deplină, protejat de orice instrucțiune sau de orice presiune”(4). Astfel, independența presupune în esență ca organismul în cauză să fie izolat de alte entități a căror acțiune poate fi determinată de alte tipuri de interese decât cele urmărite de organismul respectiv. În acest sens, organismul trebuie să beneficieze de o serie de garanții concrete de independență care îl protejează împotriva ingerințelor nedorite care l‑ar putea împiedica să își îndeplinească sarcinile și să își execute misiunea(5).
32. Cu toate acestea, noțiunea de independență poate fi cu greu interpretată ca noțiune unitară, un fel de model unic de referință existent „în afara clasificărilor”, care ar asigura un set de garanții universal aplicabile tuturor organismelor independente în exact același mod. Independența este mai degrabă o scară care poate fi urcată sau coborâtă și pe care se poate staționa pe o anumită treaptă, în funcție de distanța necesară față de o anumită/anumite entitate/entități pentru îndeplinirea sarcinilor în mod independent. Astfel, garanțiile exacte care sunt necesare vor fi definite luând în considerare funcțiile pe care organismul în cauză trebuie să le exercite în mod independent.
33. Esența noțiunii de independență și prima treaptă a scării o reprezintă „independența luării deciziilor”: posibilitatea de a adopta o decizie în mod imparțial într‑un anumit caz, fără primirea în prealabil a vreunei instrucțiuni și fără teama vreunei repercusiuni după adoptarea deciziei. Dincolo de această esență, o autoritate administrativă se poate situa pe mai multe trepte mai înalte ale acestei scări, în cazul în care este necesară o imparțialitate sporită: ea poate fi dotată cu propria personalitate juridică, dar și să dispună de garanții împotriva revocării anumitor membri, de propriul buget și/sau de o deplină autonomie administrativă și de alte elemente. Pe treapta cea mai înaltă a acestei scări, o autoritate administrativă deosebit de independentă și, astfel, imparțială va beneficia de garanțiile care sunt impuse și rezervate funcției judiciare.
34. Concluzia este aceea că distanța „necesară” sau treapta pe care autoritatea în cauză ar trebui să se afle este cea care va neutraliza orice conflict potențial de interese și va asigura faptul că sarcinile efective ale autorității administrative independente sunt îndeplinite într‑un mod eficient și imparțial.
35. Cu toate acestea, este evident că garanția minimă aplicabilă oricărei autorități administrative independente demne de această denumire o constituie independența luării deciziilor: în sensul de a putea adopta decizii imparțiale în cazuri individuale, fără nicio imixtiune din partea altor entități care au scopuri sau interese potențial conflictuale. Membrii acestei autorități nu pot fi ținuți de niciun fel de instrucțiuni în exercitarea atribuțiilor lor(6). În același timp însă, astfel de cerințe minime de independență care au ca scop luarea unor decizii imparțiale în cazuri individuale nu împiedică în sine existența unor raporturi structurale sau organizatorice globale între entitățile vizate, cu condiția existenței unor garanții clare și solide în sensul că nu poate exista nicio ingerință în adoptarea deciziilor.
36. Revenind acum în mod concret la organismele care anchetează accidentele feroviare, articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară impune independența organismului de anchetă în organizarea, în structura juridică și în luarea deciziilor față de o serie de entități din sectorul feroviar. Formularea, contextul și scopul articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară clarifică în plus ceea ce ar putea însemna aceste cerințe.
37. În primul rând, din punctul de vedere al semnificației sale obișnuite, independența cu privire la organizare trebuie să implice posibilitatea ca organismul de anchetă să decidă cu privire la structura sa internă și să aibă propriile sale organe și norme de procedură. În plus, normele referitoare la numirea și la revocarea membrilor organismului de anchetă adoptate în scopul de a împiedica orice influență în luarea deciziilor sale vor intra de asemenea în această categorie. În timp ce un astfel de organism independent trebuie să dispună de organe proprii și de suficiente resurse pentru a‑și îndeplini efectiv sarcinile(7), un buget autonom nu pare ca atare să fie o necesitate(8).
38. În ceea ce privește structura juridică, organismul de anchetă trebuie să aibă o personalitate juridică distinctă(9). Acesta nu poate fi un simplu departament (subordonat) în cadrul unei structuri mai extinse, care cuprinde o parte care are în mod potențial interese conflictuale.
39. Revenind la luarea deciziilor, independența implică în acest sens faptul că organismul poate adopta decizii în mod liber, fără nicio intervenție externă. Acest lucru implică garanții de imparțialitate în luarea deciziilor.
40. În al doilea rând, contextul și scopul general al acestor trei aspecte ale independenței reflectă necesitatea ca organismele de anchetă să își poată desfășura anchetele și să poată emite recomandări de siguranță fără nicio imixtiune din partea unei entități al cărei interes ar putea fi acela de a nu se dezvălui cauzele reale ale respectivelor accidente.
41. Astfel, este destul de clar că, în cazul în care este interpretată luând în considerare funcțiile organismului respectiv, ancheta avută în vedere de directivă reprezintă o anchetă administrativă de natură tehnică. Ea nu are ca obiect stabilirea răspunderii. Astfel cum se enunță în considerentul (24), această chestiune intră în sarcina anchetei judiciare. Cu toate acestea, acest fapt nu trebuie să minimizeze importanța pe care o poate avea în realitate o asemenea anchetă aparent „tehnică”. Tocmai datorită expertizei sale tehnice, o opinie odată formată și exprimată în cauzele referitoare la accidente sau incidente feroviare va avea o importanță considerabilă. Alături de sarcina de a face și recomandări de siguranță pentru viitor, în scopul de a preveni reapariția unor astfel de accidente, rezultă că organismul de anchetă trebuie să beneficieze de un mare grad de independență față de toate entitățile ale căror interese ar putea intra în conflict cu respectivele sarcini privind ancheta.
42. În al treilea rând, există contextul mai larg (sau argumentul sistemic). Interpretarea articolului 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară ar putea fi efectuată în lumina altor instrumente de drept secundar al Uniunii care atribuie unor organisme similare funcții asemănătoare.
43. Părțile din prezenta procedură, precum și, de altfel, prima parte a prezentelor concluzii au făcut trimitere la mai multe sisteme de reglementare asemănătoare. Cu toate acestea, trebuie să se admită faptul că, în contextul prezentei cauze, dincolo de interpretarea noțiunilor generale, analogiile mai precise cu aceste sisteme de reglementare prezintă o utilitate limitată pentru un simplu motiv: sistemele de reglementare și funcțiile concrete ale autorității în cauză diferă, uneori în mod considerabil.
44. În cadrul aceluiași domeniu, garanțiile de independență trebuie să fie diferite. Astfel, în afară de organismele de anchetă, luând ca exemplu o altă entitate administrativă competentă în sectorul feroviar, organismul național de reglementare trebuie să fie independent din punct de vedere funcțional de orice autoritate competentă implicată în atribuirea unui contract de achiziții publice de servicii. Acest organism este o autoritate autonomă, distinctă din punct de vedere juridic și independentă de orice altă entitate publică sau privată în termeni organizatorici, funcționali, ierarhici și decizionali. În egală măsură, în termeni mai puțin stricți, acesta este independent, în ceea ce privește organizarea, deciziile de finanțare, structura juridică și luarea de decizii, de orice administrator de infrastructură, de organismul de tarifare, de organismul de alocare sau de orice solicitant(10).
45. Extinzând analiza dincolo de sectorul feroviar, poate cea mai apropiată analogie care ar putea fi făcută este analogia cu alte autorități administrative care anchetează accidente de transport. Deși se referă la mijloace diferite de transport, s‑ar putea spune că astfel de autorități au în comun aceleași scopuri și funcții. Astfel, modul lor de funcționare și cerințele în ceea ce privește independența acestora ar trebui poate să fie formulate în termeni asemănători și să aibă același domeniu de aplicare.
46. Nu aceasta pare a fi însă situația. În ceea ce privește autoritățile de anchetă din domeniul aviației civile, Regulamentul (UE) nr. 996/2010(11) pare a fi structurat în mod diferit. Pe de o parte, aceste autorități trebuie „să își poată efectua investigațiile în condiții de independență deplină”(12) și „[li] se alocă un buget […] să își îndeplinească funcțiile”(13). Pe de altă parte, articolul 4 alineatul (2) din același regulament impune doar o independență funcțională față de o serie de entități. Apoi, în ceea ce privește organismele de investigare a accidentelor din sectorul de transport maritim, din articolul 8 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2009/18/CE(14) rezultă că acestea trebuie să fie „independent[e] din punct de vedere organizațional, juridic și al luării deciziilor față de orice parte ale cărei interese ar putea veni în conflict cu sarcina ce [le]‑a fost încredințată”.
47. Deși la un anumit nivel de abstractizare rezultă, cu siguranță, anumite subiecte comune, diferența textuală și sistemică dintre anumite regimuri diferite nu permite cu adevărat formularea unor principii comune.
48. În sfârșit, la extremitatea spectrului de analiză sistemică se află jurisprudența care a fost cel mai frecvent invocată în contextul prezentei cauze: cea referitoare la independența autorităților de protecție a datelor. Acest lucru este de înțeles din punct de vedere practic, întrucât Curtea a avut deja ocazia de a aborda aceste aspecte în contextul Directivei 95/46/CE(15). În ceea ce privește garanțiile efective și nivelul concret al acestora, acest instrument și jurisprudența care îl interpretează ar putea fi eventual utilizate pentru a evidenția mai degrabă o opoziție (cum ar fi clarificarea aspectelor pe care se pare că legiuitorul Uniunii nu a dorit să le prevadă) decât o analogie cu Directiva privind siguranța feroviară.
49. Spre deosebire de Directiva privind siguranța feroviară, Regulamentul general privind protecția datelor(16), care va înlocui în curând Directiva 95/46, prevede „independența deplină” a autorităților de supraveghere(17). Potrivit regulamentului, acest lucru implică faptul că aceste autorități dețin „personal propriu […] sub conducerea exclusivă a membrului sau membrilor autorității de supraveghere respective”(18) și dispun de „bugete anuale distincte, publice”(19). În plus, articolul 53 stabilește în mod expres condițiile privind numirea și încetarea mandatului membrilor autorităților de supraveghere, astfel ca independența acestora să fie asigurată. Prin urmare, este evident că acest regulament conține standarde înalte de independență și cerințe foarte detaliate privind aceasta din urmă, depășindu‑le în mod clar pe cele prevăzute de Directiva privind siguranța feroviară.
50. În lumina celor de mai sus, rezultă că articolul 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară impune ca organismul de anchetă să fie independent în trei moduri: în ceea ce privește organizarea, structura juridică și luarea deciziilor. În plus, aceste trei dimensiuni ale independenței trebuie să fie analizate ținând seama de context, luând în considerare scopul pe care independența astfel postulată a unui organism de anchetă se presupune că îl garantează: posibilitatea organismelor de anchetă de a‑și desfășura anchetele și de a emite recomandările lor de siguranță fără nicio imixtiune din partea unei entități al cărei interes ar putea fi acela de a nu dezvălui cauzele reale ale respectivelor accidente.
51. După ce am evidențiat tipul sau gradul de independență care este impus în temeiul articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară, vom reveni acum la cea de a doua variabilă prevăzută la articolul 21 alineatul (1) a doua teză: care sunt, mai exact, entitățile față de care se manifestă independența?
C. Care sunt entitățile față de care se manifestă independența?
52. Articolul 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară enumeră o serie de entități față de care organismul de anchetă este independent în organizarea, în structura juridică și în luarea deciziilor. Aceste entități sunt orice gestionar de infrastructură, întreprindere feroviară, organism de tarifare, organism de repartizare, organism notificat și orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă.
53. Există o diferență clară în ceea ce privește tipul entităților enumerate. În primul rând, există entitățile specifice: gestionarul de infrastructură, întreprinderea feroviară, organismul de tarifare, organismul de repartizare, organismul notificat. În al doilea rând, există categoria reziduală a oricărei părți ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă.
54. În mod logic, s‑ar putea presupune că, în ceea ce privește entitățile enumerate în mod concret, legiuitorul a presupus efectiv că ar putea apărea un conflict de interese întrucât acestea ar avea în mod intrinsec o natură diferită și contrară, în virtutea funcțiilor lor. Astfel, va exista o încălcare a articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară în măsura în care organismul de anchetă nu este independent (sau direct dependent) de oricare dintre entitățile enumerate în ceea ce privește cele trei aspecte menționate ale independenței.
55. În schimb, categoria reziduală este interpretată în mod diferit. Pe de o parte, aceasta este deschisă – și anume orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile organismului de anchetă. Pe de altă parte, astfel de conflicte de interese trebuie să fie clar stabilite în fiecare caz în parte, din nou în raport cu cele trei aspecte ale independenței, enumerate la articolul 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară.
56. În opinia noastră, categoria reziduală a oricărei părți ale cărei interese ar fi în conflict cu sarcinile organismului de anchetă cuprinde și situațiile de subordonare indirectă sau de influență mediată. Aceasta include situațiile în care organismul de anchetă nu este în mod formal direct subordonat niciuneia dintre entitățile enumerate, însă în care una sau mai multe dintre aceste entități (sau altele) enumerate sunt, ele însele, precum organismul de anchetă, subordonate efectiv unui alt terț. Această altă entitate devine astfel o parte ale cărei interese nu numai că ar putea intra în conflict, ci și ar interfera inerent și structural cu sarcinile încredințate organismului de anchetă.
57. Având în vedere că anchetarea accidentelor sau a incidentelor feroviare se referă cel mai probabil la gestionarii de infrastructură sau la întreprinderile feroviare, este esențial ca organismul de anchetă să fie independent în special față de aceste organisme, astfel încât să nu existe nicio interferență cu sarcinile îndeplinite de organismul de anchetă. După cum se precizează în considerentul (24), „[o] anchetă privind siguranța […] ar trebui realizată de un organism permanent, independent de organizațiile din sectorul feroviar. Organismul ar trebui să funcționeze într‑un mod care să evite orice conflict de interese și orice posibilă implicare în cauzele evenimentului investigat”. Prin urmare și luând de asemenea în considerare importanța sarcinilor sale și responsabilitatea sa față de public(20), organismul de anchetă trebuie să poată să își îndeplinească sarcinile în mod independent, fără niciun risc de presiune care să apară direct sau indirect din partea oricăror alte organisme feroviare.
58. Ultima întrebare generală rămasă este dacă o autoritate publică, cum ar fi de exemplu un minister, ar putea fi clasificată ca „orice parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă”.
59. Desigur, din modul de formulare, din istoricul legislativ și din contextul mai larg al articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară reiese în mod clar că, în general și în mod abstract, nu este obligatoriu ca organismul de anchetă să fie independent de autoritățile publice ca atare.
60. Enumerarea prevăzută la articolul 21 alineatul (1) cu siguranță nu menționează nicio astfel de autoritate publică(21). În schimb, observăm din nou că în alte instrumente de drept secundar al Uniunii din care reiese necesitatea de a prevedea o astfel de distincție clară și structurală în contextele respective există în mod expres o astfel de mențiune(22): de exemplu, Directiva 95/46 impune „independența deplină” a autorităților de supraveghere(23). Această noțiune a fost interpretată de Curte ca impunând ca aceste autorități să fie „protejate de orice influență exterioară, inclusiv aceea directă sau indirectă a statului sau a landurilor, iar nu numai de influența organismelor supravegheate”(24). Din nou, Directiva privind siguranța feroviară pare însă să funcționeze într‑un context diferit(25).
61. Rezultă că articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară nu poate fi interpretat ca impunând în mod direct organismului de anchetă să fie independent de autoritatea executivă sau de orice altă autoritate publică ca atare.
62. Totuși, aceasta din urmă intră, cu siguranță, în categoria „părții ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă”, în funcție de împrejurările de fapt concrete ale unui caz. Un astfel de conflict de interese va fi inerent prezent atunci când o autoritate publică controlează efectiv una sau chiar mai multe entități care sunt expres menționate la articolul 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară, cum ar fi gestionarii de infrastructură și întreprinderile feroviare.
63. S‑ar putea adăuga faptul că hotărârea Curții pronunțată în cauza Comisia/Italia(26), invocată de Republica Polonă în prezenta procedură, nu modifică această concluzie.
64. În această hotărâre, Curtea a apreciat că Comisia nu a probat că articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14, care impune organismului de control să fie independent față de mai multe organisme feroviare(27), implica și independența indirectă a organismului de control față de întreprinderea feroviară, prin intermediul ministerului, întrucât societatea feroviară italiană era deținută de stat(28).
65. Această constatare pare a avea o importanță mai degrabă limitată pentru prezenta cauză și pentru interpretarea cerințelor articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară. Chiar și fără a intra într‑o dezbatere referitoare la diferențele sistemice și funcționale dintre un organism de control și un organism de anchetă, evidențiate în plus prin faptul că fiecare intră sub incidența unui instrument legislativ diferit (și funcționează într‑un context legislativ diferit), este suficient să subliniem două diferențe textuale semnificative. În primul rând, spre deosebire de articolul 30 din Directiva 2001/14, articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară nu prevede în mod expres posibilitatea ca organismul în cauză să fie ministrul însuși. În al doilea rând, acest din urmă articol include și categoria deschisă, reziduală a „părții ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă”, ceea ce nu este cazul în contextul Directivei 2001/14.
66. În concluzie, deși nu este enumerată în mod explicit la articolul 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară, o autoritate publică, cum ar fi un ministru, poate fi, în funcție de împrejurările de fapt, o parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă. Dacă acesta este într‑adevăr cazul, atunci trebuie să se asigure faptul că organismul de anchetă este independent în organizarea, în structura juridică și în luarea deciziilor față de o astfel de autoritate publică.
D. Aplicabilitatea la prezenta cauză
67. Aplicând cadrul de analiză prezentat mai sus la faptele din prezenta cauză, ar rezulta că Republica Polonă nu a îndeplinit cerințele care decurg din articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară. Organismul de anchetă polonez, PKBWK, nu este independent de ministrul responsabil de transporturi în structura juridică, în organizarea și în luarea deciziilor.
1. Dependență directă sau indirectă?
68. După cum rezultă din observațiile scrise și după cum s‑a confirmat ulterior în ședință, statul polonez deține atât gestionarul de infrastructură, cât și întreprinderea feroviară. Comisia a susținut că Trezoreria publică, reprezentată de Ministerul Transporturilor, deține 100 % din holdingul PKP S.A., care cuprinde o serie de societăți, inclusiv întreprinderea feroviară. Statul mai deține și 85,90 % din acțiunile gestionarului de infrastructură (PKP PLK S.A.). Niciuna dintre aceste afirmații nu a fost contrazisă de Republica Polonă. Așadar, ministrul controlează atât gestionarul de infrastructură, cât și întreprinderea feroviară.
69. De asemenea, Comisia a remarcat în mod întemeiat că o astfel de situație creează condițiile existenței unui conflict de interese în cadrul ministerului. Ministrul este obligat să aibă un interes inerent în funcționarea și în rezultatele activității gestionarului de infrastructură și, în contextul anchetării accidentelor, a întreprinderii feroviare.
70. Astfel, ministrul devine o „parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă” în sensul articolului 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară. În consecință, pentru a îndeplini cerințele acestei dispoziții, organismul de anchetă trebuie să fie independent față de ministru în organizarea, în structura juridică și în luarea deciziilor.
71. Din motive de exhaustivitate și de claritate, ar trebui adăugat că formularea exactă a argumentului avansat de Comisie este ușor diferită. Comisia susține că organismul de anchetă nu este – indirect, prin intermediul ministrului – independent de gestionarul de infrastructură. Astfel, Comisia descrie efectiv un raport de subordonare indirectă între organismul de anchetă și una dintre entitățile enumerate, gestionarul de infrastructură, fără însă a identifica ministrul ca fiind o parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă.
72. O astfel de abordare ar putea fi posibilă. Aceasta pare totuși oarecum problematică din punctul de vedere al analizei logice a articolului 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară(29). Nu este în întregime clar pentru noi care este motivul pentru care ar fi necesar să se facă un astfel de ocol argumentativ prin invocarea unor raporturi indirecte între organismul de anchetă și gestionarul de infrastructură în condițiile în care se poate ajunge direct la esența problemei prin concentrarea asupra raporturilor directe, prevăzute – și totodată interzise în mod expres – de această dispoziție, între organismul de anchetă și orice parte care are un conflict de interese.
73. În orice caz, este de necontestat faptul că ceea ce reproșează Comisia Republicii Polone este încălcarea articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară ca urmare a contextului juridic și factual al dreptului polonez, precum și rolul prevăzut pentru ministrul responsabil de transporturi. Care este, mai exact, modul în care această situație trebuie clasificată în categoriile acestei dispoziții (pertinent invocate) de drept al Uniunii reprezintă o chestiune juridică care revine prezentei instanțe.
2. Elementele (in)dependenței
a) Structura juridică
74. Nu se contestă faptul că PKBWK este o parte integrantă a ministerului. Aceasta nu are personalitate juridică. După cum a arătat Republica Polonă în ședință, competențele acestei comisii sunt subordonate în mod oficial ministrului. Prin urmare, este clar că PKBWK, ca simplu departament al ministerului, nu este independentă în structura sa juridică față de ministru.
b) Organizarea
75. Comisia susține că, nici în ceea ce privește organizarea sa, PKBWK nu este independentă pentru trei motive principale: în primul rând, normele privind numirea și revocarea membrilor săi acordă prea multă libertate de apreciere ministrului; în al doilea rând, PKBWK nu poate decide cu privire la propriile norme interne și, în al treilea rând, aceasta depinde de ministru în ceea ce privește resursele umane și financiare.
76. În primul rând, Comisia susține că condițiile de numire și de revocare a membrilor PKBWK nu le garantează suficient independența față de ministru. Aceasta susține că dreptul polonez nu stabilește criterii obiective privind numirea directorului, a membrilor permanenți sau a membrilor ad‑hoc. Potrivit Comisiei, membrii permanenți pot fi chiar reprezentanți ai gestionarului de infrastructură sau ai întreprinderii feroviare. În plus, ministrul are competența nelimitată de a revoca directorul PKBWK.
77. În cursul prezentei proceduri, Republica Polonă nu a respins aceste afirmații.
78. Articolul 28a alineatul 6 din Legea privind transportul feroviar prevede că directorul PKBWK este numit și revocat de către ministru. Potrivit articolului 28a alineatele 7 și 8, directorul adjunct, secretarul și membrii PKBWK sunt numiți și revocați de către ministru, la cererea sau la propunerea directorului. În plus, astfel cum rezultă din articolul 28a alineatul 4, membrii ad‑hoc ai PKBWK sunt aleși de director, însă dintr‑o listă stabilită de ministru.
79. Prin urmare, din aceste dispoziții naționale rezultă că ministrul are un rol esențial în numirea și în revocarea membrilor PKBWK. Toți membrii permanenți sunt numiți de acesta, iar membrii ad‑hoc sunt aleși dintr‑o listă stabilită tot de acesta. Este lipsit de importanță faptul că, după cum a susținut Republica Polonă, în realitate lista membrilor ad‑hoc este efectiv întocmită de directorul PKBWK. Deși acest fapt ar putea într‑adevăr să constituie practica, articolul 28a alineatul 4 din Legea privind transportul feroviar prevede totuși în mod clar că lista este furnizată de ministru. Faptul că directorul adjunct, secretarul și membrii „obișnuiți” ai PKBWK sunt numiți de ministru la cererea sau la propunerea directorului nu restrânge în mod semnificativ puterea de apreciere a ministrului în ceea ce privește modul în care directorul însuși este numit și poate fi revocat de către ministru.
80. Această putere de apreciere pare să fie chiar și mai extinsă, având în vedere lipsa unor condiții detaliate de numire referitoare la calificări. În afara condițiilor generale prevăzute la articolul 28a alineatul 10 din Legea privind transportul feroviar(30), legislația națională nu prevede criterii suplimentare privind aptitudinile membrilor. În plus, dispoziția națională relevantă(31) care interzice numirea persoanelor angajate de agențiile ale căror infrastructură feroviară, lucrători sau vehicule au fost implicate într‑un accident sau incident se aplică în mod formal numai membrilor ad‑hoc, spre deosebire de membrii permanenți.
81. În ceea ce privește încetarea mandatului membrilor PKBWK, articolul 28a alineatul 11 prevede trei situații în care încetează calitatea de membru a unei persoane în PKBWK: deces, demisie sau nerespectarea condițiilor prevăzute la articolul 28a alineatul 10. Cu toate acestea, nu este clar dacă articolul 28a alineatul 11 este exhaustiv, deoarece articolul 28a alineatele 6-9 prevede revocarea membrilor PKBWK de către ministru. Este adevărat că numai directorul este cel care poate fi revocat direct de către ministru. Ceilalți membri pot fi revocați de către ministru la cererea sau la propunerea directorului sau a PKBWK.
82. Din modul de formulare a acestor dispoziții este mai degrabă neclar dacă, în practică, ministrul poate să revoce în mod liber membrii PKBWK sau dacă este obligat să respecte cererile sau propunerile făcute în acest sens de către director. În ceea ce privește garanțiile de independență ale PKBWK și ale membrilor săi, această chestiune reprezintă însă un fel de pistă falsă: dacă ministrul are competența de a revoca directorul, oricând și la libera sa apreciere, cum ar putea această persoană să furnizeze vreodată garanții sistemice (prin neprezentarea propunerii sau prin refuzul consimțământului său) împotriva revocării (sau a lipsei revocării) altor membri ai PKBWK?
83. În al doilea rând, în ceea ce privește normele interne, Comisia a susținut că ministrul stabilește în mod decisiv organizarea PKBWK prin adoptarea acestor norme. Deși Republica Polonă a susținut în ședință că aceste norme sunt elaborate chiar de organismul de anchetă, revine totuși ministrului, în temeiul articolului 28d alineatul 4 din Legea privind transportul feroviar, obligația de a stabili, prin intermediul unui ordin, statutul care guvernează activitățile și structura organizatorică a PKBWK.
84. În al treilea rând, am putea avea de asemenea îndoieli cu privire la independența organizatorică a PKBWK în raport cu măsurile adoptate în materie de resurse financiare și umane. Comisia subliniază că lipsa resurselor proprii nu permite PKBWK să își îndeplinească sarcinile. Obligația PKBWK de a solicita în mod sistematic resurse financiare sau umane ar limita în mod considerabil independența sa organizatorică față de ministru.
85. Nu considerăm că aspectul independenței bugetare trebuie să fie abordat în prezenta cauză(32). În cererea introductivă prezentată Curții, Comisia nu a invocat faptul că Republica Polonă a încălcat articolul 21 alineatul (2) din Directiva privind siguranța feroviară, care prevede că organismul de anchetă este capabil să obțină suficiente resurse pentru a‑și îndeplini sarcinile în mod independent. Deși s‑ar putea sugera că această cerință ar putea fi interpretată drept independență organizatorică și în sensul articolului 21 alineatul (1), considerăm că cele două aspecte analizate anterior în această secțiune sunt deja suficiente pentru a stabili faptul că PKBWK nu este independentă în organizarea sa față de ministru.
c) Luarea deciziilor
86. În sfârșit, Comisia susține că PKBWK nu are independență decizională față de ministru, deoarece aceasta nu acționează în nume propriu, ci în numele ministrului. Prin urmare, rezultă că aceasta nu poate lua decizii din proprie inițiativă. Potrivit Comisiei, toate măsurile pe care PKBWK le adoptă trebuie să fie semnate de către ministru. Acest aspect reprezintă un risc pentru independența organismului de anchetă față de ministru.
87. Deși nu suntem neapărat de acord cu toate criticile formulate de Comisie, în actualul cadru legislativ național există în mod clar aspecte problematice care se traduc prin lipsa independenței decizionale.
88. Astfel cum rezultă din articolul 28a alineatul 2 din Legea privind transportul feroviar, PKBWK își desfășoară activitatea în numele ministrului. O astfel de afirmație poate să fie interpretată ca implicând faptul că ministrul adoptă el însuși rezoluțiile. După cum a susținut Republica Polonă, practica actuală ar putea fi aceea că ministrul nu influențează sau nu ia parte în mod efectiv la luarea deciziilor și că numai membrii PKBWK adoptă rezoluții. Formularea articolului 28a alineatul 2 sugerează însă contrariul.
89. Poate mult mai important, astfel cum s‑a stabilit în ședință, este faptul că publicarea rezoluțiilor adoptate de PKBWK în Jurnalul Oficial al ministerului poate fi efectuată numai după semnarea respectivului document de către ministru. Prin urmare, acesta din urmă este în mod clar implicat, poate nu propriu‑zis în procesul de luare a deciziilor, dar cu siguranță în publicarea rezoluțiilor. Discuția care rezultă din acest fapt, abordată și în ședință, cu privire la măsura în care o astfel de semnătură reprezintă o „simplă formalitate” și dacă, teoretic, ministrul ar putea refuza să semneze și astfel să împiedice publicarea nu poate diminua importanța acestui fapt: după cum s‑a menționat deja de mai multe ori, transparența și publicitatea informațiilor, inclusiv posibilitatea ca eventualele constatări ale organismului să fie difuzate în mod liber către publicul interesat, reprezintă un aspect important al independenței în realizarea anchetelor, prevăzut în mod expres de Directiva privind siguranța feroviară(33). Pe scurt, cel care controlează difuzarea informațiilor deține informațiile.
90. În sfârșit, faptul că, astfel cum a susținut Republica Polonă, articolul 28a alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar prevede că PKBWK își desfășoară activitatea în mod independent și că articolul 28a alineatul 14 prevede că „membrii PKBWK […] nu sunt obligați să respecte nicio instrucțiune cu privire la conținutul rezoluțiilor adoptate” reprezintă, cu siguranță, dispoziții binevenite și adecvate. Cu toate acestea, interpretate în context și în raport cu toate celelalte aspecte problematice ale cadrului juridic național analizate în prezenta secțiune, care în mod clar nu respectă cerințele prevăzute la articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară, dispozițiile menționate nu sunt în mod cert suficiente pentru a îndrepta celelalte deficiențe în ceea ce privește independența în organizarea, în structura juridică și în luarea deciziilor.
3. Concluzie
91. Având în vedere cele de mai sus, acțiunea cumulată a tuturor acestor factori specifici analizați conduce la concluzia că PKBWK funcționează efectiv ca un simplu departament al Ministerului Transportului, spre deosebire de un organism independent, în sensul articolului 21 alineatul (1) a doua teză din Directiva privind siguranța feroviară. Prin urmare, PKBWK nu prezintă elementele de independență impuse de acest articol.
92. Prin urmare, am dori să propunem Curții să constate că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta independența organismului de anchetă față de ministrul responsabil de transporturi, care controlează gestionarul de infrastructură și întreprinderea feroviară și care reprezintă astfel o parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care decurg din articolul 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară.
93. Se impun două observații finale.
94. În primul rând, astfel cum s‑a subliniat în mod clar în secțiunile anterioare ale prezentelor concluzii, împrejurările specifice ale prezentei cauze se caracterizează printr‑o situație în care organismul de anchetă face parte dintr‑un minister care controlează în același timp atât gestionarul de infrastructură, cât și întreprinderea feroviară. Astfel, în situații limitate, pot fi trase, după caz, consecințe dintr‑o astfel de unică „triadă funcțională” în cadrul aceluiași organism public în situațiile în care ministrul nu are astfel de legături strânse cu gestionarul de infrastructură (și cu întreprinderea feroviară). Pentru început, în lipsa oricăror legături sau a unor legături similare, ministrul per se ar putea fi cu greu calificat drept „parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă” în sensul articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară.
95. În al doilea rând, o temă comună care se întâlnește de‑a lungul acestei cauze ca proverbialul „fil rouge”și în special în apărarea formulată de Republica Polonă ca răspuns la lipsa garanțiilor de independență a PKBWK ar putea, cu un anumit grad de simplificare, să fie parafrazată astfel: „da, într‑adevăr, dreptul național aplicabil în cauză prevede astfel, însă în practică se procedează de fapt altfel, astfel încât el este în definitiv conform cu cerințele directivei”(34).
96. La acest argument există două moduri de a răspunde: în mod specific și în mod general. În ceea ce privește procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE – și, mai precis, acțiunile introduse în fața Curții pentru neîndeplinirea de către statele membre a obligațiilor care le revin în temeiul tratatelor, referitoare la garanțiile instituționale de independență a autorităților administrative –, s‑a stabilit în mod clar că transpunerea unor astfel de garanții cu ajutorul unor simple practici administrative nu va fi suficientă(35). Fără a nega importanța unor astfel de practici, trebuie să existe în prealabil și dispoziții legislative sau normative clare și vizibile care să prevadă în mod explicit măsuri specifice care să asigure faptul că tipul și gradul de independență impusă de dreptul Uniunii vor fi respectate.
97. Acest răspuns specific este, la un nivel mai sistematic, deplin conform cu interpretarea obișnuită a garanțiilor instituționale de independență. Astfel de garanții nu pot, prin definiție, să depindă de bunăvoința și de buna conduită ale anumitor organisme, precum și de practica administrativă curentă. Se presupune că aceste garanții sunt cuprinse în mod clar și explicit în structura legislativă și că se aplică indiferent de identitatea și de intențiile organismelor în cauză.
98. Fără a subestima în niciun fel aplicarea actuală a dreptului în practica instituțională și importanța crucială a nevoii ca independența să fie integrată în concepția respectivelor organisme, transpunerea corectă a unor astfel de garanții de independență nu se poate limita, cu siguranță, la posibilitatea ca anumite situații (pozitive) să poată să se întâmple în practică. O transpunere corespunzătoare trebuie să garanteze faptul că, datorită organizării instituționale și garanțiilor puse în practică, anumite situații (mai puțin pozitive) nu pot pur și simplu să se întâmple.
V. Cheltuieli de judecată
99. În ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea articolului 21 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară, potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.
100. În ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea articolului 16 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară, articolul 141 alineatele (1) și (2) din Regulamentul de procedură prevede că partea care se desistează este obligată la plata cheltuielilor de judecată, la cererea celeilalte părți, formulată în cadrul observațiilor sale privind desistarea. Cu toate acestea, la cererea părții care se desistează, cheltuielile de judecată se suportă de către cealaltă parte în cazul în care conduita acesteia din urmă justifică acest lucru.
101. Fără a aborda, nici măcar indirect, aspectul dacă Republica Polonă s‑a conformat sau nu s‑a conformat articolului 16 alineatul (1) din Directiva privind siguranța feroviară, este cert că Republica Polonă și‑a modificat legislația și a notificat Comisia abia după ce aceasta a introdus acțiunea în fața Curții. Prin (in)acțiunea sa, Republica Polonă a obligat, așadar, Comisia să invoce și acest din urmă motiv. Întrucât, în memoriul în replică care anunța renunțarea la acest motiv, Comisia a solicitat de asemenea obligarea Republicii Polone la suportarea cheltuielilor de judecată aferente acestui motiv, rezultă astfel a fi justificată obligarea Republicii Polone și la plata cheltuielilor de judecată aferente acestui motiv.
VI. Concluzie
102. Pentru motivele expuse mai sus, propunem Curții să dispună:
(1) constatarea faptului că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta independența organismului de anchetă față de ministrul responsabil de transporturi, care controlează gestionarul de infrastructură și întreprinderea feroviară și care reprezintă astfel o parte ale cărei interese ar putea intra în conflict cu sarcinile încredințate organismului de anchetă, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care decurg din articolul 21 alineatul (1) din Directiva 2004/49/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind siguranța căilor ferate comunitare și de modificare a Directivei 95/18/CE a Consiliului privind acordarea de licențe întreprinderilor feroviare și a Directivei 2001/14/CE privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare și certificarea siguranței;
(2) obligarea Republicii Polone la plata tuturor cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri.