SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 23. januarja 2018(1)
Zadeva C‑530/16
Evropska komisija
proti
Republiki Poljski
„Neizpolnitev obveznosti – Direktiva 2004/49/ES o varnosti na železnicah Skupnosti – Člen 21(1) – Organizacijska in pravna neodvisnost preiskovalnega organa ter njegova neodvisnost pri odločanju – Neodvisnost od katerega koli upravljavca železniške infrastrukture, prevoznika v železniškem prometu ali strani, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu – Neodvisnost od ministra odgovornega za promet“
I. Uvod
1. V skladu s členom 21(1) Direktive 2004/49/ES (v nadaljevanju: Direktiva o varnosti na železnici)(2) stalni preiskovalni organ opravi preiskave nekaterih nesreč in incidentov. Ta organ mora biti pri opravljanju svojih nalog neodvisen od več udeležencev, navedenih v tej določbi, kot so upravljavec železniške infrastrukture, prevoznik v železniškem prometu ali katera koli stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu.
2. Evropska komisija meni, da Republika Poljska ni izpolnila teh zahtev. V zvezi s tem trdi, da poljski preiskovalni organ ni neodvisen od prevoznika v železniškem prometu in upravljavca železniške infrastrukture. Ta trditev temelji na tesnih vezeh, ki obstajajo med tem organom in ministrom za infrastrukturo in gradbene dejavnosti, ki je odgovoren za promet (v nadaljevanju: minister), ki dejansko nadzira tako upravljavca železniške infrastrukture kot tudi prevoznika v železniškem prometu.
II. Pravni okvir
A. Pravo EU
3. V uvodni izjavi 23 „Direktive o varnosti na železnici“ je navedeno, da so „[r]esne železniške nesreče […] redke. Vendar imajo lahko pogubne posledice in so razlog za zaskrbljenost javnosti glede varnosti v železniškem sistemu. Vse take nesreče je zato treba preiskati iz varnostnega vidika, da bi preprečili ponovitev, in izide preiskav objaviti […]“
4. V skladu z uvodno izjavo 24 je treba „[v]arnostno preiskavo […] ločevati od sodne preiskave iste nesreče in omogočiti dostop do dokazov in prič. Opraviti bi jo moral stalni organ, ki je neodvisen od aktivnih udeležencev v železniškem sektorju. Organ bi moral delovati na način, ki preprečuje navzkrižje interesov in vsakršno vpletenost pri vzrokih za dogodke, ki se preiskujejo; zlasti bi morala biti zavarovana njegova funkcionalna neodvisnost, če je tesno povezan z nacionalnim varnostnim organom ali regulatornim organom v zvezi z organizacijskimi in pravnimi nameni […]“
5. Poglavje IV Direktive o varnosti na železnici se nanaša na varnostni organ. V skladu s členom 16(1) „[v]saka država članica ustanovi varnostni organ. Ta organ – ki je lahko ministrstvo, pristojno za promet, ali kateri koli drugi organ – je organizacijsko, finančno, pravno in pri odločanju neodvisen od katerega koli prevoznika v železniškem prometu, upravljavca železniške infrastrukture, prosilca in oskrbovalne službe.“
6. Poglavje V, ki zajema člene od 19 do 25, vsebuje določbe v zvezi s preiskavami. Člen 19(1) določa, da države članice zagotovijo, da „preiskovalni organ […] opravi preiskave po resnih nesrečah na železniškem sistemu, katerih cilj je možno izboljšanje varnosti na železnici in preprečevanje nesreč“. V skladu z odstavkom 2 tega člena lahko preiskovalni organ prosto presodi, ali bo preiskal „tudi tiste nesreče in incidente, ki bi lahko v okoliščinah, ki se ne bi bistveno razlikovale, povzročili resne nesreče“, ali ne.
7. Člen 21 Direktive o varnosti na železnici določa pravila, ki veljajo za preiskovalni organ:
„1. Vsaka država članica zagotovi, da preiskave nesreč in incidentov iz člena 19 opravi stalni organ, ki ima vsaj enega preiskovalca, ki je v primeru nesreče ali resnega incidenta sposoben opravljati funkcijo glavnega preiskovalca. Ta organ je organizacijsko, finančno, pravno in pri odločanju neodvisen od upravljavca železniške infrastrukture, prevoznika v železniškem prometu, organa za določanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in priglašenega organa, ter od nobene [katere koli] strani, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu. Poleg tega je funkcionalno neodvisen od varnostnega organa in vsakega železniškega regulatornega organa.
2. Preiskovalni organ opravlja svoje naloge neodvisno od organizacij iz odstavka 1 in ima možnost pridobiti sredstva za ta namen. Njegovi preiskovalci pridobijo status, ki jim zagotavlja potrebno jamstvo za neodvisnost.
[…]
4. Preiskovalni organ lahko združuje svoje naloge v skladu s to direktivo s preiskovanjem drugih okoliščin razen železniških nesreč in incidentov, če te preiskave ne ogrožajo njegove neodvisnosti.“
[…]
8. Člen 23 določa obveznosti poročanja. Člen 23(1) zlasti določa, da se „[o] preiskavi nesreče ali incidenta iz člena 19 […] pripravijo poročila v obliki, ki je primerna glede na vrsto in resnost nesreče ali incidenta ter glede na pomen ugotovitev preiskave. Poročila navajajo cilje preiskav iz člena 19(1) in vsebujejo, kadar je to primerno, varnostna priporočila.“
B. Poljsko pravo
9. Člen 28a Ustawa o transporcie kolejowym (zakon o železniškem prometu) z dne 28. marca 2003, ki se je uporabljal v upoštevnem času, je vseboval določbe o ustanovitvi in delovanju preiskovalnega organa, poimenovanega Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (nacionalna komisija za preiskovanje železniških nesreč) (v nadaljevanju: PKBWK), se glasi:
„1. Stalna nacionalna komisija za preiskovanje železniških nesreč [PKBWK], ki je v pristojnosti ministra za promet, neodvisno opravlja svoje dejavnosti, to je, vodi preiskave v zvezi z resnimi nesrečami, nesrečami in incidenti […].
2. PKBWK svoje dejavnosti opravlja v imenu ministra za promet.
3. PKBWK sestavljajo štirje stalni člani, med katerimi so direktor, namestnik direktorja in tajnik.
4. PKBWK lahko sestavljajo tudi ad hoc člani, ki jih s seznama, ki ga zagotovi minister za promet, izbere direktor PKBWK, da sodelujejo v postopku.
[…]
6. Direktorja PKBWK imenuje in razreši minister za promet.
7. Namestnika direktorja in tajnika imenuje in razreši minister za promet na zahtevo direktorja PKBWK.
8. Člane PKBWK imenuje in razreši minister za promet na predlog direktorja PKBWK.
9. Minister za promet lahko na zahtevo PKBWK, za katero je glasovala absolutna večina, razreši člane PKBWK.
10. Vsaka oseba, ki:
1. je poljski državljan in v celoti uživa državljanske pravice;
2. je v celoti poslovno sposobna;
3. ni bila obsojena zaradi namerne storitve kaznivega dejanja ter
4. izpolnjuje zahteve glede izobraževanja in usposabljanja,
je lahko član PKBWK.
11. Članstvo osebe v PKBWK se konča, če zadevna oseba umre, če ne izpolnjuje obveznosti, določenih v členu 28a(10), ali če poda odstop pri ministru za promet.
12. PKBWK je lahko sestavljena iz strokovnjakov z naslednjih področij:
1. delovanje železniškega omrežja;
2. načrtovanje, izgradnja in vzdrževanje železniških prog, križišč in postaj;
3. varnostne in krmilne naprave za železniško omrežje in komunikacije;
4. železniška vozila;
5. električna energija za železnice;
6. prevoz nevarnega tovora po železnici.
13. Kot strokovnjaki na posameznem področju se obravnavajo osebe z visokošolsko izobrazbo, ustreznimi kvalifikacijami in vsaj petletnimi izkušnjami na posameznem področju.
14. Člani PKBWK pri sprejemanju sklepov […] delujejo po načelu svobodne presoje dokazov in jih ne zavezujejo nobena navodila glede vsebine sprejetih sklepov.
15. Ko PKBWK preiskuje resno nesrečo, nesrečo ali incident, v to komisijo niso vključeni ad hoc člani, ki jih zaposlujejo agencije, katerih infrastruktura, delavci ali vozila so bili vpleteni v dogodek, ki se preiskuje.
16. Ad hoc člani PKBWK so upravičeni do plačila na podlagi civilnopravne pogodbe.
17. Član PKBWK ne more delovati kot sodni izvedenec v zadevah, predloženih PKBWK.
18. Če je to primerno, pri delu PKBWK sodelujejo izvedenci in operativno osebje.
19. Izvedenci, ki sodelujejo pri delu PKBWK in zagotavljajo mnenja ali izvedenska mnenja, so upravičeni do plačila na podlagi civilnopravne pogodbe.“
10. Člen 28d zakona o železniškem prometu je določal:
„1. Minister za promet v del državnega proračuna, ki je v njegovi pristojnosti, vključi sredstva za financiranje opravljanja dejavnosti PKBWK in njenega osebja, zlasti za plačilo njenih članov, izvedencev in operativnega osebja ter za tehnično opremo, stroške usposabljanja, stroške objave in stroške za izvedence.
2. Delovanje PKBWK mora biti zagotovljeno na ustreznem oddelku ustreznega urada ministra za promet.
[…]
4. Minister za promet z odredbo sprejme statut, ki ureja dejavnosti in organizacijsko strukturo PKBWK, pri čemer upošteva naravo nalog, ki jih ta opravlja.“
III. Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
11. Komisija je 21. februarja 2014 Republiki Poljski izdala uradni opomin v zvezi z nezdružljivostjo več določb zakona o železniškem prometu z Direktivo o varnosti na železnici. Zlasti je opozorila na vprašanja, povezana z neobstojem neodvisnosti varnostnega organa (kršitev člena 16(1) Direktive o varnosti na železnici) in preiskovalnega organa (kršitev člena 21(1)).
12. Republika Poljska je odgovorila z dopisom z dne 17. aprila 2014. Zanikala je, da bi kršila člena 16(1) in člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici. Kar pa zadeva preostale trditve iz uradnega opomina Komisije,(3) je ta država navedla, da bo svojo zakonodajo spremenila tako, da bo v skladu z Direktivo o varnosti na železnici.
13. Komisije to ni prepričalo. 27. februarja 2015 je izdala obrazloženo mnenje, v katerem je zahtevala, da Republika Poljska pravilno prenese Direktivo o varnosti na železnici.
14. Republika Poljska je na obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 27. aprila 2015. Komisijo je obvestila, da sta bili sprejeti dve uredbi za zagotovitev skladnosti z Direktivo o varnosti na železnici in da poteka razprava o osnutku zakona o spremembi zakona o železniškem prometu. Republika Poljska je 18. in 30. oktobra 2015 Komisijo uradno obvestila o še eni uredbi, ki je bila sprejeta, in o spremembi zakona o železniškem prometu, sprejeti 25. septembra 2015. Poleg tega je vztrajala pri tem, da ne krši člena 16(1) in člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici.
15. Komisija je menila, da je bil s spremembami, vnesenimi v nacionalno zakonodajo, sicer zagotovljen pravilen prenos številnih določb Direktive o varnosti na železnici, vendar Republika Poljska še vedno krši člena 16(1) in člena 21(1) te direktive. Zato je pri Sodišču vložila tožbo v zvezi z neobstojem neodvisnosti varnostnega organa in preiskovalnega organa. V tej tožbi je Sodišču predlagala, naj:
– ugotovi, da Republika Poljska ni izpolnila obveznosti iz člena 16(1) in člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici, ker:
– ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev neodvisnosti varnostnega organa od katerega koli prevoznika v železniškem prometu, upravljavca železniške infrastrukture, prosilca in oskrbovalne službe, ter
– ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev neodvisnosti preiskovalnega organa od prevoznika v železniškem prometu in upravljavca železniške infrastrukture;
– Republiki Poljski naloži plačilo stroškov.
16. Komisija se je nato odločila umakniti trditev o kršitvi člena 16(1) Direktive o varnosti na železnici v zvezi z neodvisnostjo varnostnega organa. Komisija je v stališčih, predloženih v odgovoru, navedla, da je zakon z dne 16. novembra 2016, o katerem je bila Komisija uradno obveščena 1. decembra 2016, spremenil zakon o železniškem prometu in druge nacionalne zakone. Po tej spremembi meni, da je s poljsko zakonodajo zdaj pravilno prenesen člen 16(1) Direktive. Ker pa je bila skladnost zagotovljena šele po začetku postopka za ugotavljanje kršitev, Komisija še vedno meni, da je treba Republiki Poljski v skladu s členom 141(2) Poslovnika Sodišča naložiti plačilo stroškov v zvezi s tem tožbenim razlogom.
17. Kar zadeva člen 21(1) Direktive o varnosti na železnici, Komisija še naprej trdi, da poljski preiskovalni organ ni neodvisen od upravljavca železniške infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu. Tako upravljavec železniške infrastrukture kot tudi prevoznik v železniškem prometu sta v lasti države: državno lastništvo je formalno sicer zaupano državni zakladnici, vendar nadzor dejansko izvaja minister, odgovoren za promet v imenu države. Tako ta minister nadzira upravljavca železniške infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu.
18. Komisija meni, da poljska zakonodaja ne zagotavlja neodvisnosti preiskovalnega organa od ministra. Ta organ nima samostojnega pravnega statusa. Je del ministrstva. Pri odločanju ni neodvisen, saj ne deluje v svojem imenu, ampak v imenu ministra, ki mora potrditi njegove sklepe. Komisija še trdi, da pogoji in metode imenovanja in odpoklica članov preiskovalnega organa ne zagotavljajo njihove neodvisnosti. Nazadnje, obveznost preiskovalnega organa, da mora sistematično zaprošati za finančne ali človeške vire, precej omejuje njegovo organizacijsko neodvisnost od ministra.
19. Republika Poljska v odgovoru na tožbo navaja, da tožba Komisije ni dopustna in da vsekakor ni utemeljena. Poljska zakonodaja naj bi vsebovala natančna in podrobna jamstva za neodvisnost, ki zagotavljajo organizacijsko in pravno neodvisnost preiskovalnega organa ter njegovo neodvisnost pri odločanju. Med preiskovalnim organom in ministrom naj ne bi bilo odnosa podrejenosti. V praksi naj se minister ne bi nikoli vmešaval v vsakodnevno operativno delo preiskovalnega organa. Dejstvo, da je preiskovalni organ struktura znotraj ministrstva in da deluje v imenu ministra, naj bi dejansko okrepilo legitimnost in vpliv tega organa.
20. Zato Republika Poljska meni, da člen 21(1) Direktive o varnosti na železnici ni bil kršen. Republika Poljska tako zahteva, naj se tožba, ki jo je vložila Komisija, v celoti zavrne in naj se Komisiji naloži plačilo stroškov.
21. Pisna stališča sta predložili Republika Poljska in Komisija. Obe stranki sta na obravnavi 26. oktobra 2017 podali tudi ustna stališča.
IV. Presoja
22. Zgradba teh sklepnih predlogov je taka: za začetek bom na kratko predstavil strukturo člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici (A). Nato se bom osredotočil na drugi stavek člena 21(1), ki je v obravnavani zadevi upoštevna določba, in sicer, najprej na natančno naravo neodvisnosti, ki se zahteva s to določbo (B), zatem pa posebej še na vprašanje, od koga je treba zagotoviti neodvisnost (C). Po predstavitvi teh zahtev se bom posvetil še njihovi uporabi v obravnavani zadevi (D).
A. Zgradba člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici
23. Člen 21(1) Direktive o varnosti na železnici vsebuje tri stavke. V prvem stavku je postavljena zahteva po ustanovitvi stalnega preiskovalnega organa. Sledita ji dve dodatni pojasnili v zvezi z ravnjo neodvisnosti, ki jo mora ta organ dosegati. Narava in področje uporabe vsakega od teh stavkov se med seboj razlikujeta.
24. Po eni strani je v drugem stavku člena 21(1) postavljena zahteva, da mora biti preiskovalni organ „organizacijsko, finančno, pravno in pri odločanju“ neodvisen od več udeležencev: „od upravljavca železniške infrastrukture, prevoznika v železniškem prometu, organa za določanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in priglašenega organa, ter od nobene [katere koli] strani, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu“.
25. Po drugi strani se tretji stavek člena 21(1) osredotoča na drugačno (mogoče nekoliko ožjo) vrsto neodvisnosti preiskovalnega organa: ta organ je funkcionalno neodvisen od varnostnega organa in vsakega železniškega regulatornega organa.
26. V skladu s členom 21(1) Direktive o varnosti na železnici se torej razlikuje med dvema vrstama – in domnevno stopnjama – neodvisnosti, ki se uporabljata za isti preiskovalni organ. Prva vrsta je „zgolj“ funkcionalna neodvisnost od varnostnega organa in železniškega regulatornega organa, medtem ko je druga „okrepljena“ organizacijska in pravna neodvisnost ter neodvisnost pri odločanju od upravljavca železniške infrastrukture, prevoznika v železniškem prometu, organa za določanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in priglašenega organa ter od katere koli strani, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu.
27. Lahko bi se predpostavilo, da je razlika v besedilu posledica dejstva, da je manj verjetno, da bi se subjekta, na katera se nanaša tretji stavek – glede na naloge, ki jih opravlja vsak od njiju – vmešavala v naloge preiskovalnega organa. Nasprotno pa se za subjekte, navedene v drugem stavku, predpostavlja, da zagovarjajo interese, za katere je verjetneje, da bi lahko bili v navzkrižju z interesi preiskovalnega organa.
28. Tretji stavek člena 21(1) v obravnavani zadevi ni upoštevna določba, čeprav bi se lahko posredno uporabila pri razlagi. Osvetljuje namreč to, kakšen bi bil lahko obseg vrste neodvisnosti iz drugega stavka v nasprotju z vrsto neodvisnosti iz tretjega stavka. Vendar je povsem jasno, da se v tej tožbi ne dvomi o neodvisnosti preiskovalnega organa od varnostnega organa ali železniškega regulatornega organa.
29. Tako je v obravnavani zadevi upošteven drugi stavek. Čeprav ta že vsebuje nekaj navedb v zvezi z neodvisnostjo, na katero se nanaša, ostajata dve spremenljivki, ki ju je treba podrobneje pojasniti: kakšne vrste neodvisnost (B) in neodvisnost natančno od koga (C). Zdaj se bom posvetil tema vprašanjema.
B. Neodvisnost od česa?
30. V skladu s členom 21(1) Direktive o varnosti na železnici se zahteva, da mora biti preiskovalni organ od nekaterih subjektov neodvisen na tri načine: organizacijsko, pravno in pri odločanju. Direktiva ne vsebuje nobene nadaljnje opredelitve teh izrazov.
31. S splošnega vidika je Sodišče že odločilo, da „v zvezi z javnim organom izraz ‚samostojno‘ [neodvisno] torej navadno pomeni položaj, ki zadevnemu organu zagotavlja možnost popolnoma svobodnega delovanja, brez sprejemanja navodil in ne da bi bil pod kakršnim koli pritiskom“.(4) Torej neodvisnost v bistvu pomeni, da se zadevni organ izolira od drugih subjektov, katerih delovanje bi lahko usmerjali interesi, drugačni od tistih, za katere si prizadeva ta organ. V ta namen mora navedeni organ uživati nekaj konkretnih jamstev za neodvisnost, s katerimi se zavaruje pred neupravičenimi posegi, ki bi mu lahko preprečevali opravljanje njegovih nalog in izpolnjevanje njegovega poslanstva.(5)
32. Vendar pa bi se neodvisnost le stežka razumela kot enoten pojem, to je kot nekakšen „konfekcijski“ vzorec, po katerem bi bil določen niz jamstev, ki bi se na splošno povsem enako upoštevala za vse neodvisne organe. Neodvisnost bolj spominja na lestev, po kateri je mogoče splezati navzgor ali navzdol do določenega klina glede na to, kolikšna razdalja od določenega(‑ih) udeleženca(‑cev) je potrebna za to, da se zaupane naloge opravijo neodvisno. Torej se natančna jamstva, ki so potrebna, opredelijo glede na funkcije, ki naj bi jih zadevni organ opravljal neodvisno.
33. Jedro neodvisnosti in prvi klin na lestvi je „neodvisnost pri odločanju“: to, da lahko organ v posameznem primeru odloči nepristransko, ne da bi pred tem prejel kakršna koli navodila ali da bi se po sprejetju odločitve bal kakršnih koli posledic. Onstran tega jedra se lahko upravni organ umesti na veliko višje kline lestve, če se pokaže potreba po večji nepristranskosti: od samostojne pravne osebnosti do jamstev zoper odstranitev posameznih članov ter lastnega proračuna in/ali popolne samouprave in drugih dejavnikov. Na samem vrhu te lestve se izjemno neodvisen in torej nepristranski upravni organ začne približevati jamstvom, ki se zahtevajo in so pridržana za sodno funkcijo.
34. Spodnja meja je ta, da je „prava“ razdalja ali klin lestve, na kateri mora biti zadevni organ, tolikšna, da se izniči kakršno koli morebitno navzkrižje interesov in se zagotovi, da se dejanske naloge neodvisnega upravnega organa opravljajo nepristransko in učinkovito.
35. Kljub vsemu pa je jasno, da je minimalno jamstvo, ki se uporablja za kateri koli neodvisni upravni organ, ki si zasluži to ime, neodvisnost pri odločanju: v smislu zmožnosti sprejemanja nepristranskih odločitev v posameznih primerih, v katere ne posega noben drugi subjekt, katerega cilji ali interesi bi lahko bili v navzkrižju z njegovimi. Člani tega organa pri opravljanju svojih dolžnosti ne smejo biti vezani na nobena navodila.(6) Hkrati pa take minimalne zahteve za neodvisnost, katerih namen je zagotoviti nepristransko odločanje v posameznih primerih, same po sebi ne preprečujejo obstoja splošnih strukturnih ali organizacijskih vezi med zadevnimi subjekti, če obstajajo jasna in trdna jamstva, da pri posameznih odločitvah ne more priti do nikakršnega vmešavanja.
36. Konkretneje se glede organov, ki preiskujejo železniške nesreče, s členom 21(1) Direktive o varnosti na železnici zahteva, da je preiskovalni organ organizacijsko, pravno in pri odločanju neodvisen od nekaterih udeležencev v železniškem sektorju. Iz besedila, konteksta in namena člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici je mogoče razbrati dodatna pojasnila o tem, kaj bi te zahteve lahko pomenile.
37. Prvič, osnovni pomen organizacijske neodvisnosti bi moral vključevati možnost, da preiskovalni organ sam odloča o svoji notranji strukturi ter da ima lastne organe in poslovnik. Poleg tega se v to kategorijo umeščajo tudi pravila v zvezi z imenovanjem in razrešitvijo članov preiskovalnega organa, da se tako prepreči vpliv na odločanje. Čeprav mora imeti tak neodvisni organ lastne organe in dovolj sredstev za učinkovito opravljanje svojih nalog,(7) ločen proračun kot tak ni potreben.(8)
38. Kar zadeva pravno neodvisnost, bi moral imeti preiskovalni organ ločeno pravno osebnost.(9) Ne more biti zgolj (odvisen) oddelek znotraj širše strukture, ki vključuje stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z njegovimi.
39. Kar zadeva neodvisnost pri odločanju, ta pomeni, da lahko organ odločitve sprejema svobodno, torej brez kakršnega koli zunanjega vpliva. To pomeni, da obstajajo jamstva za nepristranskost pri odločanju.
40. Drugič, kontekst in splošni namen teh treh vidikov neodvisnosti kaže potrebo po tem, da se preiskovalnim organom omogočita izpeljava preiskav in priprava varnostnih priporočil brez vmešavanja katerega koli subjekta, ki bi mu bilo lahko v interesu, da dejanski vzroki teh nesreč ostanejo nerazkriti.
41. Torej je dokaj jasno, da je preiskava, določena z Direktivo – če se razlaga z vidika funkcij navedenega organa – tehnična, upravna preiskava. Z njo se ne nalaga odgovornost. Kot je predvideno v uvodni izjavi 24, je to naloga za sodno preiskavo. Vendar to dejstvo kljub vsemu ne bi smelo zamegliti pomena, ki ga taka na videz „tehnična“ preiskava lahko v resnici ima. Ko je mnenje o razlogih za železniške nesreče ali incidente enkrat izoblikovano in ubesedeno, ima prav zaradi svoje tehnične strokovnosti precejšnjo težo. Če se to poveže še z nalogo, da se pripravijo tudi varnostna priporočila za prihodnost, da bi se tako preprečila ponovitev takih nesreč ali incidentov, je očitno, da bi moral preiskovalni organ uživati visoko stopnjo neodvisnosti od vseh subjektov, katerih interesi bi lahko bili v navzkrižju z navedenimi preiskovalnimi nalogami.
42. Tretjič, tukaj je še širši kontekst (ali sistemska utemeljitev). Drugi stavek člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici je mogoče razlagati ob upoštevanju aktov sekundarne zakonodaje EU, ki določajo podobne organe s podobnimi funkcijami.
43. Stranke v tem postopku so napotile na več vzporednih regulatornih ureditev, kar sem – če je že govor o tem – storil tudi sam v predhodnem delu teh sklepnih predlogov. Vendar je treba kljub temu priznati, da je uporabna vrednost globljih analogij s temi regulatornimi ureditvami – razen pri razlagi splošnih pojmov – v okviru obravnavane zadeve omejena, in sicer iz preprostega razloga: regulatorne ureditve in konkretne funkcije zadevnih organov se med seboj razlikujejo, včasih tudi kar precej.
44. Znotraj istega področja se jamstva za neodvisnost med seboj nujno razlikujejo. Če se kot primer vzame še en upravni subjekt s pristojnostmi v železniškem sektorju, mora biti poleg preiskovalnih organov denimo nacionalni regulatorni organ funkcionalno neodvisen od vseh pristojnih organov, udeleženih pri dodelitvi pogodbe za opravljanje javne službe. Ta organ je samostojen organ, ki je organizacijsko, funkcionalno, hierarhično in pri odločanju pravno ločen ter ni odvisen od katerega koli drugega javnega ali zasebnega subjekta. Poleg tega, v manj zavezujočem smislu, tudi glede svoje organizacije, pri odločanju o financiranju, glede pravne strukture in pri siceršnjem odločanju ni odvisen od katerega koli upravljavca infrastrukture, organa za zaračunavanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti ali prosilca.(10)
45. Zunaj železniškega sektorja je morda najbližja mogoča analogija tista z drugimi upravnimi organi, ki preiskujejo prometne nesreče. Lahko bi se reklo, da imajo taki organi – čeprav v zvezi z drugimi prevoznimi sredstvi – enake cilje in funkcijo. Torej bi bilo morda lahko besedilo določb, ki urejajo njihovo regulacijo in zahteve v zvezi z njihovo neodvisnostjo, podobno in bi te določbe lahko imele enako področje uporabe.
46. Vendar se ne zdi, da bi bilo tako. Kar zadeva preiskovalne organe v sektorju civilnega letalstva, se zdi, da je Uredba (EU) št. 996/2010(11) strukturirana drugače. Po eni strani mora biti tem organom omogočeno, da „lahko svoje preiskave izvajajo popolnoma neodvisno“,(12) in se jim „dodeli proračun, ki [jim] omogoča izpolnjevanje [njihovih] nalog“.(13) Po drugi strani je v členu 4(2) iste uredbe postavljena zgolj zahteva po funkcionalni neodvisnosti od nekaterih subjektov. Dalje, kar zadeva organe, ki preiskujejo nesreče v sektorju pomorskega prometa, iz prvega pododstavka člena 8(1) Direktive 2009/18/ES(14) izhaja, da morajo biti „organizacijsko, pravno in pri odločanju neodvisn[i] od strani, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogo, ki [jim] je bila zaupana“.
47. Čeprav se na neki ravni abstrakcije gotovo pojavijo nekatere skupne teme, zaradi besedilne in sistemske razlike med posameznimi ureditvami ni mogoče izoblikovati kakršnih koli resnično skupnih standardov.
48. Nazadnje je na zunanjem robu sistemskega spektra še sodna praksa, na katero je bilo v okviru obravnavane zadeve največkrat napoteno, to je sodna praksa v zvezi z neodvisnostjo organov za varstvo podatkov. To je razumljivo s praktičnega vidika, saj je imelo Sodišče ta vprašanja že priložnost obravnavati v okviru Direktive 95/46.(15) Kar zadeva dejanska jamstva in njihovo natančno raven, bi bilo mogoče ta akt in sodno prakso, s katero se razlaga, uporabiti – če že – za opredelitev nasprotja (na primer jasna opredelitev skrajnosti, v katere zakonodajalec Unije očitno ni želel iti), ne pa analogije z Direktivo o varnosti na železnici.
49. Splošna uredba o varstvu podatkov,(16) ki bo kmalu nadomestila Direktivo 95/46, v nasprotju z Direktivo o varnosti na železnici določa „popolno neodvisnost“ nadzornih organov.(17) V skladu z Uredbo to pomeni, da imajo navedeni organi „svoje osebje, ki ga usmerjajo izključno član oziroma člani zadevnega nadzornega organa“,(18) ter „ločen, javni letni proračun“.(19) Poleg tega so v členu 53 izrecno določeni pogoji za imenovanje in končanje mandata članov nadzornih organov, da se tako zagotovi njihova neodvisnost. Torej je očitno, da ta uredba vsebuje visoke standarde in dokaj natančne zahteve in visoke standarde glede neodvisnosti, ki jasno presegajo standarde, ki se jih želi doseči z Direktivo o varnosti na železnici.
50. Iz zgoraj navedenega je razvidno, da je z drugim stavkom člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici postavljena zahteva, da mora biti preiskovalni organ neodvisen na tri načine: organizacijsko, pravno in pri odločanju. Dalje, te tri razsežnosti neodvisnosti je treba obravnavati v njihovem kontekstu, torej ob upoštevanju cilja, ki naj bi ga uresničili s tako predpostavljeno neodvisnostjo preiskovalnega organa, to je cilja, da se preiskovalnim organom omogoči izpeljava preiskav in priprava varnostnih priporočil brez kakršnega koli vmešavanja subjekta, ki bi mu bilo lahko v interesu, da se ne razkrijejo dejanski vzroki teh nesreč.
51. Po tej opredelitvi v zvezi s tem, kolikšna stopnja neodvisnosti se zahteva na podlagi člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici, se bom zdaj posvetil drugi spremenljivki iz drugega stavka člena 21(1): neodvisnost natančno od koga?
C. Neodvisnost od koga?
52. V drugem stavku člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici je naveden seznam nekaterih subjektov, od katerih mora biti preiskovalni organ neodvisen organizacijsko, pravno in pri odločanju. Ti subjekti so kateri koli upravljavec železniške infrastrukture, prevoznik v železniškem prometu, organ za določanje uporabnine, organ za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in priglašeni organ ter vse strani, katerih interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu.
53. Navedeni subjekti se med seboj jasno razlikujejo. Najprej so tu natančno določeni subjekti: upravljavec železniške infrastrukture, prevoznik v železniškem prometu, organ za določanje uporabnine, organ za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in priglašeni organ. Na drugi strani je kategorija preostalih subjektov, v kateri so vse strani, katerih interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu.
54. Logično bi se lahko predpostavilo, da se v zakonodaji v zvezi s konkretno navedenimi subjekti dejansko predpostavlja, da bo nastalo navzkrižje interesov zaradi temeljno različne in nasprotujoče si narave teh subjektov z vidika njihovih funkcij. Če torej preiskovalni organ ni neodvisen (ali je neposredno odvisen) od katerega koli navedenega subjekta, kar zadeva navedene tri vidike neodvisnosti, se s tem krši člen 21(1) Direktive o varnosti na železnici.
55. Nasprotno pa je kategorija preostalih subjektov zasnovana drugače. Prvič, ta kategorija ni izčrpna in torej vključuje katero koli stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju. Drugič, taka navzkrižja interesov je treba jasno ugotoviti v vsakem posameznem primeru, zopet ob upoštevanju vseh treh vidikov neodvisnosti, navedenih v drugem stavku člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici.
56. Kategorija preostalih subjektov, ki zajema katero koli stran, katere interesi so v navzkrižju, po mojem mnenju vključuje položaje posredne odvisnosti ali vpliva prek posrednikov. To zajema položaje, v katerih preiskovalni organ formalno ni neposredno odvisen od katerega koli od navedenih subjektov, vendar je eden ali več navedenih (ali drugih) subjektov – skupaj s preiskovalnim organom – dejansko odvisnih od neke druge tretje strani. Ta drugi subjekt nato postane stran, katere interesi bi lahko bili ne le v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu, ampak so z njimi že po naravi in strukturno v sporu.
57. Ker je najverjetneje, da se bo preiskava železniških nesreč ali incidentov nanašala na upravljavce železniške infrastrukture ali prevoznike v železniškem prometu, je poglavitno, da preiskovalni organ ni odvisen zlasti od teh udeležencev, da tako ni nobenega vmešavanja v naloge, ki jih opravlja. Kot je navedeno v uvodni izjavi 24, bi moral „[v]arnostno preiskavo […] [o]praviti […] stalni organ, ki je neodvisen od aktivnih udeležencev v železniškem sektorju. Organ bi moral delovati na način, ki preprečuje navzkrižje interesov in vsakršno vpletenost pri vzrokih za dogodke, ki se preiskujejo.“ Zato ter tudi ob upoštevanju pomena svojih nalog in odgovornosti do javnosti(20) bi moral biti preiskovalni organ svoje naloge zmožen opravljati neodvisno in brez tveganja pritiska, ki bi ga neposredno ali posredno izvajali kateri koli drugi udeleženci v železniškem sektorju.
58. Zadnje preostalo splošno vprašanje je, ali je mogoče javni organ, kot je minister, opredeliti kot katero koli od „strani, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu“.
59. Vsekakor drži, da je iz besedila, zgodovine sprejetja in širšega konteksta člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici jasno razvidno, da se na splošno in abstraktno ne zahteva, da mora biti preiskovalni organ neodvisen od javnih organov.
60. Očitno je, da na seznamu iz člena 21(1) ni naveden noben tak javni organ.(21) Znova je treba ugotoviti, da je bila, nasprotno, v aktih sekundarnega prava Unije, v katerih se je pojavila potreba po tem, taka jasna in strukturna ločitev v kontekstu vsakega od njih, določena in izrecno storjena:(22) v Direktivi 95/46 je tako postavljena zahteva po „popolni neodvisnosti“ nadzornih organov.(23) Ta pojem je Sodišče razložilo tako, da se za te organe zahteva, da „ne smejo podleči nobenemu zunanjemu vplivu – niti neposrednim ali posrednim vplivom države ali dežel – ne le vplivu nadzorovanih organov“.(24) Vendar je treba spet ugotoviti, da se za Direktivo o varnosti na železnici zdi, da deluje v drugačnem okviru.(25)
61. Torej člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici ni mogoče razlagati, kot da se z njim neposredno zahteva, da preiskovalni organ ne sme biti odvisen od izvršilnega ali drugega javnega organa.
62. Vendar pa se lahko zadnjenavedeni – glede na dejanske okoliščine posamezne zadeve – gotovo umesti v kategorijo „strani, katerih interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu“. Tako navzkrižje interesov nujno obstaja, če javni organ dejansko nadzira enega ali celo več subjektov, izrecno navedenih v drugem stavku člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici, na primer upravljavce železniške infrastrukture ali prevoznike v železniškem prometu.
63. K temu se lahko še doda, da sodba Sodišča v zadevi Komisija/Italija,(26) na katero se je sklicevala Republika Poljska v tem postopku, ne spremeni tega sklepa.
64. V tej sodbi je Sodišče menilo, da Komisija ni dokazala, da člen 30(1) Direktive 2001/14, s katerim je postavljena zahteva, da regulatorni organ ne sme biti odvisen od več udeležencev v železniškem sektorju,(27) vključuje tudi posredno odvisnost tega organa od prevoznika v železniškem prometu, ki se izvaja prek ministra, saj je bila italijanska železniška družba v lasti države.(28)
65. Upoštevnost te ugotovitve v obravnavani zadevi in pri razlagi zahtev iz člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici je dokaj omejena. Ne da bi bilo sploh treba začeti razpravo o sistemski in funkcionalni razliki med regulatornim in preiskovalnim organom, ki je še toliko očitnejša, ker vsak od njiju izhaja iz drugega zakonskega akta (in deluje v drugačnem zakonskem okviru), je dovolj izpostaviti dve pomembni besedilni razliki. Prvič, v nasprotju s členom 30 Direktive 2001/14 v členu 21(1) Direktive o varnosti na železnici ni izrecno določena možnost, da bi bil zadevni organ samo ministrstvo. Drugič, zadnjenavedeni člen vključuje tudi neizčrpno preostalo kategorijo „strani, katerih interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu“, kar za Direktivo 2001/14 ne drži.
66. Če se povzame, čeprav javni organ, kot je minister, ni izrecno naveden na seznamu iz drugega stavka člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici, je ta organ – odvisno od dejanskih okoliščin – lahko stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu. Če to drži, je treba zagotoviti, da preiskovalni organ organizacijsko, pravno in pri odločanju ni odvisen od takega javnega organa.
D. Uporaba v obravnavani zadevi
67. Če se zgoraj izoblikovani analitični okvir uporabi za dejansko stanje iz obravnavane zadeve, se izkaže, da Republika Poljska ni izpolnila zahtev, ki izhajajo iz člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici. Poljski preiskovalni organ, to je PKBWK, ni pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisen od ministra, ki je odgovoren za promet.
1. Neposredna ali posredna odvisnost?
68. Kot je razvidno iz pisnih stališč in kot je bilo potrjeno tudi na obravnavi, sta upravljavec železniške infrastrukture in prevoznik v železniškem prometu v lasti poljske države. Komisija je trdila, da je državna zakladnica, ki jo zastopa ministrstvo za promet, stoodstotni lastnik holdinga PKP SA, ki ga sestavlja več družb, med katerimi je tudi prevoznik v železniškem prometu. Država ima v lasti tudi 85,90 % delnic upravljavca železniške infrastrukture (PKP PLK SA). Republika Poljska ni izpodbijala nobene od teh trditev. Torej minister nadzira tako upravljavca železniške infrastrukture kot tudi prevoznika v železniškem prometu.
69. Komisija je prav tako pravilno navedla, da tak položaj ustvarja pogoje za navzkrižje interesov znotraj ministrstva. Minister ima nujno interes, kar zadeva operativne in poslovne rezultate upravljavca železniške infrastrukture in – v zvezi s preiskovanjem nesreč – prevoznika v železniškem prometu.
70. Zato minister postane „stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu“, v smislu drugega stavka člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici. Torej mora biti ta organ, da izpolni zahteve iz te določbe, od njega organizacijsko, pravno in pri odločanju neodvisen.
71. Zaradi popolnosti in jasnosti je treba še dodati, da je natančna struktura trditve, ki jo je podala Komisija, nekoliko drugačna. Ta trdi, da preiskovalni organ – posredno prek ministra – ni neodvisen od upravljavca železniške infrastrukture. Torej Komisija dejansko vzpostavlja odnos posredne odvisnosti med preiskovalnim organom in enim od navedenih subjektov, to je upravljavcem železniške infrastrukture, ne da bi pri tem ministra opredelila kot stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu.
72. Mogoče bi bilo zavzeti tak pristop. Vendar se to zdi nekoliko okorno z vidika logične zgradbe drugega stavka člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici.(29) Ni mi povsem jasno, zakaj bi bilo treba pri utemeljevanju narediti tak ovinek z napotilom na posredne povezave med preiskovalnim organom in upravljavcem železniške infrastrukture, če se lahko takoj preide k bistvu težave ter se osredotoči na neposredne povezave med preiskovalnim organom in katero koli stranjo, katere interesi so v navzkrižju, saj so take povezave opredeljene – in tudi izrecno prepovedane – s to določbo.
73. Vsekakor pa ni sporno, da Komisija Republiki Poljski očita to, da je kršila člen 21(1) Direktive o varnosti na železnici zaradi pravnega in dejanskega okvira poljske zakonodaje in vloge, dodeljene ministru, ki je odgovoren za promet. Kako natančno je treba ta položaj razvrstiti znotraj kategorij določbe zakonodaje Unije (na katero je ustrezno napoteno), je za Sodišče pravno vprašanje.
2. Elementi (ne)odvisnosti
a) Pravna struktura
74. Nihče ne izpodbija tega, da je PKBWK sestavni del ministrstva. Ta komisija ni pravna oseba. Kot je na obravnavi navedla Republika Poljska, ji pristojnosti formalno podeljuje minister. Torej je jasno, da PKBWK, ki je zgolj oddelek ministrstva, ni neodvisna od ministra v njegovi pravni strukturi.
b) Organizacija
75. Komisija trdi, da PKBWK ni niti organizacijsko neodvisna, in sicer iz treh glavnih razlogov: prvič, pravila o imenovanju in odpoklicu njenih članov puščajo ministru preveč diskrecije; drugič, PKBWK ne more odločati o svojih internih pravilih, in tretjič, od ministra je odvisna z vidika človeških in finančnih virov.
76. Prvič, Komisija trdi, da pogoji imenovanja in odpoklica članov PKBWK ne vsebujejo zadostnih zagotovil za neodvisnost teh članov od ministra. Pri tem trdi, da s poljsko zakonodajo niso določena vsebinska merila za imenovanje direktorja ter stalnih in ad hoc članov. Po navedbah Komisije so lahko stalni člani celo predstavniki upravljavca železniške infrastrukture ali prevoznika v železniškem prometu. Poleg tega ima minister neomejeno pristojnost za razrešitev direktorja PKBWK.
77. Republiki Poljski v tem postopku ni uspelo ovreči teh trditev.
78. Člen 28a(6) zakona o železniškem prometu določa, da direktorja PKBWK imenuje in razreši minister. Člen 28a(7) in (8) določa, da namestnika direktorja, tajnika in člane PKBWK imenuje in razreši minister na zahtevo ali na predlog direktorja. Poleg tega iz člena 28a(4) izhaja, da ad hoc člane PKBWK izbere direktor, vendar s seznama, ki ga pripravi minister.
79. Torej je iz teh nacionalnih določb razvidno, da ima minister ključno vlogo pri imenovanju in razrešitvi članov PKBWK. Imenuje vse stalne člane, ad hoc člani pa so izbrani s seznama, ki ga sestavi. Brezpredmetna je trditev Republike Poljske, da seznam ad hoc članov v praksi dejansko sestavi direktor PKBWK. Čeprav je to morda res praksa, člen 28a(4) zakona o železniškem prometu še vedno jasno določa, da seznam zagotovi minister. Dejstvo, da namestnika direktorja, tajnika in „običajne“ člane PKBWK imenuje minister na zahtevo ali predlog direktorja, ne povzroči bistvenega zmanjšanja diskrecije ministra glede na to, kako je imenovan sam direktor in da ga lahko minister razreši.
80. Diskrecija se zdi še toliko širša, ker niso določeni nikakršni podrobni pogoji za imenovanje, kar zadeva kvalifikacije. Z nacionalno zakonodajo razen splošnih pogojev iz člena 28a(10) zakona o železniškem prometu(30) niso določena dodatna merila v zvezi s primernostjo članov. Poleg tega se upoštevna nacionalna določba,(31) ki prepoveduje imenovanje oseb, ki jih zaposlujejo agencije, katerih infrastruktura, delavci ali vozila so bili vpleteni v nesrečo ali incident, formalno uporablja le za ad hoc člane, ne pa tudi za stalne člane.
81. Kar zadeva konec mandata članov PKBWK, so v členu 28a(11) določeni trije dogodki, ob katerih se članstvo osebe v PKBWK konča: smrt, odstop ali neizpolnjevanje pogojev, določenih v členu 28a(10). Vendar ni jasno, ali je člen 28a(11) izčrpen, saj člen 28a, od (6) do (9), določa, da lahko člane PKBWK razreši minister. Drži sicer, da lahko minister neposredno razreši le direktorja. Preostale člane lahko minister razreši na zahtevo ali na predlog direktorja ali PKBWK.
82. Iz besedila teh določb ni jasno razvidno, ali lahko minister člane PKBWK razreši po prosti presoji ali ga pri tem zavezujejo zahteve oziroma predlogi, ki jih v zvezi s tem poda direktor. Vendar se, kar zadeva jamstva za neodvisnost PKBWK in njenih članov, s tem vprašanjem nekoliko preusmerja pozornost od bistva: če je v pristojnosti ministra, da lahko kadar koli in po lastni presoji razreši direktorja, kako bi lahko ta oseba kdaj koli zagotavljala kakršna koli sistemska jamstva (tako, da ne bi podala predloga ali izdala soglasja) proti razrešitvi (ali nerazrešitvi) drugih članov PKBWK?
83. Drugič, kar zadeva interna pravila, je Komisija trdila, da minister z njihovim sprejemanjem odločilno oblikuje organizacijo PKBWK. Čeprav je Republika Poljska na obravnavi trdila, da ta pravila pripravi sam preiskovalni organ, pa je vendarle treba ugotoviti, da je v skladu s členom 28d(4) zakona o železniškem prometu minister tisti, ki z odredbo sprejme statut, ki ureja dejavnosti in organizacijsko strukturo PKBWK.
84. Tretjič, nekaj dodatnih dvomov o organizacijski neodvisnosti PKBWK lahko izhaja tudi iz ureditev v zvezi s finančnimi in človeškimi viri. Komisija poudarja, da PKBWK, ker nima lastnih sredstev, ne more opravljati svojih nalog. Obveznost, da mora PKBWK sistematično zaprošati za finančne ali človeške vire, naj bi precej omejevala njeno organizacijsko neodvisnost od ministra.
85. Menim, da v obravnavani zadevi vprašanja proračunske neodvisnosti ni treba obravnavati.(32) Komisija v tožbi pred Sodiščem ni trdila, da Republika Poljska krši člen 21(2) Direktive o varnosti na železnici, ki določa, da mora imeti preiskovalni organ možnost pridobiti zadostna sredstva za to, da opravlja svoje naloge neodvisno. Čeprav bi se lahko predpostavilo, da bi bilo mogoče to zahtevo razumeti tudi z vidika organizacijske neodvisnosti v smislu člena 21(1), menim, da predhodna vidika, o katerih sem razpravljal v tem oddelku, že zadostujeta kot dokaz za to, da PKBWK ni organizacijsko neodvisna od ministra.
c) Odločanje
86. Nazadnje, Komisija trdi, da PKBWK pri odločanju ni neodvisna od ministra, ker ne deluje v svojem imenu, ampak v imenu ministra. Torej se zdi, da sama ne more sprejemati odločitev. Po navedbah Komisije je treba za vse ukrepe, ki jih sprejme PKBWK, pridobiti odobritev in potrditev ministra. To pomeni tveganje za neodvisnost preiskovalnega organa v odnosu do ministra.
87. Čeprav se morda ne strinjam z vsemi vidiki graje, ki jih je izrazila Komisija, je očitno, da veljavni nacionalni zakonski okvir vsebuje problematične elemente, ki se kažejo kot neobstoj neodvisnosti pri odločanju.
88. Kot izhaja iz člena 28a(2) zakona o železniškem prometu, PKBWK svoje dejavnosti opravlja v imenu ministra. Tako navedbo je mogoče razlagati tudi tako, kot da je z njo nakazano, da minister sam sprejema sklepe. Morda je – kot trdi Republika Poljska – splošna praksa taka, da minister dejansko ne vpliva na odločanje in ne sodeluje pri njem ter da sklepe sprejemajo zgolj člani PKBWK. Vendar besedilo člena 28a(2) kaže na drugačno stanje.
89. Morda je še pomembneje to, da je – kot je bilo ugotovljeno na obravnavi – objava sklepov PKBWK v uradnem listu ministrstva mogoča šele po tem, ko minister podpiše ta dokument. Torej je očitno, da je ta – če že ne v proces odločanja v ozkem pomenu – gotovo vpleten v zagotavljanje dostopa javnosti do sklepov. Nadaljnja razprava, ki se je prav tako razvila na obravnavi ter je zadevala vprašanje, ali je tak podpis „zgolj formalnost“ ali pa obstaja hipotetična možnost, da minister zavrne podpis in tako prepreči objavo, ne more zabrisati pomena tega dejstva: kot je bilo že večkrat navedeno, je preglednost informacij in dostop javnosti do njih, vključno s prostim pretokom morebitnih izsledkov do zadevne javnosti, pomemben dejavnik preiskovalne neodvisnosti, izrecno določene z Direktivo o varnosti na železnici.(33) Če se poenostavi, kdor nadzira razširjanje informacij, ima informacije v lasti.
90. Nazadnje, dejstvo, na katero opozarja Republika Poljska, to je, da člen 28a(1) zakona o železniškem prometu določa, da PKBWK neodvisno opravlja svoje dejavnosti, člen 28a(14) pa, da „[č]lan[ov] PKBWK […] ne zavezujejo nobena navodila glede vsebine sprejetih sklepov“, je gotovo dobrodošla in primerna določba. Vendar ob upoštevanju njenega konteksta in vseh preostalih problematičnih elementov nacionalnega pravnega okvira, obravnavanih v tem oddelku, ki očitno ne izpolnjujejo zahtev iz člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici, to gotovo ni dovolj za odpravo navedenih preostalih pomanjkljivosti, kar zadeva organizacijsko in pravno neodvisnost ter neodvisnost pri odločanju.
3. Predlog
91. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je posledica skupnega delovanja vseh posameznih dejavnikov, o katerih se je razpravljalo, ta, da PKBWK dejansko deluje zgolj kot oddelek ministrstva za promet, ne pa kot neodvisen organ v smislu drugega stavka člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici. Torej PKBWK ne izpolnjuje zahtev v zvezi z neodvisnostjo iz te določbe.
92. Sodišču zato predlagam, naj ugotovi, da Republika Poljska – ker ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev neodvisnosti preiskovalnega organa od ministra, ki je pristojen za promet, ki nadzira upravljavca železniške infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu ter je tako stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu – ni izpolnila zahtev, ki izhajajo iz člena 21(1) Direktiva o varnosti na železnici.
93. Potrebni sta še dve sklepni pripombi.
94. Prvič, kot je bilo jasno poudarjeno v predhodnih delih teh sklepnih predlogov, posebne okoliščine obravnavane zadeve zaznamuje položaj, v katerem je preiskovalni organ del ministrstva, ki hkrati tudi nadzira upravljavca železniške infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu. Torej je mogoče iz take edinstvene „funkcionalne trojice“ znotraj enega in istega javnega organa izpeljati zgolj zelo omejene – če sploh kakršne koli – posledice za položaje, ko minister nima tako tesnih vezi z upravljavcem železniške infrastrukture (in prevoznikom v železniškem prometu). Že na samem začetku je treba ugotoviti, da bi bilo ministra, če ne bi bilo podobnih ali sploh nikakršnih vezi, težko opredeliti kot „stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu“, v smislu člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici.
95. Drugič, v tej zadevi – in zlasti v odgovorih Republike Poljske na trditve o pomanjkljivih jamstvih za neodvisnost PKBWK – se kot rdeča nit vedno znova pojavlja utemeljitev, ki bi se lahko nekoliko poenostavljeno povzela tako: „že res, da v upoštevni nacionalni zakonodaji tako piše, vendar se v praksi v resnici dela drugače, praksa je dejansko v skladu z zahtevami Direktive“.(34)
96. Odgovor na to trditev ima dve plati: konkretno in splošno. Kar zadeva postopek za ugotavljanje kršitve iz člena 258 PDEU – in natančneje, tožbe, vložene pri Sodišču zaradi neizpolnitve obveznosti, določenih s Pogodbama v zvezi z institucionalnimi jamstvi za neodvisnost upravnih organov – je že bilo jasno navedeno, da prenos takih jamstev zgolj z upravno prakso ne zadostuje.(35) Ne da bi se zanikal pomen take prakse, morajo nad njo obstajati tudi jasne in pregledne zakonske in regulatorne določbe, s katerimi so izrecno opredeljene posebne ureditve, ki zagotavljajo, da bosta dosežena način in raven neodvisnosti, ki se zahtevata s pravom Unije.
97. Ta konkretni odgovor se na bolj sistemski ravni v celoti sklada s splošnim razumevanjem institucionalnih jamstev za neodvisnost. Taka jamstva že po opredelitvi ne morejo biti odvisna od dobre volje in ustreznega ravnanja posameznih udeležencev v vsakodnevni upravni praksi. Pričakuje se, da so jasno in izrecno vgrajena v zakonsko strukturo ter da delujejo ne glede na identiteto in namere posameznih zadevnih udeležencev.
98. Ne da bi kakor koli podcenjeval dejansko delovanje zakona dejstvo, da zakon v institucionalni praksi šele resnično zaživi, niti poglavitni pomen tega, da morajo posamezni udeleženci miselno ponotranjiti potrebo po neodvisnosti, pravilnega prenosa takih jamstev za neodvisnost gotovo ni mogoče omejiti na možnost, da se bodo nekatere (pozitivne) stvari lahko zgodile v praksi. Pravilen prenos mora zagotavljati, da se zaradi institucionalne ureditve in vzpostavljenih zaščitnih ukrepov nekatere (manj pozitivne) stvari preprosto ne morejo zgoditi.
V. Stroški
99. Kar zadeva tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 21(1) Direktive o varnosti na železnici, se v skladu s členom 138(1) Poslovnika neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če je tako predlagala stranka, ki je s svojimi predlogi uspela. Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
100. Kar zadeva tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 16(1) Direktive o varnosti na železnici, člen 141(1) in (2) Poslovnika določa, da se plačilo stroškov naloži stranki, ki umakne tožbo ali predlog, če nasprotna stranka v stališčih glede umika to predlaga. Na predlog stranke, ki umakne tožbo ali predlog, nosi stroške nasprotna stranka, če njeno ravnanje to upravičuje.
101. Ne da bi zavzel kakršno koli – niti posredno – stališče o tem, ali je Republika Poljska izpolnila zahteve iz člena 16(1) Direktive o varnosti na železnici ali ne, je treba ugotoviti, da je ta država svojo zakonodajo spremenila in o tem uradno obvestila Komisijo šele po tem, ko je ta začela sodni postopek pred Sodiščem. Republika Poljska je torej z (ne)delovanjem Komisijo primorala k temu, da je uveljavljala tudi zadnjenavedeni tožbeni razlog. Ker je Komisija v odgovoru, v katerem je navedla, da umika ta tožbeni razlog, predlagala tudi naložitev plačila stroškov v zvezi z njim, se torej zdi upravičeno odločiti, da Republika Poljska nosi tudi stroške v zvezi s tem tožbenim razlogom.
VI. Predlog
102. Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj:
1. ugotovi, da Republika Poljska – ker ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev neodvisnosti preiskovalnega organa od ministra, ki je odgovoren za promet, ki nadzira upravljavca železniške infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu ter je tako stran, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu – ni izpolnila zahtev, ki izhajajo iz člena 21(1) Direktive 2004/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o varnosti na železnicah Skupnosti ter o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu in Direktive 2001/14/ES o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala;
2. odloči, da Republika Poljska nosi vse stroške tega postopka.