PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
13. lipnja 2018.(*)
„Povreda obveze države članice – Sigurnost željeznica – Direktiva 2004/49/EZ – Nedonošenje odredbi koje su nužne kako bi se osigurala nezavisnost istražnog tijela”
U predmetu C‑530/16,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 18. listopada 2016.,
Europska komisija, koju zastupaju W. Mölls i J. Hottiaux, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Republike Poljske, koju zastupaju B. Majczyna i K. Majcher, u svojstvu agenata, uz asistenciju T. Warchoła, ekspert,
tuženika,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, A. Tizzano, potpredsjednik Suda, u svojstvu suca četvrtog vijeća, C. Vajda, K. Jürimäe i C. Lycourgos (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Bobek,
tajnik: M. Aleksejev, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 26. listopada 2017.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 23. siječnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je, time što:
– nije poduzela mjere koje su nužne za osiguravanje da tijelo nadležno za sigurnost bude nezavisno u odnosu na bilo kojeg željezničkog prijevoznika, upravitelja infrastrukture, podnositelja zahtjeva i svako tijelo za nabavu;
– nije poduzela mjere koje su nužne za osiguravanje da istražno tijelo bude nezavisno u odnosu na željezničkog prijevoznika i upravitelja infrastrukture,
Republika Poljska povrijedila svoje obveze iz članka 16. stavka 1. i članka 21. stavka 1. Direktive 2004/49/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o sigurnosti željeznica Zajednice i izmjeni Direktive Vijeća 95/18/EZ o izdavanju dozvola za obavljanje usluga u željezničkom prijevozu i Direktive 2001/14/EZ o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (Direktiva o sigurnosti željeznice) (SL 2004., L 164, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 45.).
2 U svojoj replici Komisija je ipak odlučila povući prigovor koji se temelji na tvrdnji o povredi članka 16. stavka 1. Direktive 2004/49 u vezi s nepostojanjem nezavisnosti tijela nadležnog za sigurnost, s obrazloženjem da joj je Republika Poljska 1. prosinca 2016. dostavila tekst ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Zakon o izmjeni Zakona o željezničkom prijevozu i nekih drugih zakona) od 16. studenoga 2016. (Dz. U. iz 2016., pozicija 1923.), kojim se, prema Komisijinu mišljenju, pravilno prenosi ta odredba.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Uvodna izjava 24. Direktive 2004/49 glasi:
„Istraživanje u vezi sa sigurnosti treba odvojiti od sudske istrage o istoj nesreći i omogućiti joj pristup dokazima i svjedocima. Treba ju provoditi stalno tijelo, neovisno o sudionicima željezničkog sektora. Tijelo bi trebalo djelovati na način koji izbjegava svaki sukob interesa i svaku moguću uključenost u uzroke događaja koji se istražuju; posebno bi trebalo osigurati njegovu funkcionalnu neovisnost ako je usko povezano s nacionalnim tijelom nadležnim za sigurnost ili regulatornim tijelom za željeznice u svrhu organizacijske i pravne strukture. Njegova bi se istraživanja trebala provoditi što je moguće otvorenije. Za svaki bi događaj istražno tijelo trebalo osnovati odgovarajuće istražno povjerenstvo s potrebnim stručnim znanjem i iskustvom kako bi se utvrdili neposredni uzroci i posredni uzroci.”
4 U članku 3. navedene direktive predviđeno je:
„Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(b) ‚upravitelj infrastrukture’ znači svako tijelo ili poduzeće koje je posebno odgovorno za uspostavu i održavanje infrastrukture željeznice, ili njezinog dijela, kako je definirano člankom 3. Direktive 91/440/EEZ, koji također može uključiti upravljanje prometno‑upravljačkim i signalno‑sigurnosnim sustavom infrastrukture. Funkcije upravitelja infrastrukture na mreži ili dijelu mreže mogu se dodijeliti različitim tijelima ili poduzećima;
(c) ‚željeznički prijevoznik’ znači željeznički prijevoznik kako je definirano u Direktivi 2001/14/EZ i bilo koje drugo javno ili privatno poduzeće, čija je djelatnost pružanje usluga prijevoza roba i/ili putnika željeznicom pri čemu poduzeće mora osigurati vuču; ovo također uključuje poduzeća koja pružaju samo uslugu vuče;
[…]”
5 U skladu s člankom 19. Direktive 2004/49:
„1. Države članice osiguravaju da istražno tijelo navedeno u članku 21., nakon ozbiljnih nesreća na željezničkom sustavu provede istraživanje čiji je cilj moguće poboljšanje sigurnosti željeznica i sprečavanje nesreća.
2. Pored ozbiljnih nesreća, istražno tijelo navedeno u članku 21. može istražiti i one nesreće i poremećaje koji su pod neznatno drugačijim uvjetima mogli dovesti do ozbiljnih nesreća, uključujući tehničke kvarove strukturnih podsustava ili interoperabilnih sastavnih dijelova transeuropskih sustava željezničkih pruga velikih brzina ili sustava konvencionalnih željezničkih pruga.
[…]”
6 Članak 21. navedene direktive određuje:
„1. Svaka država članica osigurava da istraživanja nesreća i poremećaja navedenih u članku 19. provodi stalno tijelo, koje se sastoji od najmanje jednog istražitelja sposobnog za provođenje funkcija glavnog istražitelja u slučaju nesreće ili poremećaja. Ovo tijelo je organizacijski, pravno i u donošenju odluka nezavisno od bilo kojeg upravitelja infrastrukture, željezničkog prijevoznika, tijela za ubiranje pristojbi, tijela za dodjelu kapaciteta i prijavljenog tijela, i od bilo koje stranke čiji bi interesi mogli biti u sukobu sa zadaćama povjerenim istražnom tijelu. Nadalje, ono je funkcionalno nezavisno od tijela nadležnog za sigurnost i od bilo kojeg regulatornog tijela za željeznicu.
2. Istražno tijelo provodi svoje zadaće neovisno [u odnosu na] […] organizacij[e] naveden[e] u stavku 1. i mora biti sposobno pribaviti dostatna sredstva za tu svrhu. Njegovim istražiteljima se dodjeljuje status koji im daje potrebna jamstva neovisnosti.
[…]”
7 Članak 23. te direktive glasi:
„1. Istraživanje o nesreći ili poremećaju navedenom u članku 19. je predmet izvješća koja se pripremaju u obliku primjerenom vrsti i težini nesreće ili poremećaja i relevantnosti nalaza istraživanja. U izvješćima se navode ciljevi istraživanja navedeni u članku 19. stavku 1. i, kada je primjereno, ona sadrže sigurnosne preporuke.
2. Istražno tijelo objavljuje konačno izvješće u najkraćem mogućem vremenu i uobičajeno ne kasnije od 12 mjeseci nakon datuma događaja. Izvješće prati, u najvećoj mogućoj mjeri, strukturu izvješćivanja iz Priloga V. Izvješće se, zajedno sa sigurnosnim preporukama, dostavlja odgovarajućim stranama navedenim u članku 22. stavku 3. kao i dotičnim tijelima i stranama u drugim državama članicama.
3. Svake godine, najkasnije do 30. rujna, istražno tijelo objavljuje godišnje izvješće koje uzima u obzir istraživanja provedena u prethodnoj godini, sigurnosne preporuke koje su bile izdane i aktivnosti poduzete u skladu s prethodno izdanim preporukama.”
8 Točka 4., naslovljena „Analize i zaključci”, Priloga V. Direktivi 2004/49, naslovljenog „Osnovni sadržaj izvješća o istraživanju nesreća i poremećaja”, propisuje:
„1. Završno razmatranje niza događaja:
– kojim se donose zaključci o događaju, zasnovani na činjenicama navedenim u rubrici 3).
2. Rasprava:
– analize činjenica navedenih u rubrici 3) s ciljem prijedloga zaključaka u vezi s uzrocima događaja i djelovanja spasilačkih službi.
3. Zaključci:
– izravni i neizravni uzroci događaja uključujući čimbenike koji su doprinijeli a tiču se aktivnosti uključenih osoba ili stanja željezničkih vozila ili tehničke opreme,
– posredni uzroci koji se odnose na vještine, postupke i održavanje,
– korijenski uzroci koji se odnose na uvjete pravnog okvira i primjenu sustava upravljanja sigurnošću.
4. Dodatna razmatranja:
– nedostaci i manjkavosti ustanovljeni tijekom istraživanja, ali bez značaja za zaključke o uzrocima.”
Nacionalno pravo
9 Člankom 28.a Ustawa o transporcie kolejowym (Zakon o željezničkom prijevozu) od 28. ožujka 2003. (Dz. U. iz 2003., pozicija 86.), u kojem su sadržane odredbe o osnivanju i djelovanju Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Državna komisija za istraživanje željezničkih nesreća; u daljnjem tekstu: PKBWK), određuje se:
„1. Pod nadležnošću ministra prometa, stalna Državna komisija za istraživanje željezničkih nesreća [PKBWK] svoje djelatnosti obavlja neovisno, provodeći istraživanja ozbiljnih nesreća, nesreća i poremećaja […]
2. [PKBWK] svoje djelatnosti obavlja u ime ministra prometa.
3. [PKBWK] se sastoji od četiri stalna člana, uključujući ravnatelja, zamjenika ravnatelja i tajnika.
4. [PKBWK] može imati i ad hoc članove, koje ravnatelj [PKBWK‑a] izabire s popisa koji utvrđuje ministar prometa, kako bi sudjelovali u postupku.
[…]
6. Ravnatelja [PKBWK‑a] imenuje i razrješava ministar prometa.
7. Zamjenika ravnatelja i tajnika imenuje i razrješava ministar prometa, na zahtjev ravnatelja [PKBWK‑a].
8. Članove [PKBWK‑a] imenuje i razrješava ministar prometa, nakon savjetovanja s ravnateljem [PKBWK‑a].
9. Ministar prometa može, na zahtjev [PKBWK‑a] usvojen apsolutnom većinom glasova, razriješiti članove [PKBWK‑a].
10. Član [PKBWK‑a] može biti svaka osoba koja:
(1) je poljski državljanin i ima puna građanska prava;
(2) ima punu poslovnu sposobnost;
(3) nije osuđena za namjerno počinjenje kaznenog djela;
(4) ispunjava zahtjeve u pogledu obrazovanja i osposobljenosti.
11. Osoba prestaje biti član [PKBWK‑a] u trenutku smrti, ako ne ispunjava zahtjeve iz članka 28.a stavka 10. ili kada ministar prometa zaprimi njezinu ostavku.
12. [PKBWK] može imati stručnjake iz sljedećih područja:
(1) upravljanje željezničkom mrežom;
(2) projektiranje, izgradnja i održavanje željezničkih pruga, čvorišta i postaja;
(3) uređaji za sigurnost i usmjeravanje za željezničke mreže i komunikaciju;
(4) željeznička vozila;
(5) opskrbe željeznica električnom energijom;
(6) željeznički prijevoz opasne robe.
13. Stručnjacima u određenom području smatraju se osobe s višim obrazovanjem, odgovarajućim kvalifikacijama i najmanje pet godina iskustva u tom području.
14. Članovi [PKBWK‑a] prilikom usvajanja rezolucije iz članka 281. stavka 1. rukovode se načelom slobodne ocjene dokaza te ih ne obvezuju nikakve upute u pogledu sadržaja usvojenih rezolucija.
15. U [PKBWK‑ovu] istraživanju ozbiljne nesreće, nesreće ili poremećaja ne mogu sudjelovati njegovi ad hoc članovi koji su zaposlenici agencije čija su željeznička infrastruktura, radnici ili vozila bili uključeni u događaj koji se istražuje.
[…]”
10 Članak 28.d Zakona o željezničkom prijevozu propisuje:
„1. Ministar prometa u dijelu proračuna pod svojom nadležnošću predviđa sredstva za [PKBWK] i njegovo osoblje kojima im omogućuje obavljanje djelatnosti, osobito sredstva za isplatu naknada članovima, stručnjacima i operativnom osoblju PKBWK‑a i sredstva za tehničku opremu, troškove osposobljavanja, troškove izdavaštva i za troškove stručnjaka.
2. Djelovanje [PKBWK‑a] osiguravaju specijalizirane upravne službe ministra prometa.
[…]
4. Ministar prometa, uzimajući u obzir narav zadaća koje [PKBWK] obavlja, rješenjem utvrđuje statut kojim se uređuju djelatnosti i organizacijska struktura [PKBWK‑a].”
11 Članak 1. Rješenja ministra infrastrukture br. 59 od 11. prosinca 2008. o uređenju djelatnosti PKBWK‑a (u daljnjem tekstu: Rješenje od 11. prosinca 2008. o statutu PKBWK‑a) glasi:
„Donosi se Statut [PKBWK‑a], koji je Prilog ovom rješenju.”
12 Članak 10. Priloga tom rješenju (u daljnjem tekstu: Statut PKBWK‑a) određuje:
„1. Ravnatelj [PKBWK‑a], nakon što dobije podatke o ozbiljnoj nesreći, nesreći ili poremećaju na željezničkoj pruzi […], provodi kvalifikaciju tog događaja kako bi se utvrdilo je li potrebno da PKBWK pokrene postupak.
2. Ako ravnatelj [PKBWK‑a] odluči pokrenuti postupak, imenuje istražnu skupinu te iz redova članova [PKBWK‑a] određuje vođu skupine i sporazumno s tom osobom utvrđuje sastav skupine.
3. Ravnatelj [PKBWK‑a], sporazumno s vođom istražne skupine, članovima istražne skupine može priključiti ad hoc članove odabrane s ministrova popisa.
4. Ako je to opravdano posebnim činjeničnim okolnostima, u radu istražne skupine mogu sudjelovati stručnjaci koje imenuje ravnatelj [PKBWK‑a] na zahtjev vođe istražne skupine.”
13 Članak 12. Statuta [PKBWK‑a] određuje:
„Član istražne skupine ne može biti osoba koja:
(1) je hijerarhijski podređena osobama ili institucijama povezanima s poremećajem koji se istražuje;
(2) je sudjelovala u ozbiljnoj nesreći, nesreći ili poremećaju na željezničkoj pruzi koji je predmet postupka;
(3) je bračni drug osobe koja je sudjelovala u ozbiljnoj nesreći, nesreći ili poremećaju na željezničkoj pruzi koji je predmet postupka;
(4) je roditelj ili srodnik po tazbini u uspravnoj liniji i u pobočnoj liniji do djece braće i sestara osoba navedenih u točki 3. ili posvojitelj, osoba kojoj je povjereno čuvanje i odgoj ili skrbnik osoba koje su predmet postupka.”
14 Članak 22. Statuta PKBWK‑a propisuje:
„1. Rezolucija se donosi većinom glasova na javnom glasovanju. U slučaju jednakog broja glasova, glas predsjedatelja je odlučujući.
2. U glasovanju sudjeluju isključivo stalni članovi PKBWK‑a kao i ad hoc članovi koji su sudjelovali u radu istražne skupine, podložno članku 11. Glasovanje se ne održava u nazočnosti osoba navedenih u članku 19. stavku 1. točki 3. Statuta.
3. Rezolucija se donosi u pisanom obliku i potpisuju je svi članovi [PKBWK‑a] koji su sudjelovali u njezinu donošenju.”
15 U skladu s člankom 26. tog statuta:
„1. Za kadrovske poslove stalnih članova [PKBWK‑a] zadužen je ured glavnog ravnatelja ministarstva.
2. Financijsko upravljanje u [PKBWK‑u] provodi ured za financije ministarstva u okviru plana izdataka koji je naveden u financijskom planu. Postupci financijskog nadzora koji su na snazi u ministarstvu primjenjuju se na izvršene financijske transakcije.
3. Korištenje službenih automobila [PKBWK‑a] provodi se u skladu s postupcima koji su na snazi u ministarstvu.
4. U području provedbe postupka javne nabave primjenjuju se postupci javne nabave koji su na snazi u ministarstvu.”
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
16 Komisija je 21. veljače 2014. Republici Poljskoj poslala pismo opomene skrećući joj pozornost na dijelove njezina zakonodavstva za koje je smatrala da nisu u skladu s Direktivom 2004/49. Među tim prigovorima bili su, osobito, nepostojanje nezavisnosti tijela nadležnog za sigurnost, što je u suprotnosti s člankom 16. stavkom 1. te direktive, i nepostojanje nezavisnosti istražnog tijela, što je u suprotnosti s člankom 21. stavkom 1. te direktive.
17 Republika Poljska je 17. travnja 2014., s jedne strane, osporavala navodne nepravilnosti koje je Komisija utvrdila i, s druge strane, izvijestila potonju da namjerava izmijeniti svoje zakonodavstvo.
18 Dana 27. veljače 2015. Komisija je uputila obrazloženo mišljenje u kojem je naglasila da je Republika Poljska, s obzirom na to da nije donijela odgovarajuće mjere kako bi osigurala pravilan prijenos i provedbu Direktive 2004/49, povrijedila obveze koje ima, među ostalim, na temelju članka 16. stavka 1. i članka 21. stavka 1. te direktive.
19 Republika Poljska 27. travnja 2015. izvijestila je Komisiju o stupanju na snagu dviju uredbi ministra za infrastrukturu i razvoj od 17. veljače 2015. Dana 18. i 30. listopada 2015. Republika Poljska dostavila je Komisiji, redom, Uredbu ministra za infrastrukturu i razvoj od 26. rujna 2015. i Zakon od 25. rujna 2015. o izmjeni Zakona o željezničkom prijevozu.
20 Prema Komisijinu mišljenju, iako se svim tim odredbama omogućuje da dođe do prestanka nekih povreda navedenih u obrazloženom mišljenju, njima nisu otklonjeni prigovori koji se temelje na tvrdnji o nepostojanju nezavisnosti tijela nadležnog za sigurnost i istražnog tijela. U tim okolnostima Komisija je podnijela ovu tužbu.
21 Komisija je u replici povukla prigovor koji se temelji na tvrdnji o povredi članka 16. stavka 1. Direktive 2004/49 zbog razloga navedenih u točki 2. ove presude.
O tužbi
Dopuštenost
Argumentacija stranaka
22 Republika Poljska smatra da je prigovor koji se temelji na tvrdnji o povredi članka 21. stavka 1. Direktive 2004/49 nedopušten zato što je hipotetske naravi i preopćenit te ga Komisija nije dovoljno obrazložila.
23 Prema mišljenju te države članice, Komisija nije uvažila objašnjenja i argumente koje su poljska tijela iznijela u predsudskoj fazi. Stoga je Komisijina analiza nepotpuna te je Republiku Poljsku spriječila da pripremi svoju obranu.
24 Komisija usto nije navela nijednu situaciju ili konkretan događaj koji bi doveo do ugrožavanja nezavisnosti PKBWK‑a u odnosu na upravitelja infrastrukture. Ta država članica tvrdi da je u svim slučajevima poremećaja do kojih je došlo do današnjeg dana PKBWK postupao nezavisno, tako da je Komisijin prigovor hipotetski.
25 Komisija, s jedne strane, tvrdi da je u tužbi iznijela razloge zbog kojih smatra da se odredbama poljskog prava ne jamči nezavisnost PKBWK‑a te da je navela razloge zbog kojih suprotne tvrdnje poljske vlade iznesene u predsudskoj fazi smatra neuvjerljivima.
26 Komisija, s druge strane, ističe da Sudu može podnijeti tužbu radi utvrđivanja povrede obveze ako smatra da je utvrđena povreda članka 21. stavka 1. Direktive 2004/49, ne čekajući pritom da dođe do željezničke nesreće.
Ocjena Suda
27 Republika Poljska u biti osporava dopuštenost prigovora koji se temelji na tvrdnji o povredi članka 21. stavka 1. Direktive 2004/49 zato što je preopćenit i hipotetske naravi te nije dovoljno obrazložen.
28 Kao prvo, treba podsjetiti na to da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba trebaju biti na dosljedan i razumljiv način vidljivi iz samog teksta tužbe (vidjeti osobito presudu od 25. travnja 2013., Komisija/Finska, C‑74/11, neobjavljenu, EU:C:2013:266, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
29 U ovom slučaju Komisijina tužba ispunjava taj uvjet. Naime, Komisija u njoj jasno izlaže razloge zbog kojih smatra da se poljskim propisom ne jamči nezavisnost PKBWK‑a u odnosu na željezničkog prijevoznika društvo PKP S. A. i na upravitelja željezničke infrastrukture PKP PLK S. A.
30 Također treba podsjetiti na to da su, prema ustaljenoj sudskoj praksi, granice predmeta tužbenog zahtjeva u tužbi podnesenoj na temelju članka 258. UFEU‑a određene predsudskim postupkom predviđenim u toj odredbi, a čiji je cilj dati odnosnoj državi članici priliku, s jedne strane, da se uskladi s obvezama koje proizlaze iz prava Unije te, s druge strane, da učinkovito iznese razloge svoje obrane u odnosu na prigovore koje je navela Komisija. Zato se tužba mora temeljiti na istim obrazloženjima i tužbenim razlozima kao što su oni istaknuti u obrazloženom mišljenju. Međutim, taj zahtjev ne može ići dotle da u svakom slučaju mora postojati savršeno podudaranje između izlaganja prigovora u izreci obrazloženog mišljenja i tužbenog zahtjeva, ako nije došlo do proširenja ili izmjene predmeta spora kako je određen u obrazloženom mišljenju (vidjeti u tom smislu presude od 4. svibnja 2017., Komisija/Luksemburg, C‑274/15, EU:C:2017:333, t. 37. i od 14. rujna 2017., Komisija/Grčka, C‑320/15, EU:C:2017:678, t. 31.).
31 Međutim, Republika Poljska nije dokazala da je Komisija proširila opseg ove tužbe na obrazloženja ili razloge koji se nisu nalazili u obrazloženom mišljenju. Okolnost da Komisija nije uvažila argumente koje je Republika Poljska iznijela u predsudskom postupku, čak pod pretpostavkom da je dokazana, nije dovoljna da bi se utvrdilo da je prigovor koji se temelji na tvrdnji o povredi članka 21. stavka 1. Direktive 2004/49 nedopušten.
32 Kao drugo, treba istaknuti da Komisija ima pravo pred Sudom pokrenuti postupak zbog povrede obveze osporavajući nezavisnost istražnog tijela iz članka 21. Direktive 2004/49 a da se pritom ne mora pozvati na konkretnu situaciju u kojoj bi doista moglo doći do narušavanja te nezavisnosti. Naime, države članice dužne su zajamčiti nezavisnost istražnog tijela donošenjem niza pravila kojima se tom tijelu osigurava sposobnost da svoje zadaće obavlja ne izlažući se pritom opasnosti da će biti podvrgnuto nalozima ili utjecaju, među ostalim, upravitelja infrastrukture ili željezničkog prijevoznika. Nepostojanjem ili nedovoljnošću takvog pravnog okvira samom po sebi može se dokazati povreda članka 21. stavka 1. Direktive 2004/49 (vidjeti po analogiji presudu od 2. lipnja 2016., Komisija/Portugal, C‑205/14, EU:C:2016:393, t. 48.).
33 Iz prethodno navedenog proizlazi da je ova tužba zbog povrede obveze dopuštena.
Meritum
Argumentacija stranaka
34 Komisija, kao prvo, tvrdi da u poljskom zakonodavstvu nema nijedne odredbe o dodjeli istražiteljima statusa koji im daje potrebna jamstva nezavisnosti, suprotno onomu što je propisano člankom 21. stavkom 2. Direktive 2004/49.
35 Prema Komisijinu mišljenju, u nedostatku konkretnih i detaljnih odredbi o tom pitanju, pukom upotrebom izraza „neovisno” u članku 28.a stavku 1. Zakona o željezničkom prijevozu za kvalifikaciju PKBWK‑a tom se tijelu ne dodjeljuje uistinu status predviđen člankom 21. stavkom 2. Direktive 2004/49 te se u stvarnosti ne jamči da PKBWK u svojem uređenju, svojoj pravnoj strukturi i odlučivanju može potpuno nezavisno u odnosu na ministarstvo prometa obavljati svoje zadaće, u skladu s člankom 21. stavkom 1. te direktive.
36 Kao drugo, Komisija ističe da je PKBWK sastavni dio ministarstva prometa. Iako priznaje da se člankom 21. stavkom 1. Direktive 2004/49 ne zabranjuje povezanost istražnog tijela s organizacijskim strukturama tog ministarstva, to je dopušteno samo pod uvjetom da su donesene mjere kojima se jamči nezavisnost tog tijela u odnosu na to ministarstvo. To, međutim, nije slučaj s poljskim zakonodavstvom.
37 Kao treće, Komisija ističe da se poljskim zakonodavstvom ne jamči nezavisnost PKBWK‑a u odnosu na upravitelja željezničke infrastrukture.
38 Komisija s tim u vezi ističe da je Državna riznica, koju zastupa ministar prijevoza, većinski vlasnik upravitelja željezničke infrastrukture, društva PKP PLK S. A., s udjelom od 85,09 % dionica, a preostale dionice u vlasništvu su željezničkog prijevoznika, društva PKP S. A., kojemu je Državna riznica, koju taj ministar zastupa, jedini dioničar i dionice društva PKP PLK S. A. može ustupiti samo Državnoj riznici. Državna riznica ima 61,7 % glasačkih prava na glavnoj skupštini upravitelja infrastrukture, a preostali dio u vlasništvu je društva PKP S. A. Taj ministar osim toga odobrava statut upravitelja infrastrukture i njegove izmjene, a glavna skupština iz reda kandidata koje taj ministar predlaže imenuje članove nadzornog odbora upravitelja infrastrukture. Komisija iz toga zaključuje da potonji nadzire upravitelja infrastrukture.
39 Komisija smatra da, s obzirom na to da je istražno tijelo dio strukture ministarstva prijevoza i da to ministarstvo nadzire upravitelja infrastrukture, to tijelo po svojem uređenju, pravnoj strukturi i odlučivanju nije nezavisno u odnosu na upravitelja željezničke infrastrukture.
40 Kao četvrto, Komisija ističe da PKBWK ne djeluje u vlastito ime, nego svoje zadaće, u skladu s člankom 28.a stavkom 2. Zakona o željezničkom prijevozu, obavlja u ime ministra prometa. Sve mjere koje donosi potonji mora odobriti i potpisati, tako da PKBWK zapravo samo priprema odluku, pri čemu ministar ima mogućnost izmijeniti ili odbiti tako predloženu odluku. Osim toga, iz članka 1. Rješenja od 11. prosinca 2008. o Statutu PKBWK‑a proizlazi da to tijelo djeluje u sklopu ministarstva prometa, što dokazuje da ne djeluje ni nezavisno ni odvojeno od tog ministarstva.
41 Kao peto, Komisija naglašava da ministar prometa imenuje i razrješuje ravnatelja PKBWK‑a i njegova zamjenika, kao i tajnika PKBWK‑a. Komisija ističe da se u poljskom zakonodavstvu ne navodi u skladu s kojim kriterijima i na temelju kojih načela taj ministar odabire te dužnosnike. Nijednom od odredbi tog zakonodavstva nije predviđeno, osobito, da osobe koje obavljaju te tri dužnosti uživaju status koji im jamči nezavisnost, što se pak zahtijeva člankom 21. stavkom 2. Direktive 2004/49.
42 Kao šesto, Komisija tvrdi da, u skladu s člankom 28.a stavkom 8. Zakona o željezničkom prijevozu, ministar prometa imenuje i razrješuje stalne članove PKBWK‑a na temelju neobvezujućeg mišljenja njegova ravnatelja. Iz toga zaključuje da ravnatelj PKBWK‑a nema ovlast potpuno neovisno odrediti sastav vlastite istražne skupine, što može utjecati na kvalitetu, nepristranost i transparentnost istraživanja.
43 Komisija s tim u vezi ističe da na popisu kriterija iz članka 28.a stavka 10. Zakona o željezničkom prijevozu nema zahtjeva nezavisnosti, propisanih člankom 21. stavkom 1. Direktive 2004/49, i da se u poljskom zakonodavstvu ne navodi u skladu s kojim kriterijima i na temelju kojih načela ministar prometa mora izvršiti izbor. Komisija usto naglašava da poljskim zakonodavstvom nije zabranjeno da osobe koje mogu ispunjavati kriterije utvrđene tim popisom budu predstavnici željezničkih prijevoznika ili upravitelja infrastrukture, što je protivno načelu organizacijske nezavisnosti PKBWK‑a.
44 Kao sedmo, Komisija tvrdi da, u skladu s člankom 28.a stavkom 4. Zakona o željezničkom prijevozu i člankom 10. Statuta PKBWK‑a, ministar prometa sastavlja popis s kojeg ravnatelj PKBWK‑a može odabrati ad hoc članove radi sudjelovanja u istraživanjima. Ravnatelj PKBWK‑a stoga ne može sam odrediti sastav vlastite skupine, nego je prisiljen imenovati osobe koje je prethodno odabrao taj ministar.
45 Komisija usto naglašava da se poljskim zakonodavstvom ne utvrđuju načini ili kriteriji u skladu s kojima ministar prometa sastavlja popis ad hoc članova PKBWK‑a ni na koji se način tim članovima jamči status koji im pruža potrebnu neovisnost. Naposljetku, Komisija tvrdi da poljskim zakonodavstvom nije zabranjeno da osobe s tog popisa budu predstavnici željezničkih prijevoznika ili upravitelja željezničke infrastrukture.
46 Kao osmo, Komisija kritizira činjenicu da, u skladu s člankom 28.d stavkom 2. Zakona o željezničkom prijevozu, djelovanje PKBWK‑a osiguravaju specijalizirane upravne službe ministarstva prometa. Konkretnije, obveza istražnog tijela da sustavno zahtijeva od ministra prometa stavljanje na raspolaganje sredstava potrebnih za djelovanje tog tijela znatno sužava njegovu organizacijsku nezavisnost.
47 Komisija nadalje naglašava da se nijednom odredbom Direktive 2004/49 državama članicama ne dopušta da se pozivaju na proračunske razloge kako bi se izuzele od obveza koje proizlaze iz njezina članka 21. stavka 1. Usto, stavkom 2. tog članka propisano je da istražno tijelo pribavlja dostatna sredstva radi izvršavanja svojih zadaća i ciljeva. Budući da na temelju članka 28.d stavka 1. Zakona o željezničkom prijevozu ministar prometa predviđa sredstva za PKBWK kojima mu omogućuje obavljanje djelatnosti, to tijelo ne raspolaže vlastitom proračunskom stavkom i taj ministar slobodno ocjenjuje je li s obzirom na poslovne interese društva koje je upravitelj infrastrukture potrebno dodijeliti sredstva PKBWK‑u.
48 Republika Poljska tvrdi da je nezavisnost PKBWK‑a osigurana ne samo odredbama Zakona o željezničkom prijevozu, u kojima se izričito navodi nezavisnost tog tijela, nego i konkretnim jamstvima kojima se osigurava njegova organizacijska i pravna nezavisnost te nezavisnost u donošenju odluka. Ta država članica naglašava da ni u jednoj odredbi Direktive 2004/49 nema uputa u pogledu odabira članova istražnog tijela. Pravom Unije zahtijeva se samo da se radi o nezavisnom tijelu.
49 Organizacijska nezavisnost PKBWK‑a odražava se u njegovoj mogućnosti da odluči o svojoj unutarnjoj strukturi i da ima vlastite organe i sredstva. Zamjenik ravnatelja i tajnik PKBWK‑a imenuju se i razrješuju na zahtjev ravnatelja tog tijela, u skladu s člankom 28.a stavkom 7. Zakona o željezničkom prijevozu. Taj ravnatelj također daje mišljenje o imenovanju i razrješenju drugih stalnih članova. Nadalje, ad hoc članovi tog tijela, odabrani s popisa koji sastavlja ministar prometa, ne mogu na temelju članka 28.a stavka 15. tog zakona biti zaposlenici subjekta čija su željeznička infrastruktura, zaposlenici ili željeznička vozila bili uključeni u nesreću, ozbiljnu nesreću ili poremećaj koji je predmet istraživanja.
50 Usto, u skladu s člankom 10. Statuta PKBWK‑a, postupke u vezi s ozbiljnim nesrećama, nesrećama i poremećajima na željezničkim prugama provode ad hoc skupine koje imenuje ravnatelj PKBWK‑a, pri čemu se članovi takve skupine, na temelju članka 12. tog statuta, ne mogu nalaziti u hijerarhijskom odnosu s osobama i institucijama povezanima s događajem o kojem se vodi istraživanje. Osim toga, izvješće o postupku koji se provodi u okviru takvog istraživanja potvrđuje se glasovanjem u kojem sudjeluju isključivo članovi te skupine.
51 U tom kontekstu Republika Poljska smatra da mogućnost imenovanja ad hoc članova PKBWK‑a s popisa koji sastavlja ministar prometa ne ugrožava nezavisnost tog tijela. Usto, u praksi svatko tko ispunjava zahtjeve propisane člankom 28.a stavkom 10. Zakona o željezničkom prijevozu može zahtijevati da ga se uvrsti na popis ad hoc članova. Ravnatelj PKBWK‑a samostalno odlučuje o takvom zahtjevu.
52 Republika Poljska tvrdi da je na popisu ad hoc članova PKBWK‑a u ovom trenutku stotinu osoba, koje su sve stručnjaci za željezničku problematiku, a što je okolnost koja ravnatelju tog tijela daje prilično veliku slobodu kad je riječ o odabiru ad hoc članova koji sudjeluju u konkretnoj istrazi, zato što se istražnoj skupini u pravilu priključuje samo jedan ad hoc član.
53 Nadalje, člankom 28.a stavkom 10. Zakona o željezničkom prijevozu propisani su uvjeti, osobito u pogledu kvalifikacija koje moraju ispunjavati članovi PKBWK‑a, te su one navedene u članku 28.a stavcima 12. i 13. tog zakona. U članku 28.a stavku 11. tog zakona nalazi se i popis razloga za prestanak svojstva člana tog tijela. Na temelju takvih jamstava diskrecijsko pravo ministra prometa u pogledu imenovanja i razrješavanja članova tog tijela može se smanjiti na najmanju moguću mjeru.
54 Republika Poljska ističe da je nacionalni zakonodavac, kako bi racionalizirao proračunske izdatke, djelovanje PKBWK‑a povjerio specijaliziranim službama ministarstva prometa, istodobno osiguravši financijska sredstva potrebna za djelovanje tog tijela.
55 Sredstva predviđena za potrebe PKBWK‑a bila su izdvojena u posebnom dijelu državnog proračuna, u rubrici promet, te su se nalazila u specifičnoj stavci kojom se podmiruju troškovi rada središnjih ureda i tijela državne uprave. Iako o dijelu namijenjenom za rad PKBWK‑a odlučuje ministar prometa, on, na temelju članka 28.d stavka 1. Zakona o željezničkom prijevozu, u dijelu državnog proračuna pod svojom nadležnošću predviđa sredstva za to tijelo kojima mu omogućuje obavljanje djelatnosti. Popis izdataka tog tijela čije financiranje osigurava ministarstvo prometa nalazi se u tom zakonu. Republika Poljska nadalje naglašava da se proračun PKBWK‑a u posljednjih nekoliko godina povećao.
56 To što ministarstvo prometa upravlja upravnim službama ne ugrožava organizacijsku nezavisnost PKBWK‑a. Naime, u upravi tog ministarstva uspostavljeni su posebni odjeli koji su isključivo zaduženi za upravne poslove i kojima upravlja glavni direktor službe. Upravne službe tog ministarstva, osobito kadrovska i financijska služba, stoga su u nadležnosti glavnog direktora i djeluju bez sudjelovanja ministra prometa, koji upravlja operativnim jedinicama. U skladu s člankom 28.a stavkom 1. Zakona o željezničkom prijevozu, PKBWK je tijelo koje djeluje uz tog ministra, što svjedoči o njegovu posebnom statusu i nezavisnosti. PKBWK nije u podređenom odnosu prema tom ministru.
57 Kad je riječ o pravnoj nezavisnosti PKBWK‑a, Republika Poljska ističe da je uključivanje istražne skupine u strukturu ministarstva redovita praksa u mnogim državama članicama, čak i kad je društvo koje upravlja željezničkom infrastrukturom javno poduzeće.
58 Prema mišljenju Republike Poljske, činjenica da nije potrebno preispitivati pravnu nezavisnost PKBWK‑a proizlazi iz okolnosti da je odvojenost tog tijela u odnosu na upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike nesporno zajamčena.
59 Kad je riječ o nezavisnosti PKBWK‑a u donošenju odluka, Republika Poljska naglašava da članovi tog tijela, u skladu s člankom 28.a stavkom 14. Zakona o željezničkom prijevozu, ne dobivaju nikakve upute u pogledu sadržaja svojih rezolucija. Pokušaji zadiranja u rad tog tijela mjere su protivne tom zakonu i njima se ugrožava načelo zakonitosti utvrđeno u članku 7. poljskog Ustava.
60 Okolnost da PKBWK svoje zadaće obavlja u ime ministra prometa ne ugrožava njegovu nezavisnost, nego mu, upravo suprotno, omogućuje da djelotvorno izvršava svoje zadaće pozivajući se na autoritet tijela javne vlasti. Republika Poljska također smatra da Komisija griješi kada smatra da PKBWK ne može samostalno donijeti nijednu odluku. To tijelo donosi odluke u obliku rezolucija koje se usvajaju većinom glasova, pri čemu je glas predsjedatelja odlučujući u slučaju jednakog broja glasova. U glasovanju sudjeluju isključivo stalni članovi tog tijela i njegovi ad hoc članovi koji su sudjelovali u radu skupine nakon nesreće. Ministar prometa ni na koji način ne sudjeluje u donošenju tih rezolucija i njegov potpis nije ni potreban niti se stavlja na rezolucije PKBWK‑a.
61 Republika Poljska, naposljetku, tvrdi da je PKBWK dužan izvijestiti zainteresirane subjekte o postupku koji se provodi i o fazi u kojoj se nalazi, čime se jamči transparentnost njegova rada i javni nadzor rezultata postupaka koje provodi. Nadalje, to je tijelo dužno i objaviti godišnje izvješće o svojem radu.
Ocjena Suda
– Uvodne napomene
62 Kao prvo treba istaknuti da je, na temelju članka 28.a stavka 1. Zakona o željezničkom prijevozu, PKBWK u Poljskoj istražno tijelo iz članka 21. Direktive 2004/49. PKBWK je na temelju te odredbe osnovan pod nadležnošću ministra prometa i svoje zadaće obavlja u njegovo ime. Kao što je to potvrdila Republika Poljska na raspravi pred Sudom, nema pravnu osobnost ni vlastitu proračunsku stavku, kao što to proizlazi iz članka 28.d stavka 1. Zakona o željezničkom prijevozu. Na temelju članka 28.d stavka 2. tog zakona, njegovo djelovanje osiguravaju specijalizirane upravne službe tog ministarstva.
63 U skladu s člankom 19. Direktive 2004/49, istražno tijelo iz njezina članka 21. zaduženo je za istraživanje ozbiljnih nesreća u željezničkom sustavu, kako bi, prema potrebi, poboljšalo sigurnost željeznica i spriječilo nesreće. Također može odlučiti istražiti i druge nesreće i poremećaje koji su pod neznatno drugačijim uvjetima mogli dovesti do ozbiljnih nesreća.
64 U članku 23. propisano je da istražno tijelo objavljuje konačno izvješće o svakom istraživanju nesreće ili poremećaja koje je provelo, a koje sadržava, kada je primjereno, sigurnosne preporuke i čija struktura u najvećoj mogućoj mjeri prati onu iz Priloga V. toj direktivi. Iz tog priloga proizlazi da se zaključci iz konačnog izvješća moraju odnositi na izravne i neizravne uzroke događaja, uključujući čimbenike koji su doprinijeli koji se tiču aktivnosti uključenih osoba i stanja željezničkih vozila ili tehničke opreme, posrednih uzroka koji se odnose na vještine, postupke i održavanje i korijenskih uzroka koji se, među ostalim, odnose na primjenu sustava upravljanja sigurnošću. To se izvješće dostavlja odgovarajućim stranama, među ostalim, upravitelju željezničke infrastrukture i željezničkim prijevoznicima.
65 Istražno tijelo također je dužno objaviti godišnje izvješće u kojem se navode istraživanja provedena u prethodnoj godini, sigurnosne preporuke koje su bile izdane i aktivnosti poduzete u skladu s prethodno izdanim preporukama.
66 Kao drugo, člankom 21. stavkom 1. Direktive 2004/49 propisano je da je istražno tijelo pravno, organizacijski i u donošenju odluka nezavisno u odnosu na neke izričito navedene subjekte u željezničkom sektoru, među kojima su upravitelj željezničke infrastrukture i željeznički prijevoznici. U skladu s uvodnom izjavom 24. te direktive, istražno tijelo trebalo bi djelovati na način koji izbjegava svaki sukob interesa i svaku moguću uključenost u uzroke događaja koji se istražuju.
67 Kad je riječ o pojmu „nezavisnost”, treba istaknuti da on u Direktivi 2004/49 nije definiran. Stoga je potrebno uzeti u obzir njegovo uobičajeno značenje. Dakle, kad je riječ o javnim tijelima, izrazom nezavisnost obično se označava status kojim se predmetnom tijelu jamči da potpuno slobodno djeluje u odnosu na tijela prema kojima njegova nezavisnost mora biti zajamčena, bez ikakvih uputa i pritiska.
68 Kao treće, kao što to proizlazi iz Komisijina tužbenog zahtjeva i kao što je to ona potvrdila na raspravi, Komisija Republici Poljskoj prigovara zbog toga što isključivo u odnosu na upravitelja željezničke infrastrukture, društvo PKP PLK S. A., i željezničkog prijevoznika, društvo PKP S. A., a ne ministra prometa kao takvog, nije zajamčila nezavisnost PKBWK‑a. Stoga Sud ovu tužbu zbog povrede obveze mora ispitati u tim granicama.
69 Republika Poljska s tim u vezi nije osporila Komisijinu tvrdnju u skladu s kojom država, koju zastupa ministar prometa, istodobno nadzire tog upravitelja željezničke infrastrukture i tog željezničkog prijevoznika.
70 Stoga treba ispitati je li PKBWK, koji je osnovan u sklopu ministarstva prometa, pravno, organizacijski i u donošenju odluka nezavisan u odnosu na upravitelja infrastrukture, društvo PKP PLK S. A., i željezničkog prijevoznika, društvo PKP S. A., u situaciji u kojoj ministar prometa nadzire tog upravitelja infrastrukture i tog željezničkog prijevoznika.
71 S tim u vezi, iako treba uzeti u obzir članak 28.a stavak 1. Zakona o željezničkom prijevozu, na što poziva Republika Poljska, na temelju kojeg je PKBWK osnovan trajno te je nezavisan, načelna tvrdnja iz te odredbe ipak se ne može odvojiti od ostalih čimbenika pravnog okvira u kojem to tijelo djeluje. Stoga pitanje je li Republika Poljska povrijedila obvezu jamčenja nezavisnosti istražnog tijela u odnosu na bilo kojeg upravitelja infrastrukture i bilo kojeg upravitelja željezničke infrastrukture i željezničkog prijevoznika treba ispitati s obzirom na sve relevantne nacionalne odredbe.
72 Kao četvrto, treba istaknuti da se na Komisijine argumente kojima se kritizira, s jedne strane, to što u poljskom propisu nije uređen status istražitelja i, s druge strane, nedostatnost sredstava koja su stavljena na raspolaganje PKBWK‑a primjenjuje članak 21. stavak 2. Direktive 2004/49.
73 Međutim, članak 21. stavak 2. Direktive 2004/49 ne navodi se u Komisijinu tužbenom zahtjevu. Stoga ta dva argumenta ne treba ispitati u okviru ove tužbe.
– Pravna nezavisnost PKBWK‑a
74 Komisija Republici Poljskoj prigovara zato što je PKBWK priključila službama ministarstva prometa a da nije predvidjela dostatna jamstva nezavisnosti.
75 S tim u vezi treba istaknuti da, iako je PKBWK dio ministarstva prometa i nema vlastitu pravnu osobnost, tim se položajem kao takvim ipak ne dokazuje nepostojanje pravne nezavisnosti tog tijela u odnosu na upravitelja infrastrukture, društvo PKP PLK S. A., i na željezničkog prijevoznika, društvo PKP S. A., koja imaju vlastitu pravnu osobnost odvojenu od tog ministarstva. Kao što to proizlazi iz točke 68. ove presude, Komisija Republici Poljskoj isključivo prigovara da nije zajamčila nezavisnost PKBWK‑a u odnosu na tog upravitelja i tog prijevoznika, a ne u odnosu na ministra prometa kao takvog.
76 Osim toga, treba istaknuti da Direktivom 2004/49 samo po sebi nije zabranjeno priključenje istražnog tijela ministarstvu prometa.
77 Iz prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala nepostojanje pravne nezavisnosti PKBWK‑a u odnosu na upravitelja infrastrukture ili željezničkog prijevoznika koje nadzire ministar prometa.
– Organizacijska nezavisnost PKBWK‑a
78 Komisija Republici Poljskoj, kao prvo, prigovara zbog toga što je ministru prometa povjerila zadaću, s jedne strane, imenovanja i razrješenja ravnatelja PKBWK‑a, njegova zamjenika kao i tajnika i stalnih članova tog tijela i, s druge strane, sastavljanja popisa s kojeg mogu biti imenovani ad hoc članovi tog tijela.
79 Na temelju članka 28.a stavka 6. Zakona o željezničkom prijevozu, ravnatelja PKBWK‑a imenuje ministar prometa. Zamjenika tog ravnatelja i tajnika tog tijela u skladu s člankom 28.a stavkom 7. tog zakona imenuje taj ministar na zahtjev ravnatelja tog tijela. Kad je riječ o ostalim članovima PKBWK‑a, njih na temelju članka 28.a stavka 8. tog zakona imenuje taj ministar nakon savjetovanja s ravnateljem tog tijela.
80 Iz toga proizlazi da – iako se, kao što to ističe Republika Poljska, s ravnateljem PKBWK‑a savjetuje prilikom imenovanja nekih članova tog tijela – ministar prometa ima diskrecijsku ovlast imenovati sve njegove stalne članove.
81 Nadalje, iz članka 28.a stavaka 6. do 8. Zakona o željezničkom prijevozu proizlazi da je ministar prometa ovlašten razriješiti dužnosti ravnatelja PKBWK‑a kao i, na zahtjev tog ravnatelja, njegova zamjenika i tajnika tog tijela. Osim toga, taj ministar može nakon savjetovanja s ravnateljem razriješiti ostale članove tog tijela.
82 Člankom 28.a stavkom 9. tog zakona određeno je da taj ministar može na zahtjev apsolutne većine članova PKBWK‑a razriješiti člana tog tijela. Člankom 28.a stavkom 11. tog zakona propisano je da osoba prestaje biti član tog tijela u trenutku smrti, ako ne ispunjava zahtjeve iz članka 28.a stavka 10. tog članka ili kada ministar prometa zaprimi njezinu ostavku.
83 Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 81. svojeg mišljenja, s obzirom na tekst članka 28.a stavaka 6. do 9., sa sigurnošću se mogu utvrditi samo tri slučaja iz stavka 11. u kojima može doći do razrješenja člana PKBWK‑a.
84 Osim toga, ne može se ni tvrditi da ministar prometa može opozvati člana PKBWK‑a samo na zahtjev apsolutne većine članova tog tijela. Naime, iako je člankom 28.a stavkom 9. Zakona o željezničkom prijevozu propisano da taj ministar može na zahtjev apsolutne većine članova PKBWK‑a razriješiti dužnosti jednog člana tog tijela, ipak je člankom 28.a stavcima 7. i 8. propisano da taj ministar, na zahtjev ravnatelja tog tijela, razrješuje dužnosti zamjenika ravnatelja i tajnika PKBWK‑a te nakon savjetovanja s njegovim ravnateljem članove tog tijela. S tim u vezi treba istaknuti da je, kao što je to naglašeno u točki 81. ove presude, ministar prometa ovlašten razriješiti dužnosti ravnatelja PKBWK‑a a da stavkom 6. tog članka ta ovlast ne podliježe nikakvoj postupovnoj pretpostavci.
85 Iz toga slijedi da se relevantnim nacionalnim propisom ministru prometa dodjeljuje široka diskrecijska ovlast u pogledu razrješenja dužnosti članova PKBWK‑a.
86 Iako nijednom odredbom Direktive 2004/49 ministru prometa nije zabranjeno imenovanje i razrješenje svih članova PKBWK‑a, članku 21. stavku 1. te direktive – time što zahtijeva da to tijelo bude organizacijski nezavisno u odnosu na bilo kojeg upravitelja infrastrukture i bilo kojeg željezničkog prijevoznika – protivi se to da tijelo koje nadzire upravitelja infrastrukture i željezničkog prijevoznika može imenovati i razriješiti dužnosti sve članove istražnog tijela ako ta ovlast nije strogo uređena zakonom, tako da je to tijelo dužno donositi odluke na temelju objektivnih, jasno i iscrpno navedenih i provjerljivih kriterija.
87 Konkretnije, u takvim okolnostima široka sloboda u imenovanju i razrješavanju dužnosti koja je dana ministru prometa sama po sebi može utjecati na nezavisnost članova PKBWK‑a ako su posrijedi interesi upravitelja željezničke infrastrukture i interesi željezničkog prijevoznika koje taj ministar nadzire.
88 Okolnost da su člankom 28.a stavcima 10., 12. i 13. Zakona o željezničkom prijevozu utvrđeni određeni kriteriji za članstvo u PKBWK‑u ne može izmijeniti taj zaključak. Naime, kao što to ističe Komisija, nijednim od tih kriterija ne može se zajamčiti nezavisnost stalnih članova tog tijela u odnosu na upravitelja željezničke infrastrukture ili na željezničkog prijevoznika.
89 Nadalje, iako je točno da je člankom 12. Statuta PKBWK‑a propisano da član istražne skupine ne može biti osoba koja je hijerarhijski podređena osobama ili institucijama povezanima s događajem koji se istražuje, koja je sudjelovala u tom događaju ili je bračni drug ili roditelj osobe koja je sudjelovala u tom događaju, to je jamstvo nedostatno da bi se zajamčila organizacijska nezavisnost PKBWK‑a.
90 Naime, ta se odredba ne odnosi općenito i trajno na sve članove tog tijela, nego samo na one od njih koji su dio istražne skupine zadužene za istragu konkretne nesreće ili poremećaja i samo dok traje to istraživanje. Osim toga, tom odredbom nisu obuhvaćeni svi slučajevi u kojima kod osobe koja je član istražne skupine može doći do sukoba između istraga koje provodi PKBWK i interesa upravitelja infrastrukture ili željezničkog prijevoznika. Naposljetku, Rješenje od 11. prosinca 2008. o Statutu PKBWK‑a donio je ministar prometa te ga u svakom trenutku može izmijeniti. U vezi s potonjim, puka okolnost da je taj ministar, kao što to tvrdi Republika Poljska, dužan poštovati odredbe Zakona o željezničkom prijevozu nije odlučujuća. Naime, tim se odredbama samima po sebi ne može, kao što je to utvrđeno u točkama 79. do 88. ove presude, zajamčiti da se članove PKBWK‑a imenuje i razrješuje dužnosti nezavisno o interesu bilo kojeg upravitelja željezničke infrastrukture i bilo kojeg željezničkog prijevoznika.
91 Komisija kritizira i činjenicu da ravnatelj PKBWK‑a ad hoc članove tog tijela može odabrati samo s popisa koji je sastavio ministar prometa.
92 Na temelju članka 28.a stavka 4. Zakona o željezničkom prijevozu, PKBWK može koristiti ad hoc članove za sudjelovanje u istraživanjima. Njih izabire ravnatelj tog tijela s popisa koji je sastavio ministar prometa.
93 Iz toga slijedi da ministar prometa raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću prilikom imenovanja osoba koje kao ad hoc članovi PKBWK‑a mogu sudjelovati u istraživanjima željezničkih nesreća i poremećaja kao i prilikom sprečavanja drugih osoba da u tome sudjeluju. Budući da ministar nadzire željezničkog prijevoznika i upravitelja infrastrukture, takvo ograničenje sastava istražnih skupina nije spojivo sa zahtjevom organizacijske nezavisnosti istražnog tijela.
94 To je osobito tako jer Republika Poljska nije iznijela nijedno uvjerljivo opravdanje za činjenicu da ravnatelj PKBWK‑a ne može slobodno imenovati ad hoc članove tog tijela, nego ih je prisiljen odabrati iz redova osoba koje je prethodno odabrao ministar prometa.
95 Jamstvo predviđeno u članku 28.a stavku 15. Zakona o željezničkom prijevozu – u skladu s kojim ad hoc članovi PKBWK‑a ne mogu sudjelovati u istraživanju ako su zaposlenici agencije čija su željeznička infrastruktura, radnici ili vozila bili uključeni u događaj koji se istražuje – iako je nužna mjera za jamčenje nezavisnosti tih članova u donošenju odluka, ne može isključiti svaki rizik od sukoba interesa prilikom izrade popisa osoba koje ministar prometa može imenovati ad hoc članovima PKBWK‑a.
96 Nadalje, što se tiče tvrdnje Republike Poljske u skladu s kojom u praksi svatko tko ispunjava uvjete propisane člankom 28.a stavkom 10. Zakona o željezničkom prijevozu od ravnatelja PKBWK‑a može zahtijevati da ga se uvrsti na popis ad hoc članova tog tijela, s obzirom na to da njegov ravnatelj samostalno odlučuje o tom zahtjevu, treba istaknuti da se za upravnu praksu koja, po prirodi stvari, može u svakom trenutku biti izmijenjena ne može smatrati da jamči nezavisnost koja se zahtijeva člankom 21. stavkom 1. Direktive 2004/49.
97 Komisija, kao drugo, kritizira činjenicu da je PKBWK kadrovski i financijski ovisan o ministru prometa.
98 U skladu s člankom 28.d stavcima 1. i 2. Zakona o željezničkom prijevozu, ministar prometa u dijelu proračuna pod svojom nadležnošću predviđa sredstva za PKBWK i njegovo osoblje kojima im omogućuje obavljanje djelatnosti, a koja osiguravaju specijalizirane upravne službe tog ministra. Člankom 26. Statuta PKBWK‑a nadalje je propisano, među ostalim, da je za kadrovske poslove stalnih članova PKBWK‑a zadužen ured glavnog ravnatelja ministarstva, a financijsko upravljanje u PKBWK‑u provodi ured za financije ministarstva.
99 Kao prvo treba istaknuti da zahtjev organizacijske nezavisnosti propisan za istražno tijelo ne ide tako daleko da isključuje mogućnost da službe i osoblje ministarstva prometa budu na raspolaganju PKBWK‑u. Međutim, potrebno je da pristup tog tijela takvim resursima bude zajamčen jasnim pravilima koja ne može izmijeniti samo ministar prometa. Međutim, odredbe Zakona o željezničkom prijevozu navedene u prethodnoj točki ne mogu PKBWK‑u osigurati takav zajamčeni pristup tim resursima.
100 Kao drugo, treba istaknuti da organizacijska nezavisnost koja se zahtijeva u odnosu na istražno tijelo u načelu ne nalaže da to tijelo ima vlastitu proračunsku stavku. Države članice tako mogu predvidjeti da s gledišta proračunskog prava to tijelo djeluje u sklopu konkretnog odjela ministarstva, pod uvjetom da je zajamčen nezavisan pristup tog tijela financijskim sredstvima koja mu trebaju biti osigurana za obavljanje njegovih zadaća.
101 Međutim, s obzirom na činjenicu da u ovom slučaju PKBWK nema pravnu osobnost te je strukturalno priključen ministarstvu prometa, čiji je ministar istodobno tijelo koje nadzire upravitelja infrastrukture i željezničkog prijevoznika, takva nezavisnost u pristupu financijskim sredstvima koja mu trebaju biti osigurana za uspješno obavljanje njegovih zadaća može biti zajamčena samo ako mu se dodijeli vlastita proračunska stavka.
102 Naime, iako je točno da članak 28.d Zakona o željezničkom prijevozu obvezuje ministra prometa da predvidi sredstva potrebna za obavljanje djelatnosti PKBWK‑a, ta je obveza preopćenito sročena da u okolnostima u kojima taj ministar nadzire upravitelja željezničke infrastrukture i željezničkog prijevoznika ne bi postojala opasnost da PKBWK bude spriječen u nezavisnom obavljanju svojih zadaća. S tim u vezi treba istaknuti da je Republika Poljska u svojem odgovoru na repliku naglasila da je dio namijenjen za rad tog tijela, unutar proračunske stavke koja obuhvaća rad središnjih ureda i tijela uprave vlade, odredio sam ministar prometa.
103 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da Republika Poljska nije donijela sve mjere koje su nužne za osiguravanje organizacijske nezavisnosti PKBWK‑a u odnosu na upravitelja infrastrukture i željezničkog prijevoznika, koje nadzire ministar prometa.
– Nezavisnost PKBWK‑a u donošenju odluka
104 Komisija Republici Poljskoj u biti prigovara zbog činjenice da PKBWK samo izrađuje prijedloge odluka, koje podnosi na odobrenje ministru prometa.
105 U skladu s člankom 28.a stavkom 14. Zakona o željezničkom prijevozu, članove PKBWK‑a prilikom usvajanja rezolucija ne obvezuju nikakve upute u pogledu njihova sadržaja. Nadalje, na temelju članka 22. Statuta PKBWK‑a, samo ti članovi potpisuju rezolucije koje sadržavaju izvješća o nesreći, ozbiljnoj nesreći ili poremećaju.
106 Međutim, članak 28.a stavak 14. Zakona o željezničkom prijevozu treba tumačiti u vezi s člankom 28.a stavkom 2. tog zakona, u kojem se navodi da PKBWK svoje djelatnosti obavlja u ime ministra prometa. Osim toga, kao što je to naglašeno u točki 90. ove presude, taj je ministar donio Rješenje od 11. prosinca 2008. o Statutu PKBWK‑a te ga može u svakom trenutku izmijeniti.
107 U takvim okolnostima ne može se sa sigurnošću tvrditi da se Zakonom o željezničkom prijevozu PKBWK‑u dodjeljuje istinska autonomija pri sastavljanju njegovih izvješća. Takva neizvjesnost to je više problematična zato što, kao što je to utvrđeno u točkama 78. do 103. ove presude, PKBWK nije organizacijski nezavisan, što već samo po sebi ugrožava nezavisnost tog tijela u donošenju odluka zbog opasnosti koja postoji kao posljedica podvrgavanja interesima upravitelja infrastrukture i željezničkog prijevoznika, koje nadzire ministar prometa.
108 Nadalje, kao što je to Republika Poljska potvrdila na raspravi, svako objavljivanje PKBWK‑ovih odluka u Službenom listu ministarstva treba odobriti ministar prometa.
109 Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 89. svojeg mišljenja, takvo objavljivanje jedan je od ključnih ciljeva postupka istraživanja koji se provodi o nesrećama i željezničkim poremećajima. Stoga je nespojivo s nezavisnošću u donošenju odluka, koja se zahtijeva od istražnog tijela u odnosu na upravitelja željezničke infrastrukture i željezničkog prijevoznika, da tijelo koje nadzire ta dva tijela može spriječiti službenu objavu izvješća kojima bi se moglo postaviti pitanje odgovornosti tih tijela za predmetnu željezničku nesreću ili poremećaj.
110 Stoga treba smatrati da Republika Poljska nije osigurala nezavisnost u donošenju PKBWK‑ovih odluka u odnosu na upravitelja infrastrukture i željezničkog prijevoznika, koje nadzire ministar prometa.
111 Iz prethodno navedenog proizlazi da je, time što nije poduzela mjere koje su nužne za osiguravanje organizacijske nezavisnosti i nezavisnosti u donošenju odluka istražnog tijela u odnosu na željezničkog prijevoznika i upravitelja željezničke infrastrukture, koje nadzire ministar prometa, Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 21. stavka 1. Direktive 2004/49.
Troškovi
112 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
113 Budući da je Komisija zahtijevala da se Republici Poljskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku kad je riječ o prigovoru koji se temelji na tvrdnji da je povrijeđen članak 21. stavak 1. Direktive 2004/49, toj državi članici u tom dijelu treba naložiti snošenje troškova.
114 Na temelju članka 141. stavka 1. istog Poslovnika, stranka koja povuče tužbu ili zahtjev dužna je snositi troškove ako je to zatražila druga stranka u svojim očitovanjima na povlačenje. U skladu sa stavkom 2. istog članka, međutim, na zahtjev stranke koja je povukla tužbu ili zahtjev, troškove snosi druga stranka, ako se to čini opravdanim s obzirom na njezino ponašanje.
115 Budući da je, kao što to proizlazi iz točke 2. ove presude, Republika Poljska Komisiji dostavila izmjene svojeg zakonodavstva tek nakon podnošenja ove tužbe, tako da je ta institucija od svojeg prigovora koji se temelji na tvrdnji o povredi članka 16. stavka 1. Direktive 2004/49 mogla odustati tek u tijeku postupka pred Sudom, i s obzirom na to da je Komisija zahtijevala da se Republici Poljskoj naloži snošenje troškova u vezi s tim prigovorom, toj državi članici treba naložiti snošenje tih troškova.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Time što nije poduzela mjere koje su nužne za osiguravanje organizacijske nezavisnosti i nezavisnosti u donošenju odluka istražnog tijela u odnosu na željezničkog prijevoznika i upravitelja željezničke infrastrukture, koje nadzire ministar prometa, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 21. stavka 1. Direktive 2004/49/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o sigurnosti željeznica Zajednice i izmjeni Direktive Vijeća 95/18/EZ o izdavanju dozvola za obavljanje usluga u željezničkom prijevozu i Direktive 2001/14/EZ o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (Direktiva o sigurnosti željeznice).
2. Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova.
Potpisi