TIESAS SPRIEDUMS (ceturtā palāta)
2018. gada 13. jūnijā (*)
Valsts pienākumu neizpilde – Dzelzceļa drošība – Direktīva 2004/49/EK – Tādu noteikumu nepieņemšana, kuri ir nepieciešami, lai nodrošinātu izmeklēšanas iestādes neatkarību
Lieta C‑530/16
par prasību sakarā ar pienākumu neizpildi atbilstoši LESD 258. pantam, ko 2016. gada 18. oktobrī cēla
Eiropas Komisija, ko pārstāv W. Mölls un J. Hottiaux, pārstāvji,
prasītāja,
pret
Polijas Republiku, ko pārstāv B. Majczyna un K. Majcher, pārstāvji, kuriem palīdz T. Warchoł, eksperts,
atbildētāja.
TIESA (ceturtā palāta)
šādā sastāvā: palātas priekšsēdētājs T. fon Danvics [T. von Danwitz], Tiesas priekšsēdētāja vietnieks, kas pilda ceturtās palātas tiesneša pienākumus, A. Ticano [A. Tizzano], tiesneši K. Jirimēe [K. Jürimäe] un K. Likurgs [C. Lycourgos] (referents),
ģenerāladvokāts: M. Bobeks [M. Bobek],
sekretārs: M. Aleksejevs [M. Aleksejev], administrators,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2017. gada 26. oktobra tiesas sēdi,
noklausījusies ģenerāladvokāta secinājumus 2018. gada 23. janvāra tiesas sēdē,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1 Prasības pieteikumā Eiropas Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka:
– neveicot nepieciešamos pasākumus, lai garantētu drošības iestādes neatkarību no jebkura dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, jebkura infrastruktūras pārvaldītāja, jebkura sertifikācijas pieteikuma iesniedzēja un jebkuras iepirkuma organizācijas, un
– neveicot pasākumus, kas nepieciešami, lai garantētu izmeklēšanas iestādes neatkarību no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma un infrastruktūras pārvaldnieka,
Polijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/49/EK (2004. gada 29. aprīlis) par drošību Kopienas dzelzceļos, un par Padomes Direktīvas 95/18/EK par dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu licencēšanu un Direktīvas 2001/14/EK par dzelzceļa infrastruktūras jaudas sadali un maksas iekasēšanu par dzelzceļa infrastruktūras izmantošanu un drošības sertifikāciju grozījumiem (Dzelzceļu drošības direktīva) (OV 2004, L 164, 44. lpp., un labojums – OV 2004, L 220, 16. lpp.) 16. panta 1. punktu un 21. panta 1. punktu.
2 Tomēr replikas rakstā Komisija nolēma atteikties no iebilduma, kas attiecās uz Direktīvas 2004/49 16. panta 1. punkta pārkāpumu un bija saistīts ar drošības iestādes neatkarības trūkumu, jo Polijas Republika tai 2016. gada 1. decembrī bija paziņojusi 2016. gada 16. novembra ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Likums, ar ko groza Dzelzceļa pārvadājumu likumu un dažus citus likumus) (Dz. U., 2016, 1923. pozīcija) tekstu, kurā, pēc Komisijas domām, minētā norma esot pareizi transponēta.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
3 Direktīvas 2004/49 preambulas 24. apsvērumā ir teikts:
“Starpgadījumu drošības izmeklēšana jāveic atsevišķi no to juridiskās izmeklēšanas, un jādod pieeja pierādījumiem un lieciniekiem. Tā jāveic organizācijai, kas darbojas pastāvīgi un ir neatkarīga no dzelzceļu sektorā iesaistītajiem dalībniekiem. Šai organizācijai jādarbojas tā, lai tiktu novērsti iespējamie interešu konflikti un iesaistīšanās notikumos, kas tiek izmeklēti; jo īpaši tās darbības neatkarība nedrīkst tikt ierobežota gadījumos, kad organizatoriski vai juridiskajā struktūrā tā ir cieši saistīta ar valsts drošības iestādi vai dzelzceļa regulatoru. Izmeklēšana tai būtu jāveic, ievērojot iespējami lielāku atklātumu. Katram izmeklējamajam gadījumam izmeklēšanas iestādei jāizveido attiecīga izmeklēšanas grupa ar atbilstošu kompetenci, kas vajadzīga tiešo un netiešo cēloņu atklāšanai.”
4 Minētās direktīvas 3. pantā ir paredzēts:
“Šajā direktīvā izmanto šādas definīcijas:
[..]
b) “infrastruktūras pārvaldītājs” ir organizācija vai uzņēmums, kas konkrēti atbild par dzelzceļa infrastruktūras vai tās daļas izveidošanu un uzturēšanu, kā noteikts Direktīvas 91/440/EEK 3. pantā, un var ietvert arī infrastruktūras vadības un drošības sistēmu pārvaldību. Infrastruktūras pārvaldītāja pienākumus visā tīklā vai tīkla daļā var uzticēt veikt dažādām organizācijām vai uzņēmumiem;
c) “dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums” ir dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums, kā noteikts Direktīvā 2001/14/EK, vai cits valsts vai privāts uzņēmums, kas nodarbojas ar kravu un/vai pasažieru dzelzceļa pārvadājumiem, ar nosacījumu, ka šim uzņēmumam ir jānodrošina vilce; šī definīcija ietver arī uzņēmumus, kas nodrošina tikai vilci;
[..].”
5 Atbilstoši Direktīvas 2004/49 19. pantam:
“1. Dalībvalstis nodrošina, ka izmeklēšanu pēc smagām avārijām dzelzceļa sistēmā veic 21. pantā minētā izmeklēšanas iestāde, kuras uzdevums ir dzelzceļa drošības paaugstināšanas un nelaimes gadījumu novēršanas iespēju noskaidrošana.
2. Papildus smagajām avārijām 21. pantā minētā izmeklēšanas iestāde var izmeklēt arī tās avārijas un starpgadījumus, kuri nedaudz citos apstākļos varētu izraisīt smagas avārijas, tostarp strukturālo apakšsistēmu, Eiropas ātrgaitas dzelzceļu sistēmas vai parasto dzelzceļu sistēmas savstarpējās izmantojamības komponentu tehniskus defektus.
[..]”
6 Minētās direktīvas 21. pantā ir noteikts:
“1. Dalībvalstis nodrošina, ka 19. pantā minētās avārijas un starpgadījumus izmeklē organizācija, kas darbojas pastāvīgi un kurā ir vismaz viens izmeklētājs, kas, notiekot avārijai vai starpgadījumam, spēj veikt atbildīgā izmeklētāja funkcijas. Šai iestādei organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā ir jābūt neatkarīgai no infrastruktūras pārvaldītājiem, dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem, par maksas iekasēšanu atbildīgām iestādēm, par infrastruktūras jaudas iedalīšanu atbildīgām iestādēm un pilnvarotā[m] iestād[ēm], un visām tādām personām, kuru intereses var būt pretrunā ar izmeklēšanas iestādei uzticētajiem uzdevumiem. Bez tam tā darbojas neatkarīgi no drošības iestādes un neatkarīgi no dzelzceļu regulatoriem.
2. Izmeklēšanas iestāde savus uzdevumus veic neatkarīgi no 1. punktā minētajām organizācijām, un tai jābūt iespējai saņemt šim nolūkam vajadzīgos resursus. Tās izmeklētājiem jāpiešķir statuss, kas dod nepieciešamās neatkarības garantijas.
[..]”
7 Šīs pašas direktīvas 23. pantā ir paredzēts:
“1. Par 19. pantā minēto avāriju vai starpgadījumu izmeklēšanu jāsniedz pārskati formā, kura atbilst negadījuma smagumam un izmeklēšanā iegūtajiem rezultātiem. Pārskatos jānorāda 19. panta 1. punktā minētās izmeklēšanas mērķi un attiecīgā gadījumā ieteikumi par drošību.
2. Izmeklēšanas iestādei iespējami īsā laikā un parasti ne vēlāk kā 12 mēnešus pēc notikuma jāpublisko izmeklēšanas nobeiguma pārskats. Pārskatā iespējami precīzi jāievēro ziņojuma struktūra, kas noteikta V pielikumā. Pārskats kopā ar ieteikumiem par drošību jānosūta attiecīgajām pusēm, kas minētas 22. panta 3. punktā, un ieinteresētajām iestādēm un pusēm citās dalībvalstīs.
3. Izmeklēšanas iestāde katru gadu vēlākais līdz 30. septembrim publicē gada pārskatu par iepriekšējā gadā izmeklētajiem negadījumiem, sniegtajiem drošības ieteikumiem un darbībām, kas veiktas saskaņā ar iepriekš izdotajiem ieteikumiem.”
8 Direktīvas 2004/49 V pielikuma “Avāriju un starpgadījumu izmeklēšanas pārskata galvenais saturs” 4. punktā “Analīze un secinājumi” ir paredzēts:
“1. Galīgais pārskats par notikumu virkni:
– secinājumi par notikumu, kas pamatojas uz 3. nodaļā konstatētajiem faktiem.
2. Izvērtējums:
– 3. nodaļā konstatēto faktu analīze, lai izdarītu secinājumus par notikuma cēloņiem un glābšanas dienestu veikumu.
3. Secinājumi
– tieši notikuma cēloņi, kā arī veicinošie faktori, kas saistīti ar iesaistīto personu rīcību vai ritošā sastāva un tehnisko iekārtu stāvokli,
– pirmcēloņi, kas saistīti ar iemaņām, procedūrām un uzturēšanu,
– pamatcēloņi, kas saistīti ar regulatīvā pamata nosacījumiem un drošības pārvaldības sistēmas izmantošanu.
4. Papildu piezīmes:
– izmeklēšanas gaitā konstatētie trūkumi un nepilnības, kas nav saistīti ar secinājumiem par cēloņiem.”
Valsts tiesības
9 2003. gada 28. marta Ustawa o transporcie kolejowym (Dzelzceļa pārvadājumu likums) (Dz. U., 2003, 86. pozīcija) 28.a pantā, kurā ir paredzēti Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Nacionālā Dzelzceļa avāriju izmeklēšanas komisija, turpmāk tekstā – “PKBWK”) izveides un darbības noteikumi, ir noteikts:
“1. Transporta ministra atbildībā esošā pastāvīgā Nacionālā Dzelzceļa avāriju izmeklēšanas komisija [PKBWK], kura savus uzdevumus pilda neatkarīgi, izmeklē smagas avārijas, avārijas un starpgadījumus [..].
2. [PKBWK] veic savus uzdevumus transporta ministra vārdā.
3. [PKBWK] sastāv no četriem pastāvīgiem locekļiem, ieskaitot direktoru, direktora vietnieku un sekretāru.
4. [PKBWK] sastāvā uz laiku, lai piedalītos izmeklēšanā, var iekļaut arī ad hoc locekļus, ko [PKBWK] direktors izvēlas no transporta ministra izveidota saraksta.
[..]
6. Transporta ministrs [PKBWK] direktoru ieceļ amatā un atceļ no amata.
7. Transporta ministrs direktora vietnieku un sekretāru ieceļ amatā un atceļ no amata pēc [PKBWK] direktora pieprasījuma.
8. Transporta ministrs [PKBWK] locekļus ieceļ amatā un atceļ no amata pēc [PKBWK] direktora ieteikuma.
9. Transporta ministrs var atcelt no amata [PKBWK] locekļus pēc [PKBWK] pieprasījuma, kas pieņemts ar absolūtu balsu vairākumu.
10. [PKBWK] loceklis var būt persona:
1) kurai ir Polijas pilsonība un kurai ir visas pilsonim pienākošās tiesības;
2) kurai ir neierobežota rīcībspēja;
3) kura nav notiesāta par tīšu noziedzīgu nodarījumu;
4) kura atbilst prasībām attiecībā uz kvalifikāciju.
11. Personas dalība [PKBWK] beidzas ar šīs personas nāvi, ar neatbilstību 28.a panta 10. punktā noteiktajām prasībām vai ar transporta ministram iesniegtu atlūgumu, kuru viņš ir pieņēmis.
12. [PKBWK] sastāvā var būt šādu jomu speciālisti:
1) dzelzceļa tīkla pārvaldība;
2) dzelzceļa līniju, savienojumu un staciju projektēšana, būvniecība un uzturēšana;
3) dzelzceļa tīklu un komunikāciju drošības un vadības iekārtas;
4) dzelzceļa transportlīdzekļi;
5) dzelzceļa elektrības jaudas;
6) bīstamo vielu dzelzceļa pārvadājumi.
13. Personas ar augstāko izglītību, atbilstošu kvalifikāciju un vismaz piecu gadu pieredzi konkrētajā nozarē tiek uzskatītas par jomas ekspertiem.
14. [PKBWK] locekļi 281. panta 1. punktā minēto rezolūciju pieņemšanā ievēro pierādījumu brīvas novērtēšanas principu, un viņiem nav saistoši norādījumi par pieņemto rezolūciju saturu.
15. Izmeklējot smagas avārijas, avārijas vai starpgadījumus, [PKBWK] sastāvā kā ad hoc locekļi nevar būt personas, kas nodarbinātas organizācijās, kuru dzelzceļa infrastruktūra, darbinieki vai dzelzceļa transportlīdzekļi ir saistīti ar izmeklējamo notikumu.
[..]”
10 Likuma par dzelzceļa transportu 28.d pantā ir paredzēts:
“1. Transporta ministrs valsts budžetā pieejamā finansējuma ietvaros nodrošina līdzekļus, kas nepieciešami [PKBWK] un tās personāla darbībai, tai skaitā komisijas locekļu, ekspertu un atbalsta personāla atalgojumam, tehniskajam aprīkojumam, mācībām, publikāciju izmaksām un ekspertu atlīdzībai.
2. [PKBWK] darbību nodrošina transporta ministra biroja atbilstošās struktūrvienības.
[..]
4. Transporta ministrs, ņemot vērā [PKBWK] veicamo uzdevumu raksturu, ar rīkojumu apstiprina [PKBWK] reglamentu, kā arī organizatorisko struktūru.”
11 Infrastruktūras ministra 2008. gada 11. decembra Rīkojuma Nr. 59 par PKBWK reglamentu (turpmāk tekstā – “2008. gada 11. decembra rīkojums par PKBWK statūtiem”) 1. pantā ir noteikts:
“Tiek pieņemti [PKBWK] Statūti, kas ir iekļauti šā rīkojuma pielikumā.”
12 Minētā rīkojuma pielikuma (turpmāk tekstā – “PKBWK Statūti”) 10. pantā ir noteikts:
“1. [PKBWK] direktors, saņēmis informāciju par smagu avāriju, avāriju vai starpgadījumu uz dzelzceļa sliedēm [..], veic šā notikuma kvalificēšanu, lai konstatētu, vai Komisijai ir jāuzsāk procedūra.
2. Ja [PKBWK] direktors nolemj uzsākt procedūru, viņš norīko izmeklēšanas grupu, konkrēti, viņš ieceļ par grupu atbildīgo personu no [PKBWK] locekļiem un ar tās piekrišanu izveido grupas sastāvu.
3. [PKBWK] direktors ar tās personas piekrišanu, kas ir atbildīga par izmeklēšanas grupu, var grupas sastāvā iekļaut ad hoc locekļus, kuri ir izvēlēti no ministra sagatavota saraksta.
4. Ja to attaisno īpaši faktiskie apstākļi, izmeklēšanas grupas darbā var piedalīties eksperti, kurus [PKBWK] direktors ir izvēlējies pēc tās personas priekšlikuma, kura ir atbildīga par izmeklēšanas grupu.”
13 PKBWK Statūtu 12. pantā ir noteikts:
“Par izmeklēšanas grupas locekli nedrīkst būt persona, kura
1) ir hierarhiskas padotības attiecībās ar personām vai institūcijām, kurām ir saikne ar izmeklējamo starpgadījumu;
2) ir iesaistīta smagā avārijā, avārijā vai starpgadījumā uz dzelzceļa sliedēm, uz ko attiecas procedūra;
3) ir tādas personas laulātais, kuru ir skārusi smagā avārija, avārija vai starpgadījums uz dzelzceļa sliedēm, uz ko attiecas procedūra;
4) ir radniecības vai svainības attiecībās taisnā līnijā – un sānu līnijā līdz pat brāļu un māsu bērniem – 3) punktā minētajām personām vai kura ir ņēmusi aizgādnībā vai aizbildnībā personu, uz kuru attiecas procedūra.”
14 PKBWK Statūtu 22. pantā ir paredzēts:
“1. Rezolūcija tiek pieņemta ar balsu vairākumu, paceļot roku. Vienāda balsu skaita gadījumā sēdes priekšsēdētāja balss ir izšķirošā.
2. Neskarot 11. pantu, balsošanā piedalās tikai [PKBWK] pastāvīgie locekļi, kā arī ad hoc locekļi, kuri ir piedalījušies izmeklēšanas grupas darbā. Balsošana nedrīkst notikt to personu klātbūtnē, kuras ir minētas Statūtu 19. panta 1. punkta 3. apakšpunktā.
3. Rezolūcija tiek noformēta rakstveidā, un uz tās ir visu to [PKBWK] locekļu paraksti, kuri ir piedalījušies tās pieņemšanā.”
15 Saskaņā ar minēto statūtu 26. pantu:
“1. [PKBWK] pastāvīgo locekļu personāla vadību nodrošina ministra ģenerāldirektora birojs.
2. [PKBWK] finanšu vadību veic ministra finanšu birojs finanšu plānā ietvertā izdevumu plāna ietvaros. Veiktajiem finanšu darījumiem ir piemērojamas ministrijā spēkā esošās finanšu kontroles procedūras.
3. Dienesta automašīnas [PKBWK] izmanto atbilstoši ministrijā spēkā esošajām procedūrām.
4. Publisko iepirkumu jomā ir piemērojamas ministrijā spēkā esošās iepirkuma procedūras.”
Pirmstiesas procedūra un tiesvedība Tiesā
16 2014. gada 21. februārī Komisija nosūtīja Polijas Republikai brīdinājuma vēstuli, vēršot tas uzmanību uz tās tiesiskā regulējuma aspektiem, kurus tā uzskatīja par nesaderīgiem ar Direktīvu 2004/49. Šo iebildumu skaitā it īpaši bija drošības iestādes neatkarības trūkums, kas ir pretrunā šīs direktīvas 16. panta 1. punktam, un izmeklēšanas iestādes neatkarības trūkums, kas ir pretrunā minētās direktīvas 21. panta 1. punktam.
17 Polijas Republika 2014. gada 17. aprīlī, pirmkārt, apstrīdēja Komisijas norādītos pārkāpumus un, otrkārt, informēja to par savu nodomu veikt grozījumus savos tiesību aktos.
18 2015. gada 27. februārī Komisija nosūtīja argumentētu atzinumu, kurā tā uzsvēra, ka, neveicot atbilstošus pasākumus, lai nodrošinātu Direktīvas 2004/49 pareizu īstenošanu, Polijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai ir uzlikti it īpaši ar šīs direktīvas 16. panta 1. punktu un 21. panta 1. punktu.
19 Polijas Republika 2015. gada 27. aprīlī darīja zināmu Komisijai, ka ir stājušies spēkā divi Infrastruktūras un attīstības ministra 2015. gada 17. februāra noteikumi. Polijas Republika 2015. gada 18. un 30. oktobrī Komisijai paziņoja attiecīgi Infrastruktūras un attīstības ministra 2015. gada 26. septembra un 2015. gada 25. septembra noteikumus, ar kuriem ir grozīts Dzelzceļa pārvadājumu likums.
20 Komisijas ieskatā šo tiesību normu kopums, lai gan ar tām tiek izbeigts zināms skaits argumentētajā atzinumā minēto pienākumu neizpildes gadījumu, nav ļāvis novērst iebildumus, kas saistīti ar drošības iestādes un izmeklēšanas iestādes neatkarības trūkumu. Šādos apstākļos Komisija cēla šo prasību.
21 Replikas rakstā Komisija šā sprieduma 2. punktā izklāstīto iemeslu dēļ atteicās no iebilduma par Direktīvas 2004/49 16. panta 1. punkta pārkāpumu.
Par prasību
Par pieņemamību
Lietas dalībnieku argumenti
22 Polijas Republika uzskata, ka iebildums, kurš attiecas uz Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punkta pārkāpumu, nav pieņemams, jo tam ir tīri hipotētisks un pārlieku vispārīgs raksturs un Komisija to nav pietiekami pamatojusi.
23 Šīs dalībvalsts ieskatā Komisija nav ņēmusi vērā skaidrojumus un argumentus, kurus Polijas iestādes sniedza pirmstiesas posmā. Līdz ar to Komisijas vērtējums esot nepilnīgs un esot liedzis Polijas Republikai sagatavot savu aizstāvību.
24 Turklāt Komisija neesot norādījusi ne uz vienu precīzu notikumu vai situāciju, kurā būtu aizskarta PKBWK neatkarība no infrastruktūras pārvaldītāja. Šī dalībvalsts apgalvo, ka saistībā ar visiem līdz šim notikušajiem starpgadījumiem PKBWK ir rīkojusies neatkarīgi – tāpēc Komisijas iebildums esot hipotētisks.
25 Komisija, pirmkārt, apgalvo, ka tā savā prasībā ir norādījusi iemeslus, kuru dēļ tā uzskata, ka Polijas tiesību normas nenodrošina PKBWK neatkarību, un ka tā ir konkrēti norādījusi iemeslus, kuru dēļ tā Polijas valdības pirmstiesas posmā izvirzītos pretargumentus uzskata par nepārliecinošiem.
26 Otrkārt, Komisija norāda, ka tā var vērsties Tiesā ar prasību sakarā ar pienākumu neizpildes konstatēšanu, ja tā uzskata, ka ir pierādīts Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punkta pārkāpums, un tai nav jāgaida, līdz ir notikusi dzelzceļa katastrofa.
Tiesas vērtējums
27 Polijas Republika būtībā apstrīd tā iebilduma pieņemamību, kurš attiecas uz Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punkta pārkāpumu, uzskatot, ka tam ir tīri hipotētisks un pārlieku vispārīgs raksturs un Komisija to neesot pietiekami pamatojusi.
28 Pirmām kārtām, ir jāatgādina, ka būtiskajiem faktiskajiem un tiesiskajiem apstākļiem, uz kuriem ir balstīta prasība, loģiski un saprotami ir jāizriet no paša prasības pieteikuma teksta (skat. it īpaši spriedumu, 2013. gada 25. aprīlis, Komisija/Somija, C‑74/11, nav publicēts, EU:C:2013:266, 47. punkts un tajā minētā judikatūra).
29 Šajā lietā Komisijas prasība atbilst šim nosacījumam. Proti, Komisija tajā ir skaidri norādījusi iemeslus, kuru dēļ tā uzskata, ka Polijas tiesiskais regulējums nenodrošina PKBWK neatkarību no dzelzceļa uzņēmuma PKP S.A. un dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja PKP PLK S.A.
30 Tāpat ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru atbilstoši LESD 258. pantam celtas prasības priekšmetu ierobežo šajā normā paredzētā pirmstiesas procedūra, kuras mērķis ir sniegt iespēju attiecīgajai dalībvalstij, pirmkārt, izpildīt pienākumus, kas izriet no Savienības tiesībām, un, otrkārt, ļaut tai efektīvi aizstāvēties pret Komisijas formulētajiem iebildumiem. Tādējādi prasība ir jāpamato ar tiem pašiem argumentiem un pamatiem, kādi tie ir argumentētajā atzinumā. Tomēr šis nosacījums nevar sniegties tik tālu, lai tiktu prasīts, ka argumentētā atzinuma rezolutīvajā daļā esošajam iebildumu formulējumam ikreiz būtu pilnīgi jāatbilst prasības pieteikumā izklāstītajiem prasījumiem, ja vien strīda priekšmets, kāds tas ir noteikts argumentētajā atzinumā, nav ticis paplašināts vai grozīts (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2017. gada 4. maijs, Komisija/Luksemburga, C‑274/15, EU:C:2017:333, 37. punkts, un 2017. gada 14. septembris, Komisija/Grieķija, C‑320/15, EU:C:2017:678, 31. punkts).
31 Savukārt Polijas Republika nav pierādījusi, ka Komisija šo prasību būtu attiecinājusi arī uz argumentiem vai pamatiem, kuri nav atrodami argumentētajā atzinumā. Apstāklis, ka Komisija neesot ņēmusi vērā Polijas Republikas pirmstiesas procedūrā izvirzītos argumentus – pat ja tas tiktu pierādīts – nav pietiekams, lai iebildumu par Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punkta pārkāpumu atzītu par nepieņemamu.
32 Otrām kārtām, ir jānorāda, ka Komisijai ir tiesības vērsties Tiesā ar prasību sakarā ar pienākumu neizpildi, ar ko tā vēršas pret Direktīvas 2004/49 21. pantā minētās izmeklēšanas iestādes neatkarības trūkumu, un tai nav pienākuma atsaukties uz konkrētu situāciju, kurā minētās neatkarības aizskārums būtu faktiski noticis. Proti, dalībvalstīm ir jānodrošina izmeklēšanas iestādes neatkarība, pieņemot noteikumu kopumu, kas nodrošina šai iestādei spēju veikt tās uzdevumus, nepastāvot riskam, ka tā tiks pakļauta infrastruktūras pārvaldītāja vai dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma norādījumiem vai ietekmei. Šāda tiesiskā regulējuma neesamība vai nepietiekamība pati par sevi var pierādīt Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punkta pārkāpumu (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2016. gada 2. jūnijs, Komisija/Portugāle, C‑205/14, EU:C:2016:393, 48. punkts).
33 No iepriekš minētā izriet, ka šī prasība sakarā ar pienākumu neizpildi ir pieņemama.
Par lietas būtību
Lietas dalībnieku argumenti
34 Komisija, pirmkārt, apgalvo, ka Polijas tiesību aktos – pretēji Direktīvas 2004/49 21. panta 2. punktā prasītajam – nav nevienas tiesību normas, kurā izmeklētājiem būtu piešķirts tāds statuss, kas viņiem sniedz nepieciešamās neatkarības garantijas.
35 Komisijas ieskatā, nepastāvot konkrētām un detalizētām normām šajā jomā, jēdziena “neatkarīga” izmantošana Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 1. punktā, lai kvalificētu PKBWK, faktiski nepiešķir Direktīvas 2004/49 21. panta 2. punktā paredzēto statusu un nenodrošina, ka realitātē PKBWK saistībā ar tās organizāciju, juridisko struktūru un lēmumu pieņemšanu varētu pildīt savus uzdevumus pilnīgi neatkarīgi no transporta ministra atbilstoši šīs direktīvas 21. panta 1. punktam.
36 Otrkārt, Komisija norāda, ka PKBWK ir Transporta ministrijas integrāla daļa. Lai gan tā atzīst, ka Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punkts neliedz izmeklēšanas iestādi piesaistīt šīs ministrijas organizatoriskajām struktūrām, tas esot pieļaujams tikai ar nosacījumu, ka tiek veikti pasākumi, lai nodrošinātu šīs iestādes neatkarību no minētās ministrijas. Tomēr attiecīgo Polijas tiesību aktu gadījumā tā tas neesot.
37 Treškārt, Komisija norāda, ka Polijas tiesību akti nenodrošina PKBWK neatkarību no dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja.
38 Komisija šajā ziņā uzsver, ka Valsts kasei, kuru pārstāv transporta ministrs, pieder vairākums, proti, 85,09 %, dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja PKP PLK S.A. akciju, savukārt pārējo akciju turētājs ir dzelzceļa pārvadājumu uzņēmums PKP S.A., kura vienīgais akcionārs ir Valsts kase, ko pārstāv šis ministrs, un kurš PKP PLK S.A. akcijas var atsavināt tikai Valsts kasei. Valsts kasei esot 61,7 % no balsīm infrastruktūras pārvaldītāja pilnsapulcē – pārējās balsis ir PKP S.A.Turklāt minētais ministrs apstiprinot infrastruktūras pārvaldītāja statūtus un to grozījumus, savukārt pilnsapulce ieceļot infrastruktūras pārvaldītāja uzraudzības padomes locekļus no to kandidātu vidus, kurus ir izvirzījis šis pats ministrs. Komisija no tā secina, ka ministrs kontrolē infrastruktūras pārvaldītāju.
39 Komisija uzskata, ka, tā kā izmeklēšanas iestāde ir iekļauta Transporta ministrijas struktūrā un šī ministrija kontrolē infrastruktūras pārvaldītāju, šī iestāde organizatoriski, juridiski un lēmumu pieņemšanā nav neatkarīga no dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja.
40 Ceturtkārt, Komisija norāda, ka PKBWK nerīkojas savā vārdā, bet gan atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 2. punktam veic savus uzdevumus transporta ministra vārdā. Visi tās noteiktie pasākumi ir jāapstiprina un jāparaksta transporta ministram, tādējādi realitātē PKBWK tikai sagatavo lēmumu un šim ministram ir pilnvaras grozīt vai noraidīt šādi ierosināto lēmumu. Turklāt no 2008. gada 11. decembra rīkojuma par PKBWK statūtiem 1. panta izrietot, ka šī iestāde rīkojas Transporta ministrijas ietvaros, kas pierādot, ka tā nerīkojas nedz neatkarīgi, nedz atsevišķi no šīs ministrijas.
41 Piektkārt, Komisija uzsver, ka transporta ministrs ieceļ un atceļ PKBWK direktoru un viņa vietnieku, kā arī PKBWK sekretāru. Komisija norāda, ka Polijas tiesību aktos nav precizēts, atbilstoši kādiem kritērijiem un uz kādu principu pamata šis ministrs izvēlas šīs amatpersonas. Nevienā šī tiesību akta normā neesot konkrēti paredzēts, ka uz personām, kuras pilda šos pienākumus, attiecas statuss, kas nodrošina viņu neatkarību, kā savukārt ir prasīts Direktīvas 2004/49 21. panta 2. punktā.
42 Sestkārt, Komisija apgalvo, ka atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 8. punktam transporta ministrs ieceļ amatā un atceļ no amata PKBWK pastāvīgos locekļus pēc tās direktora nesaistoša atzinuma. Tā no minētā secina, ka PKBWK direktoram nav pilnvaru pilnīgi neatkarīgi noteikt savas izmeklēšanas grupas sastāvu, un tas varot ietekmēt izmeklēšanas kvalitāti, objektivitāti un pārredzamību.
43 Komisija šajā ziņā norāda, ka Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 10. punktā nav iekļautas tās prasības par neatkarību, kuras ir izvirzītas Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punktā, un ka Polijas tiesību aktos nav precizēts, atbilstoši kādiem kritērijiem un uz kādu principu pamata transporta ministram ir jāizdara sava izvēle. Komisija turklāt uzsver, ka Polijas tiesību aktos nav aizliegts, ka personas, kuras varētu atbilst šajā sarakstā noteiktajiem kritērijiem, ir dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu vai infrastruktūras pārvaldītāju pārstāvji, un tas esot pretrunā PKBWK organizatoriskās neatkarības principam.
44 Septītkārt, Komisija apgalvo, ka atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 4. punktam un PKBWK statūtu 10. pantam transporta ministram ir jāsagatavo saraksts, no kura PKBWK direktors var izvēlēties ad hoc locekļus dalībai izmeklēšanā. Tādējādi PKBWK direktors pats nevar noteikt savas grupas sastāvu, bet viņam ir jāieceļ personas, kuras iepriekš ir izvēlējies šis ministrs.
45 Komisija turklāt uzsver, ka Polijas tiesību aktos nav noteikta kārtība vai kritēriji, atbilstoši kuriem transporta ministrs izveido sarakstu ar PKBWKad hoc locekļiem, nedz arī veids, kā attiecībā uz šiem locekļiem tiek nodrošināts statuss, kas sniedz nepieciešamo neatkarību. Visbeidzot, Komisija apgalvo, ka Polijas tiesību akti neliedz šajā sarakstā iekļautajām personām būt dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu vai dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāju pārstāvjiem.
46 Astotkārt, Komisija kritizē faktu, ka atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.d panta 2. punktam PKBWK darbību nodrošina Transporta ministrijas atbilstošās struktūrvienības. Konkrētāk, izmeklēšanas iestādes pienākums sistemātiski lūgt transporta ministram piešķirt tās darbībai nepieciešamos līdzekļus būtiski ierobežojot tās organizatorisko neatkarību.
47 Turklāt Komisija uzsver, ka nevienā Direktīvas 2004/49 normā dalībvalstīm nav ļauts atsaukties uz budžeta apsvērumiem, lai atkāptos no pienākumiem, kuri izriet no tās 21. panta 1. punkta. Papildus tam šā panta 2. punktā ir noteikts, ka izmeklēšanas iestādei ir jāsaņem līdzekļi, kuri ir nepieciešami tās uzdevumu un mērķu īstenošanai. Tā kā, pamatojoties uz Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.d panta 1. punktu, PKBWK darbībai un funkcionēšanai nepieciešamie līdzekļi ir jānodrošina transporta ministram, tai neesot savas budžeta pozīcijas un šis ministrs varot brīvi novērtēt, vai PKBWK ir jāpiešķir līdzekļi, ņemot vērā infrastruktūras pārvaldītājas sabiedrības komerciālās intereses.
48 Polijas Republika apgalvo, ka PKBWK neatkarību nodrošina ne tikai Dzelzceļa pārvadājumu likuma normas, kurās ir skaidri norādīts uz šīs iestādes neatkarīgo statusu, bet arī konkrētas garantijas, ar kurām tiek nodrošināta tās neatkarība organizatoriskā, juridiskā un lēmumu pieņemšanas ziņā. Šī dalībvalsts uzsver, ka nevienā Direktīvas 2004/49 normā nav norādes par izmeklēšanas iestādes locekļu atlasi. Savienības tiesībās esot tikai prasīts, lai iestāde būtu neatkarīga.
49 PKBWK organizatoriskā neatkarība atspoguļojoties tajā, ka tā var lemt par savu iekšējo struktūru un tai var būt savas institūcijas un resursi. PKBWK direktora vietnieks un sekretārs atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 7. punktam tiekot iecelti amatā un atcelti no amata pēc šīs iestādes direktora lūguma. Direktors arī sniedzot savu atzinumu par citu pastāvīgo locekļu iecelšanu amatā un atcelšanu no tā. Turklāt atbilstoši šā likuma 28.a panta 15. punktam minētās iestādes ad hoc locekļi, kuri tiek izvēlēti no transporta ministra sagatavotā saraksta, nevarot būt nodarbināti tādā organizācijā, kuras dzelzceļa infrastruktūrai, darbiniekiem vai dzelzceļa transportam ir bijusi loma avārijā, smagā avārijā vai starpgadījumā, kas ir izmeklēšanas priekšmets.
50 Turklāt atbilstoši PKBWK statūtu 10. pantam ar smagām avārijām, avārijām un starpgadījumiem uz dzelzceļa sliedēm saistītās procedūras īstenojot grupas, kuras PKBWK direktors ir norīkojis ad hoc, un šādas grupas locekļi atbilstoši šo statūtu 12. pantam nevar būt hierarhiskās attiecībās ar personām un institūcijām, kurām ir saikne ar notikumu, par ko notiek izmeklēšana. Pārskats par šādas izmeklēšanas ietvaros īstenotu procedūru tiekot apstiprināts balsojumā, kurā piedalās tikai šīs grupas locekļi.
51 Šajā kontekstā Polijas Republika uzskata, ka iespēja iecelt amatā PKBWKad hoc locekļus no transporta ministra sagatavota saraksta neaizskar šīs iestādes neatkarību. Turklāt praksē jebkura persona, kura atbilst Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 10. punktā noteiktajām prasībām, varot lūgt tās iekļaušanu ad hoc locekļu sarakstā. PKBWK direktors par šādu lūgumu lemjot patstāvīgi.
52 Polijas Republika apgalvo, ka pašlaik PKBWKad hoc locekļu sarakstā ir iekļautas simts personas, kuras visas esot dzelzceļa jomā specializējušies eksperti, kas šīs iestādes direktoram piešķir pietiekami lielu brīvību attiecībā uz to ad hoc locekļu izvēli, kuri piedalās noteiktā izmeklēšanā, jo parasti izmeklēšanas grupā tiek iekļauts tikai viens ad hoc loceklis.
53 Turklāt Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 10. punktā esot paredzēti nosacījumi, it īpaši attiecībā uz kvalifikāciju, kuriem PKBWK locekļiem ir jāatbilst, un šie nosacījumi ir precizēti šā likuma 28.a panta 12. un 13. punktā. Minētā likuma 28.a panta 11. punktā esot noteikts arī to iemeslu saraksts, kuru dēļ tiek zaudēts šīs iestādes locekļa statuss. Šādas garantijas ļaujot līdz minimumam samazināt transporta ministra rīcības brīvību attiecībā uz minētās iestādes locekļu iecelšanu amatā un atcelšanu no amata.
54 Polijas Republika norāda, ka, lai racionalizētu budžeta izdevumus, valsts likumdevējs PKBWK funkcionēšanas nodrošināšanu ir uzticējis transporta ministrijas atbilstošajām struktūrvienībām, vienlaikus nodrošinot šīs iestādes darbībai nepieciešamos finanšu līdzekļus.
55 PKBWK vajadzībām piešķirtie līdzekļi esot nodalīti īpašā valsts budžeta iedaļā transporta sadaļā un ir iekļauti īpašā postenī, kas aptver valdības administrācijas centrālo iestāžu un biroju funkcionēšanas izmaksas. Lai gan PKBWK funkcionēšanai piešķirto finansējuma daļu nosaka transporta ministrs, viņam atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.d panta 1. punktam, izmantojot valsts budžetā pieejamo finansējumu, esot jānodrošina šīs iestādes darbībai un tās funkcionēšanai nepieciešamie līdzekļi. Minētās iestādes izdevumu saraksts, kuru finansēšanu nodrošina transporta ministrs, esot ietverts šajā likumā. Polijas Republika turklāt uzsver, ka PKBWK budžets pēdējos gados ir pieaudzis.
56 Tas, ka administratīvos dienestus vada transporta ministrs, neaizskarot PKBWK organizatorisko neatkarību. Proti, šīs ministrijas administrācijā esot izveidotas īpašas struktūrvienības, kuru vienīgais uzdevums ir nodrošināt administratīvo darbību un kuras vada dienesta ģenerāldirektors. Minētās ministrijas administratīvie dienesti, it īpaši personāla vadības un finanšu dienests, tādējādi esot ģenerāldirektora padotībā un darbojoties bez transporta ministra iejaukšanās, kurš vadot operatīvās nodaļas. Atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 1. punktam PKBWK esot iestāde, kura darbojoties pie ministra, kas liecinot par tās īpašo statusu un neatkarību. PKBWK neesot pakļautības attiecībās ar minēto ministru.
57 Runājot par PKBWK juridisko neatkarību, Polijas Republika norāda, ka izmeklēšanas iestādes iekļaušana ministrijas struktūrā daudzās dalībvalstīs ir ierasta prakse – arī tad, ja sabiedrība, kas pārvalda dzelzceļa infrastruktūru, ir publiska sabiedrība.
58 Tas, ka nav jāpievēršas PKBWK juridiskajai neatkarībai, Polijas Republikas ieskatā izrietot no apstākļa, ka šīs iestādes nodalīšana no infrastruktūras pārvaldītājiem un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem neapšaubāmi ir nodrošināta.
59 Runājot par PKBWK neatkarību lēmumu pieņemšanā, Polijas Republika uzsver, ka šīs iestādes locekļi atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 14. punktam nesaņem nekādas norādes par savu rezolūciju saturu. Mēģinājumi iejaukties minētās iestādes darbībā būtu uzskatāmi par šim likumam pretrunā esošiem pasākumiem un aizskartu Polijas konstitūcijas 7. pantā paredzēto tiesiskuma principu.
60 Apstāklis, ka PKBWK veic savus uzdevumus transporta ministra vārdā, neapdraudot tās neatkarību, bet gan – gluži pretēji – ļaujot efektīvi veikt tās uzdevumus, balstoties uz valsts varas autoritāti. Polijas Republika uzskata, ka Komisija kļūdās, domājot, ka PKBWK nevienu lēmumu nevarot pieņemt patstāvīgi. Šī iestāde savus lēmumus pieņemot rezolūciju formā, kuras tiek pieņemtas ar balsu vairākumu, un vienlīdzīga balsu sadalījuma gadījumā sēdes priekšsēdētāja balss ir noteicošā. Balsojumā piedaloties tikai minētās iestādes pastāvīgie locekļi un tās ad hoc locekļi, kuri ir līdzdarbojušies grupas darbā pēc avārijas. Transporta ministrs nekādi nepiedaloties šo rezolūciju pieņemšanā, un viņa paraksts uz PKBWK rezolūcijām neesot vajadzīgs, un viņš tās arī neparakstot.
61 Visbeidzot, Polijas Republika apgalvo, ka PKBWK ir jāinformē ieinteresētie subjekti par īstenoto procedūru un tās stadiju – tādējādi tiekot nodrošināta tās darba pārredzamība un sabiedrības kontrole pār tās īstenoto procedūru rezultātiem. Turklāt šai iestādei esot arī jāpublicē gada pārskats par savu darbu.
Tiesas vērtējums
– Ievada apsvērumi
62 Pirmkārt, ir jānorāda, ka, pamatojoties uz Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 1. punktu, PKBWK Polijā ir Direktīvas 2004/49 21. pantā paredzētā izmeklēšanas iestāde. Saskaņā ar šo normu PKBWK ir izveidota transporta ministra atbildībā un savus uzdevumus veic viņa vārdā. Tai nav nedz juridiskas personas statusa, un to Tiesas sēdē apstiprināja Polijas Republika, nedz arī, kā izriet no Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.d panta 1. punkta, atsevišķas budžeta pozīcijas. Pamatojoties uz šā likuma 28.d panta 2. punktu, tās darbību nodrošina šā ministra administrācijas atbilstošās struktūrvienības.
63 Atbilstoši Direktīvas 2004/49 19. pantam izmeklēšanas iestādei, kas minēta 21. pantā, ir uzdots izmeklēt dzelzceļa sistēmā notikušas smagas avārijas, lai vajadzības gadījumā uzlabotu dzelzceļa drošību un novērstu avārijas. Tā var arī nolemt izmeklēt citas avārijas un starpgadījumus, kas nedaudz atšķirīgos apstākļos varētu izraisīt smagas avārijas.
64 Minētās direktīvas 23. pantā ir paredzēts, ka izmeklēšanas iestāde par katru tās veikto avārijas vai starpgadījuma izmeklēšanu publicē izmeklēšanas nobeiguma pārskatu, kurā vajadzības gadījumā ir iekļauti ieteikumi par drošību un kura struktūra, cik vien iespējams, atbilst šīs pašas direktīvas V pielikumā noteiktajai struktūrai. No šā pielikuma izriet, ka nobeiguma pārskata secinājumiem ir jāattiecas uz notikuma tiešajam cēloņiem, tai skaitā faktoriem, kas to ir veicinājuši un kas ir saistīti ar iesaistīto personu rīcību un ritošā sastāva vai tehnisko iekārtu stāvokli, pirmcēloņiem, kas saistīti ar iemaņām, procedūrām un uzturēšanu, un pamatcēloņiem, kas saistīti ar drošības pārvaldības sistēmas izmantošanu. Šis pārskats tiek paziņots attiecīgajām personām, it īpaši dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītājam un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem.
65 Izmeklēšanas iestādei ir arī jāpublicē gada pārskats par iepriekšējā gadā veiktajām izmeklēšanām, sniegtajiem ieteikumiem par drošību un darbībām, kas veiktas saskaņā ar iepriekš sniegtajiem ieteikumiem.
66 Otrkārt, Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punktā ir noteikts, ka izmeklēšanas iestādei juridiski, organizatoriski un lēmumu pieņemšanā ir jābūt neatkarīgai no noteiktiem izsmeļoši uzskaitītiem dzelzceļa nozares dalībniekiem, kuru skaitā ir dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītājs un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumi. Atbilstoši šīs direktīvas preambulas 24. apsvērumam izmeklēšanas iestādei ir jādarbojas tā, lai tiktu novērsti iespējamie interešu konflikti un saikne ar izmeklējamo notikumu cēloņiem.
67 Runājot par “neatkarības” jēdzienu, ir jānorāda, ka Direktīvā 2004/49 tas nav definēts. Tāpēc ir jāņem vērā tā parastā nozīme. Runājot par publiskām institūcijām, ar neatkarību parasti tiek apzīmēts statuss, kas nodrošina, ka attiecīgā institūcija var rīkoties pilnīgi brīvi attiecībā pret tiem subjektiem, no kuriem ir jānodrošina tās neatkarība, un tā tiek pasargāta no jebkādām norādēm vai jebkāda spiediena.
68 Treškārt – kā izriet no Komisijas prasības pieteikuma un ko tā skaidri apstiprināja tiesas sēdē – Komisija Polijas Republikai pārmet tikai to, ka tā nav nodrošinājusi PKBWK neatkarību no dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja PKP PLK S.A. un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma PKP S.A., nevis no transporta ministra kā tāda. Tādējādi Tiesai šī prasība sakarā ar pienākumu neizpildi ir jāizskata šajās robežās.
69 Šajā ziņā Polijas Republika nav apstrīdējusi Komisijas apgalvojumu, ka valsts, kuru pārstāv transporta ministrs, vienlaikus kontrolē šo dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāju un šo dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu.
70 Līdz ar to ir jāpārbauda, vai PKBWK, kas ir izveidota Transporta ministrijas ietvaros, juridiski, organizatoriski un lēmumu pieņemšanā ir neatkarīga no infrastruktūras pārvaldnieka PKP PLK S.A. un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma PKP S.A. tādā situācijā, kurā transporta ministrs kontrolē šo infrastruktūras pārvaldītāju un šo dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu.
71 Šajā ziņā, lai gan – kā to aicina darīt Polijas Republika – ir jāņem vērā Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 1. punkts, pamatojoties uz kuru PKBWK ir izveidota pastāvīgi un neatkarīgi, tomēr šajā normā ietvertais principiālais apgalvojums nevar tikt atdalīts no citiem tiesiskā konteksta elementiem, kurā šī iestāde rīkojas. Tādējādi tas, vai Polijas Republika nav izpildījusi savu pienākumu nodrošināt izmeklēšanas iestādes neatkarību no visiem dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītājiem un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem, ir jāizvērtē, ņemot vērā visu attiecīgo valsts tiesību normu kopumu.
72 Ceturtkārt, ir jānorāda, ka Komisijas argumenti, ar kuriem tiek kritizēta, pirmām kārtām, izmeklētāju statusa nenoteikšana Polijas tiesiskajā regulējumā un, otrām kārtām, PKBWK rīcībā nodoto līdzekļu nepietiekamība, attiecas uz Direktīvas 2004/49 21. panta 2. punktu.
73 Taču Komisijas prasības pieteikumā Direktīvas 2004/49 21. panta 2. punkts nav minēts. Līdz ar to šajā tiesvedībā šie abi argumenti nav jāizvērtē.
– Par PKBWK juridisko neatkarību
74 Komisija Polijas Republikai pārmet, ka tā ir iekļāvusi PKBWK Transporta ministrijas dienestos, neparedzot pietiekamas neatkarības garantijas.
75 Šajā ziņā ir jānorāda, ka, lai gan PKBWK ir daļa no Transporta ministrijas un tai nav atsevišķas juridiskas personas statusa, tomēr šāda situācija pati par sevi nepierāda, ka šī iestāde juridiskā ziņā nav neatkarīga no infrastruktūras pārvaldītāja PKP PLK S.A. un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma PKP S.A., kuriem savukārt ir savs un no ministrijas nošķirts juridiskas personas statuss. Taču, kā izriet no šā sprieduma 68. punkta, Komisija Polijas Republikai pārmet tikai to, ka tā nav nodrošinājusi PKBWK neatkarību no šā infrastruktūras pārvaldītāja un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, nevis no transporta ministra kā tāda.
76 Turklāt ir jānorāda, ka Direktīvā 2004/49 nav pats par sevi aizliegts izmeklēšanas iestādi iekļaut Transporta ministrijā.
77 No iepriekš minētā izriet, ka Komisija nav juridiski pietiekami pierādījusi, ka PKBWK nav juridiski neatkarīga no dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja vai dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, kurus kontrolē transporta ministrs.
– Par PKBWK organizatorisko neatkarību
78 Komisija Polijas Republikai, pirmām kārtām, pārmet, ka tā transporta ministram, pirmkārt, ir piešķīrusi pilnvaras iecelt amatā un atcelt no amata PKBWK direktoru, viņa vietnieku, kā arī sekretāru un pastāvīgos locekļus un, otrkārt, sagatavot sarakstu, no kura var tikt izvēlēti minētās iestādes ad hoc locekļi.
79 Pamatojoties uz Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 6. punktu, PKBWK direktoru ieceļ amatā un atceļ no amata transporta ministrs. Šā direktora vietnieku un šīs iestādes sekretāru atbilstoši šā likuma 28.a panta 7. punktam šis ministrs ieceļ amatā pēc minētās iestādes direktora lūguma. Runājot par pārējiem PKBWK locekļiem – viņus, pamatojoties uz minēta likuma 28.a panta 8. punktu, amatā ieceļ minētais ministrs pēc apspriešanās ar šīs iestādes direktoru.
80 No tā izriet, ka, lai gan – kā to uzsver Polijas Republika – ar PKBWK direktoru notiek apspriešanās saistībā ar atsevišķu šīs iestādes locekļu iecelšanu amatā, transporta ministram ir rīcības brīvība iecelt amatā visus minētās iestādes pastāvīgos locekļus.
81 Papildus tam no Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 6.–8. punkta izriet, ka transporta ministram ir pilnvaras atcelt no amata PKBWK direktoru, kā arī – pēc šā direktora lūguma – viņa vietnieku un šīs iestādes sekretāru. Turklāt šis ministrs pēc apspriešanās ar direktoru var atcelt no amata citus šīs iestādes locekļus.
82 Minētā likuma 28.a panta 9. punktā ir noteikts, ka minētais ministrs pēc PKBWK locekļu absolūta vairākuma pieprasījuma var atcelt no amata šīs iestādes locekli. Šā paša likuma 28.a panta 11. punktā ir paredzēts, ka minētās iestādes locekļa statuss tiek zaudēts, ja iestājas personas nāve, ja tā neatbilst 28.a panta 10. punktā noteiktajām prasībām vai ja transporta ministrs pieņem viņam iesniegtu atlūgumu.
83 Tomēr – kā ģenerāladvokāts ir norādījis savu secinājumu 81. punktā – ņemot vērā Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 6.–9. punkta formulējumu, nav iespējams droši konstatēt, ka šā panta 11. punktā minētie trīs gadījumi ir vienīgie, kuros PKBWK loceklis var tikt atcelts amata.
84 Turklāt nevar tikt arī apstiprināts, ka transporta ministrs PKBWK locekli var atcelt no amata tikai pēc šīs iestādes locekļu absolūta vairākuma lūguma. Proti, lai gan Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 9. punktā ir paredzēts, ka šis ministrs pēc PKBWK locekļu absolūta vairākuma lūguma var atcelt no amata kādu no šīs iestādes locekļiem, tomēr šā panta 7. un 8. punktā ir paredzēts, ka minētais ministrs PKBWK direktora vietnieku un sekretāru no amata atceļ pēc šīs iestādes direktora lūguma un minētās iestādes locekļus – pēc apspriešanās ar tās direktoru. Šajā ziņā ir jānorāda – kā ir uzsvērts šā sprieduma 81. punktā –, ka transporta ministram ir pilnvaras atcelt no amata PKBWK direktoru un minētā panta 6. punktā šīs pilnvaras nav pakļautas nekādiem procesuāliem nosacījumiem.
85 No tā izriet, ka attiecīgajā valsts tiesiskajā regulējumā transporta ministram ir piešķirta plaša rīcības brīvība atcelt no amata PKBWK locekļus.
86 Taču, lai gan nevienā Direktīvas 2004/49 normā nav aizliegts, ka transporta ministrs varētu iecelt amatā un atcelt no amata visus PKBWK locekļus, šīs direktīvas 21. panta 1. punkts, ciktāl tajā ir prasīts, lai šī iestāde būtu organizatoriski neatkarīga, tostarp no jebkura infrastruktūras pārvaldnieka un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, liedz to, ka amatpersona, kura kontrolē infrastruktūras pārvaldītāju un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu, var iecelt amatā un atcelt no amata visus izmeklēšanas iestādes locekļus, ja šīs pilnvaras nav stingri reglamentētas likumā tā, ka šai iestādei lēmumi būtu jāpieņem uz objektīvu, skaidri un galīgi uzskaitītu un pārbaudāmu kritēriju pamata.
87 Vēl konkrētāk, šādos apstākļos transporta ministram atzītā plašā iecelšanas amatā un atcelšanas no amata brīvība pati par sevi var ietekmēt PKBWK locekļu neatkarību gadījumā, kad ir runa par šā ministra kontrolētā dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma interesēm.
88 Apstāklis, ka Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 10., 12. un 13. punktā ir noteikti atsevišķi kritēriji, kam ir jāatbilst, lai kļūtu par PKBWK locekli, nevar mainīt šo secinājumu. Proti, kā norāda Komisija, neviens no šiem kritērijiem nevar nodrošināt šīs iestādes pastāvīgo locekļu neatkarību no dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma.
89 Turklāt, lai gan ir taisnība, ka PKBWK statūtu 12. pantā ir paredzēts, ka par izmeklēšanas grupas locekli nevar būt persona, kura ir hierarhiskas padotības attiecībās ar personām vai institūcijām, kam ir saikne ar izmeklējamo notikumu, kura ir iesaistīta šajā notikumā vai kura ir ar minēto notikumu skartas personas laulātais vai radinieks, šī garantija nav pietiekama, lai nodrošinātu PKBWK organizatorisko neatkarību.
90 Proti, šis noteikums vispārīgi un pastāvīgi neattiecas uz visiem minētās iestādes locekļiem, bet gan tikai uz tiem, kas ir daļa no izmeklēšanas grupas, kurai ir uzdots izmeklēt konkrētu avāriju vai starpgadījumu, un tikai uz šīs izmeklēšanas laiku. Turklāt minētā norma neattiecas uz visiem hipotētiskajiem gadījumiem, kuros attiecībā uz izmeklēšanas grupas locekli varētu rasties konflikts starp PKBWK veiktajām izmeklēšanām un infrastruktūras pārvaldītāja vai dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma interesēm. Visbeidzot, 2008. gada 11. decembra rīkojumu par PKBWK statūtiem ir pieņēmis transporta ministrs un viņš jebkurā brīdī to var grozīt. Šajā ziņā tikai tas vien, ka šim ministram – kā to apgalvo Polijas Republika – ir jāievēro Dzelzceļa pārvadājumu likuma normas, nav noteicošs. Proti, šīs normas – kā tika konstatēts šā sprieduma 79.–88. punktā – pašas par sevi nevar garantēt, ka PKBWK locekļi tiek iecelti amatā un atcelti no amata neatkarīgi no jebkāda dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja vai dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma interesēm.
91 Komisija kritizē arī faktu, ka PKBWK direktors var izvēlēties šīs iestādes ad hoc locekļus tikai no transporta ministra sagatavota saraksta.
92 Pamatojoties uz Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 4. punktu, PKBWK izmeklēšanās var iesaistīt ad hoc locekļus. Tos šīs iestādes direktors izvēlas no transporta ministra sagatavota saraksta.
93 No tā izriet, ka transporta ministram ir plaša rīcības brīvība izvēlēties personas, kuras kā PKBWK locekļi var piedalīties dzelzceļa avāriju un starpgadījumu izmeklēšanā, kā arī liegt citām personām tajās piedalīties. Ciktāl šis ministrs kontrolē dzelzceļa infrastruktūras uzņēmumu un infrastruktūras pārvaldītāju, šāds ierobežojums attiecībā uz izmeklēšanas grupu sastāvu nav saderīgs ar izmeklēšanas iestādes organizatoriskās neatkarības prasību.
94 Tas tā ir vēl jo vairāk tāpēc, ka Polijas Republika nav izvirzījusi nevienu saprātīgu attaisnojumu tam, kāpēc PKBWK direktors nevar brīvi izvēlēties šīs iestādes ad hoc locekļus, bet viņam tie ir jāizvēlas no tām personām, kuras iepriekš ir atlasījis transporta ministrs.
95 Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 15. punktā paredzētā garantija, saskaņā ar kuru PKBWK ad hoc locekļi nevar piedalīties izmeklēšanā, ja viņus nodarbina organizatoriska vienība, kuras dzelzceļa infrastruktūra, darbinieki vai dzelzceļa transportlīdzekļi ir saistīti ar izmeklējamo notikumu – kaut gan tā ir pasākums, kas nepieciešams, lai nodrošinātu šo locekļu neatkarību lēmumu pieņemšanā, – nevar izslēgt jebkādu interešu konflikta risku, ja transporta ministrs sagatavo to personu sarakstu, kuras var tikt izvēlētas par PKBWK ad hoc locekļiem.
96 Turklāt – runājot par Polijas Republikas apgalvojumu, ka praksē jebkura persona, kura atbilst Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 10. punkta prasībām, var lūgt PKBWK direktoram iekļaut savu vārdu šīs iestādes ad hoc locekļu sarakstā un minētās iestādes direktors par šo lūgumu lemj patstāvīgi, – ir jānorāda, ka administratīva prakse, kura atbilstoši tās būtībai var jebkurā brīdī tikt mainīta, nevar tikt uzskatīta par Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punktā prasīto pietiekamas neatkarības garantiju.
97 Otrām kārtām, Komisija kritizē to, ka PKBWK cilvēkresursu un finanšu vajadzību ziņā ir atkarīga no transporta ministra.
98 Atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.d panta 1. un 2. punktam transporta ministrs – izmantojot valsts budžetā pieejamo finansējumu – nodrošina PKBWK darbībai un funkcionēšanai nepieciešamos līdzekļus, par ko rūpējas viņa administrācijas atbilstošās struktūrvienības. PKBWK statūtu 26. pantā turklāt ir paredzēts, ka transporta ministra biroja ģenerāldirektors nodrošina PKBWK pastāvīgo locekļu personāla vadību un ka PKBWK finanšu vadību veic šī ministra finanšu birojs.
99 Pirmkārt, ir jānorāda, ka uz šo iestādi attiecinātā organizatoriskās neatkarības prasība nesniedzas tik tālu, ka tiek izslēgts, ka transporta ministra dienesti un personāls varētu tikt nodoti PKBWK rīcībā. Tomēr ir obligāti, lai šīs iestādes piekļuve šādiem resursiem tiktu garantēta, pamatojoties uz skaidriem noteikumiem, kurus transporta ministrs viens pats nevar grozīt. Savukārt iepriekšējā punktā minētās Dzelzceļa pārvadājumu likuma normas nevar PKBWK nodrošināt šādu garantētu piekļuvi minētajiem resursiem.
100 Otrkārt, ir jānorāda, ka prasītā organizatoriskā neatkarība, ciktāl runa ir par izmeklēšanas iestādi, principā neprasa, lai šai iestādei būtu atsevišķa budžeta pozīcija. Tādējādi dalībvalstis var paredzēt, ka no budžeta tiesību perspektīvas šī iestāde ir piederīga noteiktam ministrijas departamentam, ja tiek garantēta minētās iestādes neatkarīga pieeja finanšu resursiem, kuri tai ir jāpiešķir tās uzdevumu veikšanai.
101 Tomēr, ņemot vērā faktu, ka šajā gadījumā PKBWK nav patstāvīgas juridiskas personas statusa un tā ir strukturāli integrēta transporta ministrijā, kuras ministrs vienlaikus ir amatpersona, kura kontrolē infrastruktūras pārvaldītāju un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu, šāda neatkarība attiecībā uz piekļuvi finanšu resursiem, kuri šai iestādei ir jāpiešķir, lai tā varētu pilnvērtīgi pildīt savus uzdevumus, nevar tikt garantēta citādi, kā vien tai piešķirot savu budžeta pozīciju.
102 Proti, lai gan ir taisnība, ka Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.d pantā transporta ministram ir uzlikts pienākums nodrošināt PKBWK funkcionēšanai nepieciešamos līdzekļus, šis pienākums tomēr ir formulēts pārlieku vispārīgi, lai tādos apstākļos, kuros šis ministrs kontrolē infrastruktūras pārvaldītāju un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu, nepastāvētu risks, ka PKBWK tiek traucēts neatkarīgi veikt tās uzdevumus. Šajā ziņā ir jānorāda, ka Polijas Republika savā atbildes rakstā uz repliku uzsver, ka šīs iestādes darbībai atvēlētā budžeta posteņa – kurš aptver valdības administrācijas centrālo iestāžu un biroju darbību – daļu nosaka pats transporta ministrs.
103 No iepriekš minētajiem apsvērumiem izriet, ka Polijas Republika nav veikusi visus nepieciešamos pasākumus, lai nodrošinātu PKBWK organizatorisko neatkarību no infrastruktūras pārvaldītāja un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, kurus kontrolē transporta ministrs.
– Par PKBWK neatkarību lēmumu pieņemšanā
104 Komisija būtībā pārmet Polijas Republikai, ka PKBWK tikai sagatavojot lēmumu projektus, kurus tā iesniedzot apstiprināšanai transporta ministram.
105 Atbilstoši Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 14. punktam PKBWK locekļiem, pieņemot rezolūcijas, nav saistoši nekādi norādījumi par to saturu. Turklāt, pamatojoties uz PKBWK statūtu 22. pantu, tikai šie locekļi paraksta rezolūcijas, kas ietver pārskatus par avāriju, smagu avāriju vai starpgadījumu.
106 Tomēr Dzelzceļa pārvadājumu likuma 28.a panta 14. punkts ir jālasa kopsakarā ar šā likuma 28.a panta 2. punktu, kurā ir noteikts, ka PKBWK rīkojas transporta ministra vārdā. Papildus tam – kā norādīts šā sprieduma 90. punktā – 2008. gada 11. decembra rīkojumu par PKBWK statūtiem pieņēma šis ministrs un viņš to jebkurā brīdī var grozīt.
107 Šādos apstākļos nevar tikt droši apgalvots, ka Dzelzceļa pārvadājumu likumā PKBWK ir piešķirta patiesa autonomija attiecībā uz tās pārskatu sagatavošanu. Šāda nedrošība ir vēl problemātiskāka tāpēc, ka PKBWK – kā tika konstatēts šā sprieduma 78.–103. punktā – organizatoriskā ziņā nav pietiekami neatkarīga, un tas jau pats par sevi apdraud šīs iestādes neatkarību lēmumu pieņemšanā, radot risku, ka tā varētu tikt pakļauta infrastruktūras pārvaldītāja un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, kurus kontrolē transporta ministrs, interesēm.
108 Turklāt – kā Polijas Republika apstiprināja tiesas sēdē – visu PKBWK lēmumu publicēšanai ministrijas Oficiālajā Vēstnesī ir jāsaņem transporta ministra piekrišana.
109 Kā ģenerāladvokāts ir norādījis savu secinājumu 89. punktā, šāda publicēšana ir viens no galvenajiem dzelzceļa avāriju un starpgadījumu izmeklēšanas procedūras mērķiem. Tādējādi ar prasīto izmeklēšanas iestādes neatkarību no dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītāja un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma lēmumu pieņemšanā nav savienojams, ka amatpersona, kas kontrolē šos divus subjektus, varētu liegt publicēt pārskatus, kuros attiecīgā gadījumā tiek konstatēts, ka minētie subjekti ir atbildīgi par attiecīgo avāriju vai starpgadījumu.
110 Tāpēc ir jāuzskata, ka Polijas Republika nav nodrošinājusi PKBWK lēmumu pieņemšanas neatkarību no infrastruktūras pārvaldītāja un dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, kurus kontrolē transporta ministrs.
111 No iepriekš minētā izriet, ka, neveicot pasākumus, kas ir nepieciešami, lai garantētu izmeklēšanas iestādes organizatorisko un lēmumu pieņemšanas neatkarību no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma un dzelzceļa infrastruktūras pārvaldnieka, kurus kontrolē transporta ministrs, Polijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai ir uzlikti ar Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punktu.
Par tiesāšanās izdevumiem
112 Atbilstoši Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.
113 Tā kā Komisija ir prasījusi piespriest Polijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un spriedums Polijas Republikai ir nelabvēlīgs attiecībā uz iebildumu par Direktīvas 2004/49 21. panta 1. punkta pārkāpumu, šai dalībvalstij šajā apmērā ir jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
114 Atbilstoši šā paša reglamenta 141. panta 1. punktam pusei, kas atsakās no prasības, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja pretējā puse to ir prasījusi apsvērumos par atteikšanos no prasības. Tomēr no šā panta 2. punkta izriet, ka pēc tās puses pieteikuma, kura atsakās no prasības, tiesāšanās izdevumus var piespriest pretējai pusei, ja to pamato šīs pretējās puses rīcība.
115 Tā kā Polijas Republika, kā izriet no šā sprieduma 2. punkta, ir paziņojusi Komisijai tiesiskajā regulējumā veiktos grozījumus tikai pēc šīs prasības celšanas – un tādējādi šī iestāde varēja atteikties no sava iebilduma par Direktīvas 2004/49 16. panta 1. punkta pārkāpumu tikai tiesvedības Tiesā gaitā – un tā kā Komisija ir prasījusi, lai Polijas Republikai tiek piespriests atlīdzināt tiesāšanās izdevumus saistībā ar šo iebildumu, šai dalībvalstij ir jāpiespriež atlīdzināt šos tiesāšanās izdevumus.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (ceturtā palāta) nospriež:
1) Neveicot nepieciešamos pasākumus, lai garantētu izmeklēšanas iestādes organizatorisko un lēmumu pieņemšanas neatkarību no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma un dzelzceļa infrastruktūras pārvaldnieka, kurus kontrolē transporta ministrs, Polijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas tai ir uzlikti ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/49/EK (2004. gada 29. aprīlis) par drošību Kopienas dzelzceļos, un par Padomes Direktīvas 95/18/EK par dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu licencēšanu un Direktīvas 2001/14/EK par dzelzceļa infrastruktūras jaudas sadali un maksas iekasēšanu par dzelzceļa infrastruktūras izmantošanu un drošības sertifikāciju grozījumiem (Dzelzceļu drošības direktīva) 21. panta 1. punktu.
2) Polijas Republika atlīdzina tiesāšanās izdevumus.
[Paraksti]