SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 13. junija 2018(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Varnost na železnicah – Direktiva 2004/49/ES – Nesprejetje določb, potrebnih za zagotovitev neodvisnosti preiskovalnega organa“
V zadevi C‑530/16,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 18. oktobra 2016,
Evropska komisija, ki jo zastopata W. Mölls in J. Hottiaux, agenta,
tožeča stranka,
proti
Republiki Poljski, ki jo zastopata B. Majczyna in K. Majcher, agenta, skupaj s T. Warchołom, ekspertom,
tožena stranka,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi T. von Danwitz, predsednik senata, A. Tizzano, podpredsednik Sodišča v funkciji sodnika četrtega senata, C. Vajda, sodnik, K. Jürimäe, sodnica, in C. Lycourgos (poročevalec), sodnik,
generalni pravobranilec: M. Bobek,
sodni tajnik: M. Aleksejev, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 26. oktobra 2017,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 23. januarja 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi:
– da Republika Poljska s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev neodvisnosti varnostnega organa od katerega koli prevoznika v železniškem prometu, upravljavca železniške infrastrukture, prosilca spričevala in oskrbovalne službe, ter
– ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotovitev neodvisnosti preiskovalnega organa od prevoznika v železniškem prometu in upravljavca železniške infrastrukture,
ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi členov 16(1) in 21(1) Direktive 2004/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o varnosti na železnicah Skupnosti ter o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu in Direktive 2001/14/ES o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala (Direktiva o varnosti na železnicah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 227).
2 V repliki se je Komisija odločila, da umakne očitek, ki se nanaša na kršitev člena 16(1) Direktive 2004/49 in zadeva neobstoj neodvisnosti varnostnega organa, ker ji je Republika Poljska 1. decembra 2016 posredovala besedilo Ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (zakon o spremembi zakona o železniškem prometu in nekaterih drugih zakonov) z dne 16. novembra 2016 (Dz. U. 2016, pozicija 1923), ki po mnenju Komisije pravilno prenaša to določbo.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 V uvodni izjavi 24 Direktive 2004/49 je navedeno:
„Varnostno preiskavo je treba ločevati od sodne preiskave iste nesreče in [preiskovalcem] omogočiti dostop do dokazov in prič. Opraviti bi jo moral stalni organ, ki je neodvisen od aktivnih udeležencev v železniškem sektorju. Organ bi moral delovati na način, ki preprečuje navzkrižje interesov in vsakršno vpletenost pri vzrokih za dogodke, ki se preiskujejo; zlasti bi morala biti zavarovana njegova funkcionalna neodvisnost, če je tesno povezan z nacionalnim varnostnim organom ali regulatornim organom v zvezi z organizacijskimi in pravnimi nameni. Njegove preiskave bi morale biti, kolikor je mogoče, odprte. Za vsak dogodek bi preiskovalni organ moral ustanoviti ustrezno preiskovalno skupino s potrebnim strokovnim znanjem in izkušnjami za odkrivanje neposrednih in osnovnih vzrokov.“
4 Člen 3 navedene direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje definicije:
[…]
(b) ,upravljavec železniške infrastrukture‘ pomeni vsak organ ali podjetje, ki je pristojno zlasti za vzpostavitev in vzdrževanje železniške infrastrukture ali njenega dela iz člena 3 Direktive 91/440/EGS, kar lahko vključuje tudi vodenje nadzora nad infrastrukturo in varnostnimi sistemi. Naloge upravljavca železniške infrastrukture na omrežju ali na delu omrežja se lahko zaupajo različnim organom ali podjetjem; Naloge upravljavca železniške infrastrukture na omrežju ali na delu omrežja se lahko zaupajo različnim organom ali podjetjem;
(c) ,prevoznik v železniškem prometu‘ pomeni podjetje, kakor je definirano v Direktivi 2001/14/ES, in vsako drugo javno ali zasebno podjetje, katerega glavna dejavnost je izvajanje prevoznih storitev prevozov blaga in/ali potnikov v železniškem prometu, pri čemer mora ta prevoznik zagotoviti vleko; to vključuje tudi podjetja, ki zagotavljajo le vleko;
[…]“
5 Člen 19 Direktive 2004/49 določa:
„1. Države članice zagotovijo, da preiskovalni organ iz člena 21 opravi preiskave po resnih nesrečah na železniškem sistemu, katerih cilj je možno izboljšanje varnosti na železnici in preprečevanje nesreč.
2. Poleg resnih nesreč preiskovalni organ iz člena 21 lahko preišče tudi tiste nesreče in incidente, ki bi lahko v okoliščinah, ki se ne bi bistveno razlikovale, povzročili resne nesreče, vključno s tehničnimi napakami strukturnih podsistemov ali komponentami interoperabilnosti vseevropskega železniškega sistema za velike ali konvencionalne hitrosti.
[…]“
6 Člen 21 navedene direktive določa:
„1. Vsaka država članica zagotovi, da preiskave nesreč in incidentov iz člena 19 opravi stalni organ, ki ima vsaj enega preiskovalca, ki je v primeru nesreče ali resnega incidenta sposoben opravljati funkcijo glavnega preiskovalca. Ta organ je organizacijsko, finančno, pravno in pri odločanju neodvisen od upravljavca železniške infrastrukture, prevoznika v železniškem prometu, organa za določanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti in priglašenega organa, ter od nobene strani, katere interesi bi lahko bili v navzkrižju z nalogami, ki so zaupane preiskovalnemu organu. Poleg tega je funkcionalno neodvisen od varnostnega organa in vsakega železniškega regulatornega organa.
2. Preiskovalni organ opravlja svoje naloge neodvisno od organizacij iz odstavka 1 in ima možnost pridobiti sredstva za ta namen. Njegovi preiskovalci pridobijo status, ki jim zagotavlja potrebno jamstvo za neodvisnost.
[…]“
7 Člen 23 iste direktive določa:
„1. O preiskavi nesreče ali incidenta iz člena 19 se pripravijo poročila v obliki, ki je primerna glede na vrsto in resnost nesreče ali incidenta ter glede na pomen ugotovitev preiskave. Poročila navajajo cilje preiskav iz člena 19(1) in vsebujejo, kadar je to primerno, varnostna priporočila.
2. Preiskovalni organ objavi končno poročilo v najkrajšem možnem času in praviloma največ 12 mesecev po datumu dogodka. Poročilo, kolikor je mogoče, upošteva strukturo poročila iz Priloge V. Poročilo se skupaj z varnostnimi priporočili pošlje zadevnim stranem iz člena 22(3) ter zadevnim organom in stranem v drugih državah članicah.
3. Vsako leto najkasneje do 30. septembra preiskovalni organ objavi letno poročilo v zvezi s preiskavami, opravljenimi v prejšnjem letu, varnostnimi priporočili, ki so bila izdana, in ukrepi, sprejetimi v skladu s prej izdanimi priporočili.“
8 Točka 4, naslovljena „Analiza in ugotovitve“, Priloge V k Direktivi 2004/49, naslovljene „Bistvena vsebina poročil o preiskavi nesreč in incidentov“, določa:
„1. Končna presoja o nizu dogodkov:
– predstavitev presoj o dogodku na podlagi dejstev iz razdelka 3.
2. Razprava:
– analiza dejstev iz razdelka 3 zaradi presoj v zvezi z vzroki dogodka in delovanjem reševalnih služb.
3. Presoje:
– neposredni in primarni vzroki dogodka, vključno z dejavniki, ki so k njemu prispevali in so povezani z dejavnostmi vpletenega osebja ali stanjem voznega sredstva ali tehničnimi objekti in napravami,
– osnovni vzroki, ki so povezan z veščinami, postopki in vzdrževanjem,
– temeljni vzroki, ki so povezani s pogoji iz regulativnega okvira in uporabo sistema varnega upravljanja.
4. Dodatne ugotovitve:
– pomanjkljivosti in hibe, ugotovljene med preiskavo, ki pa so vendar brez pomena za presojo o vzrokih.“
Nacionalno pravo
9 Člen 28a Ustawa o transporcie kolejowym (zakon o železniškem prometu) z dne 28. marca 2003 (Dz. U. 2003, pozicija 86), ki vsebuje določbe glede ustanovitve in delovanja Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (nacionalna komisija za preiskovanje železniških nesreč, v nadaljevanju: PKBWK), določa:
„1. Stalna nacionalna komisija za preiskovanje železniških nesreč [PKBWK], ki je v pristojnosti ministra, pristojnega za promet, neodvisno opravlja svoje dejavnosti, to je, vodi preiskave v zvezi z resnimi nesrečami, nesrečami in incidenti […]
2. [PKBWK] svoje dejavnosti opravlja v imenu ministra, pristojnega za promet.
3. [PKBWK] sestavljajo štirje stalni člani, med katerimi so predsednik, namestnik predsednika in sekretar.
4. [PKBWK] lahko sestavljajo tudi ad hoc člani, ki jih s seznama, ki ga zagotovi minister za promet, izbere predsednik [PKBWK], da sodelujejo v postopku.
[…]
6. Predsednika [PKBWK] imenuje in razreši minister, pristojen za promet.
7. Namestnika predsednika in sekretarja imenuje in razreši minister, pristojen za promet, na zahtevo direktorja [PKBWK].
8. Člane [PKBWK] imenuje in razreši minister, pristojen za promet, na predlog predsednika [PKBWK].
9. Minister, pristojen za promet, lahko na zahtevo [PKBWK], za katero je glasovala absolutna večina članov, razreši člana [PKBWK].
10. Vsaka oseba, ki:
1) je poljski državljan in v celoti uživa državljanske pravice;
2) je v celoti poslovno sposobna;
3) ni bila obsojena zaradi namerne storitve kaznivega dejanja ter
4) izpolnjuje zahteve glede izobraževanja in usposabljanja,
je lahko član [PKBWK].
11. Članstvo osebe v [PKBWK] preneha, če zadevna oseba umre, če ne izpolnjuje obveznosti, določenih v členu 28a(10), ali če poda odstop pri ministru, pristojnemu za promet.
12. [PKBWK] je lahko sestavljena iz strokovnjakov z naslednjih področij:
1) delovanje železniškega omrežja;
2) načrtovanje, izgradnja in vzdrževanje železniških prog, križišč in postaj;
3) varnostne in krmilne naprave za železniško omrežje in komunikacije;
4) železniška vozila;
5) električna energija za železnice;
6) prevoz nevarnega tovora po železnici.
13. Kot strokovnjaki na posameznem področju se obravnavajo osebe z visokošolsko izobrazbo, ustreznimi kvalifikacijami in vsaj petletnimi izkušnjami na posameznem področju.
14. Člani [PKBWK] pri sprejemanju sklepov iz člena 281(1) delujejo po načelu proste presoje dokazov in jih ne zavezujejo nobena navodila glede vsebine sprejetih sklepov.
15. Ko [PKBWK] preiskuje resno nesrečo, nesrečo ali incident, v to komisijo niso vključeni ad hoc člani, ki jih zaposlujejo agencije, katerih infrastruktura, delavci ali vozila so bili vpleteni v dogodek, ki se preiskuje.
[…]“
10 Člen 28d zakona o železniškem prometu določa:
„1. Minister, pristojen za promet, v del državnega proračuna, ki je v njegovi pristojnosti, vključi sredstva za financiranje opravljanja dejavnosti [PKBWK] in njenega osebja, zlasti za plačilo njegovih članov, izvedencev in operativnega osebja ter za tehnično opremo, stroške usposabljanja, stroške objave in stroške za izvedence.
2. Delovanje [PKBWK] mora biti zagotovljeno na ustreznem oddelku ustreznega urada ministra za promet.
[…]
4. Minister, pristojen za promet, z odredbo sprejme statut, ki ureja dejavnosti in organizacijsko strukturo [PKBWK], pri čemer upošteva naravo nalog, ki jih ta opravlja.“
11 Člen 1 odloka ministra za infrastrukturo št. 59 z dne 11. decembra 2008 o poslovniku PKBWK (v nadaljevanju: odlok z dne 11. decembra 2008 o statutu PKBWK), določa:
„Določi se statut [PKBWK], ki je v prilogi k temu odloku.“
12 Člen 10 Priloge k navedenemu odloku (v nadaljevanju: statut PKBWK) določa:
„1. Predsednik [PKBWK] po pridobitvi informacij o resni nesreči, nesreči ali incidentu na železniški progi […] opredeli ta dogodek za namene ugotovitve potrebe Komisije, da uvede postopek.
2. Če se predsednik [PKBWK] odloči uvesti postopek, imenuje preiskovalno skupino, zlasti pa izmed članov [PKBWK] imenuje vodjo skupine in v dogovoru z njim določi sestavo skupine.
3. Predsednik [PKBWK] lahko v soglasju z vodjem preiskovalne skupine v sestavo preiskovalne skupine vključi ad hoc člane, izbrane s seznama ministra.
4. Če to utemeljujejo posebne dejanske okoliščine, lahko pri delu preiskovalne skupine sodelujejo izvedenci, ki jih na zahtevo vodje preiskovalne skupine imenuje predsednik [PKBWK].“
13 Člen 12 Statuta PKBWK določa:
„Član preiskovalne skupine ne more biti oseba, ki:
1. je v razmerju hierarhične podrejenosti do oseb ali institucij, ki imajo zvezo s preiskovanim incidentom;
2. je bil udeležen v resni nesreči, nesreči ali incidentu na železniški progi, na katero se nanaša postopek;
3. je zakonec osebe, ki je prizadeta zaradi resne nesreče, nesreče ali incidenta na železniški progi, na katero se nanaša postopek;
4. je eden od staršev ali svakinja ali svak v ravni črti, v stranski črti pa sorojenec oseb, navedenih v točki 3, ali ki je posvojil, sprejel varstvo in vzgojo ali skrbništvo nad osebami, na katere se nanaša postopek.“
14 Člen 22 statuta PKBWK določa:
„1. Sklep se sprejme z večino glasov z dvigovanjem rok. V primeru neodločenega izida odloča glas predsednika seje.
2. Pri glasovanju sodelujejo le stalni člani [PKBWK] in ad hoc člani, ki so sodelovali pri delu preiskovalne skupine, brez poseganja v člen 11. Glasovanje se na sme odvijati v prisotnosti oseb iz člena 19(1), točka 3, statuta.
3. Sklep je pisen in ga podpišejo vsi člani [PKBWK], ki so sodelovali pri njegovem sprejetju.“
15 Člen 26 navedenega statuta določa:
„1. Kadrovsko vodenje stalnih članov [PKBWK] zagotavlja urad generalnega direktorja ministrstva.
2. Finančno poslovodenje [PKBWK] opravlja finančni urad ministrstva v okviru načrta odhodkov, ki je del finančnega načrta. Postopki za finančni nadzor, ki veljajo na ministrstvu, se uporabljajo za izvedene finančne transakcije.
3. [PKBWK] uporablja službena vozila v skladu z veljavnimi postopki na ministrstvu.
4. Na področju oddaje javnih naročil se uporabljajo postopki oddaje, ki veljajo na ministrstvu.“
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
16 Komisija je 21. februarja 2014 Republiki Poljski poslala uradni opomin, s katerim jo je seznanila z elementi njene zakonodaje, za katere je ocenila, da niso v skladu z Direktivo 2004/49. Med temi očitki so med drugim pomanjkanje neodvisnosti varnostnega organa, kar je v nasprotju s členom 16(1) te direktive, in pomanjkanje neodvisnosti preiskovalnega organa, kar je v nasprotju s členom 21(1) te direktive.
17 Republika Poljska je 17. aprila 2014 po eni strani izpodbijala domnevne nepravilnosti, ki jih je ugotovila Komisija, in po drugi strani to institucijo obvestila, da namerava spremeniti svojo zakonodajo.
18 Komisija je 27. februarja 2015 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je poudarila, da Republika Poljska s tem, da ni sprejela ustreznih ukrepov za zagotovitev pravilnega prenosa in uveljavitve Direktive 2004/49, ni izpolnila obveznosti zlasti iz člena 16(1) in iz člena 21(1) te direktive.
19 Republika Poljska je 27. aprila 2015 Komisijo seznanila z začetkom veljavnosti dveh uredb ministrstva za infrastrukturo in razvoj z dne 17. februarja 2015. Republika Poljska je 18. in 30. oktobra 2015 Komisiji uradno posredovala uredbo ministra za infrastrukturo in razvoj z dne 26. septembra 2015 in zakon z dne 25. septembra 2015 o spremembi zakona o železniškem prometu.
20 Komisija meni, da te določbe skupaj sicer omogočajo prenehanje določenega števila neizpolnitev obveznosti iz obrazloženega mnenja, vendar pa ne odpravljajo očitkov glede pomanjkanja neodvisnosti varnostnega organa in preiskovalnega organa. Komisija je zato vložila to tožbo.
21 V repliki je Komisija očitek, ki se nanaša na kršitev člena 16(1) Direktive 2004/49, umaknila iz razlogov, navedenih v točki 2 te sodbe.
Tožba
Dopustnost
Trditve strank
22 Republika Poljska meni, da očitek, ki se nanaša na kršitev člena 21(1) Direktive 2004/49, ni dopusten, ker je hipotetičen in preveč splošen ter ga Komisija ni zadostno obrazložila.
23 Po mnenju te države članice Komisija ni upoštevala pojasnil in utemeljitev, ki so jih v predhodnem postopku podali poljski organi. Zato naj analiza Komisije ne bi bila popolna in naj bi Republiki Poljski preprečila, da pripravi svojo obrambo.
24 Poleg tega naj Komisija ne bi navedla nobene okoliščine ali točno določenega dogodka, ki bi posegal v neodvisnost PKBWK od upravljavca infrastrukture. Ta država članica trdi, da je PKBWK v vseh primerih incidentov, do katerih je do sedaj prišlo, ravnala neodvisno, tako da je očitek Komisija hipotetičen.
25 Komisija po eni strani trdi, da je v svoji tožbi navedla razloge, iz katerih meni, da določbe poljskega prava ne zagotavljajo neodvisnosti PKBWK, in da je pojasnila, zakaj po njenem mnenju niso prepričljive nasprotne trditve, ki jih je poljska vlada navedla v predhodnem postopku.
26 Komisija po drugi strani poudarja, da lahko Sodišču predloži tožbo zaradi ugotovitve neizpolnitve obveznosti, če meni, da je izkazana kršitev člena 21(1) Direktive 2004/49, ne da bi čakala, da pride do železniške katastrofe.
Presoja Sodišča
27 Republika Poljska v bistvu izpodbija dopustnost očitka o kršitvi člena 21(1) Direktive 2004/49, ker naj bi bil preveč splošen in hipotetičen in ker naj ne bi bil dovolj obrazložen.
28 Prvič, opozoriti je treba, da morajo dejanski in pravni bistveni elementi, na katerih temelji tožba, dosledno in razumljivo izhajati iz besedila tožbe (glej zlasti sodbo z dne 25. aprila 2013, Komisija/Finska, C‑74/11, neobjavljena, EU:C:2013:266, točka 47 in navedena sodna praksa).
29 V obravnavanem primeru tožba Komisije izpolnjuje to zahtevo. Komisija namreč v njej jasno navaja razloge, iz katerih meni, da poljska zakonodaja ne zagotavlja neodvisnosti PKBWK od prevoznika v železniškem prometu, družbe PKP S.A., in upravljavca železniške infrastrukture, družbe PKP PLK S.A.
30 Opozoriti je treba tudi, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso predmet tožbe, vložene na podlagi člena 258 PDEU, razmejen s predhodnim postopkom, ki je predpisan v tej določbi, njegov namen pa je zadevni državi članici dati možnost, da izpolni obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, in ji dopustiti, da se učinkovito brani pred očitki Komisije. Tožba mora torej temeljiti na istih razlogih in trditvah, kot so navedeni v obrazloženem mnenju. Vendar ta zahteva ne more pomeniti, da je vsekakor potrebna popolna skladnost med očitki, navedenimi v izreku obrazloženega mnenja, in tožbenimi predlogi, če predmet spora, ki je bil opredeljen v obrazloženem mnenju, ni bil razširjen ali spremenjen (glej v tem smislu sodbi z dne 4. maja 2017, Komisija/Luksemburg, C‑274/15, EU:C:2017:333, točka 37, in z dne 14. septembra 2017, Komisija/Grčija, C‑320/15, EU:C:2017:678, točka 31).
31 Vendar pa Republika Poljska ni dokazala, da je Komisija razširila obseg te tožbe na razloge ali predloge, ki niso bili v obrazloženem mnenju. Okoliščina, da naj Komisija ne bi upoštevala argumentov, ki jih je Republika Poljska razvila v predhodnem postopku, tudi če bi bila dokazana, ne more zadoščati za to, da se očitek o kršitvi člena 21(1) Direktive 2004/49 razglasi za nedopusten.
32 Poudariti je treba, drugič, da ima Komisija pravico pri Sodišču vložiti tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, s katero graja pomanjkanje neodvisnosti preiskovalnega organa iz člena 21 Direktive 2004/49, ne da bi morala navesti konkretno situacijo, v kateri naj bi dejansko prišlo do posega v to neodvisnost. Države članice so namreč zavezane zagotavljati neodvisnost preiskovalnega organa s sprejetjem skupka pravil, ki temu organu zagotavljajo možnost opravljanja svojih nalog brez tveganja, da bo med drugim podvržen navodilom ali vplivu upravljavca železniške infrastrukture ali prevoznika v železniškem prometu. Neobstoj ali nezadostnost takega pravnega okvirja je sam po sebi tak, da izkazuje neizpolnitev obveznosti iz člena 21(1) Direktive 2004/49 (glej po analogiji sodbo z dne 2. junija 2016, Komisija/Portugalska, C‑205/14, EU:C:2016:393, točka 48).
33 Iz vseh zgornjih ugotovitev izhaja, da je ta tožba zaradi neizpolnitve obveznosti dopustna.
Utemeljenost
Trditve strank
34 Komisija trdi, prvič, da poljska zakonodaja v nasprotju s tem, kar nalaga člen 21(2) Direktive 2004/49, ne vsebuje nobene določbe, ki bi preiskovalcem dajala status, ki jim daje potrebna jamstva neodvisnosti.
35 Po mnenju Komisije zgolj uporaba besede „neodvisno“ iz člena 28a(1) zakona o železniškem prometu za opis PKBWK –glede na to, da ni konkretnih in podrobnih določb na tem področju – tej dejansko ne daje statusa, določenega v členu 21(2) Direktive 2004/49, in PKBWK dejansko ne zagotavlja, da pri svoji organizaciji, svoji pravni strukturi in svojih odločitvah lahko izpolnjuje svoje naloge v popolni neodvisnosti od ministra, pristojnega za promet, v skladu s členom 21(1) te direktive.
36 Drugič, Komisija poudarja, da je PKBWK del ministrstva, pristojnega za promet. Komisija sicer priznava, da člen 21(1) Direktive 2004/49 ne prepoveduje navezave preiskovalnega organa na organizacijske strukture tega ministrstva, vendar naj bi bilo to dopustno, le če so sprejeti ukrepi za zagotovitev neodvisnosti tega organa od tega ministrstva. V poljski zakonodaji pa naj ne bi bilo tako.
37 Tretjič, Komisija poudarja, da poljska zakonodaja ne zagotavlja neodvisnosti PKBWK od upravljavca železniške infrastrukture.
38 Komisija v zvezi s tem poudarja, da je ministrstvo za finance, ki ga zastopa minister, pristojen za promet, s 85,09 % njenih delnic večinski lastnik upravljavca železniške infrastrukture, družbe PKP PLK S.A., druge delnice pa ima v lasti prevoznik v železniškem prometu, družba PKP S.A., katere edini delničar je ministrstvo za finance, ki ga zastopa ta minister, poleg tega pa lahko delnice družbe PKP PLK S.A. prenese le na ministrstvo za finance. Ministrstvo za finance naj bi imelo 61,7 % glasovalnih pravic na skupščini upravljavca infrastrukture, preostanek pa jih ima družba PKP S.A. Poleg tega naj bi ta minister odobril statut upravljavca infrastrukture in njegove spremembe, skupščina pa naj bi imenovala člane nadzornega sveta upravljavca infrastrukture med kandidati, ki jih predlaga isti minister. Komisija iz tega sklepa, da slednji obvladuje upravljavca infrastrukture.
39 Komisija meni, da preiskovalni organ, ker je vključen v strukturo ministrstva, pristojnega za promet, in ker to ministrstvo nadzoruje upravljavca infrastrukture, pri svoji organizaciji, pravni strukturi in odločitvah ni neodvisen od upravljavca železniške infrastrukture.
40 Četrtič, Komisija poudarja, da PKBWK ne deluje v svojem imenu, temveč opravlja svoje naloge v skladu s členom 28a(2) zakona o železniškem prometu, v imenu ministra, pristojnega za promet. Vse ukrepe, ki jih sprejme, mora odobriti in podpisati ta minister, tako da naj bi PKBWK dejansko le pripravljala odločitev, ta minister pa ima možnost, da spremeni ali zavrne tako predlagano odločitev. Poleg tega naj bi iz člena 1 odloka z dne 11. decembra 2008 o statutu PKBWK izhajalo, da ta organ deluje v okviru ministrstva, pristojnega za promet, kar naj bi dokazovalo, da ta ne deluje niti neodvisno niti ločeno od tega ministrstva.
41 Petič, Komisija poudarja, da minister, pristojen za promet, imenuje in razreši predsednika PKBWK in njegovega namestnika ter sekretarja PKBWK. Komisija poudarja, da poljska zakonodaja ne določa, v skladu s katerimi merili in na podlagi katerih načel ta minister izbere te odgovorne. Nobene določbe te zakonodaje naj zlasti ne bi določale, da imajo osebe, ki zasedajo te tri funkcije, status, ki zagotavlja njihovo neodvisnost, kot to zahteva člen 21(2) Direktive 2004/49.
42 Šestič, Komisija trdi, da v skladu s členom 28a(8) zakona o železniškem prometu minister, pristojen za promet, imenuje in odpokliče stalne člane PKBWK na podlagi nezavezujočega mnenja njegovega predsednika. Iz tega sklepa, da predsednik PKBWK nima pristojnosti, da popolnoma neodvisno določi sestavo svoje lastne preiskovalne skupine, kar bi lahko vplivalo na kakovost, nepristranskost in preglednost preiskave.
43 Komisija v zvezi s tem poudarja, da seznam meril iz člena 28a(10) zakona o železniškem prometu ne vsebuje zahtev po neodvisnosti iz člena 21(1) Direktive 2004/49 in da poljska zakonodaja ne določa, v skladu s katerimi merili in na podlagi katerih načel mora minister, pristojen za promet, opraviti svojo izbiro. Komisija poleg tega poudarja, da poljska zakonodaja ne prepoveduje, da bi bile osebe, ki bi lahko izpolnile merila, določena s tem seznamom, predstavniki prevoznikov v železniškem prometu ali upravljavcev infrastrukture, kar je v nasprotju z načelom organizacijske neodvisnosti PKBWK.
44 Sedmič, Komisija trdi, da minister, pristojen za promet, v skladu s členom 28a(4) zakona o železniškem prometu in členom 10 statuta PKBWK sestavi seznam, s katerega lahko predsednik PKBWK izbere ad hoc člane zaradi sodelovanja pri preiskavah. Predsednik PKBWK torej ne more sam določiti sestave svoje ekipe, pač pa je prisiljen imenovati osebe, ki jih je pred tem izbral ta minister.
45 Komisija poleg tega poudarja, da poljska zakonodaja ne opredeljuje podrobnih pravil ali meril, v skladu s katerimi minister, pristojen za promet, pripravi seznam ad hoc članov PKBWK, niti kako je tem članom zagotovljen status, ki jim daje potrebno neodvisnost. Nazadnje Komisija trdi, da poljska zakonodaja ne prepoveduje, da so osebe na tem seznamu predstavniki prevoznikov v železniškem prometu ali upravljavcev železniške infrastrukture.
46 Osmič, Komisija graja dejstvo, da je v skladu s členom 28d(2) zakona o železniškem prometu delovanje PKBWK zagotovljeno s specializiranimi službami uprave ministrstva, pristojnega za promet. Natančneje, obveznost preiskovalnega organa, da od ministra, pristojnega za promet, sistematično zahteva dajanje na razpolago sredstev, ki so nujna za njegovo delovanje, znatno omejuje njegovo organizacijsko neodvisnost.
47 Poleg tega Komisija poudarja, da nobena določba Direktive 2004/49 ne dovoljuje državam članicam, da se zaradi izognitve obveznostim iz člena 21(1) te direktive sklicujejo na proračunske razloge. Dalje, odstavek 2 tega člena naj bi nalagal, da preiskovalni organ dobi zadostna sredstva za izpolnjevanje svojih nalog in ciljev. Ker je v skladu s členom 28d(1) zakona o železniškem prometu minister, pristojen za promet, tisti, ki zagotavlja potrebna sredstva za dejavnosti in delovanje PKBWK, naj ta ne bi imela lastne proračunske vrstice, ta minister pa naj bi prosto presojal, ali je treba PKBWK dati sredstva glede na poslovne interese družbe upravljavke infrastrukture.
48 Republika Poljska trdi, da neodvisnost PKBWK ne zagotavljajo le določbe zakona o železniškem prometu, ki izrecno navajajo neodvisnost tega organa, pač pa tudi konkretna jamstva, ki zagotavljajo njegovo organizacijsko in pravno neodvisnost ter neodvisnost pri odločitvah. Ta država članica poudarja, da nobena določba Direktive 2004/49 ne vsebuje navedbe v zvezi z izbiro članov preiskovalnega organa. Pravo Unije zahteva le, da gre za neodvisen organ.
49 Organizacijska neodvisnost PKBWK naj bi se odražala v njeni možnosti, da odloči o svoji notranji strukturi in da ima svoje organe in sredstva. Namestnik predsednika in sekretar PKBWK naj bi bila imenovana in razrešena na zahtevo predsednika tega organa v skladu s členom 28a(7) zakona o železniškem prometu. Ta predsednik naj bi dajal tudi svoje mnenje o imenovanju in razrešitvi drugih stalnih članov. Poleg tega ad hoc člani tega organa, ki se izberejo s seznama, ki ga pripravi minister, pristojen za promet, na podlagi člena 28a(15) tega zakona ne smejo biti zaposleni pri organizaciji, katere železniška infrastruktura, zaposleni ali železniška vozila so bili vpleteni v nesrečo, resno nesrečo ali incident, ki je predmet preiskave.
50 Poleg tega v skladu s členom 10 statuta PKBWK postopke, povezane z resnimi nesrečami, nesrečami in incidenti na železniških progah, vodijo ad hoc skupine, ki jih imenuje predsednik PKBW, pri čemer člani take skupine na podlagi člena 12 tega statuta ne smejo biti v hierarhičnem odnosu z osebami in institucijami, ki imajo povezavo z dogodkom, na katerega se nanaša preiskava. Poleg tega naj bi bilo poročilo v zvezi s postopkom, vodenim v okviru take preiskave, potrjeno z glasovanjem, pri katerem sodelujejo le člani te skupine.
51 V tem okviru Republika Poljska meni, da možnost imenovati ad hoc člane PKBWK na podlagi seznama, ki ga določi minister, pristojen za promet, ne posega v neodvisnost tega organa. Poleg tega lahko v praksi vsaka oseba, ki izpolnjuje zahteve, določene v členu 28a(10) zakona o železniškem prometu, zahteva svojo vključitev na seznam ad hoc članov. Predsednik PKBWK naj bi o taki zahtevi odločal neodvisno.
52 Republika Poljska navaja, da je trenutno na seznamu ad hoc članov PKBWK sto oseb, ki so vsi strokovnjaki, specializirani za področje železnic, kar daje predsedniku tega organa dovolj veliko svobodo glede izbire ad hoc članov, ki sodelujejo pri določeni preiskavi, saj je načeloma samo en ad hoc član del preiskovalne skupine.
53 Poleg tega člen 28a(10) zakona o železniškem prometu določa pogoje zlasti glede kvalifikacij, ki jih morajo izpolnjevati člani PKBWK in ki so natančneje določene v členu 28a(12) in (13) tega zakona. Člen 28a(11) tega zakona naj bi vseboval tudi seznam razlogov za prenehanje statusa člana tega organa. Takšna jamstva naj bi omogočila, da se čim bolj zmanjša diskrecija ministra, pristojnega za promet, glede imenovanja in razrešitve članov tega organa.
54 Republika Poljska poudarja da je nacionalni zakonodajalec, da bi racionaliziral proračunske odhodke, delovanje PKBWK zaupal specializiranim službam ministrstva, pristojnega za promet, pri čemer je zagotovil potrebna finančna sredstva za delovanje tega organa.
55 Sredstva, ki so namenjena potrebam PKBWK, naj bi bila ločena v okviru posebnega oddelka državnega proračuna v rubriki promet in naj bi bila v specifični postavki, ki krije stroške delovanja uradov in centralnih organov vladne administracije. Čeprav minister, pristojen za transport, odloča o kvoti, ki je namenjena za delovanje PKBWK, naj bi bil ta na podlagi člena 28d(1) zakona o železniškem prometu dolžan z razpoložljivim deležem državnega proračuna zagotoviti sredstva, potrebna za dejavnosti tega organa in njegovo delovanje. V tem zakonu naj bi bil seznam odhodkov tega organa, katerih financiranje zagotovi ministrstvo, pristojno za promet. Republika Poljska poleg tega poudarja, da se je proračun PKBWK v zadnjih letih povečal.
56 To, da ministrstvo, pristojno za promet, vodi administrativne službe, naj ne bi posegalo v organizacijsko neodvisnost PKBWK. V okviru administracije tega ministrstva naj bi bili namreč ustanovljeni ločeni oddelki, ki naj bi bili izključno zadolženi za administrativno delovanje in naj bi jih vodil generalni direktor službe. Administrativne službe tega ministrstva, zlasti kadrovska služba in finančna služba, naj bi bile torej pod vodstvom generalnega direktorja in naj bi delovale brez sodelovanja ministra, pristojnega za promet, ki naj bi vodil operativne enote. V skladu s členom 28a(1) zakona o železniškem prometu naj bi bila PKBWK organ v sestavi tega ministrstva, kar naj bi pričalo o njenem ločenem statusu in njeni neodvisnosti. PKBWK naj ne bi bila podrejena temu ministru.
57 Glede pravne neodvisnosti PKBWK Republika Poljska opozarja, da je vključitev preiskovalnega organa v okvir strukture ministrstva običajna praksa v mnogih državah članicah, tudi če je družba, ki upravlja železniško infrastrukturo, državno podjetje.
58 Dejstvo, da ni treba preučiti pravne neodvisnosti PKBWK, po mnenju Republike Poljske izhaja iz okoliščine, da je ločitev tega organa od upravljavcev železniške infrastrukture in prevoznikov v železniškem prometu nedvomno zagotovljena.
59 Glede neodvisnosti PKBWK pri odločanju Republika Poljska poudarja, da člani tega organa ne prejemajo nobenih navodil glede vsebine njihovih sklepov v skladu s členom 28a(14) zakona o železniškem prometu. Poskusi vmešavanja v delovanje tega organa bi bili ukrepi v nasprotju s tem zakonom in bi posegali v načelo zakonitosti, ki je določeno v členu 7 poljske ustave.
60 Okoliščina, da PKBWK izvaja svoje naloge v imenu ministra, pristojnega za promet, naj ne bi ogrožala njegove neodvisnosti, temveč naj bi mu nasprotno omogočala, da učinkovito izvršuje svoje naloge, tako da se opira na avtoriteto javne oblasti. Republika Poljska tudi meni, da se Komisija moti, ko ocenjuje, da PKBWK ne more avtonomno sprejeti nobene odločitve. Ta organ naj bi svoje odločitve sprejemal v obliki sklepov, ki so sprejeti z večino glasov, pri čemer ima v primeru neodločenega glasovanja predsednik seje odločilni glas. Pri glasovanju naj bi sodelovali edino stalni člani tega organa in ad hoc člani tega organa, ki so sodelovali pri delu skupine po nesrečah. Minister, pristojen za promet, naj ne bi nikakor sodeloval pri sprejetju teh sklepov, njegov podpis pa se ne zahteva niti ga ni na sklepih PKBWK.
61 Republika Poljska nazadnje trdi, da mora PKBWK zainteresirane subjekte obvestiti o vodenem postopku in njegovem napredku, s čimer se zagotavlja preglednost njenega delovanja in javni nadzor nad rezultati postopkov, ki jih vodi. Poleg tega mora ta organ tudi objaviti letno poročilo o svojem delu.
Presoja Sodišča
– Uvodne ugotovitve
62 Prvič, poudariti je treba, da je na podlagi člena 28a(1) zakona o železniškem prometu PKBWK na Poljskem preiskovalni organ iz člena 21 Direktive 2004/49. V skladu s to določbo je za ustanovitev PKBWK odgovoren minister, pristojen za promet, tako da ta organ svoje naloge izvršuje v imenu tega ministra. Kot je na obravnavi pred Sodiščem potrdila Republika Poljska, nima ne pravne osebnosti ne lastne proračunske vrstice, kot je razvidno iz člena 28d(1) zakona o železniškem prometu. V skladu s členom 28d(2) tega zakona njegovo delovanje zagotavljajo specializirane službe administracije tega ministra.
63 V skladu s členom 19 Direktive 2004/49 je preiskovalni organ iz člena 21 te direktive pristojen za preiskave resnih nesreč na železniškem sistemu, katerih cilj je morebitno izboljšanje varnosti na železnici in preprečevanje nesreč. Lahko se tudi odloči preiskovati druge nesreče in incidente, ki bi lahko v okoliščinah, ki se ne bi bistveno razlikovale, povzročili resne nesreče.
64 Člen 23 te direktive določa, da preiskovalni organ objavi končno poročilo o vseh preiskavah, ki jih je vodil glede nesreč ali incidentov, ki po potrebi vsebuje varnostna priporočila in katerega struktura je čim bliže tisti, ki je opredeljena v prilogi V k tej direktivi. Iz te priloge izhaja, da se morajo ugotovitve končnega poročila nanašati na neposredne in primarne vzroke dogodka, vključno z dejavniki, ki so k njemu prispevali in so povezani z dejavnostmi vpletenega osebja ali stanjem voznega sredstva ali tehničnimi objekti in napravami, osnovne vzroke, povezane z veščinami, postopki in vzdrževanjem in temeljne vzroke, povezane zlasti z uporabo sistema varnega upravljanja. To poročilo se pošlje zadevnim stranem, med drugim upravljavcu železniške infrastrukture in prevoznikom v železniškem prometu.
65 Prav tako mora preiskovalni organ objaviti letno poročilo v zvezi s preiskavami, opravljenimi v prejšnjem letu, varnostnimi priporočili in ukrepi, sprejetimi v skladu s prej izdanimi priporočili.
66 Drugič, člen 21(1) Direktive 2004/49 določa, da je preiskovalni organ glede svoje pravne strukture, svoje organizacije in pri odločanju neodvisen od nekaterih akterjev v železniškem sektorju, ki so izrecno navedeni in med katerimi sta upravljavec železniške infrastrukture in prevozniki v železniškem prometu. V skladu z uvodno izjavo 24 te direktive bi moral preiskovalni organ delovati tako, da preprečuje navzkrižje interesov in vsakršno vpletenost pri vzrokih za dogodke, ki se preiskujejo.
67 Glede pojma „neodvisnosti“ je treba poudariti, da ga Direktiva 2004/49 ne opredeljuje. Torej je treba upoštevati njegov običajni pomen. Tako glede javnih organov neodvisnost običajno pomeni status, ki zadevnemu organu zagotavlja možnost popolnoma prostega ravnanja glede na organizacije, v razmerju do katerih mora biti njegova neodvisnost zagotovljena, brez vsakršnega navodila in vsakršnega pritiska.
68 Tretjič, kot je razvidno iz tožbenega predloga Komisije in kot je ta izrecno potrdila na obravnavi, ta institucija Republiki Poljski očita, da ni zagotovila neodvisnosti PKBWK od upravljavca železniške infrastrukture, družbe PKP PLK S.A., in prevoznika v železniškem prometu, družbe PKP S.A., ne pa od ministra, pristojnega za promet. V okviru te omejitve mora torej Sodišče preizkusiti to tožbo zaradi neizpolnitve.
69 V zvezi s tem Republika Poljska ni izpodbijala trditve Komisije, da država, ki jo zastopa minister, pristojen za promet, nadzoruje tega upravljavca železniške infrastrukture in tega prevoznika v železniškem prometu.
70 Zato je treba preučiti, ali je PKBWK, ki je ustanovljena v okviru ministrstva, pristojnega za promet, kar zadeva njeno pravno strukturo, njeno organizacijo in pri odločitvah neodvisna od upravljavca infrastrukture, družbe PKP PLK S.A., in prevoznika v železniškem prometu, družbe PKP S.A., v položaju, v katerem minister, pristojen za promet, nadzoruje tega upravljavca in tega prevoznika v železniškem prometu.
71 V zvezi s tem je treba, kot to predlaga Republika Poljska, sicer upoštevati člen 28a(1) zakona o železniškem prometu, v skladu s katerim se PKBWK ustanovi za stalno in je neodvisna, vendar pa načelne trditve iz te določbe ni mogoče ločiti od drugih elementov pravnega okvirja, v katerem ta organ deluje. Zato je treba glede na vse upoštevne nacionalne določbe preučiti, ali Republika Poljska ni izpolnila svoje obveznosti zagotoviti neodvisnost preiskovalnega organa od katerega koli upravljavca železniške infrastrukture in katerega koli prevoznika v železniškem prometu.
72 Četrtič, poudariti je treba, da argumenti Komisije, s katerimi se po eni strani graja to, da v poljski ureditvi ni urejen status za preiskovalce, in po drugi nezadostnost sredstev, ki so dana na voljo PKBWK, spadajo na področje uporabe člena 21(2) Direktive 2004/49.
73 Člen 21(2) Direktive 2004/49 pa ni zajet s tožbenim predlogom Komisije. Zato teh dveh argumentov ni treba preizkusiti v okviru te tožbe.
– Neodvisnost PKBWK glede njene pravne strukture
74 Komisija očita Republiki Poljski, da je PKBWK vključila v okvir služb ministrstva, pristojnega za promet, ne da bi določila zadostna jamstva za neodvisnost.
75 Glede tega je treba poudariti, da je PKBWK sicer del ministrstva, pristojnega za promet, in da nima lastne pravne osebnosti, vendar pa tak položaj ne izkazuje pomanjkanja neodvisnosti tega organa glede njegove pravne strukture od upravljavca infrastrukture, družbe PKP PLK S.A., in prevoznika v železniškem prometu, družbe PKP S.A., ki pa imata lastno in ločeno pravno osebnost od tega ministrstva. Vendar, kot je razvidno iz točke 68 te sodbe, Komisija Republiki Poljski očita le, da ni zagotovila neodvisnosti PKBWK od tega upravljavca in od tega podjetja, ne pa od ministrstva, pristojnega za promet.
76 Poleg tega je treba poudariti, da Direktiva 2004/49 ne prepoveduje vključitve preiskovalnega organa v ministrstvo, pristojno za promet.
77 Iz prej navedenega izhaja, da Komisija ni pravno zadostno dokazala neobstoja neodvisnosti PKBWK, kar zadeva njeno pravno strukturo, od upravljavca železniške infrastrukture ali prevoznika v železniškem prometu, ki ju nadzoruje minister, pristojen za promet.
– Neodvisnost PKBWK glede njene organizacije
78 Komisija Republiki Poljski na prvem mestu očita, da je ministru, pristojnemu za promet, zaupala to, da imenuje in razreši predsednika PKBWK, njegovega namestnika ter sekretarja in stalne člane tega organa in da pripravi seznam, s katerega se lahko imenujejo ad hoc člani tega organa.
79 V skladu s členom 28a(6) zakona o železniškem prometu predsednika PKBWK imenuje minister, pristojen za promet. Namestnika tega predsednika in sekretarja tega organa v skladu s členom 28a(7) tega zakona imenuje ta minister na predlog predsednika tega organa. Druge člane PKBWK v skladu s členom 28a(8) tega zakona imenuje ta minister po posvetovanju s predsednikom tega organa.
80 Iz tega je razvidno, kot poudarja Republika Poljska, da ima minister, pristojen za promet, čeprav je predsednik PKBWK konzultiran v okviru imenovanja nekaterih članov tega organa, diskrecijsko pravico za imenovanje vseh stalnih članov tega organa.
81 Poleg tega iz člena 28a, od (6) do (8), zakona o železniškem prometu izhaja, da ima minister, pristojen za promet, pooblastilo za razrešitev predsednika PKBWK ter na predlog tega predsednika, njegovega namestnika in sekretarja tega organa. Poleg tega lahko ta minister po posvetovanju s predsednikom razreši tudi druge člane tega organa.
82 Člen 28a(9) tega zakona določa, da lahko ta minister na predlog absolutne večine članov PKBWK razreši člana tega organa. Člen 28a(11) tega zakona določa, da članstvo v tem organu preneha, če zadevna oseba umre, če ne izpolnjuje obveznosti, določenih v odstavku 10 istega člena, ali če poda odstop pri ministru, pristojnem za promet.
83 Vendar, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 81 sklepnih predlogov, glede na besedilo odstavkov od 6 do 9 člena 28a zakona o železniškem prometu ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, da so trije primeri iz odstavka 11 tega člena edini, v katerih lahko pride do razrešitve člana PKBWK.
84 Poleg tega tudi ni mogoče trditi, da minister, pristojen za promet, člana PKBWK lahko razreši le na zahtevo absolutne večine članov tega organa. Čeprav člen 28a(9) zakona o železniškem prometu določa, da lahko ta minister na zahtevo absolutne večine članov PKBWK razreši enega od članov tega organa, pa odstavka 7 in 8 tega člena določata, da ta minister razreši namestnika predsednika in sekretarja PKBWK na predlog predsednika tega organa in člane tega organa po posvetovanju z njegovim predsednikom. V zvezi s tem je treba poudariti, da ima minister, pristojen za promet, kot je bilo poudarjeno v točki 81 te sodbe, pooblastilo za razrešitev predsednika PKBW, ne da bi odstavek 6 tega člena to pooblastilo kakor koli procesno pogojil.
85 Iz tega sledi, da upoštevna nacionalna zakonodaja ministru, pristojnemu za promet, daje široko diskrecijsko pravico glede razrešitve članov PKBWK.
86 Čeprav nobena določba Direktive 2004/49 ne prepoveduje, da minister, pristojen za promet, lahko imenuje in razrešuje vse člane PKBWK, člen 21(1) te direktive v delu, v katerem zahteva, da ima ta organ organizacijsko neodvisnost od, med drugim, vsakega upravljavca infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu, nasprotuje temu, da institucija, ki nadzoruje upravljavca infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu, lahko imenuje in razreši vse člane preiskovalnega organa, kadar tega pooblastila zakon ne ureja restriktivno, tako da je ta institucija dolžna sprejeti odločitve na podlagi objektivnih meril, ki so jasno in izčrpno našteta in preverljiva.
87 Natančneje, v takih okoliščinah lahko široka svoboda pri imenovanju in razrešitvi, ki je priznana ministru, pristojnemu za promet, sama po sebi vpliva na neodvisnost članov PKBWK, kadar so v igri interesi upravljavca železniške infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu, ki ju nadzoruje ta minister.
88 Okoliščina, da člen 28a(10), (12) in (13) zakona o železniškem prometu določa nekatera merila za članstvo v PKBWK, ne more spremeniti te ugotovitve. Namreč, kot poudarja Komisija, nobeno od teh meril ne more zagotoviti neodvisnosti stalnih članov tega organa od upravljavca železniške infrastrukture ali prevoznika v železniškem prometu.
89 Poleg tega, čeprav je res, da člen 12 statuta PKBWK določa, da član preiskovalne skupine ne sme biti oseba, ki je v hierarhično podrejenem odnosu glede na osebe ali institucije, ki imajo zvezo s preiskovanim dogodkom, bodisi da je sodelovala v tem dogodku, bodisi je zakonec ali roditelj osebe, ki jo je ta dogodek prizadel, to jamstvo ni zadostno za zagotovitev organizacijske neodvisnosti PKBWK.
90 Ta določba se namreč na splošno in trajno ne nanaša na vse člane tega organa, temveč samo na tiste izmed njih, ki so del preiskovalne skupine, ki je zadolžena za preiskavo konkretne nesreče ali incidenta in le za trajanje te preiskave. Poleg tega navedena določba ne zajema vseh primerov, v katerih lahko pri osebi, ki je član preiskovalne skupine, pride do navzkrižja med preiskavami, ki jih vodi PKBWK, in interesi upravljavca infrastrukture ali prevoznika v železniškem prometu. Nazadnje, odlok z dne 11. decembra 2008 o statutu PKBWK je sprejel minister, pristojen za promet, in ga lahko kadar koli spremeni. V zvezi s tem zgolj okoliščina, da je ta minister dolžan, kot trdi Republika Poljska, spoštovati določbe zakona o železniškem prometu, ni odločilna. Te določbe namreč niso, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 79 do 88 te sodbe, take, da bi same po sebi zagotavljale, da so člani PKBWK imenovani in razrešeni neodvisno od interesov katerega koli upravljavca železniške infrastrukture in katerega koli prevoznika v železniškem prometu.
91 Komisija graja tudi dejstvo, da lahko predsednik PKBWK izbere ad hoc člane tega organa le s seznama, ki ga sprejme minister, pristojen za promet.
92 V skladu s členom 28a(4) zakona o železniškem prometu lahko PKBWK uporabi ad hoc člane, zato da sodelujejo pri preiskavah. Te izbere predsednik tega organa s seznama, ki ga sprejme minister, pristojen za promet.
93 Iz tega sledi, da ima minister, pristojen za promet, široko diskrecijsko pravico za določitev oseb, ki lahko kot ad hoc člani PKBWK sodelujejo pri preiskavah železniških nesreč in incidentov, in za to, da drugim osebam prepreči, da pri njih sodelujejo. Ker ta minister nadzoruje prevoznika v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture, taka omejitev v zvezi s sestavo preiskovalnih skupin ni združljiva z zahtevo po organizacijski neodvisnosti preiskovalnega organa.
94 To velja še toliko bolj, ker Republika Poljska ni navedla nobene razumne utemeljitve za dejstvo, da predsednik PKBWK ne more svobodno imenovati ad hoc članov tega organa, temveč je prisiljen izbrati med osebami, ki jih je prej izbral minister, pristojen za promet.
95 Čeprav jamstvo iz člena 28a(15) zakona o železniškem prometu, v skladu s katerim ad hoc člani PKBWK ne smejo sodelovati pri preiskavi, če jih zaposlujejo agencije, katerih železniška infrastruktura, delavci ali železniška vozila so bili vpleteni v dogodek, ki se preiskuje, pomeni ukrep, potreben za zagotovitev neodvisnosti teh članov pri odločanju, ne more izključiti vsega tveganja navzkrižja interesov pri tem, ko minister, pristojen za promet, pripravi seznam oseb, ki so lahko imenovane za ad hoc člane PKBWK.
96 Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo Republike Poljske, da v praksi lahko vsaka oseba, ki izpolnjuje pogoje iz člena 28a(10) zakona o železniškem prometu, predsedniku PKBWK predlaga svoj vpis na seznam ad hoc članov tega organa, pri čemer predsednik tega organa avtonomno odloči o tem predlogu, poudariti, da za upravno prakso, ki se po naravi lahko kadar koli spremeni, ni mogoče šteti, da zadostno zagotavlja neodvisnost, ki jo zahteva člen 21(1) Direktive 2004/49.
97 Komisija na drugem mestu graja dejstvo, da je PKBWK za svoje kadrovske in finančne potrebe odvisna od ministra, pristojnega za promet.
98 V skladu s členom 28d(1) in (2) zakona o železniškem prometu minister, pristojen za promet, prek razpoložljivega deleža državnega proračuna zagotovi potrebna sredstva za dejavnosti PKBWK in njeno delovanje, ki ga zagotavljajo specializirane službe njegove administracije. Člen 26 statuta PKBWK poleg tega med drugim določa, da kadrovsko vodenje stalnih članov PKBWK zagotavlja urad generalnega direktorja ministrstva, pristojnega za promet, in da finančno poslovodenje PKBWK izvaja finančni urad tega ministrstva.
99 Poudariti je treba, prvič, da se z zahtevo po organizacijski neodvisnosti, ki velja za preiskovalni organ, ne gre tako daleč, da bi se izključevalo, da službe in osebje ministrstva, pristojnega za promet, ne smejo biti na razpolago PKBWK. Vendar je nujno, da ji je dostop do teh sredstev zagotovljen na podlagi jasnih pravil, ki jih minister, pristojen za promet, ne sme sam spremeniti. Določbe zakona o železniškem prometu, na katere je bilo opozorjeno v prejšnji točki, pa niso take, da bi PKBWK zagotovile tak zajamčen dostop do teh sredstev.
100 Drugič, poudariti je treba, da se z organizacijsko neodvisnostjo, ki se zahteva za preiskovalni organ, načeloma ne nalaga, da ima ta avtonomno proračunsko vrstico. Države članice lahko tako določijo, da ta organ z vidika proračunskega prava spada pod določen oddelek ministrstva, če je temu organu zagotovljen neodvisen dostop do finančnih sredstev, ki mu morajo biti priznana za opravljanje njegovih nalog.
101 Vendar je glede na dejstvo, da v obravnavanem primeru PKBWK nima pravne osebnosti in je strukturno vključena v ministrstvo, pristojno za promet, katerega pristojni minister je istočasno tudi organ, ki nadzoruje upravljavca infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu, tako neodvisnost dostopa do finančnih sredstev, ki ji morajo biti priznana za dobro opravljanje njenih nalog, mogoče zagotoviti le tako, da se ji dodeli lastna proračunska vrstica.
102 Čeprav je namreč res, da člen 28d zakona o železniškem prometu ministra, pristojnega za promet, obvezuje, da zagotovi potrebna sredstva za delovanje PKBWK, je ta obveznost vseeno določena preveč na splošno, da v okoliščinah, v katerih ta minister nadzoruje upravljavca železniške infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu, ne obstaja tveganje, da bi bila PKBWK ovirana pri neodvisnem izpolnjevanju svojih nalog. V zvezi s tem je treba poudariti, da je Republika Poljska v dupliki poudarila, da je del, ki je namenjen delovanju tega organa v okviru proračunske postavke, ki pokriva delovanje uradov in centralnih organov administracije vlade, določil minister, pristojen za promet.
103 Iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da Republika Poljska ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za zagotovitev organizacijske neodvisnosti PKBWK od upravljavca infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu, ki ju nadzoruje minister, pristojen za promet.
– Neodvisnost PKBWK glede njenega odločanja
104 Komisija v bistvu Republiki Poljski očita dejstvo, da PKBWK le pripravi predlog odločbe, ki ga pošlje v potrditev ministru, pristojnemu za promet.
105 V skladu s členom 28a(14) zakona o železniškem prometu člani PKBWK pri sprejemanju sklepov niso vezani na nobena navodila glede njihove vsebine. Poleg tega v skladu s členom 22 statuta PKBWK le ti člani podpišejo sklepe, ki zajemajo poročila o nesreči, resni nesreči ali incidentu.
106 Vendar je treba člen 28a(14) zakona o železniškem prometu razlagati v povezavi s členom 28a(2) tega zakona, ki določa, da PKBWK svoje dejavnosti opravlja v imenu ministra, pristojnega za promet. Poleg tega je, kot je bilo poudarjeno v točki 90 te sodbe, odlok z dne 11. decembra 2008 o statutu PKBWK sprejel ta minister, ki ga lahko kadar koli spremeni.
107 V takih okoliščinah ni mogoče z gotovostjo trditi, da zakon o železniškem prometu PKBWK daje resnično avtonomijo glede priprave svojih poročil. Taka negotovost je še toliko bolj problematična, ker PKBWK, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 78 do 103 te sodbe, tudi nima organizacijske neodvisnosti, ki že sama po sebi ogroža neodvisnost tega organa pri odločanju s tveganjem, ki vključuje podvrženje interesom upravljavca infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu, ki ju obvladuje minister, pristojen za promet.
108 Poleg tega mora minister, pristojen za promet, kot je Republika Poljska potrdila na obravnavi, odobriti vsako objavo odločb PKBWK v uradnem listu ministrstva.
109 Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 89 sklepnih predlogov, pa je taka objava eden izmed bistvenih ciljev preiskovalnega postopka, ki se vodi o železniških nesrečah in incidentih. Zato z zahtevano neodvisnostjo odločanja preiskovalnega organa od upravljavca železniške infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu ni združljivo to, da organ, ki nadzoruje ta dva subjekta, lahko prepreči uradno objavo poročil, ki lahko izpostavljajo odgovornost teh organizacij pri zadevni železniški nesreči ali incidentu.
110 Zato je treba ugotoviti, da Republika Poljska ni zagotovila neodvisnosti PKBWK pri odločanju od upravljavca infrastrukture in prevoznika v železniškem prometu, ki ju nadzoruje minister, pristojen za promet.
111 Iz zgoraj navedenega izhaja, da Republika Poljska s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotavljanje organizacijske neodvisnosti in neodvisnosti pri odločanju preiskovalnega organa od prevoznika v železniškem prometu in upravljavca železniške infrastrukture, ki ju nadzoruje minister, pristojen za promet, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 21(1) Direktive 2004/49.
Stroški
112 V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov.
113 Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, kar zadeva očitek, ki se nanaša na kršitev člena 21(1) Direktive 2004/49, je treba v tem delu tej državi članici naložiti plačilo stroškov.
114 V skladu s členom 141(1) istega poslovnika se stranki, ki umakne tožbo ali predlog, naloži plačilo stroškov, če nasprotna stranka v stališčih glede umika to predlaga. Na podlagi odstavka 2 tega člena pa na predlog stranke, ki umakne tožbo ali predlog, stroške nosi nasprotna stranka, če njeno ravnanje to upravičuje.
115 Ker je, kot je razvidno iz točke 2 te sodbe, Republika Poljska Komisiji sporočila spremembe svoje zakonodaje šele po vložitvi te tožbe, tako da je ta institucija lahko umaknila svoj očitek o kršitvi člena 16(1) Direktive 2004/49 šele v postopku pred Sodiščem in ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov v zvezi s tem očitkom, je treba tej državi članici naložiti plačilo teh stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Republika Poljska s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za zagotavljanje organizacijske neodvisnosti in neodvisnosti pri odločanju preiskovalnega organa od prevoznika v železniškem prometu in upravljavca železniške infrastrukture, ki ju nadzoruje minister, pristojen za promet, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 21(1) Direktive 2004/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o varnosti na železnicah Skupnosti ter o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu in Direktive 2001/14/ES o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala (Direktiva o varnosti na železnicah).
2. Republiki Poljski se naloži plačilo stroškov.
Podpisi