Predmet T‑333/10
Animal Trading Company (ATC) BV i dr.
protiv
Europske komisije
„Izvanugovorna odgovornost – Zdravlje životinja – Zaštitne mjere u kriznoj situaciji – Zaštitne mjere u vezi visoko patogene influence ptica u određenim trećim zemljama – Zabrana uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini – Dovoljno ozbiljna povreda pravnih pravila kojima se dodjeljuju prava pojedincima – Očito i ozbiljno nepoštovanje granica diskrecijske ovlasti – Direktive 91/496/EZ i 92/65/EZ – Načelo predostrožnosti – Dužna pažnja – Proporcionalnost“
Sažetak – Presuda Općeg suda (prvo vijeće) od 16. rujna 2013.
1. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Šteta – Uzročna veza – Kumulativne pretpostavke
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
2. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Dovoljno ozbiljna povreda prava Unije – Znatno smanjen ili nikakav diskrecijski prostor institucije prilikom donošenja akta – Nužnost uzimanja u obzir konteksta
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
3. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda prava Unije – Veterinarski i zootehnički pregledi u trgovini životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice – Zabrana uvoza divljih ptica u zatočeništvu zbog ozbiljne opasnosti za zdravlje životinja ili ljudi – Povreda obveze dužne pažnje i obveze obrazlaganja
(čl. 37. UEZ‑a; Direktiva Vijeća 91/496, čl. 18. st. 1.; Odluka Komisije 2005/760)
4. Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstva u području zdravlja životinja – Veterinarski i zootehnički pregledi u trgovini životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice – Zaštitne mjere u slučaju ozbiljne opasnosti za zdravlje životinja ili ljudi – Načelo predostrožnosti – Diskrecijska ovlast Komisije
(čl. 3. t. (p) UEZ‑a, čl. 6. UEZ‑a, čl. 152. st. 1 UEZ‑a, čl. 153. st. 1. i 2. UEZ‑a i čl. 174. st. 1. i 2. UEZ‑a, Direktiva Vijeća 91/496, čl. 18. st. 1.)
5. Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstva u području zdravlja životinja – Veterinarski i zootehnički pregledi u trgovini životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice – Direktiva 91/496 – Zaštitne mjere protiv visoko patogene influence ptica – Širi zemljopisni doseg unatoč nepostojanju znanstvenog dokaza – Povreda načela proporcionalnosti
(Direktiva Vijeća 91/496, čl. 18. st. 1.; Odluka Komisije 2005/760)
6. Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstva u području zdravlja životinja – Veterinarski i zootehnički pregledi u trgovini životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice – Propisi Komisije koji imaju za učinak zabranu uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini – Članci 17. i 18. Direktive 92/65 – Odgovarajuća pravna osnova
(čl. 37., 152. i 174. UEZ‑a; Uredba Komisije br. 318/2007; direktive Vijeća 89/662, čl. 17. i 92/65, čl. 17. st. 2. t. (b), st. 3. t. (c) i st. 4. t. (a), čl. 18. st. 1. i čl. 26.)
7. Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstva u području zdravlja životinja – Veterinarski i zootehnički pregledi u trgovini životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice – Propisi Komisije koji imaju za učinak zabranu uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini – Povreda načela jednakog postupanja– Nepostojanje
(Uredba Komisije br. 318/2007; Direktiva Vijeća 92/65, čl. 1. st. 3.)
8. Poljoprivreda – Usklađivanje zakonodavstva u području zdravlja životinja – Veterinarski i zootehnički pregledi u trgovini životinjama i proizvodima životinjskog podrijetla unutar Zajednice –Uredba br. 318/2007 kojom se određuje zabrana uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini – Pravo vlasništva i slobodno obavljanje profesionalne aktivnosti – Ograničenja opravdana općim interesom
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 16. i 17.; Uredba Komisije br. 318/2007)
9. Izvanugovorna odgovornost – Odgovornost za zakoniti akt – Postupanje koje pripada u Unijine zakonodavne ovlasti – Isključenje – Granice
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a)
1. Vidjeti tekst odluke.
(t. 61.)
2. U području izvanugovorne odgovornosti Unije, kad institucija o kojoj je riječ ima znatno smanjen ili nema nikakav diskrecijski prostor, obična povreda prava Unije dostatna je za utvrđivanje postojanja dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila koje ima za cilj dodjeljivanje prava pojedincima. Međutim, ne postoji nikakva automatska veza između, s jedne strane, nepostojanja diskrecijske ovlasti predmetne institucije i, s druge strane, kvalifikacije dovoljno ozbiljne povrede prava Unije. Naime, iako ima odlučujući karakter, doseg diskrecijske ovlasti predmetne institucije nije isključivi kriterij. Samo utvrđenje nepravilnosti koju u sličnim okolnostima razborito i savjesno administrativno tijelo ne bi počinilo, može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije. Stoga je na sudu Unije, nakon što utvrdi, najprije, je li predmetna institucija raspolagala marginom prosudbe, da uzme u obzir složenost situacije koju treba urediti, teškoće u primjeni ili tumačenju tekstova, stupanj jasnoće i preciznosti povrijeđenog pravila te je li počinjena pogreška bila namjerna ili neoprostiva.
(t. 62., 63.)
3. Za postojanje izvanugovorne odgovornosti Unije zbog donošenja Odluke 2005/760 o određenim zaštitnim mjerama kod uvoza ptica u zatočeništvu u vezi s visoko patogenom influencom ptica u određenim trećim zemljama, moguća dovoljno ozbiljna povreda predmetnih pravnih pravila mora se temeljiti na očitom i ozbiljnom nepoštovanju granica široke diskrecijske ovlasti kojom raspolaže zakonodavac Unije pri izvršavanju svojih nadležnosti u području zajedničke poljoprivredne politike na temelju članka 37. UEZ‑a. Naime, izvršavanje te diskrecijske ovlasti podrazumijeva potrebu da zakonodavac Unije predvidi i procijeni složen i neizvjestan ekološki, znanstveni, tehnički i ekonomski razvoj.
U vezi s time, Komisija je donošenjem Odluke 2005/760, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti kojom raspolaže na temelju članka 18. stavka 1. Direktive 91/496 o utvrđivanju načela o organizaciji veterinarskih pregleda životinja koje se unose u Zajednicu iz trećih zemalja, zbog nedostatka obrazloženja i konkretnih činjenica dovoljno potkrijepljenih sa znanstvenog stajališta, koje bi mogle opravdati cjeloviti pristup u spomenutoj Odluci te osobito nedostatka što iscrpnije znanstvene procjene rizika, povrijedila svoju obvezu dužne pažnje te, posljedično, pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima, postupajući na način na koji ne bi postupala savjesna institucija, u istovjetnim okolnostima. Ta povreda načela dužne pažnje dovoljno je ozbiljna da dovodi do izvanugovorne odgovornosti Unije u pogledu nezakonitog donošenja 2005/760.
(t. 64., 84., 91., 93.)
4. Načelo predostrožnosti opće je načelo prava Unije koje dotičnim tijelima nameće obvezu da u preciziranom okviru izvršavanja nadležnosti koje su im dodijeljene relevantnim propisima poduzmu prikladne mjere u svrhu sprečavanja potencijalnih opasnosti za javno zdravlje, sigurnost i okoliš, dajući prednost zahtjevima koji su povezani sa zaštitom tih interesa pred gospodarskim interesima i to ne čekajući da se u potpunosti i u punoj težini ostvare rizici za to zdravlje. Konkretno, kad se pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje ili opseg navodnog rizika zbog nedovoljnih, neuvjerljivih ili nepreciznih rezultata provedenih studija, a u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost nastanka stvarne štete za javno zdravlje, to načelo opravdava donošenje objektivnih mjera ograničavanja.
Kad je riječ o zaštitnoj mjeri na temelju prve pretpostavke iz članka 18. stavka 1. Direktive 91/496 o utvrđivanju načela o organizaciji veterinarskih pregleda životinja koje se unose u Zajednicu iz trećih zemalja, odnosno pojave ili širenja zoonoze, ostale bolesti ili pojave koje bi mogle predstavljati ozbiljnu opasnost za zdravlje životinja ili ljudi, Komisija ima široku diskrecijsku ovlast na temelju načela predostrožnosti. Stoga Komisija može u skladu s navedenim načelom, poduzeti zaštitne mjere kako bi spriječila moguće širenje takvih bolesti kada je to opravdano ozbiljnim problemima po zdravlje životinja. Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da institucije Unije također imaju široku diskrecijsku ovlast u pogledu utvrđivanja razine rizika neprihvatljive za društvo, s ciljem primjene načela predostrožnosti i, osobito, donošenja zaštitnih mjera.
(t. 79.‑82.)
5. Što se tiče sudskog nadzora uvjeta provedbe tog načela, s obzirom na široku diskrecijsku ovlast kojom raspolaže zakonodavac Unije u području zajedničke poljoprivredne politike, jedino očita neprikladnost mjere donesene u tom području, u odnosu na cilj koji nadležna institucija želi postići, može utjecati na zakonitost takve mjere. Stoga, ne radi se o tome jesu li mjere koje je poduzeo zakonodavac Unije jedine ili najbolje moguće mjere, već jesu li ili nisu očito neprimjerene u odnosu na cilj koji se nastoji ostvariti.
Kad je riječ o zaštitnoj mjeri koju Komisija donese na temelju svoje diskrecijske ovlasti u skladu s člankom 18. stavkom 1. Direktive 91/496 o utvrđivanju načela o organizaciji veterinarskih pregleda životinja koje se unose u Zajednicu iz trećih zemalja i kojom se suspendira uvoz divljih ptica, koja je donesena s ciljem zaštite zdravlja životinja i ljudi, takva je mjera očito neproporcionalna, u najmanju ruku u zemljopisnom smislu, kad postoji nedostatak znanstvenih dokaza koji ju mogu opravdati. U tim okolnostima, nije utvrđeno da nisu postojale manje ograničavajuće mjere, odnosno zemljopisno ograničenija suspenzija uvoza te da je, slijedom toga, mjera bila potrebna i prikladna za postizanje cilja koji se nastojao ostvariti.
(t. 99., 102., 103.)
6. Uredba br. 318/2007 utvrđivanju zahtjeva zdravlja životinja za uvoz određenih vrsta ptica u Zajednicu i o uvjetima njihove karantene ima dovoljnu pravnu osnovu da se njome utvrdi potpuna i sveobuhvatna zabrana uvoza u pogledu divljih ptica ulovljenih u divljini, a ta je osnova članak 17. stavak 2. točka (b) i stavak 3. te članak 18. stavak 1. prva i četvrta alineja Direktive 92/65 o utvrđivanju uvjeta zdravlja životinja kojima se uređuje trgovina i uvoz u Zajednicu životinja, sjemena, jajnih stanica i zametaka koji ne podliježu uvjetima zdravlja životinja utvrđenima u određenim propisima Zajednice iz Priloga A dijela I. Direktive 90/425/EEZ
Naime, kao prvo, sustav kojim se uređuje trgovina i uvoz životinja u Uniju, kao što je utvrđen, među ostalim, Direktivom 92/65 počiva na načelu prema kojem je, zbog zdravlja životinja i prevencije, svaki uvoz životinja iz trećih zemalja u načelu zabranjen i dopušta se samo u slučaju izričitog odobrenja povezanog s izvršavanjem formalnosti i obveznih prethodnih provjera.
Kao drugo, iz načela prethodnog odobrenja proizlazi da se uvoz u Uniju može izvršiti samo ako je udovoljeno zahtjevima iz Direktive 92/65, uključujući članak 17. stavak 2. te direktive. Na temelju te odredbe, Komisija je ovlaštena isključiti ili izbrisati određene treće zemlje s tog popisa, što za posljedicu ima automatsku zabranu svakog uvoza životinja iz navedenih zemalja.
Kao treće, iz članka 17. stavka 3. točke (c), stavka 4. točke (a) prve alineje i članka 18. stavka 1. prve i četvrte alineje Direktive 92/65 proizlazi da Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću za donošenje pravila koja se odnose na zdravlje životinja radi stavljanja na tržište životinja, u smislu uvodne izjave 5. te direktive 92/65.
Kao četvrto, iako se Direktiva 92/65 temelji isključivo na članku 37. UEZ‑a o zajedničkoj poljoprivrednoj politici, ona se jednako tako nalazi u okviru provedbe politika Unije u pogledu zaštite zdravlja i okoliša na temelju članka 152. UEZ‑a i članka 174. UEZ‑a i stoga se mora tumačiti i s obzirom na načelo predostrožnosti za čiju provedbu Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, vodeći računa osobito o odredbama članka 17. stavka 3. točke (c) Direktive 92/65.
(t. 139.‑144., 146., 147.)
7. Kad je riječ o zabrani uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini, donesenoj Uredbom br. 318/2007 o utvrđivanju zahtjeva zdravlja životinja za uvoz određenih vrsta ptica u Zajednicu i o uvjetima njihove karantene, sama činjenica da je opasnost jednake razine kao opasnost koju su predstavljale divlje ptice, mogla, ovisno o okolnostima, opravdati isključenje i ostalih kategorija ptica iz područja primjene iste uredbe, kao takva nije mogla biti temelj nejednakog postupanja na štetu divljih ptica, s obzirom na to da se, na temelju načela jednakog postupanja, koje se mora pomiriti s načelom zakonitosti, nitko ne može pozvati u svoju korist na nezakonitost počinjenu u korist trećega. Jednako tako, nejednako postupanje glede ptica kao kućnih ljubimaca i divljih ptica, koje se isključivo pripisuje posebnom sustavu koji se primjenjuje na ptice kao kućne ljubimce iz članka 1. trećeg stavka Direktive 92/65 o utvrđivanju uvjeta zdravlja životinja kojima se uređuje trgovina i uvoz u Zajednicu životinja, sjemena, jajnih stanica i zametaka koji ne podliježu uvjetima zdravlja životinja utvrđenima u određenim propisima Zajednice iz Priloga A dijela I. Direktive 90/425/EEZ ne može utjecati na zakonitost Uredbe br. 318/2007 s obzirom na to da se tom uredbom ne odobrava uvoz divljih ptica.
(t. 172., 181.)
8. Kad je riječ o mjerama produljenja zabrane uvoza divljih ptica ulovljenih u divljini, donesenih na temelju Uredbe br. 318/2007 o utvrđivanju zahtjeva zdravlja životinja za uvoz određenih vrsta ptica u Zajednicu i o uvjetima njihove karantene , te mjere teže ostvarivanju legitimnog cilja od općeg interesa, odnosno zaštiti zdravlja ljudi i životinja od opasnosti širenja virusa influence ptica, i one u tom pogledu nisu očito neproporcionalne. Stoga, one se ne mogu smatrati kao nerazmjerna i neprihvatljiva intervencija koja je povrijedila samu bit prava vlasništva i slobodnog obavljanja gospodarske djelatnosti. U tom pogledu valja pojasniti da, s obzirom na to da se navedenom uredbom i dalje dopušta uvoz ptica uzgojenih u zatočeništvu, ostaje moguća gospodarska djelatnost uvoza takvih ptica.
(t. 190.)
9. Vidjeti tekst odluke.
(t. 195.)