ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 16 май 2018 година(1)
Дело C‑93/17
Европейска комисия
срещу
Република Гърция
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължения — Неизпълнение — Периодична имуществена санкция — Еднократно платима сума“
I. Въведение
1. Настоящото дело води началото си от иск на Европейската комисия срещу Република Гърция на основание член 260 ДФЕС поради твърдяно неизпълнение на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395). В това решение Съдът установява, че като не е взела в определения срок всички необходими мерки за изпълнението на Решение 2009/610/ЕО на Комисията от 2 юли 2008 година относно мерки C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 и CP 133/05), приведени в действие от Гърция в полза на Hellenic Shipyards SA(2), и като не е предоставила на Комисията в определения срок сведенията, посочени в член 19 от това решение, Република Гърция не е изпълнила задълженията си по членове 2, 3, 5, 6, 8, 9 и 11—19 от посоченото решение.
II. Правна уредба
2. Член 346, параграф 1 ДФЕС гласи:
„Разпоредбите на Договорите не изключват прилагането на следните правила:
[…]
б) всяка държава членка може да предприеме такива мерки, каквито счита за необходими за закрила на основните интереси на своята сигурност, свързани с производството или търговията с оръжие, муниции и военни материали; тези мерки не могат да влияят неблагоприятно на условията за конкуренция във вътрешния пазар относно стоките, които не са предназначени за строго военни цели“.
III. Обстоятелства, предхождащи спора
3. През 1985 г. дружеството Hellenic Shipyards SA (Ellinika Nafpigeia AE, наричано по-нататък „EN“), собственик на гръцка корабостроителница (за граждански и военни цели) със седалище в Скарамагас (Гърция), преустановява дейността си и срещу него започва производство по ликвидация. Също през 1985 г. държавната банка Elliniki Trapeza Viomichanikis Anaptixeos AE (наричана по-нататък „ETVA“) придобива мажоритарния пакет акции на EN. На 18 септември 1995 г. е подписан договор за продажба на 49 % от акциите на EN на неговите работници и служители.
4. През 1998 г. Република Гърция решава да модернизира и разшири своя подводен флот. За тази цел тя сключва с EN договор за построяването на четири подводници „HDW клас 214“ (договор „Архимед“) и договор за модернизацията на три подводници „HDW клас 209“ (договор „Нептун II“).
5. За построяването и модернизацията на тези подводници EN сключва договори за подизпълнение с Howaldtswerke-Deutsche Werft GmbH (наричано по-нататък „HDW“) и с Ferrostaal AG (наричани по-нататък заедно „HDW-Ferrostaal“).
6. През 2001 г. Република Гърция решава да приватизира изцяло EN. В края на приватизационната процедура HDW-Ferrostaal придобива всички акции на EN. През 2005 г. германската група ThyssenKrupp AG купува HDW, както и акциите на Ferrostaal в EN.
7. В рамките на приватизацията на EN в периода 1996—2003 г. Република Гърция предприема редица мерки, състоящи се в капиталови вноски, гаранции, насрещни гаранции и заеми в полза на EN, които са предмет на няколко решения на Комисията и на Съвета на Европейския съюз.
8. В членове 2, 3, 8, 9 и 11—15 от Решение 2009/610 се посочва, че тези мерки представляват несъвместима с вътрешния пазар помощ.
9. Съгласно членове 5 и 6 от това решение помощта, за която става дума в тях, макар и разрешена по-рано от Комисията, е използвана неправилно и поради това трябва да бъде възстановена.
10. По смисъла на член 16 от Решение 2009/610 гаранцията за компенсация, която ETVA предоставя на HDW-Ferrostaal и в която се предвижда, че HDW-Ferrostaal ще получи обезщетение за всяка държавна помощ, възстановена от EN, представлява помощ, приведена в действие в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС, която също е несъвместима с вътрешния пазар и трябва да бъде прекратена незабавно.
11. Като констатира, че помощта за възстановяване е облагодетелствала само дейностите на EN по граждански поръчки, в член 17 от същото решение Комисията решава, че тя трябва да бъде възстановена от активите, предназначени за дейностите на дружеството по граждански поръчки(3).
12. Член 18 от Решение 2009/610 задължава Република Гърция да пристъпи към незабавно и ефективно възстановяване на помощта, определена в членове 2, 3, 5, 6, 8, 9 и 11—15 от това решение. Съгласно тази разпоредба Република Гърция трябва да осигури изпълнението на посоченото решение в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него, т.е от 13 август 2008 г.
13. Предвид затрудненото икономическо положение на EN Република Гърция изтъква, че пълното възстановяване на разглежданата помощ може да стане причина дружеството да бъде обявено в несъстоятелност, с което да се засегнат дейностите му по военни поръчки (а именно договорите „Архимед“ и „Нептун II“), като по този начин може да се възпрепятства закрилата на основните интереси на нейната сигурност по смисъла на член 346 ДФЕС.
14. Сезирана от Република Гърция, Комисията признава, че EN не разполага със средствата, необходими за възстановяването на помощта(4), и ѝ предлага да счете решението си за изпълнено, ако EN продаде активите си, предназначени за дейностите по граждански поръчки, и използва приходите от тази продажба, за да възстанови размера на помощта на гръцката държава, ако се откаже от гаранцията за компенсация, посочена в член 16 от Решение 2009/610, както и от изключителното си право на ползване на държавен терен (става въпрос за концесията на сух док), като го върне на държавата (тъй като теренът не му е необходим за дейностите по военни поръчки), и ако прекъсне дейностите си по граждански поръчки за срок от десет години. На тази основа Комисията, Република Гърция и EN постигат принципно споразумение на 8 юли 2009 г.
15. По същото време групата ThyssenKrupp започва преговори с Abu Dhabi Mar LLC (ADM)(5) за прехвърляне на акции на EN. През декември 2009 г. ADM предлага да изкупи 75,1 % от тези акции за едно евро, а 24,9 % да останат собственост на групата ThyssenKrupp. Едно от условията за изкупуването е Република Гърция да намери решение на въпроса за възстановяването на държавната помощ, което да бъде прието от инвеститора ADM.
16. През март 2010 г. Република Гърция, ADM, ThyssenKrupp, HDW и EN сключват рамково споразумение („Framework Agreement“), в член 11 от което се посочва задължението на Република Гърция да възстанови държавната помощ и се уточнява, че „през юли 2009 г. [Комисията], Република Гърция и EN договориха тристранно споразумение относно исканията за възстановяване на държавната помощ и [че] към момента неговото окончателно изпълнение е висящо“. Съгласно този член „с настоящото Република Гърция се ангажира незабавно да предприеме всички необходими мерки, за да гарантира формалното приключване на преписката и окончателното договаряне и изпълнение на тази процедура, която ADM разглежда като предварително условие за [закупуването на акциите]“(6).
17. На 17 септември 2010 г. страните по това рамково споразумение подписват и споразумение за изпълнение („Implementation Agreement“), с което се цели уреждането на редица спорове, засягащи изпълнението на договорите „Архимед“ и „Нептун II“, и внасянето на изменения в тях, за да се вземат предвид новите потребности на военноморския флот. В споразумението се предвижда, че ликвидацията на EN или всяко друго производство по несъстоятелност дава на Република Гърция основание да прекрати тези договори. Споразумението е прието и придобива правна сила със Закон № 3885/2010(7).
18. На 22 септември 2010 г. групата ThyssenKrupp продава 75,1 % от акциите на Privinvest, тъй като ADM се оттегля от придобиването на EN(8).
19. На 8 октомври 2010 г., като счита, че Република Гърция не е изпълнила задълженията, наложени ѝ с Решение 2009/610, Комисията предявява иск за неизпълнение на задължения срещу Република Гърция на основание член 108, параграф 2 ДФЕС, с който се цели да се установи, че в определения срок тя не е взела всички необходими мерки, за да се съобрази с това решение.
20. В периода от юни до октомври 2010 г. Комисията и Република Гърция договарят ангажиментите, които последната и EN трябва да поемат и приложат, за да изпълнят Решение 2009/610, без EN да бъде обявено в несъстоятелност и без да се застраши изпълнението на програмите „Архимед“ и „Нептун II“ за военноморския флот.
21. В окончателната им редакция(9) тези ангажименти са следните:
– EN ще прекъсне дейностите си по граждански поръчки за период от петнадесет години, считано от 1 октомври 2010 г.
– Активите, които са свързани с дейностите на EN по граждански поръчки(10), ще се продадат и постъпленията от продажбата ще се изплатят на гръцките власти. Ако всички или част от активите, предназначени за дейностите по граждански поръчки, не бъдат продадени на търг, EN ще ги прехвърли на гръцката държава като форма на алтернативно изпълнение на задължението за възстановяване на помощта. В този случай гръцката държава ще трябва да гарантира, че нито един от посочените активи няма да бъде придобит отново от EN или от неговите настоящи или бъдещи акционери през посочения по-горе период от петнадесет години.
– EN ще се откаже от концесията на сухия док, чието използване не е необходимо за изпълнението на дейностите му по военни поръчки. Гръцката държава ще гарантира, че тази концесия и теренът, за който тя се отнася, няма да бъдат придобити отново от EN или неговите настоящи или бъдещи акционери през посочения по-горе период от петнадесет години.
– EN ще се откаже от гаранцията за компенсация, посочена в член 16 от Решение 2009/610, и няма да образува производства въз основа на или във връзка с нея. Република Гърция ще трябва да се позовава на нищожността на тази гаранция пред всяка съдебна или извънсъдебна инстанция.
– В срок от шест месеца след приемането на списъка с ангажиментите от Комисията Република Гърция ще ѝ предостави доказателствата за връщането на сухия док на гръцката държава и актуализирана информация относно търговете за продажбата на активите, предназначени за дейностите по граждански поръчки. Освен това веднъж годишно Република Гърция ще уведомява Комисията за постигнатия напредък по възстановяването на несъвместимата помощ, включително като предоставя доказателства, че EN вече не извършва дейности по граждански поръчки, информация за собствеността и използването на върнатите на гръцката държава активи, както и за използването на терена, предмет на концесията на сухия док.
22. С писмо от 1 декември 2010 г. (наричано по-нататък „писмото от 1 декември 2010 г.“) Комисията уведомява Република Гърция, че ако тези ангажименти бъдат спазени и осъществени изцяло в срок от шест месеца от датата на писмото, тя ще счита Решение 2009/610 за изцяло изпълнено. За да разсее всяко съмнение, Комисията изрично уточнява, че активите на EN, предназначени за дейностите му по граждански поръчки, трябва да бъдат продадени или прехвърлени на гръцката държава в срок от шест месеца след датата на посоченото писмо.
23. С решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), Съдът постановява, че като не е взела в определения срок всички необходими мерки за изпълнението на Решение 2009/610 и като не е предоставила на Комисията в определения срок сведенията, посочени в член 19 от решението, Република Гърция не е изпълнила задълженията си по членове 2, 3, 5, 6, 8, 9 и 11—19 от това решение.
24. Що се отнася до писмото от 1 декември 2010 г., Съдът постановява, че „от съдържанието [му] по никакъв начин не произтича, че то е щяло да замени Решение 2009/610, както твърди [Република Гърция]. Всъщност в посоченото писмо само се отбелязват последните ангажименти на гръцките власти и се посочва, че ако те бъдат ефективно приведени в изпълнение, Комисията ще счита Решение 2009/610 за изцяло изпълнено“(11).
IV. Досъдебното производство
25. След постановяването на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), Комисията и Република Гърция разменят редица писма относно напредъка по възстановяването на несъвместимата помощ.
26. В този контекст Република Гърция предприема множество законодателни мерки, които засягат EN.
27. Що се отнася до концесията на сухия док, текстът на член 169, параграф 2 от Закон № 4099/2012(12) гласи, както следва:
„Спазване на [писмото от 1 декември 2010 г.]
Веднага след влизането в сила на настоящия закон изключителното право на ползване, предоставено на [EN] с член 1, параграф 15 от Закон № 2302/1995 […] и допълнено с член 6, параграф 1 от Закон № 2941/2011, се отменя в частта му, която се отнася до частта от държавен терен ABK 266 с площ от […] (216 663,985 m²), отбелязана [в топографския план, публикуван в приложение I към настоящия закон], и до крайбрежната зона, разположена пред посочения по-горе държавен терен ABK“.
28. С член 12 от Закон № 4237/2014(13) се въвежда мораториум, с който временно се спира всяка форма на принудително изпълнение срещу движимото и недвижимото имущество на EN, „[тъй като или доколкото(14)] то засяга построяването и поддръжката на подводниците на военноморския флот“.
29. В член 26 от Закон № 4258/2014(15) гръцката държава — предвид обстоятелството, че EN не е изпълнило договорните задължения, които е поело спрямо нея във връзка с договорите „Архимед“ и „Нептун II“ — възлага проекта за построяването и модернизацията на подводниците на военноморския флот. Разпоредбата предвижда също, че военноморският флот ще изпълнява безвъзмездно работите по подводниците в съоръженията на EN и ще изплаща възнагражденията и социалноосигурителните вноски на работниците и служителите като обезщетение за техния труд.
30. Като счита, че Решение 2009/610 все още не е изпълнено, на 27 ноември 2014 г. Комисията изпраща на гръцките власти официално уведомително писмо на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, с което им предоставя срок за изпълнение от два месеца.
31. В официалното уведомително писмо Комисията отбелязва, че към тази дата гръцките власти изобщо не са възстановили размера на несъвместимата помощ и не са я информирали за изпълнението на Решение 2009/610, като добавя, че нито те, нито EN са изпълнили ангажиментите си, подновени в посоченото писмо.
32. По-конкретно, Комисията счита, че продажбата на активите, предназначени за дейностите по граждански поръчки, не се е осъществила, и отбелязва, че EN оспорва списъка на подлежащите на продажба активи.
33. Що се отнася до концесията на сухия док, Комисията счита, че макар целта на Закон № 4099/2012 да е връщането на засегнатия от него терен на гръцката държава, гръцките власти не са предоставили на Комисията карта, която да определя границите на върнатия на гръцката държава терен, нито доказателства, че той вече не се използва от EN, и не са доказали спирането на дейностите по граждански поръчки, като са се задоволили да цитират само едно решение в този смисъл, което управителният съвет на дружеството бил взел на 130-ото си заседание от 14 април 2010 г.
34. Според Комисията гръцките власти не са представили доказателства, че гаранцията за компенсация е отменена и никога не е била използвана, нито са предоставили на Комисията годишни доклади за изпълнението на Решение 2009/610.
35. Накрая, Комисията упреква гръцките власти, че не са изпълнили задължението си да не отпускат нова помощ за EN, като са предоставили парична помощ за заетите в EN, след като последното спира да изплаща възнаграждения на своите работници и служители.
36. В заключение Комисията припомня, че повече от шест години след приемането на Решение 2009/610 Република Гърция все още не го е изпълнила и следователно все още не е постигнала съответствие с решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395).
37. С писмо от 23 януари 2015 г. гръцките власти отговарят на официалното уведомително писмо. От една страна, те съобщават, че с поведението си EN създавало пречки и по никакъв начин не съдействало за изпълнението на ангажиментите, подновени в писмото от 1 декември 2010 г. От друга страна, те се позовават на необходимостта EN да продължи да функционира за още осемнадесет до двадесет месеца, за да може военноморският флот да приключи, в съоръженията на EN, с построяването и модернизацията на подводниците, предвидени по договорите „Архимед“ и „Нептун II“.
38. На 4 декември 2015 г. гръцките власти изпращат на EN нареждане за събиране на вземания в размер на 523 352 889,23 EUR, което представлява около 80 % от подлежащата на възстановяване сума ведно с лихвите към 30 ноември 2015 г. През март 2016 г. гръцките данъчни власти приемат актове за изпълнение на нареждането за събиране на вземания. Гръцките съдилища отхвърлят подадената от EN молба за спиране на изпълнението. На съдебното заседание Република Гърция потвърждава, че внесените от EN жалби срещу тези актове все още са висящи.
39. Едва на 3 февруари 2017 г. данъчните власти започват производство по принудително изпълнение срещу активите на EN, предназначени за дейностите му по граждански поръчки, в рамките което на 21 март 2017 г. те изземват два плаващи дока. Освен това на 6 февруари 2017 г. гръцките власти пристъпват към налагане на запор върху банкови сметки на EN в три банки. Поради липса на средства обаче не е възстановена никаква сума.
40. На 29 юни 2017 г. гръцките власти изпращат на EN писмо, с което го приканват да уреди оставащите 20 % от размера на подлежащата на възстановяване помощ (ведно с лихвите към 30 юни 2017 г.), а именно 95 098 200,99 EUR. Тъй като такова плащане не е извършено, с писмо на Министерството на икономиката от 31 юли 2017 г. възстановяването на тази сума е възложено на данъчните власти.
41. На 13 октомври 2017 г. гръцките власти започват производство пред гръцките съдилища, с което искат спрямо EN да се приложи процедурата по специално управление, установена с член 68 от Закон № 4307/2014(16). С решение № 725/2018 от 8 март 2018 г. Monomeles Protodikeio Athinon (Едноличен първоинстанционен съд Атина, Гърция) уважава искането на гръцките власти, налага на EN режим на специално управление и назначава специален управител.
V. Производството пред Съда
42. На 22 февруари 2017 г. Комисията предявява настоящия иск на основание член 260, параграф 1 ДФЕС. Комисията иска от Съда:
– да установи, че като не е взела необходимите мерки за изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 260, параграф 1 ДФЕС,
– да осъди Република Гърция да заплати периодична имуществена санкция в размер на 34 974 EUR за всеки ден забава в изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), считано от датата на постановяване на решението по настоящото дело до датата на изпълнението на постановеното по посоченото дело решение,
– да осъди Република Гърция да заплати еднократно сума, изчислена на дневна база от 3 828 EUR, считано от датата на постановяване на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), до датата на постановяване на решението по настоящото дело или до датата на изпълнението на постановеното по посоченото дело решение, ако изпълнението предшества постановяването, и
– да осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.
43. Република Гърция иска от Съда:
– да отхвърли предявения от Комисията иск и
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
VI. Арбитражните производства
1. Арбитражните производства в Международната търговска камара (МТК)
44. В рамковото споразумение и в споразумението за изпълнение(17) се съдържат арбитражни клаузи, по силата на които свързаните с тези споразумения спорове трябва да се уреждат с арбитраж съгласно арбитражните правила на МТК. Тези клаузи предвиждат, че арбитражният съд заседава в Атина (Гърция) и постановява решенията си в съответствие с гръцкото право.
45. С искането си за арбитраж от 11 януари 2013 г. EN и неговите акционери(18) започват арбитражно производство (дело на МТК № 18675/GZ/MHM/AGF/ZF) срещу Република Гърция за нарушение на тези споразумения, както и на договорите за строителство и модернизация на подводници, сключени в рамките на тези споразумения (неизплащане на дължимите суми). Наред с други искания EN и неговите акционери искат обезщетение за вреди за нарушение от Република Гърция на ангажимента ѝ да разреши въпроса за възстановяването на държавната помощ по начин, който да е в съответствие с член 11 от рамковото споразумение. В това отношение EN и неговите акционери се оплакват от наложената им от Република Гърция забрана да поемат поръчки за военноморски кораби от други държави и да получат отново концесията на сухия док.
46. С искането си за арбитраж от 23 април 2014 г. Република Гърция започва, въз основа на същата арбитражна клауза, арбитражно производство (дело на МТК № 20215/AGF/ZF)(19) срещу EN и неговите акционери за нарушение на споразумението за изпълнение и на договорите за строителство и модернизация на подводници, и по-специално на задължението за доставка на подводниците в съответствие с предвидените условия и срокове. В контекста на това арбитражно производство Република Гърция упреква EN, че не ѝ е съдействало за изпълнението на ангажиментите, подновени в писмото от 1 декември 2010 г.
47. На 27 май 2014 г. EN и неговите акционери подават до Арбитражния съд към МТК молба за допускане на обезпечителни мерки, с която искат временно спиране на изпълнението на две решения на министъра на националната отбрана и на едно решение на Polymeles Protodikeio Athinon (Първоинстанционен съд Атина, Гърция) по спора относно построяването и модернизацията на подводниците.
48. Арбитражният съд към МТК отхвърля молбата с определение по обезпечителните мерки от 14 октомври 2014 г. Той постановява, че член 12 от Закон № 4237/2014 се прилага за всички частни и публични кредитори, включително Република Гърция и нейните институции, и забранява налагането на принудително изпълнение срещу активите на EN(20).
49. На 12 май 2016 г. EN и неговите акционери сезират Арбитражния съд към МТК с друга молба за допускане на обезпечителни мерки, с която искат временно спиране на изпълнението на нареждането за събиране на вземания, издадено от гръцките власти на 4 декември 2015 г.(21). Освен това те искат Арбитражният съд към МТК да забрани на гръцките власти да образуват каквото и да било производство по несъстоятелност срещу EN, докато тече арбитражното производство.
50. С определение по обезпечителните мерки от 5 август 2016 г. Арбитражният съд към МТК отхвърля тази молба на EN и неговите акционери, като постановява, че не може да се намесва в изпълнението на Решение 2009/610(22). Той обаче приема, че възстановяването на помощта може да доведе до обявяването на EN в несъстоятелност и поради това забранява на Република Гърция да предприема мерки за неговата национализация, да взема управлението на EN под свой контрол или да образува производство по неплатежоспособност срещу EN и неговите активи, без да информира предварително дружеството(23).
51. На 10 април 2017 г. EN и неговите акционери отново сезират Арбитражния съд към МТК с молба за допускане на обезпечителни мерки, с която искат приемането на охранителни мерки, забраняващи на Република Гърция да прилага спрямо EN процедурата по специално управление, установена с член 68 от Закон № 4307/2014.
52. С решение от 27 юни 2017 г. Арбитражният съд към МТК припомня, че постановяването на окончателното му решение предстои. Поради това той приема, че образуването на процедура по специално управление по отношение на EN ще лиши неговите акционери от контрола им върху дружеството и че избраният от кредиторите специален управител ще може да взема решения, които да засегнат позицията на EN в арбитражното производство. В този контекст Арбитражният съд към МТК разпорежда на Република Гърция да се въздържа от всякакви мерки, които могат да променят контрола върху EN до постановяването на окончателното решение(24).
53. С окончателното си решение Арбитражният съд към МТК постановява, що се отнася до настоящото дело, че EN валидно е приело да му бъде отнета концесията на сухия док и че следователно Република Гърция не е нарушила член 11 от рамковото споразумение в това отношение. Той постановява също така, че като не разрешава на EN да поема поръчки за построяването на военни кораби за други държави, Република Гърция е нарушила тази разпоредба. Въпреки това предвид липсата на причинно-следствена връзка между това нарушение и претърпяната от EN и неговите акционери вреда, арбитражният съд не осъжда Република Гърция да заплати обезщетение за вреди във връзка с това нарушение(25).
54. В съдебно заседание Република Гърция уведомява Съда, че е предявила жалба за отмяна на това арбитражно решение пред гръцките съдилища. Това производство все още не е приключило.
2. Арбитражното производство в Международния център за разрешаване на инвестиционни спорове (МЦРИС)
55. В качеството си на инвеститори в EN г‑н Iskandar Safa и г‑н Akram Safa, ливански граждани и акционери в Privinvest, започват арбитражно производство срещу Република Гърция пред МЦРИС на основание член 9 от Споразумението между Ливанската република и Република Гърция за взаимно насърчаване и защита на инвестициите, сключено на 24 юли 1997 г. (наричано по-нататък „двустранното инвестиционно споразумение Гърция—Ливан“)(26).
56. Господата Safa считат, че редица действия на гръцките власти, в това число забраната за поемане на поръчки за кораби за чужди военноморски флотове, представляват нарушение на защитата, предоставена на ливанските инвеститори в Гърция с двустранното инвестиционно споразумение Гърция—Ливан.
57. Към настоящия момент това производство е висящо, тъй като жалбоподателите са представили писменото си становище по същество на 31 октомври 2017 г. Съдържанието му е съобщено на Комисията на 9 март 2018 г.
58. На съдебното заседание Комисията запозна Съда с исканията на господата Safa, които изглежда повтарят много от доводите, представени в рамките на арбитражните производства пред МТК, и по-специално гаранциите във връзка с невъзстановяването на помощта, с правото на ползване на сухия док и със забраната за поемане на поръчки за построяване на кораби за военноморския флот на други държави, които Република Гърция им била дала.
59. Комисията иска от Съда да уточни в своето решение, че — предвид основополагащия характер на членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС за правния ред на Съюза — Република Гърция е длъжна да не изпълни постановено от Арбитражния съд към МЦРИС арбитражно решение в частта, в която то би осъдило Република Гърция да заплати обезщетение за вреди във връзка с евентуалното възстановяване на помощта или с взетите за тази цел мерки, например ликвидацията на EN.
VII. По неизпълнението на задължения
1. Доводи на страните
60. Комисията счита, че Република Гърция не е изпълнила задължението си да изпълни решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), тъй като не била получила обратно „дори едно евро“ от EN в съответствие с Решение 2009/610, нито била приложила мерките за алтернативно изпълнение, описани подробно в писмото от 1 декември 2010 г.
61. Що се отнася до Решение 2009/610, Комисията счита, че вместо да го изпълни, Република Гърция е възпрепятствала изпълнението срещу EN, въвеждайки мораториума, предвиден в член 12 от Закон № 4237/2014(27).
62. Що се отнася до писмото от 1 декември 2010 г., Комисията поддържа, че Република Гърция не е изпълнила нито един от съдържащите се в него ангажименти(28). Тя допълва, че вместо да изпълнят решението от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), гръцките власти изглежда са предоставили нова помощ на EN под формата на финансово подпомагане за неговите работници и служители.
63. Що се отнася до позоваването на член 346, параграф 1 ДФЕС от страна на Република Гърция в досъдебното производство, Комисията отбелязва, че гръцките власти никога не са се позовавали на абсолютна невъзможност да се възстанови помощта, а на това, че с оглед на икономическото състояние на EN възстановяването щяло да доведе до обявяването на EN в несъстоятелност и до неговата ликвидация, което щяло да окаже отрицателно въздействие върху основните интереси на сигурността на Гърция, тъй като щяло да застраши изпълнението на договорите „Архимед“ и „Нептун II“ за построяването и модернизацията на подводниците.
64. Според Комисията обаче писмото ѝ от 1 декември 2010 г. позволява на гръцките власти да изпълнят Решение 2009/610, без да бъдат застрашени основните интереси на сигурността на Република Гърция, но същите тези власти не са изпълнили посочените в това писмо ангажименти.
65. Освен това Комисията оспорва основателността дори към настоящия момент на изтъкнатите от Република Гърция интереси в областта на сигурността, тъй като гръцките власти така и не били обяснили защо построяването и модернизацията на подводниците е трябвало непременно да се осъществи в съоръженията на EN, а не в тези на други гръцки корабостроителници, особено след възлагането на военноморския флот, съгласно предвиденото в член 26 от Закон № 4258/2014, на проекта за строителство и модернизация на подводниците.
66. Република Гърция поддържа, че е взела всички необходими мерки за изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395).
67. Що се отнася до Решение 2009/610, Република Гърция съобщава за трудностите, които е срещнала при идентифицирането на активите, предназначени за дейностите по граждански поръчки, и при изпълнението на член 17 от това решение, според който помощта трябва да бъде възстановена от тези активи на EN.
68. Според Република Гърция член 12 от Закон № 4237/2014 не е затрудняваща възстановяването на помощта мярка, тъй като въведеният с него мораториум възпрепятства принудителното изпълнение на вземанията само доколкото това изпълнение може да засегне дейностите на EN по военни поръчки. Тя отбелязва, че приемането на нарежданията за събиране на вземания и започването на производството за тяхното изпълнение доказват, че тази разпоредба не затруднява изпълнението на Решение 2009/610.
69. Освен това инициативите, предприети за възстановяването най-напред на 80 % от размера на подлежащата на възстановяване помощ, а след това и на останалите 20 %, представлявали изпълнение на това решение.
70. Що се отнася до писмото от 1 декември 2010 г., Република Гърция съобщава за липсата на каквото и да било съдействие от страна на EN, което обаче било необходимо за изпълнението на съдържащите се в посоченото писмо ангажименти.
71. В това отношение тя поддържа, че що се отнася до продажбата на активите си, предназначени за дейностите по граждански поръчки, от една страна, EN не е предприело никакви мерки за тази цел, и от друга страна, че гръцките власти не са могли едностранно да отнемат тези активи от EN, без да си навлекат сериозни правни усложнения, по-специално в арбитражните производства.
72. Относно концесията на сухия док Република Гърция счита, че с член 169, параграф 2 от Закон № 4099/2012 тя изцяло е изпълнила задължението си да я отмени и да си възстанови въпросния терен. Тя счита, че връщането на спорния терен на гръцката държава се доказва с копията от регистрацията на операцията в имотния регистър, които гръцките власти са предоставили на Комисията.
73. Що се отнася до наложената на EN забрана да изпълнява дейностите си по граждански поръчки за период от петнадесет години, считано от 1 октомври 2010 г., Република Гърция счита, че решението, взето в този смисъл от управителния съвет на EN на 130-ото му заседание от 14 април 2010 г., е достатъчно за изпълнението на поетия в писмото от 1 декември 2010 г. ангажимент. Република Гърция посочва също така, че не съществуват каквито и да било доказателства, че през периода на забраната EN е продължило да извършва дейности по граждански поръчки.
74. Що се отнася до гаранцията, посочена в член 16 от Решение 2009/610, Република Гърция поддържа, че съгласно писмото от 1 декември 2010 г. EN не трябва да предприема производства на основание или във връзка с гаранцията за компенсация. Доколкото я засяга, Република Гърция е длъжна единствено да се позовава на нищожността на тази гаранция пред всяка съдебна или извънсъдебна инстанция. Подобна възможност все още не е възникнала.
75. Накрая, относно доказателствата, които гръцките власти е трябвало да предоставят на Комисията в съответствие с писмото от 1 октомври 2010 г., Република Гърция отбелязва, че след 30 септември 2011 г. EN не е публикувало счетоводен баланс предвид лошото си икономическо състояние и липсата на дейности по граждански поръчки. Република Гърция добавя, че предвид липсата на каквото и да било съдействие от страна на EN тя не вижда по какъв начин е можела да принуди дружеството да предостави на Комисията списък на извършваните в рамките на корабостроителницата дейности.
76. Накрая, при липсата на каквото и да било съдействие от страна на EN за изпълнението на Решение 2009/610 по начина, предвиден в писмото от 1 декември 2010 г., Република Гърция счита, че по принцип срещу EN би трябвало да се образува производство по несъстоятелност. С оглед на изпълнението на договорите „Архимед“ и „Нептун II“ в корабостроителницата на EN обаче, както и на факта, че образуването на производство по несъстоятелност би обхванало цялото имущество на EN, както за граждански, така и за военни цели, Република Гърция изтъква, че изпълнението на Решение 2009/610 посредством образуване на производство по несъстоятелност, и евентуално посредством ликвидация на EN, би противоречало на основните интереси на нейната сигурност, защитени по член 346, параграф 1 ДФЕС.
2. Съображения
77. В самото начало следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика като референтна дата, за да се прецени наличието на неизпълнение на задължения в рамките на производство за установяване на „двойно неизпълнение на задължения“, следва да се приеме датата на изтичане на срока, определен в официалното уведомително писмо, изготвено на основание член 260, параграф 2 ДФЕС(29).
78. В настоящия случай, след като Комисията е изпратила на Република Гърция официално уведомително писмо на основание член 260, параграф 2 ДФЕС на 27 ноември 2014 г., референтна дата, за да се установи наличието на неизпълнение на задължения, е датата на изтичане на определения в това писмо срок, а именно 27 януари 2015 г.
1. Решение 2009/610
79. Явно е, че към тази дата Република Гърция не е изпълнила разпоредбите на членове 2, 3, 5, 6, 8, 9 и 11—15 от Решение 2009/610, тъй като не е предприела никакви мерки за възстановяване на помощта. Всъщност нареждането за частично събиране на вземания в размер на 523 352 889,23 EUR, което представлява около 80 % от подлежащата на възстановяване сума, е прието едва на 4 декември 2015 г.(30), т.е. повече от десет месеца след референтната дата.
80. Считам, че въпросът дали член 12 от Закон № 4237/2014 възпрепятства възстановяването на помощта, както поддържа Комисията, не е релевантен, тъй като дори ако тези двусмислени понятия трябва да се тълкуват именно по такъв начин(31), национален закон не може да обоснове неизпълнението на решение на Комисията като разглежданото в настоящото дело и a fortiori, на решение на Съда.
81. Що се отнася до член 16 от Решение № 2009/610, който налага на Република Гърция задължението за отмяна на гаранцията, предоставена на HDW-Ferrostaal от ETVA, следва да се подчертае, че тази гаранция е предоставена от ETVA — банка, която от 2002 г. вече не е собственост на гръцката държава. В този контекст, въпреки че Република Гърция вече не може да наложи на правоприемника на ETVA да се откаже от гаранцията, на съдебното заседание Република Гърция не поддържа, че отмяната на разглежданата гаранция със закон или друга законодателна мярка с подобно действие би била невъзможна от правна гледна точка. Към референтната дата обаче такава мярка не е взета. Следователно тя не е изпълнила член 16 от Решение 2009/610.
82. Тъй като изпълнението на членове 17—19 от Решение 2009/610 зависи от изпълнението на членове 2, 3, 5, 6, 8, 9 и 11—15, е ясно, че към референтната дата Република Гърция не е изпълнила разпоредбите на членове 17—19 от това решение и следователно решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395).
2. Позоваването на член 346, параграф 1 ДФЕС от страна на Република Гърция
83. Република Гърция се позовава на член 346, параграф 1 ДФЕС, за да обоснове неизпълнението на Решение 2009/610, като поддържа, че образуването на производство по несъстоятелност срещу EN с цел възстановяване на несъвместимата помощ ще постави под въпрос изпълнението на договорите „Архимед“ и „Нептун II“ и по този начин ще влезе в противоречие с основните интереси на нейната сигурност.
84. Този довод трябва да се отхвърли по три причини.
85. На първо място, от една страна, изпълнението на решение за възстановяване на несъвместима помощ не предполага непременно и неизбежно обявяването в несъстоятелност на предприятие в затруднение като EN. Действително съществуват вътрешноправни средства за защита, които позволяват на посоченото предприятие да се защитава на национално равнище срещу мерките за събиране, които биха могли да му позволят да избегне значителна и непоправима вреда в резултат от възстановяването на помощта като например такава, която би произтекла от ликвидация(32). Всъщност ликвидацията е само крайна мярка за възстановяването на помощта.
86. От друга страна, към референтната дата Република Гърция дори не е издала нареждането за събиране на помощта, въпреки че подобно нареждане не би довело до обявяването на EN в несъстоятелност(33), нито би засегнало основните интереси на нейната сигурност. Следователно тя не е взела най-важната мярка, за да започне възстановяването на помощта.
87. Освен това нищо не ѝ е пречело да поиска от гръцките съдилища да приложат спрямо EN режим на специално управление, което към референтната дата (а именно 27 януари 2015 г.) вече е било възможно, но Република Гърция го е направила едва на 17 октомври 2017 г. с повече от две години закъснение.
88. На второ място, член 346, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува стриктно(34) в смисъл, че „мерките, свързани с производството или търговията с оръжие, муниции и военни материали, не трябва да влияят неблагоприятно на условията за конкуренция във вътрешния пазар относно други стоки, т.е. такива, които не са предназначени за строго военни цели“(35).
89. Невъзстановяването на несъвместимата помощ, предоставена в полза на дейностите на EN по граждански поръчки, обаче има ефект, обратен на целения с тази разпоредба, тъй като позволява нарушението на конкуренцията да продължи. В това отношение фактът, че EN реално не извършва дейност по граждански поръчки, не означава, че не е налице нарушение на конкуренцията.
90. На трето и последно място, дори доводът на Република Гърция да беше основателен, следва да се констатира също, че ангажиментите, подробно описани в писмото от 1 декември 2010 г., са били договорени по взаимно съгласие между Комисията, Република Гърция и EN с цел Решение 2009/610 да се изпълни, без да се засегнат основните интереси на сигурността на Република Гърция(36). Всъщност, както е постановил Съдът, това писмо „[не заменя] Решение 2009/610, […] [и] в него само се отбелязват последните ангажименти на гръцките власти [и] се посочва, че ако те бъдат ефективно приведени в изпълнение, Комисията ще счита Решение 2009/610 за изцяло изпълнено“(37). Република Гърция обаче не е изпълнила своите ангажименти.
3. Неизпълнението на ангажиментите, подробно описани в писмото от 1 декември 2010 г.
1) Закриването на дейностите на EN по граждански поръчки
91. Що се отнася до закриването от страна на EN на дейностите му по граждански поръчки за период от петнадесет години, най-напред следва да се отбележи, че в писмото си за ангажимент от 27 октомври 2010 г. EN е приело това закриване и е посочило, че в това отношение ще предостави решение на управителния си съвет като доказателство за закриването(38).
92. Същевременно решението, взето от неговия управителен съвет на 130-ото му заседание от 14 април 2010 г., на което се позовава Република Гърция, не се отнася до този ангажимент, тъй като е взето преди писмото за ангажимент на EN от 27 октомври 2010 г. и не съдържа никакво решение за закриване на дейностите по граждански поръчки за период от петнадесет години. Напротив, в него просто се посочва фактът, че „некорабостроителната дейност понастоящем е изцяло прекъсната“.
93. По-нататък, както е видно от окончателното решение на Арбитражния съд към МТК, с писмо от 24 ноември 2010 г. Privinvest ясно е изразило своето несъгласие с ангажиментите, които EN е поело в писмото си от 27 октомври 2010 г., подписано от предишното ръководство, и по-специално със забраната за повторно придобиване на активите, използвани за дейностите по граждански поръчки, и на концесията на сухия док(39). Предвид несъгласието на мажоритарния акционер с тези ангажименти не съм изненадан, че управителният съвет на EN така и не взема формално решение за закриване на дейностите по граждански поръчки.
2) Продажбата на активите, предназначени за дейностите по граждански поръчки, или връщането им на гръцката държава
94. Що се отнася до продажбата на активите, свързани с дейностите на EN по граждански поръчки, гръцките власти и EN са се договорили, че ако всички или част от активите, предназначени за дейностите по граждански поръчки, не бъдат продадени на търг, EN ще ги прехвърли на гръцката държава като алтернативно средство за изпълнение на задължението за възстановяване на помощта.
95. Въпреки че EN не е съдействало на гръцките власти за изпълнението на този ангажимент(40), това не променя факта, че гръцката държава не е използвала средствата, с които разполага за упражняването на публичната си власт, за да изземе и да си възстанови тези активи.
96. В това отношение Република Гърция изтъква, че не можела едностранно да отнеме от EN тези активи, без да предизвика сериозни правни усложнения, и по-специално без да влоши положението си в арбитражното производство в МТК, образувано срещу нея от EN и неговите акционери(41).
97. Всъщност в рамките на арбитражното производство EN и неговите акционери я упрекват за намерението ѝ да пристъпи — посредством изпълнението на Решение 2009/610 или на ангажиментите, съдържащи се в писмото от 1 декември 2010 г. — към експроприирането или национализацията на EN.
98. С определението за допускане на обезпечителни мерки(42) Арбитражният съд към МТК действително забранява на Република Гърция да предприема мерки за национализация, изземване или влизане във владение на активите на EN, без предварително да го информира.
99. Освен това подобно придобиване на активите на EN, предназначени за дейностите по граждански поръчки, можело да навреди на позицията на Република Гърция в арбитражното производство пред МЦРИС, започнато срещу нея от господата Safa за нарушаване на защитата на ливанските инвеститорите в Гърция, предоставена с двустранното инвестиционно споразумение Гърция—Ливан.
100. Нито едно от тези обстоятелства обаче не представлява основание за невземане на мерките, необходими за изпълнението на подновените в писмото от 1 декември 2010 г. ангажименти с оглед на изпълнението на Решение 2009/610, най-вече в светлината на факта, че с подписването на писмото за ангажимент от 27 октомври 2010 г. EN се е съгласило активите му, предназначени за дейностите по граждански поръчки, да бъдат придобити от гръцката държава, ако продажбата им на търг се окаже невъзможна.
3) Концесията на сухия док
101. Концесията на сухия док е предоставена на EN с член 1, параграф 15 от Закон № 2302/1995. Поради това тя може да бъде отменена само със законодателна разпоредба, което е направено с член 169, параграф 2 от Закон № 4099/2012.
102. Въпреки това, както арбитражният съд към МТК, така и Monomeles Protodikeio Athinon (Едноличен първоинстанционен съд Атина) констатират, че EN така и не е върнало държавния терен, за който се отнася концесията на сухия док(43). Всъщност, тъй като EN и неговите акционери оспорват ангажимента, който са поели в писмото от 27 октомври 2010 г., да върнат този имот на гръцката държава, EN така и не връща посочения терен.
103. Следователно Комисията правилно счита, че член 169, параграф 2 от Закон № 4099/2012 сам по себе си не е достатъчен за изпълнението на разглеждания ангажимент.
4) Гаранцията за компенсация
104. Относно гаранцията за компенсация, посочена в член 16 от Решение 2009/610, следва да се отбележи, че съгласно писмото от 1 декември 2010 г. EN се отказва от нея и от образуването на производства въз основа на или във връзка с нея. От преписката не е видно да е направен такъв отказ, нито Република Гърция да е отменила тази гаранция по законодателен път(44). Следователно тя не е изпълнила това задължение.
5) Годишните доклади
105. Накрая, що се отнася до годишните доклади за изпълнението на Решение 2009/610, които гръцките власти е трябвало да изготвят и представят на Комисията, те е трябвало да съдържат доказателства, че EN вече не извършва никаква дейност по граждански поръчки, и данни за състоянието (собственост и ползване) на възстановените на гръцките власти активи.
106. Дори да можеше да се приеме, че при липсата на изготвени от EN годишни счетоводни баланси за гръцките власти е било трудно да предоставят доказателства за закриването на дейностите по граждански поръчки, това не променя факта, че гръцките власти не са си възстановили активите на EN, предназначени за дейностите му по граждански поръчки, в съответствие с ангажимента, подробно описан в писмото от 1 декември 2010 г. Следователно Република Гърция не е могла да изпълни и ангажимента за изготвяне на разглежданите годишни доклади относно собствеността и ползването на възстановените активи, предназначени за граждански поръчки.
107. От изложеното по-горе следва, че Република Гърция не е изпълнила ангажиментите си, подновени в писмото от 1 декември 2010 г. Така тя се е лишила от възможността да изпълни Решение 2009/610, без да накърни основните интереси на своята сигурност. Доколкото е можела да изпълни съдържащите се в писмото от 1 декември 2010 г. ангажименти, но не е направила това, Република Гърция не може да се позовава на член 346, параграф 1 ДФЕС дори ако подобно поведение е било продиктувано — отчасти или изцяло — от защитната ѝ стратегия в арбитражните производства между нея, EN и неговите акционери.
108. При тези условия следва да се констатира, че като не е взела всички необходими мерки за изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 260, параграф 1 ДФЕС.
VIII. По имуществените санкции
109. Ако Съдът постанови, че Република Гърция не е изпълнила решението му от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), той може на основание член 260, параграф 2, втора алинея ДФЕС да наложи на тази държава членка да заплати периодична имуществена санкция и/или еднократно платима сума.
110. С оглед на различното естество на двете санкции, които Комисията иска, въпросът за възможността Република Гърция да бъде осъдена да заплати периодична имуществена санкция, следва да се разгледа отделно от въпроса за възможността тя да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума, както и евентуално от въпроса за размера на тези санкции.
1. По периодичната имуществена санкция
1. Доводи на страните
111. На основание съобщението си относно прилагането на член 260 ДФЕС(45) Комисията иска от Съда да осъди Република Гърция да заплати дневна периодична имуществена санкция в размер на 34 974 EUR.
112. Съгласно съобщението размерът на дневната периодична имуществена санкция се изчислява чрез умножение на стандартна фиксирана сума в размер на 670 EUR по коефициент за тежест и по коефициент за продължителност(46). След това полученият резултат се умножава по фактор „n“, който отчита едновременно платежоспособността на разследваната държава членка и броя на гласовете, които тя има в Съвета.
113. При определянето на коефициента за тежест (от 1 до 20) Комисията взема предвид основополагащия характер на разпоредбите на ДФЕС в областта на държавните помощи, вредното въздействие, което несъвместимите и невъзстановени помощи са оказали върху корабостроителния сектор, значителния размер на подлежащата на възстановяване помощ, факта, че до момента Република Гърция не е получила обратно дори едно евро, както и повторяемостта на неправомерното поведение на тази държава членка в областта на държавните помощи. Въз основа на това Комисията определя стойност 5 на коефициента за тежест на нарушението.
114. Що се отнася до продължителността на нарушението, Комисията взема предвид 48-те месеца, изминали между постановяването на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), и датата, на която тя е сезирала Съда, а именно 22 юли 2016 г. Въз основа на това Комисията определя най-високия възможен размер на коефициента за продължителност, а именно 3.
115. Република Гърция оспорва възприетите от Комисията коефициенти за тежест и продължителност на нарушението. В това отношение тя изтъква, че Комисията не била взела предвид серия от елементи, които отслабвали тежестта на нарушението, като факта, че от 2010 г. насам EN не е извършвало никакви дейности по граждански поръчки и следователно вече не упражнява никакъв конкурентен натиск върху други предприятия от корабостроителния сектор. Тя посочва и редица трудности, които била срещнала при изпълнението на Решение 2009/610, и по-специално решението на Арбитражния съд към МТК от 27 юни 2017 г.(47) Накрая, тя оспорва твърдението за повторяемост на неправомерното ѝ поведение в областта на държавните помощи. Поради тези причини тя счита, че коефициентите за тежест и продължителност не могат да надвишават 1.
116. Що се отнася до платежоспособността, Комисията предлага да се използва специалният фактор „n“, който е най-актуален към момента, в който ще бъде постановено решението. Според съобщението на Комисията този фактор се изчислява по следната формула(48):
117. По отношение на Гърция в най-актуалното съобщение на Комисията този фактор е определен на 3,17(49).
118. Република Гърция счита, че приложеният специален фактор „n“ трябва да е възможно най-актуалният, за да се вземе предвид значителното намаляване на БВП в Гърция. Тя упреква Комисията, че не е взела предвид реалното състояние на гръцката икономика и факта, че страната все още изпълнява програма за макроикономически мерки, тъй като не може да се финансира ефективно на финансовите пазари. Накрая, тя счита, че специалният фактор „n“ не е изчислен правилно, тъй като съгласно Договора за функционирането на ЕС от 1 април 2017 г. системата на претеглените гласове в Съвета е отменена окончателно(50) и е заменена със система на двойно мнозинство на държавите членки и на население, съгласно която всяка държава членка разполага само с един глас в Съвета. Следователно Република Гърция счита, че влиянието в Съвета на държавите членки, чието население и БВП са сравними с нейните, е намаляло съществено.
2. Съображения
119. Според постоянната съдебна практика „налагането на периодична имуществена санкция е обосновано по принцип само доколкото продължава да е налице неизпълнението на задължения на държава членка, произтичащо от неизпълнение на предходно съдебно решение, до разглеждането на фактите от Съда“(51). Освен това периодичната имуществена санкция следва да се наложи само в случай че неизпълнението на задълженията продължава към датата на постановяване на решението по настоящото дело(52).
120. В конкретния случай считам, че неизпълнението на задължения, произтичащо от неизпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), е продължило поне до представянето на настоящото заключение. Всъщност Република Гърция не е изпълнила както Решение 2009/610, така и нито един от ангажиментите, подробно описани в писмото от 1 декември 2010 г. Ако поставянето на EN под режим на специално управление(53) е необходима стъпка към възстановяването на помощта, обявена с Решение 2009/610 за несъвместима, това само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че Република Гърция е изпълнила задълженията, които са ѝ наложени с това решение.
121. При тези условия считам, че осъждането на Република Гърция да заплати периодична имуществена санкция представлява подходящо средство за гарантиране на пълното изпълнение на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395).
122. Що се отнася до размера и формата на периодичната имуществена санкция, Съдът постановява, че „съгласно постоянната съдебна практика при упражняване на правото си на преценка [той] трябва да определи периодичната имуществена санкция по такъв начин, че тя да бъде, от една страна, съобразена с обстоятелствата и от друга страна, пропорционална на установеното нарушение, както и на платежоспособността на съответната държава членка […]. Предложенията на Комисията за периодичната имуществена санкция не обвързват Съда и представляват само полезна отправна точка. По същия начин насоки като съдържащите се в съобщенията на Комисията също не обвързват Съда, но допринасят за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на самата Комисия, когато тази институция прави предложения до Съда […]. Всъщност в рамките на производство по член 260, параграф 2 ДФЕС за неизпълнение на задължения, което държавата членка продължава независимо от факта, че същото неизпълнение на задължения вече е било установено в първото съдебно решение по […] член 258 ДФЕС, Съдът трябва да бъде свободен да определи наложената периодична имуществена санкция по размер и под формата, която счита за подходяща, за да подтикне тази държава членка да преустанови неизпълнението на задълженията, произтичащи от това първо решение на Съда“(54).
123. Съгласно същата съдебна практика „[п]ри определянето на размера на периодичната имуществена санкция основните критерии, които трябва да се вземат предвид, за да се гарантира принудителният характер на периодичната имуществена санкция с оглед на еднаквото и ефективно прилагане на правото на Съюза, по принцип са тежестта на нарушението, неговата продължителност и платежоспособността на съответната държава членка. При прилагането на тези критерии трябва да се отчетат по-конкретно последиците от неизпълнението за частните и за публичните интереси, както и необходимостта да се постигне спешно изпълнение на задълженията от съответната държава членка“(55).
124. Що се отнася, на първо място, до тежестта на нарушението, следва да се напомни, че разпоредбите на ДФЕС в областта на държавните помощи имат основополагащ характер, тъй като представляват израз на една от основните задачи, възложени на Съюза по силата на член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС(56).
125. В разглеждания случай е достатъчно да се констатира, че до момента гръцките власти не са възстановили дори едно евро от несъвместимата помощ, за да изпълнят решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395). Напротив, размерът на подлежащата на възстановяване сума постоянно се увеличава заради приложимите лихви и към момента на съдебното заседание надхвърля 670 милиона евро, или повече от 2,6 пъти първоначалната сума.
126. Фактът, че според Република Гърция EN вече не извършва дейности по граждански поръчки, няма никакво отношение към тежестта на нарушението, тъй като не отменя по никакъв начин икономическото предимство, което дружеството е получило под формата на несъвместима държавна помощ през периода, в който то е извършвало такива дейности.
127. При тези условия считам, че като е възприела коефициент за тежест 5, в предложението си за периодична имуществена санкция Комисията не е отчела правилно тежестта на нарушението.
128. Макар в делото, по което е постановено решение от 7 юли 2009 г., Комисия/Гърция (C‑369/07, EU:C:2009:428), Съдът да налага дневна периодична имуществена санкция в размер на 16 000 EUR, сума, която по настоящото дело според Комисията съответства на коефициент за тежест 3, Съдът приема, че „държавните помощи, за връщането на които [Република Гърция] не е представила доказателства, представляват само несъществена част в сравнение с цялата сума, която е предмет на [решението на Комисията]“(57).
129. В конкретния случай обаче е налице пълна липса на каквото и да било възстановяване на помощта или изпълнение на ангажиментите, подновени в писмото от 1 декември 2010 г. Ето защо ми се струва, че коефициент за тежест 5 изобщо не е съобразен с обстоятелствата по настоящото дело(58).
130. На второ място, що се отнася до продължителността на нарушението, която трябва да се преценява към момента, в който Съдът разглежда фактите(59), констатирам, че от датата на постановяване на решението от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), са изминали почти шест години. Следователно продължителността на нарушението е значителна.
131. Всъщност, въпреки че в член 260, параграф 1 ДФЕС не се уточнява срокът, в който трябва да бъде изпълнено решението, съгласно постоянната практика на Съда интересът, свързан с непосредственото и еднакво прилагане на правото на Съюза изисква това изпълнение да започне незабавно и да приключи във възможно най-кратък срок(60).
132. На трето място, що се отнася до платежоспособността на Република Гърция, Съдът трайно приема, че за изчисляването на финансовите санкции трябва да се вземат предвид БВП на съответната държава членка и броят на гласовете, които същата има в Съвета(61).
133. Що се отнася до БВП, Съдът вече е постановил по отношение на Република Гърция, чийто БВП е намалял значително след 2010 г. в резултат на кризата на държавния дълг, че следва да се вземе предвид последното развитие на БВП(62).
134. За тази цел е необходимо да се отчете фактът, че БВП на Гърция е намалял с 25,5 % в периода от 2010 г. до 2016 г.(63).
135. Що се отнася до критерия за броя на гласовете, които Република Гърция има в Съвета, трябва да се вземе предвид фактът, че — както отбелязва тази държава членка — системата на пропорционална тежест на гласовете вече не съществува.
136. За сметка на това системата на двойно мнозинство, въведена с член 16, параграф 4 ДЕС, предвижда, че „квалифицираното мнозинство се определя като мнозинство, формирано от гласовете на най-малко 55 % от членовете на Съвета, което включва най-малко петнадесет членове и представлява държави членки, които обхващат население не по-малко от 65 % от населението на Съюза“.
137. Нито един от тези нови критерии обаче не може адекватно да замени този за броя на гласовете в механизма за вземане на решения в Съвета.
138. Всъщност, що се отнася до мнозинството на държавите членки, обратно на системата за пропорционална тежест на гласовете, всички държави членки са равни в смисъл, че всяка от тях разполага с по един глас. При тези условия използваната от Комисията формула(64) вече не може да се прилага.
139. По отношение на населението не е изключено платежоспособността на някои държави членки с определена численост на населението да е по-малка от тази на други държави членки с по-малобройно население. Този критерий също е ирелевантен за изчисляването на периодичната имуществена санкция.
140. Поради тези причини се налага изводът, че критерият за броя на гласовете, които съответната държава членка има в Съвета, трябва да се изостави, както Съдът вече е направил в решение от 22 февруари 2018 г., Комисия/Гърция (C‑328/16, EU:C:2018:98), тъй като броят на гласовете вече не се отчита в процеса на вземане на решения в Съвета и новата разпоредба на член 16, параграф 4 ДЕС не осигурява задоволителен критерий за определянето на платежоспособността на съответната държава членка(65).
141. С оглед на тези обстоятелства, сред които в частност значителния размер на подлежащата на възстановяване помощ и на продължителността на нарушението, и като се вземе предвид необходимостта Република Гърция да бъде подтикната да преустанови неизпълнението на задължения, за което е упреквана, считам за целесъобразно да се определи шестмесечна вместо дневна периодична имуществена санкция.
142. Действително констатирам, че за изпълнението на Решение 2009/610 Комисията е определила срок от четири месеца(66), а за изпълнението на ангажиментите, подробно описани в писмото от 1 декември 2010 г., Комисията е предоставила на Република Гърция и на EN срок от шест месеца. Това ми се струва очевидно, като се има предвид, че мерките, които трябва да бъдат взети за изпълнението на това решение или на конкретизираните в писмото ангажименти като продажбата на търг на активите или вземането на законодателни мерки за отмяна на концесията на сухия док, не могат да бъдат взети от днес за утре. Това е особено важно в момента, понеже спрямо EN се прилага режим на специално управление — процедура, която съгласно член 69 от Закон № 4307/2014 може да продължи до дванадесет месеца.
143. Що се отнася до размера на периодичната имуществена санкция, отбелязвам, че по делото, по което е постановено решение от 2 декември 2014 г., Комисия/Гърция (C‑378/13, EU:C:2014:2405), и което се отнася до околната среда, Съдът е определил шестмесечна периодична имуществена санкция от 14 520 000 EUR, тъй като Република Гърция не е предприела нито една мярка за изпълнение на решението от 6 октомври 2005 г., Комисия/Гърция (C‑502/03, непубликувано, EU:C:2005:592), макар че Комисията е предложила дневна периодична имуществена санкция в размер на 71 193,60 EUR (която би съответствала на шестмесечна периодична имуществена санкция в размер на 12 814 848 EUR).
144. Предвид гореизложеното и по-специално тежестта и продължителността на нарушението, но и намаляването на БВП на Гърция през последните години, предлагам шестмесечната периодична имуществена санкция да се определи на 9 500 000 EUR, т.е. около 1,5 % от размера на подлежащата на възстановяване помощ(67).
145. След като Съдът може да определя намаляваща периодична имуществена санкция, за да вземе предвид евентуалния напредък, постигнат от засегнатата държава членка, считам, че може да се определи и прогресивна периодична имуществена санкция, в случай че държавата членка продължава да не изпълнява първото решение на Съда. В настоящия случай периодичната имуществена санкция би могла да нараства с 2 000 000 EUR на шестмесечие до момента, в който Република Гърция изпълни изцяло решението от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395).
146. Предвид всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да осъди Република Гърция да заплати на Комисията по сметка „Собствени ресурси на Европейския съюз“, считано от деня на постановяване на решението по настоящото дело и до изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), шестмесечна периодична имуществена санкция от 9 500 000 EUR, която ще се увеличава с 2 000 000 EUR за всеки шестмесечен период, следващ първото шестмесечие след постановяването на решението по настоящото дело, и до изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395).
2. По еднократно платимата сума
1. Доводи на страните
147. Що се отнася до размера на еднократно платимата сума, Комисията предлага на Съда да го определи чрез умножение на определена дневна сума по броя на дните, през които нарушението продължава.
148. Комисията предлага при изчисляването на еднократно платимата сума да се приложи същият коефициент за тежест, а именно 5, и същият фактор „n“ като при периодичната имуществена санкция. Фиксираната сума за изчисляване на еднократно платимата сума обаче се определя на 220 EUR на ден. За разлика от изчисляването на периодичната имуществена санкция коефициент за продължителност не се прилага.
149. На тази основа Комисията предлага да се приеме еднократно платима сума, изчислена чрез умножение на сумата от 3 828 EUR по броя дни, изтекли от постановяването на решението от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), до датата на изпълнението от Република Гърция на нейните задължения или, при липса на изпълнение — до тази на постановяване на решението по настоящото дело.
150. Република Гърция не представя конкретни доводи относно еднократно платимата сума. Тъй като за нейното изчисляване Комисията използва критерии, идентични на тези, използвани за изчисляването на периодичната имуществена санкция, като тежестта и продължителността на нарушението, трябва да се вземат предвид аргументите, представени от Република Гърция по отношение на периодичната имуществена санкция.
2. Съображения
151. Съдът вече е постановил, че при упражняването на даденото му право на преценка в разглежданата област той има право да наложи кумулативно периодична имуществена санкция и еднократно платима сума(68).
152. Според Съда „[п]ринципът на осъждането да се заплати […] еднократно платима сума почива основно на преценката на последиците от неизпълнението на задълженията на съответната държава членка за частните и публичните интереси, по-специално когато неизпълнението е продължило дълъг период от време след постановяване на решението, с което първоначално е констатирано“(69).
153. Впрочем „[т]ова осъждане трябва във всеки конкретен случай да бъде функция от всички релевантни елементи, свързани както с характеристиките на установеното неизпълнение на задължения, така и с действията на самата държава членка, срещу която е образувано производството по член 260 ДФЕС. В това отношение този член предоставя на Съда широко право на преценка, за да реши дали да бъде наложена такава санкция“(70).
154. Както посочва Комисията, в настоящия спор е налице повтарящо се неправомерно поведение от страна на Република Гърция в областта на държавните помощи(71). Този елемент, и по-специално в настоящото дело липсата дори на едно възстановено евро в изпълнение на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), са достатъчни показатели за това, че поради естеството си ефективното предотвратяване на бъдещо повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза изисква приемането на възпиращи мерки, каквото е осъждането да се заплати еднократно платима сума(72).
155. При тези обстоятелства Съдът определя размера на еднократно платимата сума по такъв начин, че тя да бъде съобразена с обстоятелствата в разглеждания случай и съразмерна на извършеното нарушение(73). В този контекст той взема предвид установената тежест, неговата продължителност, както и платежоспособността на съответната държава членка(74).
156. В настоящата преписка се съдържат редица елементи, които пораждат съмнения, че е налице действителна воля от страна на гръцките власти да изпълнят Решение 2009/610 или да спазят изцяло своите ангажименти, съдържащи се в писмото от 1 декември 2010 г.
157. В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 11 от рамковото споразумение Република Гърция по същество обещава на EN и неговите акционери (съществуващи и нови) да получи окончателното съгласие на Комисията изпълнението на Решение 2009/610 да се осъществи, без EN да е длъжно да възстанови размерите на помощта, и то през март 2010 г., т.е. още преди Комисията да е одобрила списъка с подновените в писмото от 1 декември 2010 г. ангажименти и дори преди тяхното формално приемане от EN.
158. Република Гърция обаче не е можела валидно да дава такова обещание на EN и неговите купувачи, въпреки че ADM (и впоследствие Privinvest) изисква това като предварително условие за придобиването на 75,1 % от акциите на EN(75). Всъщност подобно обещание, което не зачита императивния характер на правото на Съюза в областта на държавните помощи, е невалидно.
159. Освен това гръцките власти не разглеждат възстановяването на несъвместимата помощ като приоритет, а напротив — действат по начин, който в крайна сметка води до проточване на възстановяването във времето, вземайки мерки, които без съмнение са необходими, но недостатъчни за тази цел, при това изключително бавно. Поради това поведение на отлагане размерът на подлежащата на възстановяване помощ от 256 000 000 EUR става 670 000 000 EUR ведно с лихвите за забава.
160. Например гръцките власти изпращат на EN първото нареждане за събиране на несъвместимата помощ едва на 4 декември 2015 г.(76), т.е. единадесет месеца след официалното уведомително писмо на Комисията и повече от три години след постановяването на решението за неизпълнение на задължения от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395). Те са поискали поставянето на EN под режим на специално управление едва на 13 октомври 2017 г., т.е. почти две години след издаването на първото нареждане за събиране на вземания.
161. Освен това, дори след като става ясно, че EN и неговите акционери няма да съдействат за изпълнението на ангажиментите, съдържащи се в писмото от 1 декември 2010 г., Република Гърция не взема мерки за образуване на производство по несъстоятелност или на процедура по специално управление срещу EN, за да си възстанови помощта, при това въпреки че гръцките съдилища отхвърлят подадената от EN молба за спиране на изпълнението на нарежданията за събиране на вземания(77).
162. Наистина с определението за допускане на обезпечителни мерки от 5 август 2016 г. Арбитражният съд към МТК забранява на Република Гърция да образува производство по несъстоятелност срещу EN, без да го уведоми предварително, и с решение от 27 юни 2017 г. разпорежда на Република Гърция да се въздържа от всякакви мерки, които биха могли да променят контрола върху EN, до произнасянето на окончателното решение — забрана, която включва процедурата по специално управление.
163. Правото, приложимо към спора между EN, неговите акционери и Република Гърция, обаче е гръцкото право, като същото се прилага и в арбитражното производство пред МТК, тъй като седалището на арбитражния съд към МТК е определено в Атина (Гърция). Като се има предвид, че правото на Съюза е част от гръцкото право(78), от една страна, този съд не може валидно да възпрепятства Република Гърция да образува производство по несъстоятелност срещу EN като крайна мярка за възстановяването на несъвместимата помощ, и от друга страна, Република Гърция не може да обосновава неизпълнението на Решение 2009/610 с определенията на посочения съд.
164. Въз основа на гореизложеното и предвид намаляването на гръцкия БВП с 25,5 % в периода от 2010 г. до 2016 г. считам за подходящо да предложа на Съда да осъди Република Гърция да заплати еднократно сума в размер на 13 000 000 EUR, или приблизително 2 % от подлежащата на възстановяване помощ.
IX. Заключителна бележка
165. На съдебното заседание Комисията поиска разяснения от Съда относно изпълнението от Република Гърция на арбитражно решение, постановено по арбитражното производство пред МЦРИС, с което Република Гърция била осъдена да заплати обезщетение за вреди във връзка с евентуалното възстановяване на помощта или с взетите за тази цел мерки като ликвидацията на EN(79).
166. В решението, което ще бъде постановено по настоящото дело, Съдът може да разглежда само твърденията за нарушения, които Комисията прави в своето официално уведомително писмо, изпратено до Република Гърция. Такава квалификация не може да се възприеме по отношение на искането на Комисията за разяснения.
167. Следователно това искане на Комисията може да бъде разгледано само в рамките на отделен иск за неизпълнение на задължения, чиято цел е да се установи, че изпълнявайки подобно решение, Република Гърция е нарушила задълженията си, произтичащи от Договора за функционирането на ЕС.
168. Накрая, във всеки случай понастоящем няма никакво решение в разглежданото арбитражно производство на МЦРИС.
X. По съдебните разноски
169. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Република Гърция и неизпълнението на задълженията е установено, последната следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
XI. Заключение
170. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови следното:
„1) Като не е взела необходимите мерки за изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), Република Гърция не е изпълнила задълженията си по горепосоченото решение и по член 260, параграф 1 ДФЕС.
2) Осъжда Република Гърция да заплати на Европейската комисия по сметка „Собствени ресурси на Европейския съюз“, считано от деня на постановяване на решението по настоящото дело до изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395), шестмесечна периодична имуществена санкция от 9 500 000 EUR, която ще се увеличава с 2 милиона евро за всеки шестмесечен период, следващ първото шестмесечие след постановяването на решението по настоящото дело, до изпълнението на решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Гърция (C‑485/10, непубликувано, EU:C:2012:395).
3) Осъжда Република Гърция да заплати еднократно на Комисията по сметка „Собствени ресурси на Европейския съюз“ сума в размер на 13 000 000 EUR.
4) Осъжда Република Гърция да заплати съдебните разноски“.