Υπόθεση Τ‑399/19
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (όγδοο πενταμελές τμήμα)
της 2ας Φεβρουαρίου 2022
«Ανταγωνισμός – Κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης – Αγορές φυσικού αερίου της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης – Απορριπτική απόφαση επί καταγγελίας – Έλλειψη συμφέροντος της Ένωσης – Εξαίρεση λόγω κρατικής δράσης (state action doctrine) – Υποχρέωση επιμελούς εξέτασης – Διαδικαστικά δικαιώματα δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) 773/2004»
1. Ανταγωνισμός – Διοικητική διαδικασία – Εξέταση των καταγγελιών – Εκτίμηση του κατά πόσον δικαιολογείται συμφέρον της Ένωσης για την έρευνα της υποθέσεως – Διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής – Όρια – Υποχρέωση εξέτασης των πραγματικών και νομικών στοιχείων που της γνωστοποιούνται από τον καταγγέλλοντα – Απόφαση να τεθεί η καταγγελία στο αρχείο, στηριζόμενη σε μια κατ’ εξαίρεση δικαιολογητική βάση στην οποία δεν αναφερόταν η έγγραφη δήλωση πρόθεσης απόρριψης – Παράβαση του καθήκοντος ενημέρωσης του καταγγέλλοντος – Ακύρωση της εν λόγω αποφάσεως – Προϋπόθεση – Ενδεχόμενο να είχε καταλήξει η διοικητική διαδικασία σε διαφορετικό αποτέλεσμα ελλείψει της παραβάσεως αυτής
(Κανονισμός 773/2004 της Επιτροπής, άρθρο 7 § 1)
(βλ. σκέψεις 45-71)
2. Ανταγωνισμός – Κανόνες της Ένωσης – Καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής – Συμπεριφορά επιβαλλόμενη από κρατικά μέτρα – Μπορεί να αποκλείεται – Προϋποθέσεις
(Άρθρα 101 και 102 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 54, 55)
3. Ανταγωνισμός – Διοικητική διαδικασία – Εξέταση των καταγγελιών – Εκτίμηση του κατά πόσον δικαιολογείται συμφέρον της Ένωσης για την έρευνα της υποθέσεως – Απόφαση να τεθεί η καταγγελία στο αρχείο λόγω περιορισμένης πιθανότητας να στοιχειοθετηθεί παράβαση – Πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως
(Κανονισμός 773/2004 της Επιτροπής, άρθρο 7 § 1)
(βλ. σκέψεις 83-97)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την απόφαση της Επιτροπής με την οποία απορρίφθηκε η καταγγελία που είχε υποβληθεί από πολωνική επιχείρηση χονδρικής
Η Επιτροπή δεν σεβάστηκε τα διαδικαστικά δικαιώματα της πολωνικής επιχείρησης στο πλαίσιο της διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση της ως άνω αποφάσεως
Μεταξύ 2011 και 2015, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έλαβε σειρά μέτρων προς διερεύνηση της λειτουργίας των αγορών φυσικού αερίου στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη. Στο πλαίσιο αυτό, κίνησε έρευνα κατά των Gazprom PJSC και Gazprom export LLC (στο εξής, από κοινού: Gazprom), με αντικείμενο την προμήθεια φυσικού αερίου σε οκτώ κράτη μέλη, και πιο συγκεκριμένα στη Βουλγαρία, την Τσεχική Δημοκρατία, την Εσθονία, τη Λεττονία, τη Λιθουανία, την Ουγγαρία, την Πολωνία και τη Σλοβακία (στο εξής: ενδιαφερόμενες χώρες).
Στις 22 Απριλίου 2015 η Επιτροπή απέστειλε ανακοίνωση αιτιάσεων (1) στην Gazprom, προσάπτοντάς της ότι είχε καταχραστεί, στις ενδιαφερόμενες χώρες, τη δεσπόζουσα θέση της στις εθνικές αγορές χονδρικής παροχής φυσικού αερίου στα προηγούμενα στάδια της αλυσίδας εφοδιασμού, με σκοπό να παρεμποδίσει την ελεύθερη ροή φυσικού αερίου, κατά παράβαση του άρθρου 102 ΣΛΕΕ το οποίο απαγορεύει τέτοιες καταχρηστικές πρακτικές.
Στην ανακοίνωση των αιτιάσεων η Επιτροπή υποστήριξε ότι η Gazprom είχε ζητήσει, ως προϋπόθεση για την προμήθεια φυσικού αερίου στην Πολωνία, να της δοθούν ορισμένες διαβεβαιώσεις αναφορικά με τις υποδομές μεταφοράς του φυσικού αερίου. Ειδικότερα, η προσφεύγουσα, δηλαδή η πολωνική επιχείρηση χονδρικής Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., κλήθηκε να διαβεβαιώσει ότι θα αποδεχόταν την ενίσχυση του ελέγχου της Gazprom επί της διαχείρισης των επενδύσεων στο πολωνικό τμήμα του αγωγού φυσικού αερίου Yamal, ενός εκ των κύριων αγωγών διαμετακόμισης φυσικού αερίου στην Πολωνία (στο εξής: αιτιάσεις ως προς τον αγωγό Yamal).
Με απόφαση της 24ης Μαΐου 2018 (2), η Επιτροπή ενέκρινε και κατέστησε δεσμευτικές τις δεσμεύσεις τις οποίες είχε προσφερθεί να αναλάβει η Gazprom για να άρει τις ανησυχίες της Επιτροπής όσον αφορά τον ανταγωνισμό, κατόπιν δε τούτου περατώθηκε η διοικητική διαδικασία επί της υποθέσεως.
Παράλληλα με τη διαδικασία εκείνη, και συγκεκριμένα στις 9 Μαρτίου 2017, η προσφεύγουσα υπέβαλε καταγγελία κάνοντας λόγο για καταχρηστικές πρακτικές της Gazprom, οι οποίες συνέπιπταν εν πολλοίς με τις ανησυχίες που είχε διατυπώσει η Επιτροπή με την ανακοίνωση αιτιάσεων. Στην καταγγελία της η προσφεύγουσα ισχυριζόταν μεταξύ άλλων ότι, σε μια συγκυρία όπου η ίδια αντιμετώπιζε πρόβλημα έλλειψης εφοδιασμού κατά τα έτη 2009 και 2010, η Gazprom έθεσε όρους για τη σύναψη συμβάσεως προμήθειας πρόσθετων ποσοτήτων φυσικού αερίου, επιδιώκοντας ιδίως να αυξήσει την επιρροή της επί της διαχείρισης του πολωνικού τμήματος του αγωγού Yamal (στο εξής: ισχυρισμοί περί επιβολής όρων για τις υποδομές). Οι τελευταίοι αυτοί ισχυρισμοί της προσφεύγουσας εστίαζαν, εν μέρει, σε πρακτικές παρόμοιες με εκείνες στις οποίες αναφέρονταν οι αιτιάσεις ως προς τον αγωγό Yamal.
Στις 23 Ιανουαρίου 2018 η Επιτροπή ενημέρωσε γραπτώς την προσφεύγουσα ότι σκόπευε να απορρίψει την καταγγελία και της έταξε προθεσμία τεσσάρων εβδομάδων για να γνωστοποιήσει την άποψή της (στο εξής: έγγραφη δήλωση πρόθεσης απόρριψης). Με απόφαση της 17ης Απριλίου 2019 (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση) (3), η Επιτροπή απέρριψε την καταγγελία της προσφεύγουσας.
Στο πλαίσιο της εξέτασης των ισχυρισμών, η Επιτροπή προέβη κατ’ αρχάς σε μια διάκριση μεταξύ, αφενός, εκείνων των ισχυρισμών της καταγγελίας που αντιστοιχούσαν στις σχετικές με τον ανταγωνισμό ανησυχίες οι οποίες καλύπτονταν από τις δεσμεύσεις της Gazprom και, αφετέρου, των υπόλοιπων ισχυρισμών που περιέχονταν στην καταγγελία. Στη συνέχεια, όσον αφορά τη δεύτερη αυτή κατηγορία ισχυρισμών, απέρριψε όσους συνδέονταν με την επιβολή όρων για τις υποδομές.
Η προσφεύγουσα άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως, η οποία γίνεται δεκτή από το όγδοο πενταμελές τμήμα του Γενικού Δικαστηρίου.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει, κατά πρώτον, τις αιτιάσεις με τις οποίες η προσφεύγουσα προσάπτει στην Επιτροπή ότι προσέβαλε το δικαίωμα ακρόασης και ενημέρωσής της στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας που κινήθηκε κατόπιν της υποβολής της καταγγελίας της.
Το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει επ’ αυτού ότι, όπως ορίζεται στο άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 773/2004, όταν η Επιτροπή θεωρεί ότι, βάσει των στοιχείων που διαθέτει, δεν υπάρχουν επαρκείς λόγοι για να δοθεί συνέχεια σε καταγγελία, ενημερώνει την καταγγέλλουσα σχετικά με το σκεπτικό της και τάσσει προθεσμία εντός της οποίας η καταγγέλλουσα μπορεί να γνωστοποιήσει εγγράφως τις απόψεις της.
Από την έγγραφη δήλωση πρόθεσης απόρριψης η οποία απεστάλη κατ’ εφαρμογήν της εν λόγω διατάξεως προκύπτει ότι η Επιτροπή θεωρούσε, μεταξύ άλλων, ότι δεν υπήρχαν επαρκείς λόγοι για να διερευνήσει περαιτέρω τους ισχυρισμούς περί επιβολής όρων για τις υποδομές, εξαιτίας της περιορισμένης πιθανότητας να αποδειχθεί και να καταλογιστεί στην Gazprom παράβαση του άρθρου 102 ΣΛΕΕ. Το προσωρινό αυτό συμπέρασμα στηριζόταν σε δύο δικαιολογητικές βάσεις, συγκεκριμένα, πρώτον, στην απόφαση της Urząd Regulacji Energetyki(πολωνικής Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας) με την οποία η Gaz-System S.A., διαχειρίστρια του πολωνικού τμήματος του αγωγού Yamal, πιστοποιούνταν ως ανεξάρτητος διαχειριστής δικτύου (στο εξής: απόφαση πιστοποίησης) και, δεύτερον, στο «διακυβερνητικό πλαίσιο» που διέπει τις σχέσεις μεταξύ της Δημοκρατίας της Πολωνίας και της Ομοσπονδίας της Ρωσίας σε θέματα φυσικού αερίου.
Μολονότι όμως, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή αναφέρθηκε εκ νέου στην απόφαση πιστοποίησης ως δικαιολογητική βάση προκειμένου να στηρίξει το συμπέρασμά της ότι ήταν περιορισμένη η πιθανότητα απόδειξης παραβάσεως σε σχέση με τους ισχυρισμούς περί επιβολής όρων για τις υποδομές, αναφέρθηκε επίσης και στη λεγόμενη εξαίρεση λόγω κρατικής δράσης (state action doctrine) ως δεύτερη δικαιολογητική βάση.
Το Γενικό Δικαστήριο επαναλαμβάνει εξ αυτής της αφορμής ότι δυνάμει της εξαίρεσης του state action doctrine, η οποία πρέπει να εφαρμόζεται στενά, μια αντίθετη προς τον ανταγωνισμό συμπεριφορά μπορεί να αποκλειστεί από το πεδίο εφαρμογής των άρθρων 101 και 102 ΣΛΕΕ εφόσον έχει επιβληθεί στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις από εθνική νομοθεσία, από νομικό πλαίσιο που δημιουργείται βάσει τέτοιας νομοθεσίας ή ακόμη από αφόρητες πιέσεις εκ μέρους των εθνικών αρχών.
Το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει, εν προκειμένω, ότι η εξαίρεση αυτή δεν περιλαμβάνεται στους κρίσιμους λόγους που μνημονεύονται στην έγγραφη δήλωση πρόθεσης απόρριψης, η οποία προηγήθηκε της προσβαλλομένης αποφάσεως. Λόγω της ιδιαίτερης φύσης της εξαίρεσης του state action doctrine, η οποία έγκειται στο ότι μπορεί να απαλλάξει την ενδιαφερόμενη επιχείρηση από την ευθύνη, και δεδομένου ότι η νομολογία δεν έχει αναγνωρίσει την εφαρμογή της σε περίπτωση που η κρατική πίεση ασκείται από τρίτο κράτος, η Επιτροπή όφειλε να ενημερώσει ρητώς την προσφεύγουσα, με την έγγραφη δήλωσή της, ότι η προσωρινή της εκτίμηση στηριζόταν στο ενδεχόμενο εφαρμογής της εν λόγω εξαίρεσης, προκειμένου να δώσει στην προσφεύγουσα τη δυνατότητα να ακουστεί επί του ζητήματος. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, η Επιτροπή δεν θα μπορούσε να αναμένει ευλόγως από την προσφεύγουσα να συναγάγει τη σιωπηρή αυτή δικαιολογητική βάση από τα στοιχεία που μνημονεύονταν στη δήλωση.
Κατά συνέπεια, παραλείποντας να παράσχει τις πληροφορίες αυτές με την έγγραφη δήλωση πρόθεσης απόρριψης, η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση ενημέρωσης την οποία υπείχε έναντι της προσφεύγουσας κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 773/2004. Επιπλέον, υπό το πρίσμα των στοιχείων της δικογραφίας, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι, ελλείψει αυτής της παραβάσεως του κανονισμού 773/2004, η προσβαλλόμενη απόφαση θα μπορούσε να έχε διαφορετικό περιεχόμενο ως προς τη δικαιολογητική βάση που συνδέεται με το state action doctrine, όπερ σημαίνει ότι πρόκειται για παράβαση η οποία μπορεί να επισύρει την ακύρωση της ως άνω αποφάσεως.
Εντούτοις, τέτοια ακύρωση χωρεί μόνον υπό την προϋπόθεση ότι η άλλη δικαιολογητική βάση η οποία προβλήθηκε με την προσβαλλόμενη απόφαση και αντλείται από την απόφαση πιστοποίησης δεν τεκμηριώνει το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι ήταν περιορισμένη η πιθανότητα να αποδειχθεί και να καταλογιστεί στην Gazprom παράβαση σε σχέση με τους ισχυρισμούς περί επιβολής όρων για τις υποδομές.
Κατά δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να προσδώσει καθοριστική σημασία στην απόφαση πιστοποίησης χωρίς να λάβει υπόψη, αφενός, ότι το διατακτικό της αποφάσεως εκείνης προέβλεπε ότι η εκμετάλλευση των σταθμών συμπίεσης και μέτρησης κατά μήκος του πολωνικού τμήματος του αγωγού Yamal, η οποία ασκούνταν μέχρι τότε από μια κοινή εταιρία που ελεγχόταν τόσο από την προσφεύγουσα όσο και από την Gazprom, έπρεπε να μεταβιβαστεί αποκλειστικώς στην Gaz-System, καθώς και, αφετέρου, τις όλες περιστάσεις της μη μεταβίβασής της.
Το Γενικό Δικαστήριο κρίνει επίσης ότι η Επιτροπή, επικαλούμενη τις διαπιστώσεις και τις εκτιμήσεις που περιέχονταν στην απόφαση πιστοποίησης αναφορικά με τις επενδύσεις στο πολωνικό τμήμα του αγωγού Yamal, υποβάθμισε τους ισχυρισμούς που διατυπώνονταν στην καταγγελία, ταυτίζοντάς τους με το περιεχόμενο της ανακοίνωσης των αιτιάσεων ως προς τον αγωγό Yamal, ενώ οι επίμαχες πρακτικές ήταν πολλών ειδών και δεν εξαντλούνταν στο ζήτημα των επενδύσεων.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως παραπέμποντας στην απόφαση πιστοποίησης προς στήριξη του συμπεράσματός της ότι ήταν περιορισμένη η πιθανότητα να αποδειχθεί και να καταλογιστεί στην Gazprom παράβαση του άρθρου 102 ΣΛΕΕ σε σχέση με τους ισχυρισμούς περί επιβολής όρων για τις υποδομές.
Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την προσβαλλόμενη απόφαση λόγω του προαναφερθέντος πρόδηλου σφάλματος εκτιμήσεως και της προκαταρκτικής διαπίστωσης ότι συντρέχει παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 773/2004, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν τήρησε την υποχρέωσή της να ενημερώσει την προσφεύγουσα όσον αφορά την εξαίρεση του state action doctrine.