Language of document : ECLI:EU:C:2014:327

PRESUDA SUDA (deveto vijeće)

15. svibnja 2014.(*)

„Poljoprivreda – EPFRR – Uredba (EZ) br. 1698/2005 – Članci 20., 26. i 28. – Potpore za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava i potpore za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i šumskim proizvodima – Uvjeti prihvatljivosti – Nadležnost država članica – Potpore u korist modernizacije postojećih kapaciteta mlinova – Mlinovi zamijenjeni novim jedinstvenim mlinom bez povećanja kapaciteta – Isključenje – Načelo jednakog postupanja“

U predmetu C‑135/13,

povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Kúria (Mađarska), odlukom od 31. siječnja 2013., koju je Sud zaprimio 18. ožujka 2013., u postupku

Szatmári Malom Kft.

protiv

Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve,

SUD (deveto vijeće),

u sastavu: M. Safjan, predsjednik vijeća, A. Prechal (izvjestiteljica) i K. Jürimaë, suci,

nezavisni odvjetnik: P. Cruz Villalón,

tajnik: I. Illéssy, administrator,

uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 6. ožujka 2014.,

uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

–        za Szatmári Malom Kft., F. Simonné dr. Zsúnyi, ügyvédek,

–        za Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve, A. Ivanovits, ügyvédek,

–        za mađarsku vladu, M. Z. Fehér i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,

–        za grčku vladu, I. Chalkias i X. Basakou, u svojstvu agenata,

–        za Europsku komisiju, A. Sipos, J. Aquilina i V. Bottka, u svojstvu agenata,

odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja,

donosi sljedeću

Presudu

1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 20. točke (b), članka 26. stavka 1. točke (a) i članka 28. stavka 1. točke (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.).

2        Zahtjev je upućen u okviru spora između Szatmári Malom Kft. (u daljnjem tekstu: Szatmári Malom) i Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Ured za poljoprivredu i ruralni razvoj) u pogledu odluke potonjeg kojom je prvonavedenom odbijena dodjela potpore na ime EPFRR‑a.

 Pravni okvir

 Pravo Unije

3        Uvodne izjave 9., 11., 13., 20., 21., 23. i 61. Uredbe br. 1698/2005 navode:

„(9)      Na temelju strateških smjernica svaka država članica priprema svoj strateški plan ruralnog razvoja što čini referentni okvir za pripremu programa ruralnog razvoja. […]

[...]

(11) Kako bi se osigurao održivi razvoj ruralnih područja nužno je usmjeriti se na ograničen broj osnovnih ciljeva na razini Zajednice povezanih s poljoprivrednom i šumarskom konkurentnosti, upravljanjem zemljištem i okolišem, kvalitetom života i proširenja proizvodnih djelatnosti u tim područjima, uzimajući u obzir različitost situacija, od udaljenih ruralnih područja pogođenih depopulacijom i propadanjem do prigradskih ruralnih područja pod sve većim pritiskom iz urbanih središta.

[...]

(13)      Kako bi se postigao cilj poboljšanja konkurentnosti poljoprivrednih i šumarskih sektora važno je stvoriti jasne razvojne strategije usmjerene povećanju i prilagodbi ljudskog potencijala, fizičkog potencijala i kakvoće poljoprivredne proizvodnje.

[...]

(20)      S obzirom na fizički potencijal, potrebno je utvrditi niz mjera za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava, poboljšanje ekonomske vrijednosti šuma, povećanje vrijednosti poljoprivrednih i šumskih proizvoda, promicanje razvoja novih proizvoda, procesa i tehnologija u poljoprivredi i prehrambenom i šumarskom sektoru, poboljšanje i razvoj poljoprivredne i šumarske infrastrukture, obnavljanje poljoprivrednog proizvodnog potencijala oštećenog elementarnim nepogodama, te uvođenje odgovarajućih preventivnih mjera.

(21)      Svrha je potpora Zajednice za ulaganja u farme modernizacija poljoprivrednih gospodarstava kako bi poboljšali svoje ekonomske rezultate kroz bolje korištenje proizvodnih čimbenika uključujući nove tehnologije i inovacije koje pridonose kvaliteti, organske proizvode i proširenje proizvodnog programa na i izvan farme uključujući neprehrambene sektore i energetske usjeve kao i poboljšanje statusa poljoprivrednih gospodarstava u vezi sa sigurnosti za okoliš, sigurnosti na radnom mjestu, higijene i dobrobiti životinja [...]

[...]

(23)      Poboljšanja u preradi i promidžbi primarnih poljoprivrednih i šumskih proizvoda trebalo bi poticati putem potpore za ulaganja usmjerene na poboljšanje učinkovitosti preradbenog i promidžbenog sektora, na promicanje prerade poljoprivredne i šumarske proizvodnje za obnovljivu energiju, uvođenje novih tehnologija i inovacija, otvaranje novih tržišnih mogućnosti za poljoprivredne i šumske proizvode, isticanje kvalitete, poboljšanje zaštite okoliša, sigurnosti na radnom mjestu, higijene i dobrobiti životinja kojima su cilj, općenito, mikro, mala i srednja poduzeća i drugi poduzetnici do određene veličine koji imaju bolju poziciju za povećanje vrijednosti lokalnih proizvoda […]

[...]

(61)      U skladu s načelom supsidijarnosti i uz mogućnost iznimki, potrebna su nacionalna pravila o utvrđivanju prava na potrošnju.“

4        Članak 2. točke (c) do (e) Uredbe br. 1698/2005 sadrži sljedeće definicije:

„[…]

(c)      ‚os’: koherentna skupina mjera s određenim ciljevima koji proizlaze izravno iz njihove provedbe i pridonose jednom ili više ciljeva navedenih u članku 4.;

(d)      ‚mjera’: niz aktivnosti koje pridonose provedbi osi […];

(e)       ‚aktivnost’: projekt, ugovor ili dogovor, ili druga radnja odabrana prema kriterijima predviđenim za određeni program ruralnog razvoja, a provodi ih jedan ili više korisnika u svrhu postizanja ciljeva navedenih u članku 4.“.

5        Članak 11. stavci 1. i 2. navedene uredbe propisuje:

„1.      Svaka država članica predaje nacionalni strateški plan gdje naznačuje prioritete djelovanja EPFRR‑a i odnosne države članice uzimajući u obzir strateške smjernice Zajednice, njihove specifične ciljeve, doprinos EPFRR‑a i ostale financijske resurse.

2.      […] Provodi se putem programa za ruralni razvoj.“

6        Članak 15. stavak 1. prvi podstavak te uredbe predviđa:

„EPFRR djeluje u državama članicama putem programa ruralnog razvoja. Takvi programi provode strategiju ruralnog razvoja kroz niz mjera svrstanih u skupine u skladu s osima definiranim u glavi IV., za čije će se ostvarivanje tražiti pomoć od EPFRR‑a. […]“

7        Članak 16. točka (c) Uredbe br. 1698/2005 propisuje:

„Svaki program ruralnog razvoja uključuje:

[...]

(c)      informacije o osima i predloženim mjerama za svaku os i njihov opis […]“

8        Članak 18. navedene uredbe predviđa:

„1.      Programe ruralnog razvoja utvrđuje država članica […]

[...]

3.      Komisija procjenjuje predložene programe na osnovu njihove usklađenosti sa strateškim smjernicama Zajednice, nacionalnim strateškim planovima i ovom Uredbom.

Ako Komisija drži da neki program ruralnog razvoja nije usklađen sa strateškim smjernicama Zajednice, nacionalnim strateškim planovima ili ovom Uredbom, traži od države članice reviziju predloženog programa u smislu takve usklađenosti.

4.      Svaki program ruralnog razvitka odobrava se u skladu s postupkom opisanim u članku 90. stavku 2.“

9        U okviru uređenja potpore osi 1, naslovljene „Poboljšanje konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora“, članak 20. te uredbe propisuje:

„Potpora usmjerena konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora bavi se:

[...]

(b)      mjerama usmjerenim na restrukturiranje i razvoj fizičkog potencijala te promicanje inovacija putem:

i.      modernizacije poljoprivrednih gospodarstava;

[...]

iii.      dodavanja vrijednosti poljoprivrednim i šumskim proizvodima;

[...]“

10      Članak 26. Uredbe br. 1698/2005, naslovljen „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava“, u svojem stavku 1. propisuje:

„Potpora navedena u članku 20. točki (b) podtočki i. odobrava se za stvarna i/ili nematerijalna ulaganja koja:

(a)      poboljšavaju ukupne rezultate poljoprivrednoga gospodarstva, […]

[...]“

11      Članak 28. navedene uredbe, naslovljen „Dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i šumskim proizvodima“, u svojem stavku 1. propisuje:

„Potpora navedena u članku 20. točki (b) podtočki iii. odobrava se za materijalna i/ili nematerijalna ulaganja koja:

(a)      poboljšavaju ukupne rezultate poduzetnika;

(b)      se tiču:

–        prerade i/ili stavljanja na tržište proizvoda pokrivenih Prilogom I. Ugovoru, osim ribarskih proizvoda, te šumskih proizvoda, […]

[...]“

12      Članak 71. stavak 3. prvi podstavak te uredbe propisuje:

„Pravila o prihvatljivosti troškova dodjele potpora određuju se na nacionalnoj razini, a predmetom su posebnih uvjeta utvrđenih u ovoj Uredbi za određene mjere ruralnog razvoja.“

 Mađarsko pravo

13      U skladu s člankom 1. Zakona br. 47/2008 ministra za poljoprivredu i ruralni razvoj od 17. travnja 2008. o uvjetima dodjele potpore za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima na ime EPFRR‑a [Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló 47/2008. (IV. 17.) FVM rendelet] (u daljnjem tekstu: Zakon br. 47):

„Potpora ima za cilj, poboljšanjem prerade i promidžbe poljoprivrednih proizvoda ili uvođenjem novih proizvoda, postupaka ili tehnologija, poboljšati ukupne rezultate i konkurentnost poljoprivrednih gospodarstava i poduzetnika u prehrambenoj industriji, poboljšati uvjete sigurnosti i higijene hrane te smanjiti utjecaj na okoliš.“

14      Članak 6. stavak 3. Zakona br. 47 propisuje:

„U odnosu na proizvode obuhvaćene oznakama kombinirane nomenklature (KN) koje počinju s 0203, 0401 i 1101 do 1104 kao i oznakama KN‑a 0206 30 00 do 0206 80 10 i 0207 11 10 do 0207 14 99 potpora se može dodijeliti za aktivnosti isključivo namijenjene modernizaciji postojećih kapaciteta mlinova, mljekara i klaonica.“

15      U skladu s člankom 12. navedenog zakona:

„Ovaj zakon sadrži potrebne odredbe za provedbu članaka 26. i 28. Uredbe [br. 1698/2005].“

 Glavni postupak i prethodna pitanja

16      Szatmári Malom 30. studenoga 2009. podnio je zahtjev za potporu na ime dodavanja vrijednosti poljoprivrednim proizvodima. U skladu s tim zahtjevom Szatmári Malom u Veszprém‑Kádárti (Mađarska) planirao je uspostavljanje novog mlina koji udružuje kapacitete triju postojećih mlinova koje bi istodobno počeo zatvarati.

17      Le Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve odbio je prihvatiti taj zahtjev zato što se na temelju članka 6. stavka 3. Zakona br. 47 potpora može dodijeliti samo za modernizaciju postojećih mlinova, a ne za uspostavljanje novog mlina na novom mjestu.

18      Szatmári Malom podnio je tužbu protiv te odluke pred Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság (županijski sud u Jász‑Nagykun‑Szolnoku). Priznajući da nacionalni propis o kojem je riječ ima za cilj spriječiti povećanje broja mlinarskih poduzeća, Szatmári Malom u prilog toj tužbi istaknuo je da mu korištenje oslobođenog kapaciteta triju zatvorenih mlinova u konkretnom slučaju treba omogućiti obavljanje djelatnosti već postojeće proizvodnje u modernijim uvjetima uz posljedično poboljšanje ukupnih rezultata poduzetnika.

19      Navedena tužba odbijena je presudom Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság od 14. studenoga 2011. Taj je sud smatrao da se članak 1. i članak 6. stavak 3. Zakona br. 47 ne mogu tumačiti tako da bi druga od tih dviju odredaba dopuštala i dodjelu potpore razvojnim mjerama ostvarenima uslijed oslobođenih proizvodnih kapaciteta zatvaranjem postojećih mlinova. U tom pogledu, taj je sud, među ostalim, istaknuo da članak 12. Zakona br. 47 naglašava da on utvrđuje uvjete za provedbu članaka 26. i 28. Uredbe br. 1698/2005 i da članak 20. točka (b) podtočka i. te uredbe, na koji upućuje navedeni članak 26., jamči ostvarenje mjera modernizacije, ali ne i stvaranje novih proizvodnih jedinica.

20      U prilog žalbi koju je protiv te presude podnio pred Kúriom, Szatmári Malom, među ostalim, ističe da se presuda temelji na pogrešnom tumačenju Uredbe br. 1698/2005. Naime, tvrdi da Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság pogrešno upućuje na članak 20. točku (b) podtočku i. te uredbe jer sporni zahtjev za potporu nije podnesen na ime modernizacije poljoprivrednog gospodarstva iz te odredbe, nego na ime dodavanja vrijednosti poljoprivrednim proizvodima, slučaja koji je obuhvaćen samim člankom 28. te uredbe, a koji predviđa dodjelu potpora s ciljem poboljšanja ukupnih rezultata poduzetnika.

21      Međutim, prema Szatmári Malomu, projekt u glavnom postupku ispunjava zahtjeve iz te potonje odredbe, tako da bi jedino tumačenje Zakona br. 47 koje dopušta dodjelu zatražene potpore bilo takvo da bi osiguralo, u skladu s načelom nadređenosti prava Unije, sukladnost tog zakona s odredbama Uredbe br. 1698/2005.

22      Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve, s druge strane, ističe da se njegova odluka temeljila jedino na Zakonu br. 47, tako da Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság nije morao tumačiti odredbe Uredbe br. 1698/2005. Prema tom uredu, članak 6. stavak 3. navedenog zakona u svakom je slučaju u skladu s tom uredbom.

23      U tim je okolnostima Kúria odlučila prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1)      Odgovara li činjenica da poduzetnik želi stvoriti novu proizvodnu jedinicu zatvaranjem postojećih jedinica, ali bez povećanja postojećeg kapaciteta, pojmu poboljšanja ukupnih rezultata poljoprivrednog gospodarstva, upotrijebljenom u članku 26. stavku 1. točki (a) [Uredbe br. 1698/2005]?

2)      Može li se ulaganje koje planira tužitelj smatrati ulaganjem koje ima za cilj poboljšanje ukupnih rezultata poduzetnika u smislu članka 20. točke (b) podtočke iii. i članka 28. stavka 1. točke (a) [Uredbe br. 1698/2005]?

3)      Sadrži li članak 6. stavak 3. [Zakona br. 47] odredbu u skladu s člankom 28. stavkom 1. točkom (a) [Uredbe br. 1698/2005], budući da predviđa potporu za mjere koje u pogledu mlinova imaju za cilj jedino modernizaciju postojećeg kapaciteta? Dopušta li [ta uredba] donošenje nacionalnog propisa koji zbog ekonomskih razloga isključuje dodjelu potpore za određene razvojne mjere?“

 O prethodnim pitanjima

 Prvo pitanje

24      Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 26. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 tumačiti tako da pojam poboljšanja ukupnih rezultata poljoprivrednog gospodarstva, u smislu te odredbe, može obuhvaćati mjeru kojom poduzetnik čija je djelatnost korištenje mlinovima zatvara postojeće mlinove radi njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta.

25      Najprije treba naglasiti da se, kao što to proizlazi iz samog teksta, navedena odredba, poput, među ostalim, članka 20. točke (b) podtočke i. Uredbe br. 1698/2005, kojem precizira doseg, odnosi na „poljoprivredna gospodarstva“.

26      U svojim očitovanjima Komisija je u tom pogledu istaknula da se mlinovi ne mogu smatrati poljoprivrednim gospodarstvima u smislu navedenih odredaba jer se one ne mogu primijeniti u slučaju takve mjere kao što je ona u glavnom postupku.

27      U tom pogledu najprije treba podsjetiti da, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 61. i članka 71. stavka 3. Uredbe br. 1698/2005, ako se prihvatljivi troškovi, kao opće pravilo, određuju na nacionalnoj razini, to je slučaj jedino ako se poštuju posebni uvjeti utvrđeni u okviru navedene uredbe za određene mjere ruralnog razvoja (presuda Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, t. 38.).

28      Potpora za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava predviđenu u članku 20. točki (b) podtočki i. i članku 26. Uredbe br. 1698/2005 odnosi se na takvu mjeru i odgovarajući uvjet prihvatljivosti da se potpora dodijeli „poljoprivrednom gospodarstvu“ predstavlja poseban uvjet te mjere.

29      Nadalje, treba podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz zahtjeva kako ujednačene primjene prava Unije tako i načela jednakosti proizlazi da tekst odredbe prava Unije koja ne sadrži izričito upućivanje na pravo država članica radi određivanja svojeg smisla i dosega mora u cijeloj Europskoj uniji imati samostalno i jedinstveno tumačenje (vidjeti osobito presudu Ketelä, EU:C:2012:673, t. 34. i navedenu sudsku praksu).

30      Pojam poljoprivrednog gospodarstva nigdje u Uredbi 1698/2005 nije definiran.

31      U tim okolnostima, utvrđivanje značenja i dosega pojmova za koje pravo Unije ne daje nikakvu definiciju treba provesti u skladu s uobičajenim smislom u jeziku koji se u danom trenutku koristi, uzimajući u obzir kontekst u kojem se oni koriste i ciljeve postavljene propisom kojem pripadaju (presuda Ketelä, EU:C:2012:673, t. 51. i navedena sudska praksa).

32      Što se tiče pojmova upotrijebljenih u članku 26. Uredbe br. 1698/2005, treba podsjetiti da je Sud već ustvrdio da se doseg izraza poput „poljoprivrednog gospodarstva“ može, među ostalim, razlikovati s obzirom na posebne ciljeve postavljene odredbama prava Unije o kojima je riječ (vidjeti presudu Azienda Avicola Sant’Anna, 85/77, EU:C:1978:38, t. 9.).

33      U pogledu konteksta u kojem se nalazi navedena odredba, iz uvodnih izjava 13. i 20. Uredbe br. 1698/2005 kao i iz članka 20. točke (b) podtočaka i. i iii. te uredbe proizlazi da je zakonodavac Unije, određujući različite vrste mjera namijenjenih optimiranju i prilagodbi fizičkog potencijala, među ostalim, napravio razliku između mjera s ciljem modernizacije poljoprivrednih gospodarstava i mjera s ciljem dodavanja vrijednosti poljoprivrednim proizvodima.

34      Usto, te dvije vrste mjera predmet su dviju različitih odredaba, tj. članaka 26. i 28. Uredbe br. 1698/2005, s ciljem preciziranja određenih značajki koje svaka od navedenih mjera mora poštovati.

35      U tom pogledu, članak 26. Uredbe br. 1698/2005 navodi da su mjere za koje se može dobiti potpora za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava stvarna i/ili nematerijalna ulaganja koja, među ostalim, poboljšavaju „ukupne rezultate poljoprivrednoga gospodarstva“, dok članak 28. te uredbe navodi da su mjere za koje se može dobiti potpora za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima materijalna i/ili nematerijalna ulaganja koja poboljšavaju „ukupne rezultate poduzetnika“ i tiču se osobito „prerade i/ili stavljanja na tržište [poljoprivrednih] proizvoda pokrivenih Prilogom I. Ugovoru“.

36      Nadalje, treba istaknuti da uvodna izjava 21. Uredbe br. 1698/2005 potporu za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava iz članka 20. točke (b) podtočke i. i članka 26. te uredbe kvalificira kao „ulaganje u farme“ i u tom pogledu, među ostalim, spominje bolje korištenje „proizvodnih čimbenika“ i potrebu davanja prednosti „organskim proizvodima“ kao i „proširenju proizvodnog programa na i izvan farme uključujući neprehrambene sektore i energetske usjeve“.

37      Uvodna izjava 23. te uredbe, koja se odnosi na potporu za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima, precizira da ta potpora ima za cilj poticati poboljšanja u „preradi“ i promidžbi „primarnih poljoprivrednih […] proizvoda“ podupirući ulaganja koja, među ostalim, imaju za cilj poboljšati učinkovitost „preradbenog“ i promidžbenog sektora.

38      Iz tog razlikovanja zakonodavca Unije i iz svih detalja navedenih u člancima 26. i 28. i u uvodnim izjavama 21. i 23. Uredbe br. 1698/2005 proizlazi da u okviru normativnog konteksta uspostavljenog tom uredbom pod „poljoprivrednim gospodarstvom“ u smislu članka 20. točke (b) podtočke i. i članka 26. te uredbe treba podrazumijevati gospodarstvo koje obavlja djelatnost proizvodnje primarnih poljoprivrednih proizvoda (vidjeti također u tom smislu, u pogledu ranijih propisa koji se odnose na dvije vrste potpora koje se ovdje razmatraju, presudu Cattaneo Adorno/Komisija, 107/80, EU:C:1981:127, t. 19. i 21.).

39      U tim okolnostima treba zaključiti da poduzetnik kao što je Szatmári Malom, koji ne proizvodi primarne poljoprivredne proizvode, nego iskorištava mlinove u kojima prerađuje takve proizvode, nije „poljoprivredno gospodarstvo“ u smislu članka 26. Uredbe br. 1698/2005.

40      Naprotiv, takav poduzetnik obuhvaćen je područjem primjene članka 20. točke (b) podtočke iii. i članka 28. stavka 1. te uredbe pa stoga može biti korisnik potpore u skladu s tim odredbama.

41      Uzimajući u obzir gore navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 26. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da pojam poboljšanja ukupnih rezultata poljoprivrednog gospodarstva, u smislu te odredbe, ne može obuhvatiti mjeru kojom poduzetnik čija je djelatnost iskorištavanje mlinova zatvara postojeće mlinove radi njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta.

 Drugo pitanje

42      Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 20. točku (b) podtočku iii. i članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 tumačiti tako da mjera koja se sastoji od zatvaranja postojećih mlinova i njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta može poboljšati ukupne rezultate poduzetnika u smislu druge od tih dviju odredaba.

43      U tom pogledu u točki 40. ove presude već je navedeno da poduzetnik koji iskorištava jedan mlin ili više njih i prema tome djeluje u sektoru prerade primarnih poljoprivrednih proizvoda može biti obuhvaćen područjem primjene tih odredaba i biti korisnik potpore u skladu s njima. Također, nije sporno da mjera poput one u glavnom postupku predstavlja materijalno ulaganje koje zadovoljava uvjet prerade proizvoda iz Priloga I. Ugovoru, što propisuje članak 28. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1698/2005.

44      U odnosu na pitanje može li takva mjera dovesti do „poboljšanja ukupnih rezultata“ tog poduzetnika, u smislu članka 28. stavka 1. točke (a) te uredbe, treba istaknuti da ništa u tekstu članka 28. stavka 1. ne sugerira da bi se njime predviđene potpore trebale isključiti u slučajevima u kojima je to poboljšanje rezultata poduzetnika o kojem je riječ ostvareno zamjenom jednog ili više postojećih objekata za preradu novim objektom.

45      Kao što je to ispravno istaknula Komisija, takvo restriktivno tumačenje članka 28. stavka 1. Uredbe br. 1698/2005 ne može se opravdati ni uzimanjem u obzir ciljeva postavljenih tom odredbom.

46      Naime, iz članka 20. točke (b) podtočke iii. i članka 28. stavka 1. Uredbe br. 1698/2005, čitano s obzirom na njezine uvodne izjave 13., 20. i 23., proizlazi da se mjere potpore iz tih odredaba odnose, među ostalim, na poboljšanje prerade primarnih poljoprivrednih proizvoda, podupiranjem ulaganja koja imaju za cilj poboljšati učinkovitost sektora prerade, radi dodavanja vrijednosti poljoprivrednim proizvodima i na taj način doprinosa cilju te uredbe, tj. poboljšanju konkurentnosti poljoprivrednog sektora.

47      Očito je da poboljšanje rezultata prerađivačkog poduzetnika koji iskorištava jedan mlin ili više njih ostvareno zamjenom postojećih objekata novim objektom može pridonijeti ostvarenju tih ciljeva.

48      Uzimajući u obzir gore navedeno, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 20. točku (b) podtočku iii. i članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da mjera koja se sastoji od zatvaranja postojećih mlinova i njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta može poboljšati ukupne rezultate poduzetnika u smislu druge od tih dviju odredaba.

 Treće pitanje

49      Najprije treba podsjetiti da članak 6. stavak 3. Zakona br. 47 predviđa da se potpora za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima u odnosu na mlinove može dodijeliti jedino za mjere namijenjene modernizaciji njihovih postojećih kapaciteta.

50      U pogledu razloga postojanja tog ograničenja te iako sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu u svojem pitanju općenito navodi ekonomske razloge koji opravdavaju isključenje određenih razvojnih mjera, čini se da iz naznake iz zahtjeva za prethodnu odluku navedene u točki 18. ove presude proizlazi da je objašnjenje za to ograničenje, u biti, želja da se ne potiče povećanje broja aktivnih mlinova.

51      Tijekom ispitivanja o tome na raspravi, mađarska je vlada potvrdila da to ograničenje doista ima za cilj izbjegavanje poticanja pojave dodatnih prerađivačkih kapaciteta u mlinarskom sektoru dodjelom potpora.

52      Mađarska vlada i Komisija istaknule su, k tome, da iz mađarskog plana ruralnog razvoja utvrđenog na temelju članka 18. Uredbe br. 1698/2005 proizlazi da u toj državi članici mlinarski sektor obilježava znatna podiskorištenost postojećih kapaciteta.

53      Uzimajući u obzir gore navedeno, treće pitanje treba shvatiti tako da se njime u biti želi znati treba li članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 tumačiti tako da se protivi donošenju nacionalnog propisa poput onog u glavnom postupku koji uspostavlja potporu za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima koja se, u pogledu poduzetnika koji iskorištavaju mlinove, može dodijeliti jedino za mjere koje imaju za cilj modernizaciju postojećih kapaciteta tih mlinova, a ne za mjere koje znače stvaranje novih kapaciteta.

54      U tom pogledu najprije treba podsjetiti da, iako zbog same naravi i funkcije odredaba uredbi u sustavu pravnih izvora Unije one, kao opće pravilo, imaju izravan učinak u nacionalnim pravnim sustavima, bez potrebe da nacionalna tijela donesu mjere za provedbu, određene odredbe uredbi od država članica ipak mogu tražiti donošenje mjera za svoju provedbu (vidjeti, osobito, presudu Ketelä, EU:C:2012:673, t. 35. i navedenu sudsku praksu).

55      U tom smislu iz ustaljene sudske prakse proizlazi da države članice mogu donijeti mjere za provedbu uredbe ako te mjere ne sprečavaju njezinu izravnu primjenu, ako ne uklone njezinu narav propisa na razini Zajednice i ako preciziraju moguću marginu prosudbe koja im je povjerena tom uredbom ostajući pri tome u granicama njezinih odredaba (vidjeti, osobito, presudu Ketelä, EU:C:2012:673, t. 36. i navedenu sudsku praksu).

56      Što se konkretno tiče Uredbe br. 1698/2005, već je u točki 27. ove presude navedeno da iz uvodne izjave 61. i članka 71. stavka 3. te uredbe proizlazi da se, uz iznimku posebnih uvjeta utvrđenih u toj uredbi za određene mjere ruralnog razvoja, pravila o prihvatljivosti troškova, kao opće pravilo, određuju na nacionalnoj razini.

57      U slučaju o kojem je riječ zahtjev utvrđen u članku 28. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1698/2005, koji se odnosi na to da je planirana mjera takva da jamči poboljšanje ukupnih rezultata poduzetnika, doista predstavlja takav poseban uvjet i prema tome uvjet prihvatljivosti u okviru potpore iz te odredbe.

58      Naprotiv, iz navedenog zahtjeva nikako ne proizlazi da se za svaku vrstu ulaganja koje prerađivačkom poduzetniku, kao što je to poduzetnik koji iskorištava jedan mlin ili više njih, omogućuje poboljšanje ukupnih rezultata mora nužno moći dobiti potpora u skladu s tom odredbom.

59      Naime, treba podsjetiti da u pogledu financiranja u okviru Uredbe br. 1698/2005 i kao što to proizlazi, među ostalim, iz članaka 16. i 18. te uredbe države članice trebaju utvrditi vlastite programe ruralnog razvoja koji, među ostalim, sadrže informacije o predloženim mjerama za svaku os kao i njihov opis, pri čemu te programe nakon toga treba podvrgnuti postupcima ocjene i odobravanja predviđenima u članku 18.

60      U okviru toga i kao što je to upravo navedeno u točkama 55. i 56. ove presude, državama članicama dopušteno je predvidjeti, radi dodjele potpora financiranih iz EPFRR‑a, uvjete prihvatljivosti koji će postojati uz one koji proizlaze iz odredaba Uredbe br. 1698/2005, pod uvjetom da time preciziraju moguću marginu prosudbe koja im je povjerena tom uredbom ostajući pri tome u granicama njezinih odredaba.

61      U konkretnom slučaju i kao što to proizlazi iz točaka 49. do 51. ove presude, mađarska tijela donošenjem članka 6. stavka 3. Zakona br. 47 predvidjela su da se potpora za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima poput one iz članka 28. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1698/2005 u odnosu na mlinove može dodijeliti isključivo za mjere namijenjene modernizaciji njihovih postojećih kapaciteta, a to u biti radi izbjegavanja poticanja tim potporama povećanja postojećih kapaciteta u tom sektoru djelatnosti.

62      Međutim, iz sadržaja spisa ni na koji način ne proizlazi da su utvrđujući takav uvjet prihvatljivosti za potporu o kojoj je riječ mađarska tijela prekoračila široku marginu prosudbe koja im je povjerena tom uredbom u svrhu, među ostalim, i kao što to naglašava uvodna izjava 11. te uredbe, uzimanja u obzir raznolikosti situacija koje poznaju sektori o kojima je riječ, a ne proizlazi ni da nisu ostala u granicama odredaba te uredbe.

63      U tom pogledu, iz objašnjenja iz točke 52. ove presude koja su dale mađarska vlada i Komisija proizlazi da se u ovom slučaju takvo ograničenje može objasniti imajući u vidu situaciju podiskorištenosti postojećih kapaciteta, što je obilježje mlinarskog sektora u toj državi članici.

64      Međutim, kako to ističe sud koji je uputio zahtjev, mjera u glavnom postupku predstavlja posebnost zbog toga što se uspostavljanje novog mlinarskog objekta koji ona predviđa provodi zamjenom postojećih mlinarskih objekata s čijim je zatvaranjem započeto, a da ta mjera ne povećava postojeće kapacitete.

65      U tom pogledu i što se tiče, kao što je to ovdje slučaj, potpora koje se dodjeljuju u skladu s Uredbom br. 1698/2005, treba podsjetiti da se na temelju članka 51. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima njezine odredbe primjenjuju na države članice kad provode pravo Unije. Pri toj provedbi države članice obvezne su osigurati poštovanje općih načela tog prava, kao što je to, među ostalim, načelo jednakog postupanja iz članka 20. Povelje (rješenje Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, t. 17. i navedena sudska praksa).

66      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti, osobito, presude Arcelor Atlantique et Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 23. i navedenu sudsku praksu kao i Soukupová, C‑401/11, EU:C:2013:223, t. 29.).

67      U tom pogledu, elemente koji su svojstveni različitim situacijama i sukladno tome njihovu usporedivost valja utvrđivati i ocjenjivati osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta Unije kojim se vrši razlikovanje o kojem je riječ (vidjeti, osobito, presudu IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, t. 52. i 53. kao i navedenu sudsku praksu).

68      Što se tiče predmetnog cilja koji se želi postići uvjetom prihvatljivosti u glavnom postupku, gore je objašnjeno da se čini kako on ima svrhu osigurati da režim potpora o kojem je riječ pridonosi poboljšanju ukupnih rezultata poduzetnika koji djeluju u mlinarskom sektoru, izbjegavajući pri tome poticanje stvaranja novih kapaciteta u sektoru koji obilježava podiskorištenost postojećih kapaciteta.

69      Ne dovodeći u pitanje konačnu ocjenu koja ostaje na sudu koji je uputio zahtjev, razvidno je, imajući u vidu takav cilj, da se slučaj u kojem je jedan mlinarski objekt ili više njih zatvoreno radi njihove zamjene novim mlinarskim objektom bez povećanja postojećih kapaciteta može smatrati usporedivim s onim u kojem takvi postojeći mlinarski objekti dovode do modernizacije, pa bi isključenje prve situacije iz korištenja tog režima potpora bilo takve naravi da ne poštuje načelo jednakog postupanja.

70      S obzirom na to, naposljetku treba podsjetiti da su, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u primjeni nacionalnog prava nacionalni sudovi dužni tumačiti ga na način da mu se u najvećoj mogućoj mjeri osigura usklađenost s pravom Unije. Naime, ta obveza usklađenog tumačenja nacionalnog prava inherentna je sustavu UFEU‑u jer omogućuje nacionalnim sudovima da osiguraju, u okviru svojih nadležnosti, potpunu učinkovitost prava Unije prilikom rješavanja sporova koji se pred njima vode (vidjeti, osobito, presudu Rusedespred, C‑138/12, EU:C:2013:233, t. 37. i navedenu sudsku praksu).

71      S obzirom na sve prethodno navedeno, na treće pitanje valja odgovoriti da članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da se u načelu ne protivi donošenju nacionalnog propisa poput onoga u glavnom postupku koji uspostavlja potporu za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima koja se, u odnosu na poduzetnike koji iskorištavaju mlinove, može dobiti jedino za mjere koje imaju za cilj modernizaciju postojećih kapaciteta tih mlinova, a ne za mjere koje znače stvaranje novih kapaciteta. Međutim, u slučaju poput onoga u glavnom postupku, u kojem je jedan mlinarski objekt ili više njih zatvoreno radi njihove zamjene novim mlinarskim objektom bez povećanja kapaciteta, na nacionalnom je sudu da osigura da se taj propis primijeni na način da se zajamči poštovanje načela jednakog postupanja.

 Troškovi

72      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

1.      Članak 26. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) treba tumačiti tako da pojam poboljšanja ukupnih rezultata poljoprivrednog gospodarstva, u smislu te odredbe, ne može obuhvatiti mjeru kojom poduzetnik čija je djelatnost iskorištavanje mlinova zatvara postojeće mlinove radi njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta.

2.      Članak 20. točku (b) podtočku iii. i članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da mjera koja se sastoji od zatvaranja postojećih mlinova i njihove zamjene novim mlinom bez povećanja postojećeg kapaciteta može poboljšati ukupne rezultate poduzetnika u smislu druge od tih dviju odredaba.

3.      Članak 28. stavak 1. točku (a) Uredbe br. 1698/2005 treba tumačiti tako da se u načelu ne protivi donošenju nacionalnog propisa poput onoga u glavnom postupku koji uspostavlja potporu za dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima koja se, u odnosu na poduzetnike koji iskorištavaju mlinove, može dobiti jedino za mjere koje imaju za cilj modernizaciju postojećih kapaciteta tih mlinova, a ne za mjere koje znače stvaranje novih kapaciteta. Međutim, u slučaju poput onoga u glavnom postupku, u kojem je jedan mlinarski objekt ili više njih zatvoreno radi njihove zamjene novim mlinarskim objektom bez povećanja kapaciteta, na nacionalnom je sudu da osigura da se taj propis primijeni na način da se zajamči poštovanje načela jednakog postupanja.

Potpisi


* Jezik postupka: mađarski