Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
25 april 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Luchtvervoer – Luchthavengelden – Richtlijn 2009/12/EG – Artikel 11, lid 5 – Financiering van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit – Bijdrage van de luchthavengebruikers – Heffingscriteria”
In zaak C‑204/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 24 maart 2023, ingekomen bij het Hof op 28 maart 2023, in de procedure
Autorità di regolazione dei trasporti
tegen
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo
in tegenwoordigheid van:
Presidenza del Consiglio dei ministri,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: N. Piçarra (rapporteur), kamerpresident, N. Jääskinen en M. Gavalec, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd en Lufthansa Cargo, vertegenwoordigd door F. L. Arrigoni, avvocato,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door M. De Vergori en S. L. Vitale, avvocati dello Stato,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. A. Messina en B. Sasinowska als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden (PB 2009, L 70, blz. 11).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Autorità di regolazione dei trasporti (toezichthoudende autoriteit inzake vervoer, Italië; hierna: „toezichthoudende autoriteit”) en Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd en Lufthansa Cargo (hierna samen: „betrokken luchthavengebruikers”) over de geldigheid van een besluit van de toezichthoudende autoriteit tot vaststelling van het bedrag en de wijze van betaling van de bijdrage ten behoeve van de financiering van die autoriteit voor het jaar 2019.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 In overweging 12 van richtlijn 2009/12 staat het volgende te lezen:
„In elke lidstaat moet een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit worden opgericht om de onpartijdigheid van beslissingen en de juiste en doeltreffende toepassing van deze richtlijn te garanderen. De autoriteit moet over de nodige middelen (personeel, deskundigheid en financiële middelen) beschikken om [haar] taken te kunnen uitvoeren.”
4 Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2) ‚luchthavenbeheerder’: de instantie die, al dan niet in combinatie met andere activiteiten, op grond van de nationale wet- of regelgeving of van overeenkomsten de taak heeft de luchthaven- of luchthavennetwerkinfrastructuur te besturen en te beheren en de activiteiten van de verschillende in de betrokken luchthavens of luchthavennetwerken aanwezige ondernemingen te coördineren en te controleren;
3) ‚luchthavengebruiker’: iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die naar of vanaf de desbetreffende luchthaven door de lucht passagiers, post en/of vracht vervoert;
4) ‚luchthavengelden’: een heffing die wordt geïnd ten gunste van de luchthavenbeheerder en die moet worden betaald door de luchthavengebruikers voor het gebruik van de faciliteiten en diensten die exclusief door de luchthavenbeheerder worden aangeboden en die verband houden met het landen, het opstijgen, de verlichting en het parkeren van luchtvaartuigen en de verwerking van passagiers en vracht;
[...]”
5 Volgens artikel 3 van die richtlijn, met als opschrift „Discriminatieverbod”, „[...] zien [de lidstaten] erop toe dat bij het heffen van de luchthavengelden niet wordt gediscrimineerd tussen luchthavengebruikers, overeenkomstig de communautaire wetgeving. [...]”
6 Artikel 11 van die richtlijn, met als opschrift „Onafhankelijke toezichthoudende autoriteit”, bepaalt in de leden 3 en 5:
„3. De lidstaten garanderen de onafhankelijkheid van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit door erop toe te zien dat deze autoriteit juridisch gescheiden is en functioneel onafhankelijk is van de luchthavenbeheerders en de luchtvaartmaatschappijen. Lidstaten die eigenaar zijn van luchthavens, luchthavenbeheerders of luchtvaartmaatschappijen, of de controle hebben over luchthavenbeheerders of luchtvaartmaatschappijen, zorgen ervoor dat de functies die verband houden met die eigendom of controle niet berusten bij de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit. De lidstaten zorgen ervoor dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit haar bevoegdheden onpartijdig en op transparante wijze uitoefent.
[...]
5. De lidstaten kunnen een financieringsmechanisme voor de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit instellen, dat onder andere kan inhouden dat een heffing wordt opgelegd aan luchthavengebruikers en luchthavenbeheerders.”
Italiaans recht
7 Artikel 37, lid 6, onder b), van decreto legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (wetsbesluit nr. 201 – Spoedmaatregelen voor de groei, de billijkheid en de consolidatie van de overheidsfinanciën) van 6 december 2011 (GURI nr. 284 van 6 december 2011, gewoon supplement nr. 251), met wijzigingen in wet omgezet bij legge n. 214 (wet nr. 214) van 22 december 2011 (GURI nr. 300 van 27 december 2011, gewoon supplement nr. 276), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet nr. 214/2011”), bepaalt:
„De uitoefening van de in lid 2 bedoelde bevoegdheden en van de in lid 3 bedoelde activiteiten, alsmede de uitoefening van de andere bij wet toegekende bevoegdheden en activiteiten, worden gefinancierd als volgt:
[...]
b) door middel van een bijdrage die wordt betaald door de marktdeelnemers in de vervoerssector voor wie de [toezichthoudende] autoriteit op de markt waarop zij actief zijn, concreet is begonnen met de uitoefening van de bevoegdheden of de uitvoering van de activiteiten waarin bij wet is voorzien, van ten hoogste 0,1 % van de omzet uit hun activiteiten van het laatste boekjaar, waarbij vrijstellingsdrempels zijn vastgesteld die rekening houden met de omvang van de omzet. De omzet wordt zodanig berekend dat dubbele bijdragen worden vermeden. Het bedrag van de bijdrage wordt jaarlijks vastgesteld bij besluit van de [toezichthoudende] autoriteit en ter goedkeuring voorgelegd aan de voorzitter van de ministerraad, in overleg met de minister van Economische Zaken en Financiën. Binnen 30 dagen na ontvangst van de rechtshandeling kunnen opmerkingen worden geformuleerd waaraan de [toezichthoudende] autoriteit gevolg geeft. Bij gebrek aan opmerkingen wordt het besluit geacht te zijn goedgekeurd.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
8 Op 19 december 2018 heeft de toezichthoudende autoriteit op grond van artikel 37, lid 6, onder b), van wet nr. 214/2011 bij besluit het bedrag en de wijze van betaling vastgesteld van de bijdrage die de luchthavengebruikers voor het jaar 2019 aan die autoriteit waren verschuldigd.
9 De betrokken luchthavengebruikers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (bestuursrechter in eerste aanleg Piëmont Italië).
10 Nadat deze rechter hun beroep had toegewezen, heeft de toezichthoudende autoriteit hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter, op grond dat, ten eerste, de marktdeelnemers in de vervoersector behoren tot de kring van entiteiten die de in artikel 37, lid 6, onder b), van wet nr. 214/2011 bedoelde bijdrage moeten betalen en, ten tweede, de uitoefening van de bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteit in de door richtlijn 2009/12 beheerste luchtvaartsector zich uitstrekt tot zowel de luchthavenbeheerders als de luchthavengebruikers.
11 De betrokken luchthavengebruikers betogen dat de op de omzet gebaseerde bijdrage die zij op grond van dat besluit van de toezichthoudende autoriteit verschuldigd zijn, een algemene belasting is die – anders dan de in artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 bedoelde heffing – geen verband houdt met het verrichten van een specifieke dienst. Bijgevolg is de Italiaanse regeling in strijd met artikel 11, lid 5, voor zover zij voorziet in een bijdrage die bedoeld is om alle kosten van die autoriteit te dekken zonder dat die bijdrage verband houdt met de werkelijke exploitatiekosten. Voorts voeren zij aan dat indien alle luchthavengebruikers moeten bijdragen aan de financiering van toezichthoudende autoriteiten in verschillende lidstaten, en niet alleen de gebruikers die zijn gevestigd in de lidstaat van de betrokken toezichthoudende autoriteit of die overeenkomstig het recht van die lidstaat zijn opgericht, dit voor die gebruikers zou leiden tot een abnormale en met de geest van die richtlijn strijdige verhoging van de kosten.
12 De verwijzende rechter is van oordeel dat artikel 37, lid 6, onder b), van wet nr. 214/2011 op het eerste gezicht niet in strijd is met het Unierecht omdat de lidstaten krachtens artikel 11, leden 3 en 5, van richtlijn 2009/12 het recht hebben om de financiering van de toezichthoudende autoriteiten te waarborgen door aan de luchthavengebruikers een bijdrage voor die financiering op te leggen.
13 De verwijzende rechter erkent weliswaar dat luchthavengelden zich onderscheiden van bijdragen die geen verband houden met een specifieke dienst aangezien zij een tegenprestatie voor een dienst vormen, maar hij merkt op dat het in artikel 11, lid 5, vermelde financieringsmechanisme, dat „kan inhouden dat een heffing wordt opgelegd”, een vorm van financiering die losstaat van een specifieke tegenprestatie niet uitsluit. Volgens de verwijzende rechter houdt de nationale praktijk in het kader van de meerfasenprocedure van artikel 37, lid 6, onder b), van wet nr. 214/2011 hoe dan ook rekening met de correlatie tussen het bedrag van de betrokken bijdrage en de werkingskosten van de toezichthoudende autoriteit.
14 De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat de invoering door richtlijn 2009/12 van een gemeenschappelijk kader voor luchthavengelden niet alleen een uniforme behandeling beoogt te waarborgen tussen de luchthavenbeheerders van de Europese Unie, maar ook tussen de luchthavengebruikers, waaronder de luchtvaartmaatschappijen. Hij leidt daaruit af dat een eventuele beperking van de betrokken bijdrage tot de luchthavengebruikers die op het nationale grondgebied zijn gevestigd, de mededinging zou kunnen vervalsen.
15 In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12/EG – die een regeling voor de luchthavensector behelst – aldus worden uitgelegd dat de [toezichthoudende] autoriteit enkel door middel van luchthavengelden mag worden gefinancierd, met uitsluiting van andere vormen van financiering, zoals het heffen van een bijdrage [de Consiglio di Stato, de verwijzende rechter, is van oordeel dat de lidstaat de voor de financiering van de (toezichthoudende) autoriteit bestemde bedragen door middel van luchthavengelden kan innen, maar daartoe niet verplicht is]?
2) Moet de heffing of bijdrage die op grond van artikel 11, lid 5, van richtlijn [2009/12] voor de financiering van de toezichthoudende autoriteit kan worden opgelegd, altijd strikt betrekking hebben op specifieke diensten en kosten – die in elk geval in [die] richtlijn niet worden genoemd – of volstaat het dat deze heffing of bijdrage verband houdt met de werkingskosten van de [toezichthoudende] autoriteit zoals deze blijken uit de bij overheidsinstanties ingediende en door hen gecontroleerde rekeningen?
3) Moet artikel 11, lid 5, van [richtlijn 2009/12] aldus worden uitgelegd dat de heffing slechts kan worden opgelegd aan personen die ingezetenen zijn van of aan entiteiten die zijn opgericht volgens het recht van het land dat de [toezichthoudende] autoriteit heeft opgericht, en geldt dit ook voor bijdragen die worden geheven voor de werking van [die] autoriteit?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
16 Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de financiering van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wordt gewaarborgd door aan de luchthavengebruikers een bijdrage op te leggen waarvan het bedrag geen verband houdt met de kosten van de door die autoriteit verrichte diensten.
17 Volgens artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 kunnen „[d]e lidstaten een financieringsmechanisme voor de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit instellen, dat onder andere kan inhouden dat een heffing wordt opgelegd aan luchthavengebruikers en luchthavenbeheerders”.
18 In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de in die bepaling bedoelde „heffing” niet hetzelfde is als de „luchthavengelden” in de zin van artikel 2, punt 4, van die richtlijn. Ten eerste worden die luchthavengelden namelijk geïnd „ten gunste van de luchthavenbeheerder” zoals omschreven in punt 2 van dat artikel 2, terwijl de in artikel 11, lid 5, van die richtlijn bedoelde „heffing” met name kan worden opgelegd aan luchthavenbeheerders. Ten tweede bestaat de tegenprestatie van de „luchthavengelden” in de zin van artikel 2, punt 4, uit „het gebruik van de faciliteiten en diensten die exclusief door de luchthavenbeheerder worden aangeboden en die verband houden met het landen, het opstijgen, de verlichting en het parkeren van luchtvaartuigen en de verwerking van passagiers en vracht”. Het verrichten van deze diensten valt dus niet onder de bevoegdheid van de „onafhankelijke toezichthoudende autoriteit” als bedoeld in artikel 11 van deze richtlijn.
19 In de tweede plaats volgt duidelijk uit de bewoordingen van artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 dat de instelling van een financieringsmechanisme voor de toezichthoudende autoriteiten slechts een mogelijkheid is voor de lidstaten en geen verplichting. Hetzelfde geldt voor het opleggen van een heffing aan de in artikel 2, punt 3, van die richtlijn omschreven luchthavengebruikers met het oog op die financiering.
20 Hieruit volgt dat wanneer lidstaten overeenkomstig artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/112 besluiten om een financieringsmechanisme in te stellen voor hun toezichthoudende autoriteiten, zij niet hoeven te voorzien in een verband tussen enerzijds het bedrag van de bijdrage die zij opleggen aan de luchthavengebruikers en de luchthavenbeheerders, en anderzijds de kosten van de door een dergelijke autoriteit verrichte diensten.
21 Bij de instelling van een dergelijk mechanisme moeten de lidstaten evenwel de algemene beginselen van het Unierecht in acht nemen, zoals het evenredigheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel (zie naar analogie arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punten 83 en 85, en 5 mei 2011, Ze Fu Fleischhandel en Vion Trading, C‑201/10 en C‑202/10, EU:C:2011:282, punt 37).
22 Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel mag de op grond van artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 vastgestelde nationale regeling tot instelling van een financieringsmechanisme voor de toezichthoudende autoriteit niet verder gaan dan noodzakelijk is om het in die bepaling bedoelde doel te bereiken (zie in die zin arrest van 8 februari 2018, Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals blijkt uit lid 3 van dat artikel 11, gelezen in het licht van overweging 12 van die richtlijn, bestaat dat doel erin die autoriteit te voorzien van personeel, technische deskundigheid en financiële middelen die haar in staat stellen om haar bevoegdheden onpartijdig, op transparante wijze en in alle onafhankelijkheid uit te oefenen.
23 Het verbod op discriminatie tussen de luchthavengebruikers is met betrekking tot de luchthavengelden in de zin van artikel 2, punt 4, van deze richtlijn, neergelegd in artikel 3 van richtlijn 2009/12. Met betrekking tot de krachtens artikel 11, lid 5, van die richtlijn aan die gebruikers opgelegde heffing of bijdragen vloeit dat verbod rechtstreeks voort uit het non-discriminatiebeginsel.
24 Gelet op het voorgaande dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de financiering van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wordt gewaarborgd door aan de luchthavengebruikers een bijdrage op te leggen waarvan het bedrag geen verband houdt met de kosten van de door die autoriteit verrichte diensten, voor zover een dergelijke regeling in overeenstemming is met de algemene beginselen van het Unierecht, met name het evenredigheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel.
Derde vraag
25 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de financiering van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wordt gewaarborgd door aan de luchthavengebruikers een bijdrage op te leggen, ook wanneer zij niet zijn gevestigd in de lidstaat van die autoriteit of niet zijn opgericht overeenkomstig het recht van die lidstaat.
26 In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 de toepassing van het financieringsmechanisme voor de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit niet beperkt tot bepaalde categorieën luchthavengebruikers op basis van hun vestiging in de betrokken lidstaat of hun oprichting overeenkomstig het recht van die lidstaat.
27 In de tweede plaats – zoals in wezen zowel door de verwijzende rechter als de Europese Commissie is opgemerkt – zou een beperking van de opgelegde bijdragen voor de financiering van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit van een lidstaat tot uitsluitend de luchthavengebruikers die zijn gevestigd op het grondgebied van die lidstaat, aangezien daarmee de luchthavengebruikers die de luchthavens van die lidstaat ook gebruiken maar in een andere lidstaat zijn gevestigd worden vrijgesteld, de mededinging tussen die twee categorieën luchthavengebruikers kunnen vervalsen.
28 Gelet op het voorgaande dient op de derde vraag te worden geantwoord dat artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de financiering van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wordt gewaarborgd door het opleggen van een bijdrage aan de luchthavengebruikers, ook wanneer zij niet zijn gevestigd in de lidstaat van die autoriteit of niet zijn opgericht overeenkomstig het recht van die lidstaat.
Kosten
29 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de financiering van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wordt gewaarborgd door aan de luchthavengebruikers een bijdrage op te leggen waarvan het bedrag geen verband houdt met de kosten van de door die autoriteit verrichte diensten, voor zover een dergelijke regeling in overeenstemming is met de algemene beginselen van het Unierecht, met name het evenredigheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel.
2) Artikel 11, lid 5, van richtlijn 2009/12
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de financiering van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wordt gewaarborgd door het opleggen van een bijdrage aan de luchthavengebruikers, ook wanneer zij niet zijn gevestigd in de lidstaat van die autoriteit of niet zijn opgericht overeenkomstig het recht van die lidstaat.
ondertekeningen