WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 25 kwietnia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Transport lotniczy – Opłaty lotniskowe – Dyrektywa 2009/12/WE – Artykuł 11 ust. 5 – Finansowanie niezależnego organu nadzorującego – Składka użytkowników portów lotniczych – Kryteria nałożenia opłaty
W sprawie C‑204/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 24 marca 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 28 marca 2023 r., w postępowaniu:
Autorità di regolazione dei trasporti
przeciwko
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
przy udziale:
Presidenza del Consiglio dei ministri,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: N. Piçarra (sprawozdawca), prezes izby, N. Jääskinen i M. Gavalec, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd oraz Lufthansa Cargo – F. L. Arrigoni, avvocato,
– w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali M. De Vergori i S. L. Vitale, avvocati dello Stato,
– w imieniu Komisji Europejskiej – P. A. Messina i B. Sasinowska, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 11 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. 2009, L 70, s. 11).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Autorità di regolazione dei trasporti (organem regulacji transportu, Włochy, zwanym dalej „organem nadzorującym”) a Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd i Lufthansa Cargo (zwanymi dalej łącznie „zainteresowanymi użytkownikami portów lotniczych”) w przedmiocie ważności decyzji organu nadzorującego określającej wysokość i zasady uiszczania składki przeznaczonej na finansowanie tego organu za rok 2019.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Motyw 12 dyrektywy 2009/12 brzmi:
„W celu zapewnienia bezstronności podejmowanych decyzji oraz prawidłowego i skutecznego stosowania niniejszej dyrektywy, w każdym państwie członkowskim powinien zostać powołany niezależny organ nadzorujący. Organ ten powinien posiadać wszelkie zasoby niezbędne do realizacji swoich zadań, takie jak kadra, wiedza specjalistyczna i środki finansowe”.
4 Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
2) »zarządzający portem lotniczym« oznacza podmiot, który w powiązaniu z inną działalnością lub ewentualnie niezależnie od niej, ma za zadanie – zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi lub umowami – administrowanie i zarządzanie infrastrukturą portu lotniczego lub sieci portów lotniczych oraz koordynowanie i kontrolowanie działalności różnych operatorów w danym porcie lotniczym lub w danej sieci portów lotniczych;
3) »użytkownik portu lotniczego« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego;
4) »opłata lotniskowa« oznacza należność pobieraną na rzecz zarządzającego portem lotniczym, uiszczaną przez użytkowników portu lotniczego za korzystanie z obiektów i urządzeń oraz usług udostępnianych wyłącznie przez zarządzającego portem lotniczym, związanych z lądowaniem, startem, oświetleniem i parkowaniem statków powietrznych oraz obsługą pasażerów i ładunków;
[…]”.
5 Zgodnie z art. 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Zasada niedyskryminacji”, „[p]aństwa członkowskie zapewniają niedyskryminowanie użytkowników portów lotniczych w zakresie opłat lotniskowych, zgodnie z prawem wspólnotowym”.
6 Artykuł 11 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Niezależny organ nadzorujący”, stanowi w ust. 3 i 5:
„3. Państwa członkowskie gwarantują niezależność organu nadzorującego, zapewniając jego odrębność prawną i niezależność funkcyjną od jakiegokolwiek zarządzającego portem lotniczym i przewoźnika lotniczego. Państwa członkowskie, które zachowują prawo własności względem portów lotniczych, zarządzających portami lotniczymi lub przewoźników lotniczych lub które zachowują kontrolę nad zarządzającymi portami lotniczymi lub przewoźnikami lotniczymi, zapewniają, aby zadania związane z tym prawem własności lub z kontrolą nie zostały powierzone niezależnemu organowi nadzorującemu. Państwa członkowskie zapewniają bezstronne i przejrzyste wykonywanie uprawnień przez niezależny organ nadzorujący.
[…]
5. Państwa członkowskie mogą utworzyć mechanizm finansowania dla niezależnego organu nadzorującego, który może obejmować nałożenie opłaty na użytkowników portów lotniczych i zarządzających portami lotniczymi”.
Prawo włoskie
7 Artykuł 37 ust. 6 lit. b) decreto legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (dekretu z mocą ustawy nr 201 w sprawie pilnych przepisów dotyczących wzrostu, zrównoważenia i konsolidacji budżetów publicznych) z dnia 6 grudnia 2011 r. (GURI nr 284 z dnia 6 grudnia 2011 r. – dodatek zwyczajny nr 251), przekształconego w ustawę, ze zmianami, przez legge n. 214 (ustawę nr 214) z dnia 22 grudnia 2011 r. (GURI nr 300 z dnia 27 grudnia 2011 r. – dodatek zwyczajny nr 276), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, (zwaną dalej „ustawą nr 214/2011”), stanowi:
„Wykonywanie uprawnień, o których mowa w ust. 2, oraz czynności, o których mowa w ust. 3, a także wykonywanie innych uprawnień i rodzajów działalności przyznanych przez ustawę, następuje:
[…]
b) poprzez składkę wnoszoną przez podmioty gospodarcze działające w sektorze transportu, w odniesieniu do których organ [nadzorujący] podjął konkretne działania na rynku, na którym prowadzą działalność, w ramach wykonywania uprawnień lub czynności przewidzianych ustawą, w wysokości nieprzekraczającej jednego promila obrotu uzyskanego z wykonywanej działalności w ostatnim roku obrotowym, przewidując progi zwolnienia, które uwzględniają wielkość obrotu. Obrót oblicza się w taki sposób, aby uniknąć powielania składek. Wysokość składki jest ustalana corocznie w drodze decyzji organu [nadzorującego] podlegającej zatwierdzeniu przez prezesa rady ministrów w porozumieniu z ministrem gospodarki i finansów. Uwagi mogą być przekazywane w terminie 30 dni organowi [nadzorującemu], który się do nich stosuje. W przypadku braku uwag w terminie akt uznaje się za zatwierdzony”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
8 W dniu 19 grudnia 2018 r. organ nadzorujący wydał na podstawie art. 37 ust. 6 lit. b) ustawy nr 214/2011 decyzję określającą wysokość i zasady uiszczenia składki należnej temu organowi od użytkowników portów lotniczych za rok 2019.
9 Zainteresowani użytkownicy portów lotniczych wnieśli skargę na tę decyzję do Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionalnego sądu administracyjnego dla Piemontu, Włochy).
10 Ponieważ sąd ten uwzględnił ich skargę, organ nadzorujący wniósł odwołanie do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), będącej sądem odsyłającym, podnosząc z jednej strony, że podmioty gospodarcze działające w sektorze transportu należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczania składki przewidzianej w art. 37 ust. 6 lit. b) ustawy nr 214/2011, a z drugiej strony, że w sektorze lotnictwa, uregulowanym w dyrektywie 2009/12, wykonywanie uprawnień organu nadzorującego odnosi się zarówno do organów zarządzających portami lotniczymi, jak i do użytkowników portów lotniczych.
11 Ze swej strony zainteresowani użytkownicy portów lotniczych utrzymują, że składka oparta na obrocie, którą są zobowiązani zapłacić na podstawie wspomnianej decyzji organu nadzorującego, jest ogólnym podatkiem niezwiązanym ze świadczeniem konkretnej usługi, w przeciwieństwie do opłaty, o której mowa w art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12. W konsekwencji uregulowanie włoskie jest sprzeczne z art. 11 ust. 5, ponieważ przewiduje ono opłatę przeznaczoną na pokrycie całości kosztów tego organu, nie wiążąc jej z rzeczywistymi kosztami zarządzania. Ponadto, gdyby wszyscy użytkownicy portów lotniczych, a nie tylko ci, którzy mają siedzibę w państwie członkowskim, w którym znajduje się dany organ nadzorujący, lub użytkownicy będący podmiotami, które zostały założone zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego, byli zobowiązani do udziału w finansowaniu organów nadzorujących w wielu państwach członkowskich, prowadziłoby to do nadzwyczajnego pomnożenia kosztów sprzecznego z duchem tej dyrektywy.
12 Sąd odsyłający uważa, że art. 37 ust. 6 lit. b) ustawy nr 214/2011 nie jest prima facie sprzeczny z prawem Unii, ponieważ zgodnie z art. 11 ust. 3 i 5 dyrektywy 2009/12 państwa członkowskie mają prawo zapewnić finansowanie organów nadzorujących poprzez nałożenie na użytkowników portów lotniczych opłaty z tytułu tego finansowania.
13 Przyznając, że opłata lotniskowa różni się od składek niezwiązanych z konkretną usługą, ponieważ stanowi ona świadczenie wzajemne, sąd ten zauważa, że mechanizm finansowania, „który może obejmować nałożenie opłaty”, przewidziany w owym art. 11 ust. 5, nie wyklucza formy finansowania niezależnej od konkretnego świadczenia wzajemnego. W każdym razie zdaniem tego sądu praktyka krajowa uwzględnia w ramach wieloetapowej procedury ustanowionej w art. 37 ust. 6 lit. b) ustawy nr 214/2011 korelację między kwotą rozpatrywanej składki a kosztami funkcjonowania organu nadzorującego.
14 Sąd odsyłający dodaje, że wprowadzenie wspólnych ram dla opłat lotniskowych, przewidziane w dyrektywie 2009/12, ma na celu zapewnienie jednolitego traktowania nie tylko zarządzających portami lotniczymi w Unii Europejskiej, lecz również użytkowników portów lotniczych, takich jak przewoźnicy lotniczy. Wnioskuje na tej podstawie, że ewentualne ograniczenie rozpatrywanej opłaty do użytkowników portów lotniczych mających siedzibę na terytorium krajowym mogłoby spowodować zakłócenie konkurencji.
15 W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 – przepis dotyczący sektora portów lotniczych – należy interpretować w ten sposób, że finansowanie organu [nadzorującego] musi odbywać się wyłącznie w drodze opłat lotniskowych czy też może ono odbywać się również w drodze innych form finansowania, takich jak nałożenie obowiązku uiszczenia składki [Consiglio di stato (rada stanu)] uważa, że pobieranie kwot przeznaczonych na finansowanie organu [nadzorującego] w drodze opłat lotniskowych stanowi dla państwa członkowskiego jedynie opcję)?
2) Czy opłaty lub składka, które mogą być nałożone w celu finansowania organu nadzorującego na podstawie art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12, muszą odnosić się jedynie do konkretnych usług i kosztów – w każdym razie niewskazanych w dyrektywie – czy też wystarcza, że odnoszą się one do kosztów operacyjnych organu [nadzorującego], wykazanych w budżetach przedstawionych organom rządowym i kontrolowanych przez nie?
3) Czy art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że opłaty mogą być nakładane wyłącznie na podmioty mające siedzibę w państwie, które ustanowiło organ [nadzorujący], lub na podmioty założone na podstawie prawa tego państwa, oraz czy może to mieć zastosowanie również w przypadku składek nałożonych na cele funkcjonowania tego organu?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
16 Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego finansowanie niezależnego organu nadzorującego jest zapewnione poprzez pobieranie od użytkowników portów lotniczych składki, której wysokość nie jest powiązana z kosztem usług świadczonych przez ten organ.
17 Zgodnie z art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 „[p]aństwa członkowskie mogą utworzyć mechanizm finansowania dla niezależnego organu nadzorującego, który może obejmować nałożenie opłaty na użytkowników portów lotniczych i zarządzających portami lotniczymi”.
18 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że „opłata”, o której mowa w tym przepisie, nie pokrywa się z „opłatą lotniskową” w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej dyrektywy. Z jednej strony bowiem owa opłata lotniskowa jest pobierana „na rzecz zarządzającego portem lotniczym”, zdefiniowanego w art. 2 pkt 2, podczas gdy „opłata”, o której mowa w art. 11 ust. 5 tej dyrektywy, może być pobierana między innymi od zarządzających portem lotniczym. Z drugiej strony świadczeniem wzajemnym za „opłatę lotniskową” w rozumieniu art. 2 pkt 4 jest „korzystanie z obiektów i urządzeń oraz usług udostępnianych wyłącznie przez zarządzającego portem lotniczym, związanych z lądowaniem, startem, oświetleniem i parkowaniem statków powietrznych oraz obsługą pasażerów i ładunków”. Świadczenie tych usług nie należy zatem do kompetencji „niezależnego organu nadzorującego”, o którym mowa w art. 11 tej dyrektywy.
19 W drugiej kolejności z brzmienia art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 jasno wynika, że ustanowienie mechanizmu finansowania organów nadzorujących stanowi dla państw członkowskich jedynie możliwość, a nie obowiązek. To samo dotyczy pobierania w celu tego finansowania opłaty od użytkowników portów lotniczych zdefiniowanych w art. 2 pkt 3 tej dyrektywy.
20 Wynika z tego, że w przypadku gdy państwa członkowskie postanawiają zgodnie z art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 ustanowić mechanizm finansowania swoich organów nadzorujących, nie są one zobowiązane do ustalenia korelacji między wysokością składki, którą nakładają na użytkowników portów lotniczych i zarządzających portami lotniczymi, z jednej strony, a kosztem usług świadczonych przez taki organ z drugiej strony.
21 Jednakże przy ustanawianiu takiego mechanizmu państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, takich jak zasada proporcjonalności i zasada niedyskryminacji (zob. analogicznie wyroki: z dnia 23 kwietnia 2009 r., Angelidaki i in., od C‑378/07 do C‑380/07, EU:C:2009:250, pkt 83, 85; a także z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282, pkt 37).
22 Zgodnie z zasadą proporcjonalności uregulowanie krajowe wprowadzające mechanizm finansowania dla organu nadzorującego na podstawie art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 nie powinno wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu określonego w tym przepisie (zob. podobnie wyrok z dnia 8 lutego 2018 r., Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo), a mianowicie, jak wynika z art. 11 ust. 3 w związku z motywem 12 tej dyrektywy, wyposażenia tego organu w zasoby kadrowe, wiedzę specjalistyczną i środki finansowe umożliwiające mu wykonywanie jego funkcji w sposób bezstronny, przejrzysty i niezależny.
23 Co się tyczy zakazu dyskryminacji między użytkownikami portów lotniczych, jest on ustanowiony w art. 3 dyrektywy 2009/12 w odniesieniu do opłat lotniskowych w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej dyrektywy i wynika bezpośrednio z zasady niedyskryminacji w odniesieniu do opłat lub składek nakładanych na tych użytkowników na podstawie art. 11 ust. 5 tej dyrektywy.
24 W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, iż art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego finansowanie niezależnego organu nadzorującego jest zapewnione poprzez pobieranie od użytkowników portów lotniczych składki, której wysokość nie jest powiązana z kosztem usług świadczonych przez ten organ, o ile takie uregulowanie jest zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, w szczególności z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji.
W przedmiocie pytania trzeciego
25 Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego finansowanie niezależnego organu nadzorującego jest zapewnione poprzez pobieranie opłaty od użytkowników portów lotniczych, nawet jeśli nie mają oni siedziby w państwie członkowskim, któremu podlega ten organ, lub nie są podmiotami, które zostały założone zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego.
26 W tym względzie należy zauważyć w pierwszej kolejności, że brzmienie art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 nie ogranicza stosowania mechanizmu finansowania niezależnego organu nadzorującego do niektórych kategorii użytkowników portów lotniczych, w zależności od ich siedziby w danym państwie członkowskim lub ich założenia zgodnie z prawem tego państwa.
27 W drugiej kolejności, jak zauważyły zasadniczo zarówno sąd odsyłający, jak i Komisja Europejska w uwagach na piśmie, ograniczenie składek nakładanych z tytułu finansowania niezależnego organu nadzorującego państwa członkowskiego wyłącznie do użytkowników portów lotniczych mających siedzibę na terytorium tego państwa, jako że zwalniałoby z takich opłat użytkowników portów lotniczych mających siedzibę w innym państwie członkowskim, nawet jeśli korzystają oni z portów lotniczych pierwszego państwa członkowskiego, mogłoby zakłócić konkurencję między tymi dwiema kategoriami użytkowników portów lotniczych.
28 Wobec powyższego na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, iż art. 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego finansowanie niezależnego organu nadzorującego jest zapewnione poprzez pobieranie składki od użytkowników portów lotniczych, nawet jeśli nie mają oni siedziby w państwie członkowskim, któremu podlega ten organ, lub nie zostali założeni zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego.
W przedmiocie kosztów
29 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 11 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego finansowanie niezależnego organu nadzorującego jest zapewnione poprzez pobieranie od użytkowników portów lotniczych składki, której wysokość nie jest powiązana z kosztem usług świadczonych przez ten organ, o ile takie uregulowanie jest zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, w szczególności z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji.
2) Artykuł 11 ust. 5 dyrektywy 2009/12
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego finansowanie niezależnego organu nadzorującego jest zapewnione poprzez pobieranie składki od użytkowników portów lotniczych, nawet jeśli nie mają oni siedziby w państwie członkowskim, któremu podlega ten organ, lub nie są podmiotami, które zostały założone zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego.
Podpisy