Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 25 април 2024 година(1)
Дело C‑228/23
Association AFAÏA
срещу
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
при участието на:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Държавен съвет, действащ като върховна съдебна инстанция по административни дела (Франция)
„Преюдициално запитване — Земеделие — Биологично производство — Регламент (ЕС) 2018/848 — Използване на торове, подобрители на почвата и хранителни вещества в биологичното производство — Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/1165 — Приложение II — Понятията „промишлено животновъдно стопанство“ и „отглеждане без използване на земя“ — Критерии за определяне на дадено стопанство като промишлено по смисъла на приложение II към Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/1165“
1. С настоящото преюдициално запитване се иска от Съда да даде тълкуване на понятието за промишлено животновъдно стопанство(2), съдържащо се в Регламент (ЕС) 2018/848(3) и в Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/1165(4).
2. Спорът в главното производство се вписва в контекста на увеличаване на биологичното производство(5), което намира отражение в правото на Съюза. Един от въпросите, които се поставя, е свързан с наторяването на площите, предназначени за такова производство(6), чийто режим законодателят на Съюза все още не е успял да уреди достатъчно подробно.
3. Регламент 2018/848 и Регламент за изпълнение 2021/1165 допускат по изключение и при определени условия използването в биологичното земеделие на небиологичен оборски тор(7), с произход от конвенционалните животновъдни стопанства(8). Основното ограничение, което разпоредбите на посочените регламенти налагат, е този вид оборски тор да не произхожда от промишлени животновъдни стопанства. Преюдициалното запитване има за цел да се установи именно значението на това понятие.
I. Правна уредба. Правото на Съюза
А. Регламент 2018/848
4. Съгласно член 4 („Цели“):
„Биологичното производство преследва следните общи цели: […] б) запазване на дългосрочното плодородие на почвите; […] г) съществен принос за нетоксична околна среда; д) принос за високи стандарти за хуманно отношение към животните, и по-специално за задоволяване на специфичните поведенчески потребности на животните съобразно техния вид […]“.
5. Член 5 („Общи принципи“) предвижда:
„Биологичното производство е устойчива система за управление, която се основава на следните общи принципи:
a) съобразяване със системите и циклите в природата и запазване и подобряване на състоянието на почвата, водата и въздуха, на здравето на растенията и животните, и на равновесието между тях;
[…]
г) производство на голямо разнообразие от висококачествени храни и други селскостопански и аквакултурни продукти, които отговарят на потребителското търсене на стоки, произведени чрез прилагане на процеси, които не вредят на околната среда, човешкото здраве, здравето на растенията или здравеопазването на животните и хуманното отношение към тях;
[…]
ж) ограничаване на използването на външни ресурси; когато са необходими външни ресурси или когато не съществуват подходящите управленски практики и методи, посочени в буква е), външните ресурси се свеждат до:
i) ресурси от биологично производство, като при растителния репродуктивен материал се дава предимство на сортове, селектирани поради способността им да отговорят на специфичните нужди и цели на биологичното земеделие;
ii) естествени или получени по естествен път вещества;
iii) слаборазтворими минерални торове;
[…]
й) спазване на високо равнище на хуманно отношение към животните, като се отчитат специфичните за съответния вид потребности“.
6. Член 9 („Общи правила за производство“), параграф 3 предвижда:
„За целите и употребите, посочени в членове 24 и 25 и в приложение II, само продукти и вещества, разрешени в съответствие с тези разпоредби, могат да се използват в биологичното производство, при условие че използването им в небиологично производство е също така разрешено съгласно съответните разпоредби на правото на Съюза и, когато е приложимо, съгласно националните разпоредби, основани на правото на Съюза.
[…]“.
7. Съгласно член 12 („Правила относно растениевъдството“), параграф 1:
„Операторите, произвеждащи растения или растителни продукти, спазват по-специално подробните правила, определени в приложение II, част I“.
8. Член 14 („Правила относно животновъдството“), параграф 1 предвижда:
„Операторите в областта на животновъдството спазват по-специално подробните правила за производство, определени в приложение II, част II, и във всички актове за изпълнение, посочени в параграф 3 от настоящия член“.
9. Член 24 („Разрешаване на продукти и вещества за употреба в биологичното производство“) гласи:
„1. Комисията може да разреши употребата на определени продукти и вещества в биологичното производство и включва всички такива разрешени продукти и вещества в списъци под ограничителен режим на ползване за следните цели:
[…]
б) като торове, подобрители на почвата и хранителни вещества;
[…]
3. Разрешението за използване в биологичното производство на продуктите и веществата, посочени в параграф 1, се издава при условие че са спазени принципите, определени в глава II, и следните критерии, които се оценяват като цяло:
[…]
г) по отношение на продуктите, посочени в параграф 1, буква б), тяхната употреба е от съществено значение за осигуряването или поддържането на плодородието на почвата или за удовлетворяването на специфичните хранителни нужди на растенията, или за конкретни цели във връзка с подобряването на почвата;
[…]“.
10. Приложение II, част I („Правила относно растениевъдството“) предвижда:
„В допълнение към производствените правила, предвидени в членове 9—12, за биологичното растениевъдство се прилагат правилата, изложени в настоящата част.
1. Общи изисквания
[…]
1.9 Управление на почвата и торене
[…]
1.9.2. Плодородието и биологичната активност на почвата се поддържат и увеличават:
[…]
в) във всички случаи — чрез използване на оборски тор или органична материя, и двете за предпочитане компостирани, получени в резултат на биологично производство.
1.9.3. Когато хранителните нужди на растенията не могат да се покрият с помощта на мерките, предвидени в точки 1.9.1 и 1.9.2, може да се използват само торове и подобрители на почвата, разрешени за употреба в биологичното производство съгласно член 24, и само до необходимата степен.
[…]“.
11. Приложение II, част II („Правила относно животновъдството“) гласи:
„В допълнение към правилата за производство, предвидени в членове 9, 10, 11 и 14, за биологичното животновъдство се прилагат правилата, изложени в настоящата част.
1. Общи изисквания
1.1 С изключение на пчеларството, забранява се отглеждането на животни без използване на земя, когато земеделският стопанин, който възнамерява да отглежда животни по биологичен начин, не стопанисва земеделска земя и не е установил писмено споразумение за сътрудничество с друг земеделски стопанин относно използването на единици за биологично производство или на производствени единици в преход към биологично производство във връзка с въпросните селскостопански животни.
[…]
1.4. 2.1 […] животните, отглеждани по биологичен начин, пасат на обработвана по биологичен начин земя
[…]
1.6.3. Гъстотата на животните в сградите е такава, че да осигурява удобството, доброто състояние и задоволяването на специфичните за вида на животните нужди и по-специално зависи от вида, породата и възрастта на животните. […]
[…]
1.6.8. Клетки, боксове и платформи за отглеждане на животни не се използват за никой животински вид.
[…]“.
Б. Регламент за изпълнение 2021/1165
12. Член 2 гласи:
„За целите на член 24, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕС) 2018/848, в биологичното производство като торове, подобрители на почвата и хранителни вещества за хранене на растения […] може да се използват само продуктите и веществата, изброени в приложение II към настоящия регламент, при условие че отговарят на съответните разпоредби на правото на Съюза […]“.
13. Приложение II предвижда:
„Торовете, подобрителите на почвата и хранителните вещества […], изброени в настоящото приложение, може да се използват в биологичното производство, при условие че са в съответствие със:
– съответните съюзни и национални правни разпоредби относно продуктите за наторяване, и по-специално, когато е приложимо — Регламент (ЕО) № 2003/2003 и Регламент (ЕС) 2019/1009, и
[…]
Те може да се използват само в съответствие със спецификациите и с ограниченията за употреба, предвидени в съответните съюзни и национални правни разпоредби. По-ограничителни условия за употреба в биологичното производство са уточнени в дясната колона на таблиците.
Наименование Съставни продукти или продукти, съдържащи само материалите, изброени по-долу | Описание, специфични условия и ограничения |
Оборски тор | продукт, включващ смес от животински екскременти и растителни съставки (постеля за животни и фуражни суровини) забранен е произходът от интензивни животновъдни стопанства |
Изсушен оборски тор и изсушен тор от домашни птици | забранен е произходът от интензивни животновъдни стопанства |
Компост от твърди животински екскременти, включително птичи тор и компостиран оборски тор | забранен е произходът от интензивни животновъдни стопанства |
Течни животински екскременти | използват се след контролирана ферментация и/или подходящо разтваряне забранен е произходът от интензивни животновъдни стопанства |
[…]“.
II. Фактите, спора в главното производство и преюдициалните въпроси
14. Institut national de l’origine et de la qualité (Национален институт за произхода и качеството, Франция; наричан по-нататък „НИПК“) е държавен орган, който под надзора на компетентното министерство осъществява политиката на посочената държава членка относно официалните маркировки за установяване на качеството и произхода на селскостопански продукти и продукти на хранително-вкусовата промишленост.
15. През 2020 г. НИПК изменя своето „Ръководство за тълкуване“(9) на европейската правна уредба, по-специално, за да тълкува наложената в приложение I към Регламент (ЕО) № 889/2008(10) забрана за използването върху обработвана по биологичен начин земя на торове и подобрители на почвата от животински произход „от промишлени животновъдни стопанства“.
16. Според това ръководството за тълкуване, посочената забрана изключва оборския тор „от животни, отглеждани в клетки или в конструкции, състоящи се изцяло от летви или от решетки, и надвишаващи праговете, определени в приложение I към Директива № 2011/92/ЕС“, както и оборския тор „от животни, отглеждани в клетки, и надвишаващи“ същите прагове.
17. Сдружението AFAÏA(11) е поискало отмяна на Ръководството в тази му част, но искането му е отхвърлено от НИПК с решение от 4 февруари 2020 г.
18. AFAÏA сезира Conseil d’État (Държавен съвет, Франция, действащ като върховна съдебна инстанция по административни дела) с искане да отмени решението на НИПК от 4 февруари 2020 г.(12) Според него, НИПК не е бил компетентен да приема правила, които допълват Регламенти (ЕО) № 834/2007(13) и № 889/2008, а Ръководството за тълкуване противоречи на смисъла и обхвата на тези регламенти. Това е спорът, който стои в основата на преюдициалното запитване.
19. Запитващата юрисдикция счита, че правната уредба, която тя трябва да приложи, е действащата към момента на постановяване на решението, с други думи, Регламент 2018/848 и Регламент за изпълнение 2021/1165. След влизане в сила на тези регламенти НИПК е актуализирал Ръководството за тълкуване, но не изменил неговото съдържание по отношение на определението за промишлено животновъдно стопанство(14).
20. Според запитващата юрисдикция:
– Понятието за промишлено животновъдно стопанство се различава в текстовете на различните езици(15), като същото не е определено нито в Регламент за изпълнение 2021/1165, нито в Регламент 2018/848, нито в предходните актове относно биологичното земеделие.
– Това понятие се тълкува различно в отделните държави членки, като някои продължават да го свързват с отглеждането (на животни) без използване на земя, докато други правят разлика между двете и определят промишленото животновъдно стопанство посредством технически изисквания, прагове за брой на животните, и изисквания във връзка с храненето.
21. В този контекст, запитващата юрисдикция отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли приложение II към Регламент (ЕС) 2021/1165 […] да се тълкува в смисъл, че съдържащото се в него понятие „[промишлено] животновъдно стопанство“ е равностойно на понятието „отглеждане без използване на земя“?
2) Ако понятието „[промишлено] животновъдно стопанство“ се различава от понятието „отглеждане без използване на земя“, кои критерии следва да се вземат предвид, за да се определи дали дадено стопанство трябва да се квалифицира като [промишлено] по смисъла на приложение II към Регламент 2021/1165?“.
III. Производството пред Съда
22. Преюдициалното запитване е постъпило в Съда на 12 април 2023 г.
23. Писмени становища представят AFAÏA, финландското и френското правителство, както и Европейската комисия.
24. В проведеното на 21 февруари 2024 г. съдебно заседание вземат участие AFAÏA, френското правителство и Комисията.
IV. Анализ
А. По първия преюдициален въпрос: разлика между „промишлено животновъдно стопанство“ и „отглеждане (на животни) без използване на земя“
25. Съгласно първа алинея на приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165, „[т]оровете, подобрителите на почвата и хранителните вещества, изброени в настоящото приложение, може да се използват в биологичното производство, при условие че са в съответствие със
– съответните съюзни и национални правни разпоредби относно продуктите за наторяване, и по-специално, когато е приложимо — Регламент (ЕО) № 2003/2003 и Регламент (ЕС) 2019/1009 и
– съюзните правни разпоредби относно страничните животински продукти, и по-специално Регламент (ЕО) № 1069/2009 и Регламент (ЕС) № 142/2011, по-конкретно приложения V и XI“.
26. Трета алинея на посоченото приложение II съдържа уточнението, че торовете, подобрителите на почвата и хранителните вещества „може да се използват само в съответствие със спецификациите и с ограниченията за употреба, предвидени в съответните съюзни и национални правни разпоредби“. В последващата таблица са уточнени ограничителните условия за употреба в биологичното производство.
27. По-специално, в посочената таблица се посочва, че в биологичното производство е „забранен […] произходът от интензивни [промишлени] животновъдни стопанства“ за следните продукти: оборски тор(16); изсушен оборски тор и изсушен тор от домашни птици; компост от твърди животински екскременти, включително птичи тор и компостиран оборски тор; и течни животински екскременти(17).
28. Както запитващата юрисдикция отбелязва, нито в Регламент за изпълнение 2021/1165, нито в Регламент 2018/848, нито в друг акт от правото на Съюза се съдържа определение за промишлено животновъдно стопанство.
29. Освен това, текстовете на различни езици на Регламент за изпълнение 2021/1165 се различават що се отнася до използването на понятието „промишлено животновъдно стопанство“, тъй като в някои от тях вместо него е използван изразът „отглеждане (на животни) без използване на земя“)(18).
30. Това обстоятелство е довело до разнородни практики: някои държави членки приравняват промишленото животновъдно стопанство на отглеждане без използване на земя, докато други определят това понятие посредством различни технически изисквания, прагове за брой на животните и изисквания във връзка с храненето.
31. Подобни различия водят до нарушения на конкуренцията на вътрешния пазар и оказват негативно влияние върху засегнатите икономически оператори и доставчиците на торове, подобрители на почвата и хранителни вещества.
32. Освен това, Регламент за изпълнение 2021/1165 не препраща към правото на държавите членки за определяне на понятието за промишлено животновъдно стопанство. От изложеното следва, че Съдът е длъжен да предостави самостоятелно и еднакво тълкуване на това понятие(19), като използва традиционните тълкувателни способи(20).
1. Буквално тълкуване
33. Трета алинея на приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165 не дава каквито и да било насоки относно смисъла на понятието „промишлено животновъдно стопанство“, нито относно съвпадението или различието между него и израза „отглеждане (на животни) без използване на земя“. Такива насоки липсват и в Регламент 2018/848.
34. Прилагането на буквалното тълкуване е особено трудно, когато — както в разглеждания случай — текстовете на различни езици на трета алинея на приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165 съществено се различават.
35. Сравнението между тези текстове показва, че в 21 от тях се говори за животновъдство, производство или стопанство, които се определят като промишлено(21), интензивно(22) или в голям мащаб(23). Тези понятия могат да се считат за равнозначни и както вече посочих, предпочитам да използвам термина „промишлено животновъдно стопанство“. От друга страна, в текстовете на датски, нидерландски и португалски е използвано понятието „отглеждане (на животни) без използване на земя“(24).
36. Съгласно постоянната практика на Съда, текстовете на разпоредбите на различни езици трябва да бъдат тълкувани еднакво(25). Формулировката на нито един от езиците не може да се ползва с предимство пред останалите(26).
37. Съгласно обичайното му значение, промишлено е това животновъдство, при което животните обикновено се отглеждат на закрито и в изкуствено създадени и контролирани условия. Животните се отглеждат по методи, присъщи за промишлеността, с други думи, ориентирани към максимално производство за възможно най-кратко време.
38. Промишленото животновъдство обикновено изисква големи инвестиции, прибягване до обогатени храни и превантивно използване на антибиотици, както и постигането на висока производителност, но е възможно същото да причинява съществено замърсяване на околната среда. Специфичната защита с хуманното отношение към животните не е непременно сред неговите приоритети(27).
39. Определение на понятието за отглеждане без използване на земя също не е дадено Регламент за изпълнение 2021/1165 или в друг акт на Съюза. Същото се споменава в приложение II, част II, точка 1.1 от Регламент 2018/848, където се посочва, че в определени случаи „отглеждането на животни без използване на земя“ е забранено(28).
40. Следователно отглеждането на животни без използване на земя е равнозначно на животновъдство в изкуствени заграждания, при което храната не се добива от площта, на която е разположено съответното стопанство, чиито отпадни води се изхвърлят навън(29).
41. От гледна точка на буквалното тълкуване, промишленото животновъдство включва отглеждането на животни без използване на земя, но е по-широко понятие. Възможно е определени животновъдни стопанства, които макар да разполагат със земя, поради своите характеристики се квалифицират като промишлени(30).
42. Ето защо, граматическото тълкуване води до извода, че торовете, подобрителите на почвата и хранителните вещества, които приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165 забранява за използване в биологичното земеделие, са тези с произход от промишлени животновъдни стопанства, а не само от стопанства за отглеждане на животни без използване на земя. В известна степен, отглеждането на животни без земя е най-крайната, но не единствената форма на промишленото животновъдство.
2. Историческо и систематично тълкуване
43. Различията между текстовете на отделните езици на Регламент за изпълнение 2021/1165 са съществували още в предходната правна уредба [Регламент № 834/2007 и Регламент № 889/2008].
44. Член 12, параграф 1, буква г) от Регламент № 834/2007 допуска използването на торове и подобрители, чиято употреба е разрешена от Комисията, както и на такива с биологичен произход. В приложение I към Регламент № 889/2008 Комисията допуска използването на същите продукти, с изключение на тези с произход от „[промишлени] животновъдни стопанства“ (текстовете на повечето езици) или от „отглеждане без използване на земя“ (текстовете на по-малката част от езиците), без да дава определение на тези понятия.
45. Преди това, Регламент (ЕИО) № 2092/91(31), отменен с Регламент № 834/2007, е предвиждал, че:
– Използването на „оборски тор“ и на „изсушен оборски тор и изсушен тор от домашни птици“ е разрешено „само когато е с произход от екстензивни животновъдни стопанства по смисъла на член 6, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 2328/91“(32). Следователно използването на тези продукти като торове в биологичното производство не се е допускало, ако произхождат от промишлено животновъдно стопанство.
– Използването на „компост от твърди животински екскременти, включително птичи тор и компостиран оборски тор“ и на „течни животински екскременти“ не е било разрешено, ако същите са с произход от промишлено животновъдно стопанство (бил е „забранен […] произходът от интензивни [промишлени] животновъдни стопанства“ или от стопанства за „отглеждането на животни без използване на земя“, каквато е формулировката в текстовете на някои езици).
46. Развитието на нормативната уредба показва, че понятието за промишлено животновъдно стопанство е било използвано предимно в законодателството на Съюза преди приемането на Регламент за изпълнение 2021/1165. То показва също, че понятието за отглеждане без използването на земя е било включено в по-широкото понятие за промишлено животновъдно стопанство.
3. Телеологическо тълкуване
47. В основата на правната уредба на Съюза относно биологичното производство стоят различни цели, сред които се отличават, което е от значение в настоящото производство, осигуряването на хуманно отношение към животните и запазване на доверието на потребителите в продуктите, обозначени като биологични.
48. От прочита на съображения 1(33) и 2(34), както и на член 4 от Регламент 2018/848 се установява, че осигуряването на хуманното отношение към животните е цел, залегнала в посочените текстове, която е съобразена с член 13 ДФЕС. Съгласно тази разпоредба, Съюзът и държавите членки „държат изцяло сметка за изискванията за хуманно отношение към животните като същества с усещания“ при изработването и осъществяването на техните политики(35).
49. Съдът е постановил, че „[и]зразявайки многократно волята си да осигури висока степен на благосъстояние на животните в рамките на биологичното производство, законодателят на Съюза е възнамерявал да подчертае, че за този метод на земеделско производство е характерно спазването на подсилени норми във връзка с благосъстоянието на животните навсякъде и на всички етапи от посоченото производство, където е възможно това благосъстояние да се подобри още повече“.(36)
50. Осигуряването на хуманно отношение към животните в биологичното производство обосновава ограничаването на използването на отпадъчни води с произход от промишлени животновъдни стопанства. Екстензивното животновъдство, от своя страна, е съвместимо с високата степен на хуманно отношение към животните, дори да не е биологично.
51. В съображение 6 от Регламент 2018/848 се посочва, че нормативната уредба относно биологичното производство има за цел, по-специално, „запазване и оправдаване на доверието на потребителите по отношение на продуктите, обозначени като биологични“.
52. Легитимните очаквания на потребителите на биологични продукти се гарантират в по-голяма степен, ако суровините в биологичното земеделие са с произход от биологични източници (или, когато последните не са достатъчни, се използват суровини с небиологичен произход, които са изрично разрешени за употреба от Комисията, с цел да се изключи във възможно най-голяма степен наличието на замърсители). По отношение на торовете, изключването на тези с произход от промишлени животновъдни стопанства следва същата логика.
53. Значението на посочените две цели за тълкуването на понятието за промишлено животновъдно стопанство съвпада с това, което произтича от прилагането на буквалния и историческия подход. Освен това, това тълкуване съответства на приложение II, част I, точка 1.9.2, буква в) и точка 1.9.3 от Регламент 2018/848, където като принцип е заложено предпочтителното използване в биологичното земеделие на оборски тор или органична материя, получени в резултат на биологично производство.
54. Член 24, параграф 4, буква г) от Регламент 2018/848 намира приложение само по изключение, когато плодородието на почвата и специфичните хранителни нужди на растенията не могат да бъдат осигурени чрез използването на оборски тор или органична материя, получени в резултат на биологично производство. Тази разпоредба допуска използването (само до необходимата степен) на торове, подобрители на почвата и хранителни вещества (от небиологичен произход), които са изрично разрешени за употреба от Комисията — съгласно трета алинея на приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165, такива, които не са с произход от промишлени животновъдни стопанства.
55. Това изключение от общото правило трябва да бъде предмет на стриктно тълкуване в съответствие с целите на правната уредба относно биологичното земеделие(37).
56. Напротив, ако забраната за използване в биологичното земеделие на оборски тор бъде ограничена само до този с произход от стопанства за отглеждане без използване на земя, би се дало предимство на едно прекалено стриктно тълкуване на ограничението по трета алинея на приложение II към Регламент за изпълнение 2021/65.
57. В съдебно заседание AFAÏA изрази становище в подкрепа именно на подобно широко тълкуване, с твърдението, че по този начин се гарантира наличието на оборски тор за биологичното земеделие, което е в постоянен растеж, и се избягва използването на химически торове, които в дългосрочен план са по-вредни за околната среда и за плодородието на почвите. Според данните, представени от френското правителство в съдебно заседание, обаче, към момента подобно тълкуване не е необходимо, за да се гарантира наличието на достатъчни количества оборски тор с биологичен произход(38).
58. Ще повторя — целите за осигуряване на хуманното отношение към животните и за удовлетворяване на легитимните очаквания на потребителите на биологични продукти ще бъдат изпълнени в по-голяма степен при разбирането, че оборският тор с произход от конвенционалните животновъдни стопанства (чието използване е разрешено в биологичното производство), не е с произход от промишлено животновъдно стопанство. Това понятие, разбира се, обхваща отглеждането без използване на земя, както и други методи на производство, като производството на недостатъчна или ограничена площ.
59. Като цяло считам, че правилното тълкуване на трета алинея на приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165 води до извода, че понятието „отглеждането (на животни) без използване на земя) е по-тясно и не е равнозначно на понятието за промишлено животновъдно стопанство. Последното включва първото, поради което торовете, подобрителите на почвата и хранителните вещества с произход от промишлени животновъдни стопанства, а не само от отглеждане без използване на земя, са недопустими в биологичното производство.
Б. По втория преюдициален въпрос
60. Запитващата юрисдикция поставя втория си въпрос в хипотезата (с която съм съгласен), че понятието за промишлено животновъдно стопанство се различава от това за отглеждане без използване на земя. С този въпрос запитващата юрисдикция иска да установи кои критерии следва да се вземат предвид, за да се определи дали дадено животновъдно стопанство трябва да се квалифицира като промишлено по смисъла на приложение II към Регламент 2021/1165.
61. Както вече неведнъж посочих, законодателят на Съюза не е дал определение на понятието за промишлено животновъдно стопанство за целите на приложение на Регламент за изпълнение 2021/1165. Независимо от посочената липса на регламентация, Съдът може да предостави на запитващата юрисдикция насоки за тълкуването на това понятие, без това да означава, че същият си присвоява законодателни правомощия(39).
62. Два информационни документа — единият на Комисията, а другият на свикана от нея експертна група — внасят известна светлина по този въпрос.
1. Насоки на Комисията от 1995 г.
63. В Насоки за прилагане на Регламент № 2092/91, изработени от Комисията през 1995 г.(40) се обяснява, че законодателството на Съюза изключва използването на отпадни води от промишлени животновъдни стопанства поради използваните интензивни методи на отглеждане на животните и наличието в тези отпадни води на нежелани отпадъци(41).
64. В Насоките се е признавало, че в правото на Съюза липсва стандартизирано определение за промишлено животновъдно стопанство и че държавите членки са тези, които трябва да очертаят обхвата на приложение на това понятие. Въпреки това, Комисията предлага в съдържанието на същото да бъдат включени стопанствата, които отговарят едновременно на следните условия:
– от една страна, съоръжение, което не позволява на животните да се движат на 360 градуса или което ги държи предимно на тъмно или в изправено положение, включително системи за отглеждане в клетки в случаите на домашни птици или други животни, и единици бройлери с тежест над 25 килограма на квадратен метър;
– от друга страна, отсъствието на земя, предназначена за растениевъдство, която да позволява използването на оборския тор.
2. Съобщение на Експертната група от 2021 г.
65. През 2021 г. Комисията сформира експертна група, която, освен друго, да установи критериите за използването на торове с определен произход, което предполага да се конкретизира обхвата на понятието за „промишлено животновъдно стопанство“. В публикуваното от тази група съобщение(42) се посочва, че не може да бъде дадено точно определение, но че това понятие би могло да се прилага посредством използването на съвкупност от индикатори или критерии, които показват наличието на промишлено животновъдно стопанство.
66. В Съобщение EGTOP 2021 сред критериите, доказващи наличието на промишлено животновъдно стопанство, са посочени следните: отглеждане на животни в клетки (домашни птици, зайци и др.); системи, които не позволяват на животните движение, завъртане на 360 градуса; системи за отглеждане без използване на земя; животни, предназначени за производство на кожи; гъстота на животните в съоръженията за хранене (поене) над определен праг; условия, свързани с благосъстоянието на животните (помещения за отглеждане, плътен под, осветление и др.); стопанства, които включват транспортиране на дълги разстояния; превантивно използване на антибиотици; използване на фуражи с генетично модифицирани организми.
67. Като критерии за определяне, че дадено конвенционално животновъдно стопанство не осъществява промишлено животновъдство, в Съобщение EGTOP 2021 са изброени следните: свободно отглеждане; прилагане на схемите за качество (като Label Rouge, Compassion in World Farming, национални схеми за качество и др.) или на схеми за директна продажба от фермите и за териториално сертифициране (защитено наименование за произход; защитено географско указание); ограничено използване на антибиотици, подобно на това в биологичното животновъдство; наличието на постелъчен материал от растителен произход за увеличаване на органичното съдържание на пода; ограничаване на гъстотата на животните в помещенията за хранене и поене; спазване на законодателството на Съюза в областта на хуманното отношение към животните; използването на суровини с местен произход.
3. Други документи и подход на Съда при предоставянето на отговор
68. Освен двата посочени документа, съществуват и други разпоредби на Съюза, които се отнасят до промишлените животновъдни стопанства. Такава е разпоредбата на член 4 от Директива 2011/92/ЕС(43), която въвежда изискване за оценка на въздействието върху околната среда за проектите, изброени в приложение I, сред които попадат (т. 17) определени „ферми за интензивно отглеждане на птици или свине“(44).
69. Както бе посочено в съдебното заседание, тези разпоредби от Директива 2011/92 се прилагат за процедурите за оценка на въздействието върху околната среда, но могат да служат като отправни елементи (приблизителни) за определяне на промишления характер на съответните стопанства(45).
70. Въз основа на тези отправни елементи, Съдът може да предостави на запитващата юрисдикция някои насоки, с ориентировъчен характер, относно това кои отпадни продукти от животновъдни стопанства са допустими в биологичното земеделие, поради факта, че не са с произход от промишлено стопанство.
71. Могат да бъдат разграничени три вида отпадни продукти: а) с произход от биологични животновъдни стопанства; б) с произход от конвенционални, екстензивни или непромишлени стопанства; и в) с произход от промишлени животновъдни стопанства.
а) Отпадни продукти с произход от биологични животновъдни стопанства
72. Регламент 2018/848 налага задължение в биологичното земеделие да се използват предпочтително оборски тор и други торове с произход от биологични животновъдни стопанства [приложение II, част I, точка 1.9.2, буква в)].
73. Такива оборски и други торове не могат да бъдат с произход от промишлено животновъдно стопанство, което не може да бъде определено като стопанство за биологично животновъдство по смисъла на Регламент 2018/848 и актовете за неговото прилагане.
б) Отпадни продукти с произход от конвенционално екстензивно или непромишлено животновъдно стопанство
74. Както вече обясних, член 24, параграф 1 от Регламент 2018/848 допуска по изключение Комисията да разрешава използването на определени продукти или субстанции като торове, подобрители на почвата или хранителни вещества за използването им в биологичното производство, чрез система на списъци под ограничителен режим.
75. Тези продукти или субстанции са изброени в приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165. В трета алинея на това приложение е посочено, че същите „може да се използват само в съответствие със спецификациите и с ограниченията за употреба, предвидени в съответните съюзни и национални правни разпоредби“. Като допълнително ограничение за биологичното земеделие е предвидена забраната за използване на отпадни продукти с произход от промишлени животновъдни стопанства.
76. В крайна сметка, този списък допуска в биологичното растениевъдство да се използват оборски и други торове с произход от непромишлени конвенционални животновъдни стопанства (които не са биологични).
77. Според мен, няма съмнение, че в категорията на непромишлените конвенционални животновъдни стопанства попадат екстензивните конвенционални животновъдни стопанства, поради което техните отпадни продукти могат да се използват съгласно приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165.
78. От полза за определяне на съдържанието на понятието за екстензивно животновъдно стопанство са Насоките на Комисията от 1995 г., които по отношение на едрия рогат добитък препращат към член 6, параграф 5 от Регламент № 2328/91(46), както и изложените от Комисията критерии за другите видове животни, съгласно различни актове на Съюза.
79. По трудно е да бъдат определени критериите, приложими спрямо понятието за непромишлено конвенционално животновъдно стопанство. Съдържанието на това понятие се разкрива a sensu contrario от това за промишлено животновъдно стопанство, отчитайки обстоятелството, че всяко промишлено животновъдно стопанство е конвенционално, тъй като не отговаря на изискванията за биологично животновъдство.
в) Отпадни продукти с произход от промишлено животновъдно стопанство
80. Отново ще повторя, че приложение II към Регламент 2021/1165 забранява използването в биологичното растениевъдство на оборски тор с произход от промишлени животновъдни стопанства. За тълкуването на това понятие в светлината на Насоките на Комисията от 1995 г. и Съобщение EGTOP 2021 от значение са следните качествени критерии, без изброяването да е изчерпателно:
– Методът на отглеждане на животните. Отглеждането в клетки, боксове или на платформи е характерно за промишленото животновъдство(47), докато отглеждането на свобода по принцип е знак, че животновъдството не е промишлено.
– Възможността за движение на животните. Използването на системи, които не позволяват на животните движение на 360 градуса е друг елемент, присъщ на промишленото животновъдство. Разбира се, в промишленото животновъдство не се използва паша, нито смяна на пасищата — практики, присъщи на екстензивното животновъдство и биологичното производство.
– Наличието на земя в животновъдното стопанство. Когато няма друга земя, освен тази, върху която се намират помещенията за животните в стопанството, става въпрос за отглеждане без използване на земя, което по своята същност е промишлено, тъй като храната за животните се внася отвън и отпадните води не могат да бъдат абсорбирани без риск за земята. От друга страна, за да не бъде квалифицирано като промишлено, животновъдно стопанство, което разполага със земя, трябва да изпълнява изискванията за минимална площ на животно. Логично, гъстотата е различна за отделните видове животни, като трябва да позволява да се добива част от храната за животните и част от отпадните води да бъдат използвани за наторяване.
– Животновъдните практики и условията в помещенията за животните в стопанството. Наличието на поилки и хранилки на глава добитък и условията, свързани с благосъстоянието на животните (помещения за отглеждане, плътен под, осветление и др.) са от съществено значение. Използването на летви и решетки, вместо плътен под, както и липсата на сухи подове с постелъчен материал от растителен произход за почивка на животните, са показателни за промишленото животновъдство(48).
– Начина на хранене на животните. За промишлените животновъдни стопанства е типично храната да се внася отвън и да се използват фуражи, както и липсата на достъп до пасища и сено за хранене.
– Системите за профилактика. Широкото използване на превантивно лечение на базата на определени ветеринарни медикаменти е показател за промишлено животновъдно стопанство, в което животните се отглеждат при голяма гъстота и рискът от епидемии е по-висок.
– Използването, отново широко, на субстанции за стимулиране на растежа и продуктивността, или на хормони или подобни субстанции за контрол на размножаването или за други цели(49).
81. Противно на това, което предлага френското правителство, количественият критерий за броя на добитъка, отделен от площта на стопанството, не ми се струва подходящ да служи самостоятелно за определянето на дадено животновъдно стопанство като промишлено. Броят на животните може да бъде показателен за промишлено животновъдство, но не е критерий, който може да се прилага самостоятелно и независимо от посочените по-горе качествени критерии.
82. Вярно е, че точка 17 от приложение I към Директива 2011/92 установява прагове според броя на животните за подлагане на интензивните животновъдни стопанства за отглеждане на пилета и свине на оценка за въздействие върху околната среда. Големината на дадено животновъдно стопанство, обаче, не винаги означава, че същото е промишлено, независимо че за да няма това качество e необходимо то да разполага с обширни земи(50). При всички положения, големите животновъдни стопанства може да имат голям екологичен отпечатък и поради това Директива 2011/92 изисква да бъде извършена оценка на тяхното въздействие върху околната среда, което няма да бъде приложимо за едно малко стопанство, дори то да е интензивно.
V. Заключение
83. С оглед на изложените съображения, предлагам на Съда да отговори на Conseil d’État (Държавен съвет, действащ като върховна съдебна инстанция по административни дела, Франция) по следния начин:
„Трета алинея на приложение II към Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/1165 на Комисията от 15 юли 2021 година за разрешаване на някои продукти и вещества за употреба в биологичното производство и за съставяне на техните списъци
трябва да се тълкува в смисъл, че:
– Понятието „отглеждане (на животни) без използване на земя“ е по-тясно и не е равнозначно на понятието „промишлено животновъдно стопанство“, което обхваща първото. В биологичното растениевъдство не може да се използват торове, подобрители на почвата и хранителни вещества с произход от промишлено животновъдно стопанство, нито a fortiori с произход от стопанства за отглеждане (на животни) без използване на земя.
– За да се определи дадено стопанство като промишлено по смисъла на трета алинея на приложение II към Регламент за изпълнение 2021/1165 може да се използват, по-специално, следните качествени критерии: методът на отглеждане на животните, възможността за движение на същите, наличието на земя в животновъдното стопанство и гъстотата на животните върху тази земя, животновъдните практики и условията в помещенията за животните в стопанството, начина на хранене на животните, системите на профилактика и използването на химични субстанции за стимулиране на растежа или за контрол на размножаването“.