Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 25. april 2024 (1)
Sag C-228/23
Association AFAÏA
mod
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
procesdeltager:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig))
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – økologisk produktion – forordning (EU) 2018/848 – anvendelse af gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer i økologisk produktion – gennemførelsesforordning (EU) 2021/1165 – bilag II – begreberne industrielt husdyrbrug og jordløst husdyrbrug – kriterier for kvalificering af et husdyrbrug som industrielt i henhold til bilag II til gennemførelsesforordning (EU) 2021/1165«
1. Med denne anmodning om præjudiciel afgørelse anmodes Domstolen om at fortolke udtrykket industrielt husdyrbrug (2) i forordning (EU) 2018/848 (3) og i gennemførelsesforordning (EU) 2021/1165 (4).
2. Tvisten i hovedsagen opstår i en tid med vækst i den økologiske produktion (5), som er afspejlet i EU-retten. En af de problemstillinger, der opstår, vedrører gødskning af den jord, der anvendes til denne produktion (6), og som endnu ikke er blevet reguleret med den fornødne præcision af EU-lovgiver.
3. Forordning 2018/848 og gennemførelsesforordning 2021/1165 tillader undtagelsesvis og under bestemte betingelser, at der i økologisk landbrug anvendes ikkeøkologisk husdyrgødning (7) fra konventionelle husdyrbrug (8). Den væsentligste begrænsning, som reglerne i disse forordninger fastsætter for anvendelsen af denne type husdyrgødning, er, at den ikke må hidrøre fra industrielt husdyrbrug. Anmodningen om præjudiciel afgørelse har netop til hensigt at få præciseret betydningen af denne formulering.
I. Retsforskrifter: EU-retten
A. Forordning 2018/848
4. Det fremgår af artikel 4 (»Mål«):
»De generelle mål med økologisk produktion er: […] b) bevarelse af jordbundens langsigtede frugtbarhed, […] d) et væsentligt bidrag til et uforurenet miljø, e) bidrag til høje dyrevelfærdsstandarder og navnlig opfyldelse af dyrs artsspecifikke adfærdsbehov […]«
5. Artikel 5 (»Generelle principper«) har følgende affattelse:
»Økologisk produktion er et bæredygtigt forvaltningssystem, der bygger på følgende generelle principper:
a) respekt for naturens systemer og kredsløb og bevarelse og fremme af jordbundens, vandets og luftens tilstand, af planternes og dyrenes sundhed og af deres indbyrdes balance
[…]
d) produktion af en bred vifte af fødevarer og andre landbrugsprodukter og akvakulturprodukter af høj kvalitet, der imødekommer forbrugernes efterspørgsel efter varer, som produceres ved hjælp af processer, der ikke er til skade for miljøet, menneskers sundhed, plantesundheden eller dyrs sundhed og velfærd
[…]
g) begrænset anvendelse af eksterne input; hvor eksterne input er påkrævet, eller hvor der ikke findes nogen hensigtsmæssig forvaltningspraksis og metode, jf. litra f), begrænses de eksterne input til:
i) input fra økologisk produktion; med hensyn til planteformeringsmateriale prioriteres de sorter, der er udvalgt ud fra deres evne til at opfylde det økologiske landbrugs specifikke behov og formål
ii) naturlige stoffer eller stoffer fremstillet på basis af naturlige stoffer
iii) lavt opløselige mineralske gødningsstoffer
[…]
j) overholdelse af et højt dyrevelfærdsniveau, der respekterer artsspecifikke behov.«
6. Artikel 9 (»Generelle produktionsregler«), stk. 3, bestemmer:
»Til de formål og anvendelser, der er omhandlet i artikel 24 og 25 og i bilag II, må kun produkter og stoffer, der er tilladt i medfør af de nævnte bestemmelser, anvendes i økologisk produktion, forudsat at anvendelsen heraf også er blevet tilladt i ikkeøkologisk produktion i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i EU-retten og, hvis det er relevant, i overensstemmelse med nationale bestemmelser, der bygger på EU-retten.
[…]«
7. Det fastsættes i artikel 12 (»Regler om planteproduktion«), stk. 1:
»Erhvervsdrivende, der producerer planter eller planteprodukter, skal navnlig overholde de detaljerede regler, der er fastsat i bilag II, del I.«
8. Artikel 14 (»Regler om animalsk produktion«), stk. 1, bestemmer:
»Erhvervsdrivende inden for animalsk produktion skal navnlig overholde de detaljerede produktionsregler, der er fastsat i bilag II, del II, og i eventuelle gennemførelsesretsakter som omhandlet i denne artikels stk. 3.«
9. Artikel 24 (»Godkendelse af produkter og stoffer til anvendelse i økologisk produktion«) har følgende ordlyd:
»1. Kommissionen kan give tilladelse til, at visse produkter og stoffer anvendes i økologisk produktion, og skal opføre alle sådanne tilladte produkter og stoffer på begrænsede lister med henblik på følgende formål:
[…]
b) som gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer
[...]
3. Tilladelse til anvendelse af de produkter og stoffer, der er omhandlet i stk. 1, i økologisk produktion er underlagt principperne i kapitel II og følgende kriterier, der skal vurderes som en helhed:
[…]
d) For produkterne i stk. 1, litra b), gælder, at anvendelsen af disse produkter er af væsentlig betydning for at opnå eller bevare jordens frugtbarhed eller for at opfylde afgrødernes specifikke næringsbehov eller til specifikke jordforbedringsformål.
[…]«
10. Følgende fremgår af del I (»Regler om planteproduktion«) i bilag II:
»Ud over de produktionsregler, der er fastsat i artikel 9-12, finder de bestemmelser, der er fastsat i denne del, anvendelse på økologisk planteproduktion.
1. Generelle krav
[…]
1.9. Jordforvaltning og gødskning
[…]
1.9.2. Jordens frugtbarhed og biologiske aktivitet skal bevares og øges:
[…]
c) i alle tilfælde ved udbringning af husdyrgødning eller organiske stoffer, begge helst komposteret, fra økologisk produktion.
1.9.3. Kan plantens behov for næringsstoffer ikke dækkes gennem de foranstaltninger, der er omhandlet i punkt 1.9.1 og 1.9.2, må kun gødningsstoffer og jordforbedringsmidler, der er blevet tilladt i henhold til artikel 24 til anvendelse i økologisk produktion, anvendes og kun i det omfang, det er nødvendigt.
[…]«
11. Del II (»Regler om animalsk produktion«) i bilag II er affattet som følger:
»Ud over de produktionsregler, der er fastsat i artikel 9, 10, 11 og 14, finder de regler, der er fastsat i denne del, anvendelse på økologisk animalsk produktion.
1. Generelle krav
1.1. Bortset fra biavl er jordløs animalsk produktion, hvor den landbruger, der har til hensigt at producere økologiske husdyr, ikke driver landbrugsjord og ikke har indgået en skriftlig samarbejdsaftale med en landbruger om anvendelse af økologiske produktionsenheder eller produktionsenheder under omlægning til disse husdyr, forbudt.
[…]
1.4.2.1. […] [Ø]kologiske dyr [skal] græsse på økologiske arealer.
[…]
1.6.3. Belægningsgraden i bygningen skal sikre dyrenes komfort, velvære og artsspecifikke behov, og skal navnlig afhænge af dyrenes art, race og alder. […]
[…]
1.6.8. Bure, bokse og flat-deck-stier til at opdrætte husdyr må ikke anvendes for nogen husdyrart.
[…]«
B. Gennemførelsesforordning 2021/1165
12. Det fastsættes i artikel 2:
»Med henblik på artikel 24, stk. 1, litra b), i forordning (EU) 2018/848 må kun de produkter og stoffer, der er opført i bilag II til nærværende forordning, anvendes i økologisk produktion som gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer til planteernæring, […] forudsat at de er i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i EU-retten […]«
13. Det bestemmes i bilag II:
»De gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer […], der er opført i dette bilag, må anvendes i økologisk produktion, forudsat at de er i overensstemmelse med:
– den relevante EU-ret og national lovgivning om gødningsprodukter, navnlig, hvis det er relevant, forordning (EF) nr. 2003/2003 og forordning (EU) 2019/1009 og
[…]
De kan kun anvendes i overensstemmelse med specifikationerne og restriktionerne for anvendelse i henhold til EU-retten og national lovgivning. Den højre kolonne i hver tabel indeholder mere restriktive betingelser for anvendelse i økologisk produktion.
Betegnelse Produkter, der er sammensat af eller kun indeholder de nedenfor anførte stoffer | Beskrivelse, specifikke betingelser og begrænsninger |
Fast husdyrgødning | produkt bestående af en blanding af husdyrgødning og vegetabilsk materiale (strøelse og fodermiddel). ikke fra jordløst husdyrbrug |
Tørret fast husdyrgødning, herunder tørret fjerkrægødning | ikke fra jordløst husdyrbrug |
Kompost af husdyrgødning, herunder fjerkrægødning og komposteret fast husdyrgødning | ikke fra jordløst husdyrbrug |
Flydende husdyrgødning | anvendes efter kontrolleret gæring og/eller passende opblanding ikke fra jordløst husdyrbrug |
[…]«
II. De faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14. Institut national de l’origine et de la qualité (det nationale institut for oprindelse og kvalitet, Frankrig, herefter »INAO«) er et offentligt organ, som er underlagt det kompetente ministerium, og som har til opgave at gennemføre den pågældende medlemsstats politik vedrørende officielle identifikationsmærker for landbrugsprodukters og fødevarers kvalitet og oprindelse.
15. I 2020 ændrede INAO sin »læsevejledning« (9) til EU-lovgivningen med henblik på navnlig at fortolke forbuddet i bilag I til forordning (EF) nr. 889/2008 (10) mod anvendelse på økologiske arealer af gødning og jordforbedringsmidler af animalsk oprindelse »fra industrielle husdyrbrug«.
16. Ifølge læsevejledningen udelukkes »spildevand fra husdyrbrug med spalter eller riste, der overskrider de tærskelværdier, der er fastsat i bilag I til direktiv 2011/92/EU«, samt spildevand »fra husdyrbrug i bur, der overskrider« de samme tærskelværdier.
17. Foreningen AFAÏA (11) anmodede om, at denne del af læsevejledningen blev fjernet, men dens anmodning blev afvist af INAO den 4. februar 2020.
18. AFAÏA har ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) nedlagt påstand om annullation af INAO’s afgørelse af 4. februar 2020 (12). Det er sagsøgerens opfattelse, at INAO ikke har kompetence til at udstede supplerende foranstaltninger til gennemførelse af forordning (EF) nr. 834/2007 (13) og (EF) nr. 889/2008, og at læsevejledningen ikke tager hensyn til forordningernes betydning og anvendelsesområde. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører denne tvist.
19. Ifølge den forelæggende ret er den lovgivning, der skal anvendes, den, som er gældende på tidspunktet for afsigelsen af dommen, dvs. forordning 2018/848 og gennemførelsesforordning 2021/1165. Efter begge forordningers ikrafttrædelse opdaterede INAO læsevejledningen, men ændrede ikke dens indhold for så vidt angik definitionen af industrielt husdyrbrug (14).
20. Den forelæggende ret har fremsat følgende bemærkninger:
– Der er uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner (15) med hensyn til begrebet »industrielt husdyrbrug«, som hverken er defineret i gennemførelsesforordning 2021/1165, forordning 2018/848 eller i de tidligere bestemmelser om økologisk landbrug.
– Begrebet fortolkes forskelligt i de enkelte medlemsstater, idet nogle medlemsstater fortsat sidestiller begrebet med jordløst husdyrbrug, mens andre sondrer mellem de to begreber og definerer industrielt husdyrbrug ved at henvise til tekniske krav, tærskelværdier for antal dyr samt krav til foderet.
21. Under disse omstændigheder har den forelæggende ret forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal bilag II til […] forordning (EU) 2021/1165 […] fortolkes således, at det deri indeholdte begreb »jordløst husdyrbrug« [»élevage industriel«] svarer til begrebet »jordløst husdyrbrug« [»élevage hors sol«]?
2) Hvis begrebet »jordløst husdyrbrug« [»élevage industriel«] [adskiller] sig fra begrebet »jordløst husdyrbrug« [»élevage hors sol«], hvilke kriterier skal da tages i betragtning for at afgøre, om et husdyrbrug skal klassificeres som jordløst [»industriel«] i den i bilag II til forordning 2021/1165 anførte betydning?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
22. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 12. april 2023.
23. Der er indgivet skriftlige indlæg af AFAÏA, den finske og den franske regering samt Europa-Kommissionen.
24. I retsmødet, som blev afholdt den 21. februar 2024, deltog AFAÏA, den franske regering og Kommissionen.
IV. Bedømmelse
A. Det første præjudicielle spørgsmål: forskel mellem »industrielt husdyrbrug« og »jordløst husdyrbrug«
25. Det følger af første afsnit i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165, at »[d]e gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer, der er opført i dette bilag, må anvendes i økologisk produktion, forudsat at de er i overensstemmelse med:
– den relevante EU-ret og national lovgivning om gødningsprodukter, navnlig, hvis det er relevant, forordning (EF) nr. 2003/2003 og forordning (EU) 2019/1009, og
– EU-lovgivning om animalske biprodukter, især forordning (EF) nr. 1069/2009 og forordning (EU) nr. 142/2011, især bilag V og XI«.
26. Det præciseres i tredje afsnit af det nævnte bilag II, at gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer »kun [kan] anvendes i overensstemmelse med specifikationerne og restriktionerne for anvendelse i henhold til EU-retten og national lovgivning«. I den vedlagte tabel tilføjes restriktive betingelser for økologisk produktion.
27. Nærmere bestemt præciseres det i denne tabel, at følgende produkter i forbindelse med økologisk produktion »ikke [må hidrøre] fra jordløst [industrielt] husdyrbrug«: fast husdyrgødning (16); tørret fast husdyrgødning, herunder tørret fjerkrægødning; kompost af husdyrgødning, herunder fjerkrægødning og komposteret fast husdyrgødning; samt flydende husdyrgødning (17).
28. Som den forelæggende ret har bemærket, findes der ingen definition af industrielt husdyrbrug i gennemførelsesforordning 2021/1165, forordning 2018/848 eller nogen anden EU-retlig bestemmelse.
29. Endvidere er der end ikke enighed blandt de forskellige sprogversioner af gennemførelsesforordning 2021/1165 med hensyn til anvendelsen af udtrykket »industrielt husdyrbrug«, eftersom nogle af sprogversionerne i stedet for dette udtryk anvender udtrykket »jordløst husdyrbrug« (18).
30. Disse omstændigheder har ledt til en uensartet praksis: Nogle medlemsstater sidestiller industrielt husdyrbrug med jordløst husdyrbrug, mens andre definerer industrielt husdyrbrug ved henvisning til tekniske krav, tærskelværdier for antal dyr og krav til foderet, som kan variere.
31. Sådanne forskelle leder til konkurrenceforvridning på det indre marked og har en negativ indvirkning på de berørte økonomiske aktører og på leverandørerne af gødning, jordforbedringsmidler og næringsstoffer.
32. Gennemførelsesforordning 2021/1165 overlader det ej heller til den enkelte medlemsstats nationale lovgivning at fastsætte, hvad der skal forstås ved industrielt husdyrbrug. Domstolen er derfor nødt til at fortolke dette udtryk på en selvstændig og ensartet måde (19), ved hjælp af de sædvanlige fortolkningsmæssige kriterier (20).
1. Ordlydsfortolkning
33. Tredje afsnit i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165 indeholder ingen angivelse af betydningen af udtrykket »industrielt husdyrbrug« eller af, hvorvidt det falder sammen med eller adskiller sig fra udtrykket »jordløst husdyrbrug«. Det samme er tilfældet i forordning 2018/848.
34. Det er særlig vanskeligt at anlægge en ordlydsbaseret tilgang, når der – som det er tilfældet her – er betydelige uoverensstemmelser mellem de forskellige sprogversioner af tredje afsnit i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165.
35. En sammenligning af disse versioner viser, at 21 af dem henviser til husdyrbrug, produktion eller bedrift, der kvalificeres som industriel (21), intensiv (22) eller i stor målestok (23). Disse udtryk kan anses for ækvivalente, og som jeg allerede har bemærket, har jeg valgt at anvende udtrykket industrielt husdyrbrug. Derimod anvender den danske, hollandske og portugisiske sprogversion udtrykket jordløst husdyrbrug (24).
36. I henhold til Domstolens faste praksis skal de forskellige sprogversioner fortolkes ensartet (25). Ingen af dem kan tillægges større betydning end de øvrige (26).
37. Ud fra udtrykkets gængse betydning er der tale om et industrielt husdyrbrug, når husdyr generelt set er opstaldet og holdes under kunstigt skabte og kontrollerede forhold. Husdyrene opdrættes ved hjælp af industrielle metoder, dvs. med henblik på at maksimere produktionen på kortest mulig tid.
38. Industrielt husdyrbrug kræver sædvanligvis betydelige investeringer, brug af beriget foder og forebyggende brug af antibiotika og er ofte forbundet med høj produktivitet, men kan til gengæld medføre en betydelig forurening af miljøet. Specifik dyrevelfærdsbeskyttelse bliver ikke nødvendigvis prioriteret højt (27).
39. Begrebet jordløst husdyrbrug er ej heller defineret i gennemførelsesforordning 2021/1165 eller i nogen anden EU-retlig forskrift. I del II, punkt 1.1, i bilag II til forordning 2018/848 nævnes begrebet, idet det angives, at »jordløs animalsk produktion« er forbudt under bestemte omstændigheder (28).
40. Jordløst husdyrbrug svarer således til en animalsk produktion, der foregår i kunstige indhegninger, hvor foderet ikke stammer fra det område, hvor bedriften er beliggende, og hvor spildevandet ledes uden for området (29).
41. Ud fra en bogstavelig anskuelse omfatter industrielt husdyrbrug jordløst husdyrbrug, om end der er tale om et bredere begreb. Der kan forefindes husdyrbedrifter, som på grund af deres egenskaber kvalificeres som industrielle, også selv om de ikke er jordløse (30).
42. Ud fra en ordlydsfortolkning må det således antages, at de gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer, hvis anvendelse i økologisk landbrug er forbudt i henhold til bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165, er dem, der stammer fra industrielt husdyrbrug, og ikke alene fra jordløst husdyrbrug. Jordløst husdyrbrug er til en vis grad den mest ekstreme form for industrielt husdyrbrug, men ikke den eneste.
2. Historisk og systematisk fortolkning
43. Uoverensstemmelsen mellem de forskellige sprogversioner af gennemførelsesforordning 2021/1165 fandtes allerede i den ordning, der gik forud for den nuværende [forordning nr. 834/2007 og forordning nr. 889/2008].
44. Artikel 12, stk. 1, litra d), i forordning nr. 834/2007 tillod anvendelsen af gødningsstoffer og jordforbedringsmidler, som var godkendt af Kommissionen, ud over dem, der var af økologisk oprindelse. I bilag I til forordning nr. 889/2008 tillod Kommissionen anvendelsen af de samme produkter, med undtagelse af produkter fra »industrielle husdyrbrug« (størsteparten af versionerne) eller »jordløs produktion« (et mindretal af versionerne), uden at disse begreber blev defineret.
45. Tidligere blev følgende fastsat i forordning (EØF) nr. 2092/91 (31), som blev ophævet ved forordning nr. 834/2007:
– Anvendelsen af »fast husdyrgødning« og »tørret fast husdyrgødning, herunder tørret fjerkrægødning«, var begrænset til »[k]un [at være] fra ekstensivt husdyrbrug, jf. artikel 6, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 2328/91« (32). Disse produkter kunne derfor ikke anvendes som gødningsstoffer i økologisk landbrug, såfremt de stammede fra industrielt husdyrbrug.
– Anvendelsen af »kompost af husdyrgødning, herunder fjerkrægødning. og komposteret fast husdyrgødning« og »flydende husdyrgødning« var ikke tilladt, såfremt det hidrørte fra industrielt husdyrbrug (det måtte ikke hidrøre »fra intensive [industrielle] husdyrbrug« eller »fra jordløst husdyrbrug« i nogle versioner).
46. Udviklingen i lovgivningen viser, at begrebet »industrielt husdyrbrug« var det mest anvendte begreb i EU-lovgivningen forud for gennemførelsesforordning 2021/1165. Den viser på tilsvarende vis, at udtrykket »jordløst husdyrbrug« falder inden for det bredere begreb »industrielt husdyrbrug«.
3. Formålsfortolkning
47. EU-lovgivningen på området for økologisk produktion er inspireret af et antal målsætninger, hvoraf de vigtigste i forbindelse med den foreliggende sag er beskyttelse af dyrevelfærden og sikring af forbrugernes tillid til produkter, der er mærket som økologiske.
48. En læsning af første (33) og anden betragtning (34) til forordning 2018/848 og af artikel 4 heri viser tydeligt, at beskyttelse af dyrevelfærd er et mål for disse bestemmelser, som er i overensstemmelse med artikel 13 TEUF. I henhold til sidstnævnte bestemmelse tager Unionen og medlemsstaterne »fuldt hensyn til velfærden hos dyr som følende væsener«, når deres politikker fastlægges og gennemføres (35).
49. Domstolen har udtalt, at »[i]det EU-lovgiver gentagne gange har fremhævet sit ønske om at sikre et højt dyrevelfærdsniveau i forbindelse med økologisk landbrug, har EU-lovgiver tilsigtet at fremhæve, at denne landbrugsproduktionsmetode er karakteriseret ved overholdelsen af høje standarder på området for dyrevelfærd på ethvert område og enhver fase i produktionen, hvor det er muligt at forbedre velfærden yderligere« (36).
50. Beskyttelsen af dyrevelfærd i økologisk produktion taler for en begrænsning af brugen af spildevand fra industrielt husdyrbrug. Ekstensivt husdyrbrug er derimod foreneligt med et højt niveau af dyrevelfærd, også selv om det ikke måtte være økologisk.
51. Det bemærkes i sjette betragtning til forordning 2018/848, at de retlige rammer for økologisk produktion bl.a. tilsigter »at opretholde og berettige forbrugernes tillid til produkter, der er mærket som økologiske«.
52. De berettigede forventninger hos forbrugere af økologiske produkter opfyldes bedst ved at anvende input i økologisk landbrug, som stammer fra økologiske kilder (eller, når disse ikke er tilstrækkelige, ved at anvende input, som ikke er økologiske, men som udtrykkeligt er tilladt af Kommissionen, således at så mange forurenende stoffer som muligt udelukkes). I tilfældet med gødning afspejler udelukkelsen af gødningsstoffer fra industrielt husdyrbrug den samme logik.
53. Disse to måls indvirkning på fortolkningen af begrebet »industrielt husdyrbrug« er sammenfaldende med indvirkningen ved en anvendelse af det ordlydsbaserede og det historiske kriterium. Endvidere er denne fortolkning i overensstemmelse med del I, punkt 1.9.2, litra c), og punkt 1.9.3 i bilag II til i forordning 2018/848, hvorefter der i økologisk landbrug som hovedregel skal anvendes husdyrgødning eller organiske stoffer fra økologisk produktion.
54. Kun når jordens frugtbarhed og planternes behov for næringsstoffer ikke kan dækkes ved hjælp af husdyrgødning eller organiske stoffer fra økologisk produktion, kan artikel 24, stk. 4, litra d), i forordning 2018/848 undtagelsesvis finde anvendelse. I henhold til denne bestemmelse er det (om end alene i det nødvendige omfang) tilladt at anvende de (ikkeøkologiske) gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer, som udtrykkeligt er tilladt af Kommissionen, dvs. som ikke stammer fra industrielt husdyrbrug, jf. tredje afsnit i bilag II til gennemførelsesforordning nr. 2021/1165.
55. Denne undtagelse fra hovedreglen skal fortolkes strengt i overensstemmelse med målene i lovgivningen på området for økologisk landbrug (37).
56. En begrænsning af forbuddet mod anvendelse i økologisk landbrug til udelukkende at omfatte husdyrgødning fra jordløse husdyrbrug ville derimod åbne op for en alt for snæver fortolkning af begrænsningen i tredje afsnit i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165.
57. I retsmødet forsvarede AFAÏA netop denne brede fortolkning under henvisning til, at tilgængeligheden af husdyrgødning til et konstant voksende økologisk landbrug sikres herved, og at brugen af kemisk gødning, som er mere skadelig for miljøet og for jordens frugtbarhed på lang sigt, dermed undgås. Ifølge de af den franske regering fremlagte oplysninger i retsmødet er en sådan fortolkning imidlertid ikke nødvendig på nuværende tidspunkt for at sikre en tilstrækkelig tilgængelighed af husdyrgødning i økologisk landbrug (38).
58. Målene om at beskytte dyrevelfærden og om at opfylde de berettigede forventninger hos forbrugere af økologiske produkter opfyldes som nævnt bedst ved at kvalificere husdyrgødning fra konventionelt husdyrbrug (hvis anvendelse er tilladt i økologisk landbrug) som gødning, der ikke hidrører fra industrielt husdyrbrug. Sidstnævnte begreb omfatter naturligvis jordløs husdyrproduktion, men også andre former for produktion, f.eks. den, der foregår på utilstrækkelige og begrænsede arealer.
59. Det er kort sagt min opfattelse, at den korrekte fortolkning af tredje afsnit i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165 leder til den konklusion, at begrebet »jordløst husdyrbrug« er snævrere, og dermed ikke svarer til begrebet »industrielt husdyrbrug«. Det sidstnævnte begreb omfatter det førstnævnte, således at det er gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer fra industrielt husdyrbrug, og ikke alene fra jordløs produktion, som ikke er tilladt i økologisk produktion.
B. Det andet præjudicielle spørgsmål
60. Den forelæggende ret har formuleret sit andet spørgsmål ud fra den antagelse (som jeg er enig i), at begrebet »industrielt husdyrbrug« er forskelligt fra begrebet »jordløs husdyrproduktion«. Med dette spørgsmål ønsker den oplyst, hvilke kriterier der skal tages i betragtning ved bedømmelsen af, om en husdyrproduktion skal anses for industriel i henhold til bilag II til forordning 2021/1165.
61. Som allerede nævnt har EU-lovgiver ikke defineret, hvad der forstås ved industrielt husdyrbrug i forbindelse med anvendelsen af gennemførelsesforordning 2021/1165. På trods af denne manglende regulering kan Domstolen give den forelæggende ret nogle retningslinjer for fortolkningen af dette begreb, uden at dette er ensbetydende med, at den tiltager sig en lovgivende funktion (39).
62. To informative tekster fra henholdsvis Kommissionen og en ekspertgruppe indkaldt af Kommissionen kaster til en vis grad lys over dette spørgsmål.
1. Kommissionens vejledning fra 1995
63. I vejledningen om anvendelse af forordning nr. 2092/91, som blev udarbejdet af Kommissionen i 1995 (40), blev det forklaret, at EU-lovgivningen udelukkede brugen af spildevand fra industrielle husdyrbrug på grund af de anvendte intensive opdrætsteknikker og tilstedeværelsen af uønskede affaldsstoffer i denne type spildevand (41).
64. Det blev i vejledningen medgivet, at der ikke fandtes en standarddefinition af industrielt husdyrbrug i EU-lovgivningen, og at det tilkom medlemsstaterne at fastsætte anvendelsesområdet for dette begreb. Kommissionen slog imidlertid til lyd for, at det skulle omfatte bedrifter, hvor følgende to kriterier er kombineret:
– dels et anlæg, der forhindrer dyrene i at bevæge sig 360 grader eller overvejende holder dem i mørke eller uden at kunne ligge ned, herunder bursystemer for så vidt angår fjerkræ eller andre dyr, samt enheder af slagtekyllinger med en belastning på over 25 kg pr. m2
– dels en mangel på jord beregnet til vegetabilsk landbrugsproduktion, som ville gøre det muligt at anvende husdyrgødningen.
2. Notat fra ekspertgruppen fra 2021
65. I 2021 indkaldte Kommissionen en ekspertgruppe, som bl.a. skulle fastsætte kriterierne for begrænsningen af brugen af gødningsstoffer af bestemte oprindelser, hvilket forudsætter en præcisering af rækkevidden af »industrielt husdyrbrug«. I det notat, som gruppen offentliggjorde (42), blev det nævnt, at den ikke kunne give en præcis definition, men at begrebet kunne anvendes på baggrund af en samling af indikationer eller kriterier for at fastslå, om der er tale om industrielt husdyrbrug eller ej.
66. Blandt de kriterier, der godtgør, at der er tale om industrielt husdyrbrug, nævnes følgende i EGTOP-notatet fra 2021: opdræt af dyr i bure (fjerkræ, kaniner osv.), systemer, der forhindrer dyrene i at bevæge sig, dvs. at dreje sig, 360 grader, jordløse opdrætssystemer, dyr beregnet til pelsproduktion, tæthed af dyr i fodringskonstruktioner (foder- og drikketrug) over en vis grænse, dyrevelfærdsforhold (staldsystemer, komplet gulvbelægning, belysning osv.), bedrifter, der indebærer transport over lange afstande, forebyggende brug af antibiotika samt anvendelse af foder, der indeholder genetisk modificerede organismer.
67. Som kriterier for at kunne anse en konventionel husdyrbedrift for ikke at udgøre et industrielt husdyrbrug, opregnes følgende i EGTOP-notatet fra 2021: frilandsopdræt, overholdelse af kvalitetsordninger (såsom Label Rouge, Compassion in World Farming, nationale kvalitetsordninger osv.) eller ordninger vedrørende stalddørssalg og områdecertificering (beskyttet oprindelsesbetegnelse, beskyttet geografisk betegnelse), begrænset brug af antibiotika på en måde svarende til økologisk landbrug, anvendelse af plantebaseret strøelse med henblik på at øge jordens organiske indhold, begrænsning af dyretætheden i fodrings- og drikkeanlæg, overholdelse af EU-lovgivningen på området for dyrevelfærd samt brug af lokalt fremskaffede råvarer.
3. Øvrige tekster og tilgangsvinklen i Domstolens svar
68. Ud over de to ovennævnte tekster findes der EU-bestemmelser, der omhandler industrielle husdyrbedrifter. Dette er tilfældet med artikel 4 i direktiv 2011/92/EU (43), hvorefter de i bilag I opførte projekter, herunder bestemte »anlæg til intensiv fjerkræavl og svineavl« (punkt 17) (44), skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering.
69. Som der blev gjort rede for i retsmødet, finder disse bestemmelser i direktiv 2011/92 anvendelse i forbindelse med miljøvurderingsprocedurer, men kan tjene som (omtrentlige) ledetråde ved bedømmelsen af de respektive bedrifters industrielle karakter (45).
70. Domstolen kan på baggrund af disse referencepunkter give den forelæggende ret nogle vejledende anvisninger om, hvilke typer spildevand fra husdyr der er tilladt i økologisk landbrug som følge af, at de ikke hidrører fra en industriel bedrift.
71. Der skal sondres mellem tre typer spildevand: a) fra økologisk husdyrbrug, b) fra konventionelt husdyrbrug, som er ekstensivt eller ikkeindustrielt, og c) fra industrielt husdyrbrug.
a) Spildevand fra økologisk husdyrbrug
72. Forordning 2018/848 pålægger økologisk landbrug fortrinsvist at anvende husdyrgødning og andre gødningsstoffer fra økologisk husdyrbrug [bilag II, del I, punkt 1.9.2, litra c)].
73. Disse former for husdyrgødning og gødningsstoffer må ikke hidrøre fra industrielt husdyrbrug, der ikke kan kvalificeres som økologisk husdyrproduktion i henhold til forordning 2018/848 og gennemførelsesbestemmelserne hertil.
b) Spildevand fra konventionelt husdyrbrug, som er ekstensivt eller ikkeindustrielt
74. Som jeg allerede har gjort rede for, tillader artikel 24, stk. 1, i forordning 2018/848 undtagelsesvis Kommissionen at godkende bestemte produkter og stoffer som gødningsstoffer, jordforbedringsmidler og næringsstoffer til brug i økologisk produktion via en ordning med begrænsede lister.
75. I bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165 opregnes disse produkter og stoffer. Det præciseres i bilagets tredje afsnit, at disse produkter og stoffer »kun [kan] anvendes i overensstemmelse med specifikationerne og restriktionerne for anvendelse i henhold til EU-retten og national lovgivning«. Som en yderligere begrænsning for økologisk landbrug tilføjes det, at det ikke er muligt at anvende spildevand fra industrielt husdyrbrug.
76. Kort sagt giver denne liste tilladelse til at anvende gødningsstoffer og husdyrgødning fra ikkeindustrielt konventionelt husdyrbrug (som ikke er økologisk) i forbindelse med økologisk planteproduktion.
77. Der er efter min opfattelse ingen tvivl om, at ikkeindustrielt konventionelt husdyrbrug omfatter ekstensivt konventionelt husdyrbrug, hvorfor spildevand herfra kan anvendes i medfør af bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165.
78. Ved fastlæggelsen af, hvad der forstås ved ekstensivt husdyrbrug, kan det være nyttigt at anvende Kommissionens vejledning fra 1995, idet den for så vidt angår kvæg henviser til artikel 6, stk. 5, i forordning nr. 2328/91 (46), samt de af Kommissionen nævnte kriterier for de øvrige dyrearter, som er omhandlet i diverse EU-forordninger.
79. Det er derimod forbundet med en større kompleksitet at fastlægge, hvilke kriterier der finder anvendelse i forbindelse med begrebet »ikkeindustrielt konventionelt husdyrbrug«. Dette begreb opstår modsætningsvist ud fra begrebet »industrielt husdyrbrug«, idet alt industrielt husdyrbrug er konventionelt, eftersom det ikke opfylder kravene til økologisk husdyrproduktion.
c) Spildevand fra industrielt husdyrbrug
80. Bilag II til forordning 2021/1165 forbyder som nævnt anvendelsen af husdyrgødning fra industrielt husdyrbrug i økologisk planteproduktion. For at kunne fortolke denne formulering er følgende kvalitative kriterier relevante i lyset af Kommissionens vejledning fra 1995 og EGTOP-notatet fra 2021, idet denne opregning ikke er udtømmende:
– Dyreopdrætssystemet. Opdræt i bure, bokse eller flat-deck-stier er et karakteristisk kendetegn ved industrielt husdyrbrug (47), og frilandsopdræt indikerer som udgangspunkt, at husdyrproduktionen ikke er industriel.
– Dyrenes bevægelsesmuligheder. Anvendelsen af systemer, der forhindrer dyrene i at kunne bevæge sig 360 grader, er et andet element, der kendetegner industrielt husdyrbrug. I den industrielle produktion anvendes således hverken græsning eller græsningsskifte, som er almindelig praksis i forbindelse med ekstensivt husdyrbrug og økologisk produktion.
– Tilgængeligheden af jord på husdyrbedriften. Når der ikke findes yderligere arealer ud over bedriftens bygninger, er der tale om jordløs husdyrproduktion, som pr. definition er af industriel karakter, for så vidt som dyrenes foder tilføres udefra, og deres spildevand ikke kan absorberes sikkert af jorden. Et husdyrbrug med jord skal imidlertid opfylde kravet om et minimumsareal pr. dyr for ikke at kvalificeres som industrielt. Tætheden varierer naturligvis fra art til art og skal sikre muligheden for at kunne producere en del af dyrenes foder og for at anvende en del af deres spildevand som gødning.
– Opdrætsmetoder og forholdene i husdyrbedriftens bygninger. Tilgængeligheden af drikke- og fodertrug pr. dyr samt dyrevelfærdsforholdene (staldsystemer, komplet gulvbelægning, belysning osv.) er relevante. Anvendelsen af gitre og spaltegulve i stedet for en komplet gulvbelægning er kendetegnende for industrielt husdyrbrug, og det samme er tilfældet, hvis der ikke forefindes tørgulv med plantebaseret strøelse, hvorpå dyrene kan hvile sig (48).
– Typen af husdyrfoder. Foder, som tilføres bedriften udefra, samt brug af foderstoffer er kendetegnende for industrielt husdyrbrug, og det samme gælder manglende adgang til græs og hø som foder.
– Systemer til sygdomsforebyggelse. Den udbredte anvendelse af forebyggende behandlinger baseret på bestemte veterinærlægemidler er kendetegnene for industrielt husdyrbrug, hvor dyrene opdrættes under overfyldte forhold, og risikoen for epidemier er større.
– Den ligeledes udbredte brug af enten vækstfremmende stoffer eller af hormoner eller lignende stoffer til at styre formeringen eller til andre formål (49).
81. Til forskel fra den franske regerings standpunkt forekommer det kvantitative kriterium vedrørende antallet af dyr – uden hensyntagen til bedriftens areal – mig ikke i sig selv at være et passende kriterium for definitionen af industrielt husdyrbrug. Antallet af dyr kan være et tegn på industrielt husdyrbrug, men det er ikke et kriterium, der kan anvendes isoleret og uafhængigt af de ovenfor nævnte kvalitative kriterier.
82. Punkt 17 i bilag I til direktiv 2011/92 fastsætter ganske vist tærskelværdier for antallet af dyr med henblik på at vurdere intensive fjerkræ- og svinebedrifters indvirkning på miljøet. Den omstændighed, at en husdyrbedrift er stor, betyder imidlertid ikke nødvendigvis, at den er industriel, om end den vil have brug for betydelige jordområder for ikke at blive kvalificeret som en sådan (50). Derimod kan en stor husdyrbedrift under alle omstændigheder have en betydelig miljøpåvirkning, og derfor kræver direktiv 2011/92 en vurdering af dens indvirkning på miljøet, hvilket ikke vil være tilfældet for en mindre, om end intensiv, bedrift.
V. Forslag til afgørelse
83. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) forelagte spørgsmål på følgende måde:
»Tredje afsnit i bilag II til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2021/1165 af 15. juli 2021 om godkendelse af visse produkter og stoffer til anvendelse i økologisk produktion og udarbejdelse af en liste over disse
skal fortolkes således, at
– begrebet »jordløs husdyrproduktion« er snævrere og svarer ikke til begrebet »industrielt husdyrbrug«, som omfatter det førstnævnte; der må i økologisk planteproduktion ikke anvendes gødningsstoffer, jordforbedringsmidler eller næringsstoffer fra industrielt husdyrbrug, og følgelig heller ikke fra jordløs husdyrproduktion
– for at kvalificere et husdyrbrug som industrielt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i tredje afsnit i bilag II til gennemførelsesforordning 2021/1165, kan følgende kvalitative kriterier bl.a. anvendes: dyrenes opdrætssystem, deres bevægelsesmuligheder, tilgængeligheden af jord på husdyrbedriften og tætheden af dyr på den pågældende jord, opdrætsmetoder og forholdene i husdyrbedriftens bygninger, typen af husdyrfoder, systemer til sygdomsforebyggelse samt brugen af kemiske stoffer til at øge væksten eller til at styre formeringen.«