Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 25ης Απριλίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑228/23
Association AFAÏA
κατά
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
παρισταμένου του:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
[αίτηση του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας,
δικάζοντος ως Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου, Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Γεωργία – Βιολογική παραγωγή – Κανονισμός (ΕΕ) 2018/848 – Χρήση στη βιολογική παραγωγή λιπασμάτων, βελτιωτικών εδάφους και θρεπτικών συστατικών – Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2021/1165 – Παράρτημα II – Έννοιες της βιομηχανοποιημένης εκτροφής και της άνευ εκτάσεων εκτροφής – Κριτήρια για τον χαρακτηρισμό εκτροφής ως βιομηχανοποιημένης κατά την έννοια του παραρτήματος II του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 2021/1165»
1. Με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως το Δικαστήριο καλείται να ερμηνεύσει την έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής (2), η οποία μνημονεύεται στον κανονισμό (ΕΕ) 2018/848 (3) και στον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 2021/1165 (4).
2. Η ένδικη διαφορά εντάσσεται σε ένα πλαίσιο ανάπτυξης της βιολογικής παραγωγής (5), η οποία αποτυπώνεται στο δίκαιο της Ένωσης. Ένα από τα προβλήματα που θέτει αφορά τη λίπανση των εκτάσεων που χρησιμοποιούνται για τη βιολογική παραγωγή (6), την οποία το ευρωπαϊκό δίκαιο δεν έχει ακόμη ρυθμίσει με την απαραίτητη σαφήνεια.
3. Ο κανονισμός 2018/848 και ο εκτελεστικός κανονισμός 2021/1165 επιτρέπουν κατ’ εξαίρεση και υπό ορισμένες προϋποθέσεις τη χρήση στη βιολογική γεωργία μη βιολογικής κοπριάς (7) που προέρχεται από τη συμβατική εκτροφή (8). Ο βασικός περιορισμός που επιβάλλεται στη χρήση αυτού του τύπου κοπριάς συνίσταται στο να μην προέρχεται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή. Σκοπός της προδικαστικής παραπομπής είναι ακριβώς να προσδιοριστεί η σημασία της τελευταίας αυτής φράσης.
I. Το νομικό πλαίσιο: το δίκαιο της Ένωσης
Α. Ο κανονισμός 2018/848
4. Κατά το άρθρο 4 («Στόχοι»):
«Η βιολογική παραγωγή επιδιώκει τους ακόλουθους γενικούς στόχους: […] β) να διατηρήσει τη μακροχρόνια γονιμότητα των εδαφών, […] δ) να συμβάλει σημαντικά σε ένα μη τοξικό περιβάλλον, ε) να συμβάλει σε υψηλού επιπέδου πρότυπα σχετικά με τις συνθήκες διαβίωσης των ζώων και, ειδικότερα, να ικανοποιεί τις ιδιαίτερες ανάγκες συμπεριφοράς των διαφόρων ειδών ζώων […]».
5. Το άρθρο 5 («Γενικές αρχές») ορίζει τα εξής:
«Η βιολογική παραγωγή αποτελεί σύστημα αειφόρου διαχείρισης το οποίο βασίζεται στις ακόλουθες γενικές αρχές:
α) το σεβασμό προς τα συστήματα και τους κύκλους της φύσης και διατήρηση και βελτίωση της κατάστασης του εδάφους, του νερού και του αέρα, της υγείας των φυτών και των ζώων, και της ισορροπίας μεταξύ αυτών·
[…]
δ) την παραγωγή ευρείας ποικιλίας τροφίμων υψηλής ποιότητας και άλλων γεωργικών προϊόντων και προϊόντων υδατοκαλλιέργειας που να ανταποκρίνεται στην καταναλωτική ζήτηση για προϊόντα παραγόμενα με διεργασίες που δεν βλάπτουν το περιβάλλον, την ανθρώπινη υγεία, την υγεία των φυτών και των ζώων και τις συνθήκες διαβίωσής τους·
[…]
ζ) τον περιορισμό της χρήσης εξωτερικών εισροών· όταν οι εξωτερικές εισροές είναι απαραίτητες, ή ελλείψει των κατάλληλων πρακτικών και μεθόδων διαχείρισης που αναφέρονται στο στοιχείο στ), οι εξωτερικές εισροές περιορίζονται σε:
i) εισροές από τη βιολογική παραγωγή: όσον αφορά το φυτικό αναπαραγωγικό υλικό προτεραιότητα δίδεται σε επιλεγμένες ποικιλίες λόγω της ικανότητάς τους να ικανοποιούν τις ειδικές ανάγκες και στοχεύσεις της βιολογικής γεωργίας·
ii) φυσικές ουσίες ή ουσίες που παράγονται με φυσικό τρόπο·
iii) ανόργανα λιπάσματα χαμηλής διαλυτότητας·
[…]
ι) τη διατήρηση υψηλού επιπέδου συνθηκών διαβίωσης των ζώων, ανταποκρινόμενου στις ιδιαίτερες ανάγκες των συγκεκριμένων ειδών».
6. Το άρθρο 9 («Γενικοί κανόνες παραγωγής»), παράγραφος 3, έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς και τις χρήσεις που αναφέρονται στα άρθρα 24 και 25 και στο παράρτημα II, μόνο προϊόντα και ουσίες που έχουν εγκριθεί σύμφωνα με τις παρούσες διατάξεις μπορούν να χρησιμοποιούνται στη βιολογική παραγωγή, υπό τον όρο η χρήση τους στη μη βιολογική παραγωγή να έχει επίσης εγκριθεί σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις της ενωσιακής νομοθεσίας και, όποτε συντρέχει περίπτωση, σύμφωνα με τις εθνικές διατάξεις που βασίζονται στην ενωσιακή νομοθεσία.
[…]»
7. Κατά το άρθρο 12 («Κανόνες φυτικής παραγωγής»), παράγραφος 1:
«Οι επιχειρήσεις που παράγουν φυτά ή φυτικά προϊόντα ειδικότερα τηρούν τους λεπτομερείς κανόνες που καθορίζονται στο μέρος I του παραρτήματος II».
8. Το άρθρο 14 («Κανόνες για τη ζωική παραγωγή»), παράγραφος 1, προβλέπει τα εξής:
«Οι επιχειρήσεις ζωικής παραγωγής τηρούν ιδίως τους λεπτομερείς κανόνες παραγωγής που θεσπίζονται στο παράρτημα II μέρος II και σε τυχόν εκτελεστικές πράξεις που αναφέρονται στην παράγραφο 3 του παρόντος άρθρου».
9. Το άρθρο 24 («Έγκριση προϊόντων και ουσιών για χρήση στη βιολογική παραγωγή») ορίζει τα εξής:
«1. Η Επιτροπή δύναται να εγκρίνει ορισμένα προϊόντα και ουσίες για χρήση στη βιολογική παραγωγή και καταχωρίζει κάθε τέτοιο εγκεκριμένο προϊόν και ουσία σε καταλόγους περιορισμένων προϊόντων, για τους ακόλουθους σκοπούς:
[…]
β) ως λιπάσματα, βελτιωτικά εδάφους και θρεπτικά συστατικά·
[…]
3. Η έγκριση των προϊόντων και των ουσιών που αναφέρονται στην παράγραφο 1 για χρήση στη βιολογική παραγωγή εξαρτάται από τις αρχές που καθορίζονται στο κεφάλαιο II και από τα ακόλουθα κριτήρια που αξιολογούνται στο σύνολό τους:
[…]
δ) στην περίπτωση προϊόντων της παραγράφου 1 στοιχείο β), η χρήση τους είναι ουσιώδης για την επίτευξη ή τη διατήρηση της γονιμότητας του εδάφους ή για την κάλυψη συγκεκριμένων διατροφικών αναγκών των καλλιεργειών ή για συγκεκριμένους σκοπούς βελτίωσης του εδάφους·
[…]».
10. Το παράρτημα II, μέρος I («Κανόνες φυτικής παραγωγής»), έχει ως εξής:
«Πέραν των κανόνων παραγωγής που ορίζονται στα άρθρα 9 έως 12, οι κανόνες που ορίζονται στο παρόν μέρος εφαρμόζονται στη βιολογική φυτική παραγωγή.
1. Γενικές απαιτήσεις
[…]
1.9 Διαχείριση και λίπανση του εδάφους
[…]
1.9.2. Η γονιμότητα και η βιολογική δραστικότητα του εδάφους διατηρούνται και βελτιώνονται:
[…]
γ) εν πάση περιπτώσει με τη διασπορά κόπρου ζώων ή οργανικών υλών, αμφοτέρων κατά προτίμηση λιπασματοποιημένων, από βιολογική παραγωγή.
1.9.3. Όταν οι διατροφικές ανάγκες των φυτών δεν είναι δυνατό να ικανοποιηθούν με τα μέτρα τα οποία προβλέπονται στα σημεία 1.9.1 και 1.9.2, μπορούν να χρησιμοποιούνται μόνο λιπάσματα και βελτιωτικά του εδάφους που έχουν εγκριθεί δυνάμει του άρθρου 24 για χρήση στη βιολογική παραγωγή και μόνο στο βαθμό που είναι απαραίτητα.
[…]»
11. Tο παράρτημα II, μέρος II («Κανόνες ζωικής παραγωγής»), ορίζει τα εξής:
«Πέραν των κανόνων παραγωγής που ορίζονται στα άρθρα 9, 10, 11 και 14, οι κανόνες που ορίζονται στο παρόν μέρος εφαρμόζονται στη βιολογική ζωική παραγωγή.
1. Γενικές απαιτήσεις
1.1. Εκτός από την περίπτωση της μελισσοκομίας, απαγορεύεται η άνευ εκτάσεων ζωική παραγωγή, εφόσον ο γεωργός που προτίθεται να προβεί στην παραγωγή βιολογικής κτηνοτροφίας δεν διαχειρίζεται γεωργική γη ούτε έχει συνάψει γραπτή συμφωνία συνεργασίας με γεωργό όσον αφορά τη χρήση μονάδων βιολογικής παραγωγής ή μονάδων παραγωγής υπό μετατροπή για τα συγκεκριμένα ζώα.
[…]
1.4. 2.1 […] τα ζώα βιολογικής εκτροφής βόσκουν σε εκτάσεις βιολογικής καλλιέργειας […]
1.6.3. Η πυκνότητα των ζώων εντός των κτιρίων εξασφαλίζει την άνεση, την καλή μεταχείριση και [τη συνεκτίμηση] τ[ων] ειδικ[ών] αν[αγκών] των ζώων, και εξαρτ[ά]ται κυρίως από το είδος, τη φυλή και την ηλικία των ζώων. […]
[...]
1.6.8. Δεν επιτρέπεται η χρήση κλωβών, κουτιών και επίπεδων δαπέδων για την εκτροφή ζώων οποιουδήποτε είδους ζώων.
[…]»
Β. Ο εκτελεστικός κανονισμός 2021/1165
12. Το άρθρο 2 προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς του άρθρου 24 παράγραφος 1 στοιχείο β) του κανονισμού (ΕΕ) 2018/848, στη βιολογική παραγωγή μπορούν να χρησιμοποιούνται ως λιπάσματα, βελτιωτικά εδάφους και θρεπτικά συστατικά για τη θρέψη των φυτών, […] υπό τον όρο ότι συμμορφώνονται με τις σχετικές διατάξεις της ενωσιακής νομοθεσίας […]».
13. Το παράρτημα II ορίζει τα εξής:
«Τα λιπάσματα, τα βελτιωτικά εδάφους και τα θρεπτικά συστατικά […] που παρατίθενται στο παρόν παράρτημα μπορούν να χρησιμοποιούνται στη βιολογική παραγωγή, υπό την προϋπόθεση ότι συμμορφώνονται με
– τη σχετική ενωσιακή και εθνική νομοθεσία για τα προϊόντα λίπανσης, και ειδικότερα, κατά περίπτωση, τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2003/2003 και τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/1009·
[…]
Η χρήση τους επιτρέπεται μόνο σύμφωνα με τις προδιαγραφές και τους περιορισμούς χρήσης της αντίστοιχης ενωσιακής και εθνικής νομοθεσίας. Στη δεξιά στήλη των πινάκων καθορίζονται πιο περιοριστικοί όροι για τη χρήση στη βιολογική παραγωγή.
Ονομασία Σύνθετα προϊόντα ή προϊόντα που περιέχουν αποκλειστικά τα υλικά που απαριθμούνται κατωτέρω | Περιγραφή, ειδικοί όροι και όρια |
Κοπριά αγροκτήματος | προϊόν που αποτελείται από μείγμα περιττωμάτων ζώων και φυτικής ύλης (στρωμνή ζώων και πρώτες ύλες ζωοτροφών) η προέλευση από εντατικοποιημένη εκτροφή απαγορεύεται |
Αποξηραμένη κοπριά αγροκτήματος και αφυδατωμένη κοπριά πουλερικών | η προέλευση από εντατικοποιημένη εκτροφή απαγορεύεται |
Κομποστοποιημένα ζωικά περιττώματα, συμπεριλαμβανομένης της κοπριάς πουλερικών καθώς και της κομποστοποιημένης κοπριάς αγροκτήματος | η προέλευση από εντατικοποιημένη εκτροφή απαγορεύεται |
Υγρά ζωικά περιττώματα | χρήση μετά από ελεγχόμενη ζύμωση και/ή κατάλληλη αραίωση η προέλευση από εντατικοποιημένη εκτροφή απαγορεύεται |
[…]».
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η ένδικη διαφορά και τα προδικαστικά ερωτήματα
14. Το Institut national de l’origine et de la qualité (Εθνικό Ινστιτούτο Ονομασιών Προέλευσης και Ποιότητας, Γαλλία· στο εξής: INAO) είναι δημόσιος οργανισμός ο οποίος, υπό την εποπτεία του αρμόδιου Υπουργείου, είναι υπεύθυνος για την εφαρμογή της πολιτικής του εν λόγω κράτους μέλους σχετικά με τις επίσημες ενδείξεις που προσδιορίζουν την ποιότητα και την προέλευση των γεωργικών προϊόντων και ειδών διατροφής.
15. Το 2020 το INAO τροποποίησε τον «ερμηνευτικό οδηγό» (9) της ευρωπαϊκής νομοθεσίας προκειμένου, μεταξύ άλλων, να προβεί σε ερμηνεία της απαγόρευσης της χρήσης σε βιολογικές καλλιέργειες λιπασμάτων και βελτιωτικών του εδάφους ζωικής προέλευσης «από βιομηχανοποιημένη εκτροφή», η οποία θεσπίζεται στο παράρτημα Ι του κανονισμού (ΕΚ) 889/2008 (10).
16. Σύμφωνα με τον ερμηνευτικό οδηγό αποκλείεται η κόπρος που προέρχεται από «εκτροφή σε ενιαίο σύστημα δικτυωτού ή γρίλιας που υπερβαίνει τα όρια που καθορίζονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας 2011/92/EE» καθώς και από «εκτροφή σε κλωβούς που υπερβαίνει» τα ίδια όρια.
17. Η ένωση AFAÏA (11) ζήτησε την τροποποίηση του οδηγού ως προς το οικείο τμήμα, ωστόσο το INAO απέρριψε την αίτησή της στις 4 Φεβρουαρίου 2020.
18. Η AFAÏA ζήτησε από το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, δικάζον ως Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Γαλλία) την ακύρωση της απόφασης της 4ης Φεβρουαρίου 2020 του INAO (12). Κατά την άποψή της, αφενός, το INAO δεν είναι αρμόδιο να θεσπίζει συμπληρωματικά μέτρα για την εφαρμογή των κανονισμών (ΕΚ) 834/2007 (13) και 889/2008 και, αφετέρου, ο ερμηνευτικός οδηγός διαστρεβλώνει το νόημα και το περιεχόμενο των κανονισμών αυτών. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως εντάσσεται στο πλαίσιο αυτής της διαφοράς.
19. Κατά την άποψη του αιτούντος δικαστηρίου, η νομοθεσία που πρέπει να εφαρμοσθεί είναι εκείνη που ισχύει κατά τον χρόνο έκδοσης της προδικαστικής απόφασης, δηλαδή ο κανονισμός 2018/848 και ο εκτελεστικός κανονισμός 2021/1165. Αφότου οι δύο κανονισμοί τέθηκαν σε ισχύ, το INAO, καίτοι επικαιροποίησε τον ερμηνευτικό οδηγό του, εντούτοις δεν τροποποίησε το περιεχόμενό του όσον αφορά τον ορισμό της βιομηχανοποιημένης εκτροφής (14).
20. To αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι:
– υφίστανται αποκλίσεις μεταξύ των γλωσσικών αποδόσεων (15) όσον αφορά την έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής, η οποία δεν ορίζεται ούτε στον εκτελεστικό κανονισμό 2021/1165 ούτε στον κανονισμό 2018/848 ούτε στην προϊσχύουσα νομοθεσία για τη βιολογική γεωργία·
– η έννοια αυτή ερμηνεύεται κατά τρόπο διαφορετικό στα διάφορα κράτη μέλη, καθόσον ορισμένα από αυτά εξακολουθούν να την εξομοιώνουν με την έννοια της άνευ εκτάσεων εκτροφής, ενώ άλλα κράτη μέλη διακρίνουν μεταξύ των δύο εννοιών και ορίζουν την έννοια της «βιομηχανοποιημένης εκτροφής» αναφερόμενα σε τεχνικές απαιτήσεις, σε κατώτατα όρια του αριθμού των ζώων και σε απαιτήσεις όσον αφορά τη διατροφή.
21. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει το παράρτημα ΙΙ του κανονισμού (ΕΕ) 2021/1165 […] την έννοια ότι ο μνημονευόμενος σε αυτό όρος “βιομηχανοποιημένη εκτροφή” είναι ισοδύναμος του όρου “άνευ εκτάσεων εκτροφή”;
2) Εάν η έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής είναι διαφορετική από την έννοια της άνευ εκτάσεων εκτροφής, ποια κριτήρια πρέπει να ληφθούν υπόψη προκειμένου να διαπιστωθεί αν ένα είδος εκτροφής εμπίπτει στην έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής κατά το παράρτημα ΙΙ του κανονισμού (ΕΕ) 2021/1165;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
22. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στο Δικαστήριο στις 12 Απριλίου 2023.
23. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η AFAÏA, η Φινλανδική και η Γαλλική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
24. Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 21ης Φεβρουαρίου 2024 παρέστησαν η AFAÏA, η Γαλλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
IV. Εκτίμηση
Α. Πρώτο προδικαστικό ερώτημα: διαφορά μεταξύ «βιομηχανοποιημένης εκτροφής» και «άνευ εκτάσεων εκτροφής»
25. Κατά το παράρτημα II, πρώτο εδάφιο, του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165, «τα λιπάσματα, τα βελτιωτικά εδάφους και τα θρεπτικά συστατικά που παρατίθενται στο παρόν παράρτημα μπορούν να χρησιμοποιούνται στη βιολογική παραγωγή, υπό την προϋπόθεση ότι συμμορφώνονται με
– τη σχετική ενωσιακή και εθνική νομοθεσία για τα προϊόντα λίπανσης, και ειδικότερα, κατά περίπτωση, τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2003/2003 και τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/1009· και
– τη νομοθεσία της Ένωσης για τα ζωικά υποπροϊόντα, και ειδικότερα τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1069/2009 και τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 142/2011, ιδίως τα παραρτήματα V και XI».
26. Το τρίτο εδάφιο του εν λόγω παραρτήματος II διευκρινίζει ότι, όσον αφορά τα λιπάσματα, τα βελτιωτικά εδάφους και τα θρεπτικά συστατικά, «η χρήση τους επιτρέπεται μόνο σύμφωνα με τις προδιαγραφές και τους περιορισμούς χρήσης της αντίστοιχης ενωσιακής και εθνικής νομοθεσίας». Στον πίνακα που ακολουθεί περιλαμβάνονται περιοριστικοί όροι για τη βιολογική παραγωγή.
27. Ειδικότερα, στον πίνακα αυτόν καθορίζεται ότι στη βιολογική παραγωγή «η προέλευση από εντατικοποιημένη [βιομηχανοποιημένη] εκτροφή απαγορεύεται» για τα ακόλουθα προϊόντα: κοπριά αγροκτήματος (16), αποξηραμένη κοπριά αγροκτήματος και αφυδατωμένη κοπριά πουλερικών, κομποστοποιημένα ζωικά περιττώματα, συμπεριλαμβανομένης της κοπριάς πουλερικών καθώς και της κομποστοποιημένης κοπριάς αγροκτήματος, υγρά ζωικά περιττώματα (17).
28. Όπως υπογραμμίζει το αιτούν δικαστήριο, δεν υπάρχει ορισμός της βιομηχανοποιημένης εκτροφής ούτε στον εκτελεστικό κανονισμό 2021/1165 ούτε στον κανονισμό 2018/848 ούτε σε καμία άλλη διάταξη του δικαίου της Ένωσης.
29. Εξάλλου, οι διάφορες γλωσσικές αποδόσεις του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165 δεν συμπίπτουν όσον αφορά τη χρήση του όρου βιομηχανοποιημένη εκτροφή, διότι σε ορισμένες από αυτές χρησιμοποιείται αντ’ αυτού ο όρος «άνευ εκτάσεων εκτροφή» (18).
30. Υπό αυτές τις συνθήκες παρατηρείται η εξής ανομοιογενής πρακτική: ορισμένα κράτη μέλη εξομοιώνουν τη βιομηχανοποιημένη εκτροφή με την άνευ εκτάσεων εκτροφή, ενώ άλλα κράτη μέλη ορίζουν τη βιομηχανοποιημένη εκτροφή αναφερόμενα σε ποικίλες τεχνικές προδιαγραφές, μεταβλητά κατώτατα όρια του αριθμού των ζώων και απαιτήσεις όσον αφορά τη διατροφή.
31. Οι διαφορές αυτές προκαλούν στρεβλώσεις των όρων του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά και επηρεάζουν αρνητικά τους εμπλεκόμενους επιχειρηματίες, καθώς και τους προμηθευτές λιπασμάτων, βελτιωτικών εδάφους και θρεπτικών συστατικών.
32. Εξάλλου, ο εκτελεστικός κανονισμός 2021/1165 δεν παραπέμπει στα εσωτερικά δίκαια των κρατών μελών για τον ορισμό της έννοιας της βιομηχανοποιημένης εκτροφής. Επομένως, το Δικαστήριο οφείλει να ερμηνεύσει τον όρο αυτόν κατά τρόπο αυτοτελή και ομοιόμορφο (19), χρησιμοποιώντας τα συνήθη ερμηνευτικά κριτήρια (20).
1. Γραμματική ερμηνεία
33. Το παράρτημα II, τρίτο εδάφιο, του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165 δεν παρέχει καμία ένδειξη ως προς την έννοια της φράσης «βιομηχανοποιημένη εκτροφή» ούτε ως προς το αν αυτή ισοδυναμεί ή διαφέρει από την έννοια της «άνευ εκτάσεων εκτροφής». Το ίδιο συμβαίνει και με τον κανονισμό 2018/848.
34. Η γραμματική ερμηνεία είναι ιδιαιτέρως δυσχερής, διότι εν προκειμένω υφίστανται σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των γλωσσικών αποδόσεων του τρίτου εδαφίου του παραρτήματος II του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165.
35. Από τη σύγκριση μεταξύ των αποδόσεων αυτών προκύπτει ότι 21 εξ αυτών κάνουν λόγο για εκτροφή, παραγωγή ή εκμετάλλευση, που χαρακτηρίζεται ως βιομηχανοποιημένη (21), εντατικοποιημένη (22) ή μεγάλης κλίμακας (23). Οι όροι αυτοί μπορούν να θεωρηθούν ισοδύναμοι και, όπως προεκτέθηκε, προκρίνω τον όρο βιομηχανοποιημένη εκτροφή. Αντιθέτως, οι αποδόσεις στη δανική, ολλανδική και πορτογαλική γλώσσα χρησιμοποιούν την έννοια της άνευ εκτάσεων εκτροφής (24).
36. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι διάφορες γλωσσικές αποδόσεις πρέπει να ερμηνεύονται κατά τρόπο ομοιόμορφο (25). Καμία δεν μπορεί να θεωρείται ότι υπερέχει έναντι των λοιπών (26).
37. Κατά τη συνήθη έννοιά της, ως βιομηχανοποιημένη νοείται η εκτροφή κατά την οποία τα ζώα είναι κατά κανόνα σταβλισμένα και εκτρέφονται σε συνθήκες που δημιουργούνται και ελέγχονται με τεχνητά μέσα. Τα ζώα εκτρέφονται με μεθόδους που προσιδιάζουν στη βιομηχανία, δηλαδή στόχο έχουν τη μεγιστοποίηση της παραγωγής σε όσο το δυνατόν λιγότερο χρόνο.
38. Η βιομηχανoποιημένη εκτροφή συνήθως απαιτεί σημαντικές επενδύσεις, τη χρήση εμπλουτισμένων τροφών και την προληπτική χρήση αντιβιοτικών, αποδίδει δε υψηλή παραγωγικότητα, ωστόσο μπορεί να οδηγήσει σε σημαντική ρύπανση του περιβάλλοντος. Η διασφάλιση της καλής διαβίωσης των ζώων συγκεκριμένα δεν συγκαταλέγεται κατ’ ανάγκην στις προτεραιότητές της (27).
39. Η έννοια της άνευ εκτάσεων εκτροφής δεν ορίζεται ούτε στον εκτελεστικό κανονισμό 2021/1165 ούτε σε καμία άλλη διάταξη του δικαίου της Ένωσης. Μνημονεύεται στο παράρτημα II, μέρος II, σημείο 1.1, του κανονισμού 2018/848, όπου αναφέρεται ότι η «άνευ εκτάσεων ζωική παραγωγή» απαγορεύεται υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις (28).
40. Επομένως, η άνευ εκτάσεων εκτροφή συνιστά ζωική παραγωγή που πραγματοποιείται εντός τεχνητών περιφραγμάτων, όπου, αφενός, η ζωοτροφή δεν προέρχεται από την επιφάνεια της γης επί της οποίας εκτείνεται η εκμετάλλευση, αφετέρου, τα λύματα απάγονται εκτός της εκμετάλλευσης (29).
41. Από απόψεως γραμματικής διατύπωσης, η βιομηχανοποιημένη εκτροφή περιλαμβάνει την άνευ εκτάσεων εκτροφή, ωστόσο πρόκειται για ευρύτερη έννοια. Είναι δυνατόν να υπάρχουν ζωικές εκμεταλλεύσεις οι οποίες λόγω των χαρακτηριστικών τους θεωρούνται βιομηχανοποιημένες, μολονότι διαθέτουν εκτάσεις γης (30).
42. Επομένως, από τη γραμματική ερμηνεία προκύπτει ότι τα λιπάσματα, τα βελτιωτικά εδάφους και τα θρεπτικά συστατικά των οποίων η χρήση στη βιολογική γεωργία απαγορεύεται βάσει του παραρτήματος II του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165 είναι όσα προέρχονται από τη βιομηχανοποιημένη εκτροφή, και όχι απλώς από την άνευ εκτάσεων εκτροφή. Κατά κάποιον τρόπο, η άνευ εκτάσεων εκτροφή συνιστά την πλέον ακραία, αλλά όχι τη μοναδική μορφή βιομηχανοποιημένης εκτροφής.
2. Ιστορική και συστηματική ερμηνεία
43. Η απόκλιση μεταξύ των γλωσσικών αποδόσεων του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165 υφίστατο ήδη και στο προϊσχύον καθεστώς (κανονισμός 834/2007 και κανονισμός 889/2008).
44. Το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 834/2007 δεχόταν τη χρήση λιπασμάτων και βελτιωτικών που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή, επιπλέον όσων προέρχονταν από βιολογική παραγωγή. Στο παράρτημα Ι του κανονισμού 889/2008 η Επιτροπή επέτρεπε τη χρήση των ίδιων προϊόντων, εξαιρουμένων των προερχομένων από «βιομηχανοποιημένη εκτροφή» (στις περισσότερες γλωσσικές αποδόσεις) ή από «άνευ εκτάσεων εκτροφή» (σε λίγες γλωσσικές αποδόσεις), χωρίς να προσδιορίζει τις έννοιες αυτές.
45. Στο παρελθόν, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2092/91 (31), ο οποίος καταργήθηκε με τον κανονισμό 834/2007, προέβλεπε τα εξής:
– Όσον αφορά την «κοπριά» και την «αποξηραμένη κοπριά αγροκτήματος και αφυδατωμένη κοπριά πουλερικών», η χρήση της επιτρεπόταν, εφόσον προερχόταν «αποκλειστικά από εκτατική εκτροφή κατά την έννοια του άρθρου 6 παράγραφος 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2328/91» (32). Ως εκ τούτου, τα προϊόντα αυτά δεν μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ως λιπάσματα στη βιολογική γεωργία, εάν προέρχονταν από βιομηχανοποιημένη εκτροφή.
– Όσον αφορά τα «κομποστοποιημένα ζωικά περιττώματα, συμπεριλαμβανομένης της κομποστοποιημένης κοπριάς πουλερικών καθώς και της κομποστοποιημένης κοπριάς αγροτικών ζώων» και τα «υγρά απεκκρίμματα ζώων», η χρήση τους απαγορευόταν αν προέρχονταν από βιομηχανοποιημένη εκτροφή (απαγορευόταν η «προέλευση από εντατικοποιημένη [βιομηχανοποιημένη] εκτροφή» ή «άνευ εκτάσεων εκτροφή» σε ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις).
46. Από τη νομοθετική εξέλιξη προκύπτει ότι η έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής ήταν αυτή που χρησιμοποιούνταν ευρύτερα στη νομοθεσία της Ένωσης πριν από τον εκτελεστικό κανονισμό 2021/1165. Προκύπτει επίσης ότι η έννοια της άνευ εκτάσεων εκτροφής καλύπτεται από την ευρύτερη έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής.
3. Τελολογική ερμηνεία
47. Η νομοθεσία της Ένωσης στον τομέα της βιολογικής παραγωγής διαπνέεται από διάφορους σκοπούς, μεταξύ των οποίων καταλέγονται η διασφάλιση της καλής μεταχείρισης των ζώων και η προστασία της εμπιστοσύνης των καταναλωτών στα προϊόντα που φέρουν επισήμανση ως βιολογικά.
48. Από την ανάγνωση των αιτιολογικών σκέψεων 1 (33) και 2 (34) του κανονισμού 2018/848 καθώς και του άρθρου 4 του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι η διασφάλιση της καλής μεταχείρισης των ζώων συνιστά σκοπό των διατάξεων αυτών, συμφώνως προς το άρθρο 13 ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με το τελευταίο, η Ένωση και τα κράτη μέλη «λαμβάνουν πλήρως υπόψη τους τις απαιτήσεις καλής διαβίωσης των ζώων ως ευαίσθητων όντων» κατά τη διαμόρφωση και την εφαρμογή της πολιτικής της Ένωσης (35).
49. Το Δικαστήριο έχει κάνει δεκτό ότι «[ο] νομοθέτης της Ένωσης, υπογραμμίζοντας επανειλημμένως τη βούλησή του να διασφαλίσει υψηλό επίπεδο καλής διαβίωσης των ζώων στο πλαίσιο της βιολογικής γεωργίας, θέλησε να τονίσει ότι ο τρόπος αυτός γεωργικής παραγωγής χαρακτηρίζεται από την τήρηση ενισχυμένων προτύπων για τη μεταχείριση των ζώων σε όλους τους χώρους και σε όλα τα στάδια της παραγωγής αυτής όπου η μεταχείριση αυτή είναι δυνατό να βελτιωθεί ακόμη περισσότερο» (36).
50. Η διασφάλιση της καλής διαβίωσης των ζώων στη βιολογική παραγωγή συνηγορεί υπέρ του περιορισμού της χρήσης των λυμάτων που προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή. Αντιθέτως, η εκτατική εκτροφή είναι συμβατή με το υψηλό επίπεδο καλής διαβίωσης των ζώων, καίτοι δεν είναι βιολογική.
51. Η αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 2018/848 διαλαμβάνει ότι το νομικό πλαίσιο της βιολογικής παραγωγής αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, «στη διατήρηση και τη δικαίωση της εμπιστοσύνης των καταναλωτών στα προϊόντα με ετικέτα που δηλώνει ότι είναι βιολογικά».
52. Η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των καταναλωτών βιολογικών προϊόντων προστατεύεται αποτελεσματικότερα, όταν οι εισροές στη βιολογική γεωργία προέρχονται από βιολογικές πηγές (ή, στην περίπτωση που οι πηγές αυτές δεν επαρκούν, όταν χρησιμοποιούνται μη βιολογικές εισροές που, ωστόσο, επιτρέπονται ρητά από την Επιτροπή, προκειμένου να αποκλείονται όσο το δυνατόν περισσότερο οι ρύποι). Όσον αφορά τα λιπάσματα, ο αποκλεισμός τους όταν προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή επιτελεί τον ίδιο σκοπό.
53. Η ερμηνεία του όρου βιομηχανοποιημένη εκτροφή υπό το πρίσμα των δύο αυτών σκοπών καταλήγει στο ίδιο συμπέρασμα με τη γραμματική και την ιστορική ερμηνεία. Εξάλλου, η ερμηνεία αυτή συνάδει με το παράρτημα II, μέρος I, σημείο 1.9.2, στοιχείο γʹ, και σημείο 1.9.3, του κανονισμού 2018/848, το οποίο προβλέπει ως κανόνα τη χρήση κατά προτίμηση κόπρου ζώων ή οργανικών υλών από βιολογική παραγωγή στη βιολογική γεωργία.
54. Μόνο κατ’ εξαίρεση, όταν η γονιμότητα του εδάφους και οι διατροφικές ανάγκες των φυτών δεν είναι δυνατό να ικανοποιηθούν με κόπρο ζώων ή οργανικές ύλες από βιολογική παραγωγή, μπορεί να τεθεί ζήτημα εφαρμογής του άρθρου 24, παράγραφος 4, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 2018/848. Σύμφωνα με αυτό, επιτρέπεται η χρήση (μόνο στον αναγκαίο βαθμό) των λιπασμάτων, των βελτιωτικών εδάφους και των (μη βιολογικών) θρεπτικών συστατικών που έχει ρητώς εγκρίνει η Επιτροπή, τα οποία δεν προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή σύμφωνα με το παράρτημα II, τρίτο εδάφιο, του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165.
55. Αυτή η παρέκκλιση από τον γενικό κανόνα πρέπει να ερμηνεύεται αυστηρά, σύμφωνα με τους σκοπούς που επιδιώκονται από τη νομοθεσία για τη βιολογική γεωργία (37).
56. Αντιθέτως, αν απαγορευόταν να χρησιμοποιείται στη βιολογική γεωργία μόνο η κοπριά που προέρχεται από άνευ εκτάσεων εκτροφή, αυτό θα συνηγορούσε υπέρ μιας υπερβολικά αυστηρής ερμηνείας του περιορισμού που προβλέπεται στο παράρτημα II, τρίτο εδάφιο, του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165.
57. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η AFAÏA υποστήριξε αυτήν ακριβώς την ελαστική ερμηνεία, ισχυριζόμενη ότι με τον τρόπο αυτόν διασφαλίζεται η διαθεσιμότητα κοπριάς για μια συνεχώς αναπτυσσόμενη βιολογική γεωργία και αποτρέπεται μακροπρόθεσμα η χρήση χημικών λιπασμάτων που είναι επιβλαβέστερα για το περιβάλλον και τη γονιμότητα του εδάφους. Ωστόσο, σύμφωνα με τα στοιχεία που παρέσχε η Γαλλική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, δεν είναι, προς το παρόν, απαραίτητη η συγκεκριμένη ερμηνεία, προκειμένου να διασφαλίζεται επαρκής κοπριά στη βιολογική γεωργία (38).
58. Όπως προανέφερα, οι σκοποί της προστασίας της καλής μεταχείρισης των ζώων και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των καταναλωτών βιολογικών προϊόντων επιτυγχάνονται καλύτερα αν γίνει δεκτό ότι η κοπριά που προέρχεται από συμβατική εκτροφή (και της οποίας επιτρέπεται η χρήση στη βιολογική γεωργία) είναι αυτή που δεν προέρχεται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή. Η τελευταία αυτή έννοια περιλαμβάνει, βεβαίως, την άνευ εκτάσεων εκτροφή, αλλά και άλλους τρόπους εκτροφής, όπως την εκτροφή που πραγματοποιείται σε ανεπαρκείς και περιορισμένες εκτάσεις γης.
59. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι η ορθή ερμηνεία του παραρτήματος II, τρίτο εδάφιο, του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165 οδηγεί στη διαπίστωση ότι η έννοια της «άνευ εκτάσεων εκτροφής» είναι πιο περιορισμένη και δεν ισοδυναμεί με την έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής. Η τελευταία αυτή έννοια καλύπτει και την πρώτη, συνεπώς δεν επιτρέπεται να χρησιμοποιούνται στη βιολογική παραγωγή τα λιπάσματα, τα βελτιωτικά εδάφους και τα θρεπτικά συστατικά που προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή και όχι μόνον από άνευ εκτάσεων εκτροφή.
Β. Επί του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος
60. Το δεύτερο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά την περίπτωση στην οποία η έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής διακρίνεται από την έννοια της άνευ εκτάσεων εκτροφής (άποψη υπέρ της οποίας συντάσσομαι). Με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί ποια κριτήρια πρέπει να ληφθούν υπόψη προκειμένου να διαπιστωθεί αν ένα είδος εκτροφής εμπίπτει στην έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής κατά το παράρτημα II του κανονισμού 2021/1165.
61. Όπως έχει ήδη υπομνησθεί, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν έχει ορίσει τι νοείται ως βιομηχανοποιημένη εκτροφή για τους σκοπούς της εφαρμογής του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165. Παρά την έλλειψη αυτή ρύθμισης, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει στο αιτούν δικαστήριο ενδείξεις για την ερμηνεία της έννοιας αυτής, χωρίς αυτό να ισοδυναμεί με ανάληψη νομοθετικών καθηκόντων (39).
62. Το ζήτημα αυτό διαφωτίζουν ως ένα βαθμό δύο ενημερωτικά κείμενα που καταρτίσθηκαν, αντίστοιχα, από την Επιτροπή και από μια ομάδα εμπειρογνωμόνων που σύστησε η Επιτροπή.
1. Οδηγός της Επιτροπής του 1995
63. Ο οδηγός εφαρμογής του κανονισμού 2092/91, τον οποίο κατάρτισε η Επιτροπή το 1995 (40), διευκρίνιζε ότι η νομοθεσία της Ένωσης απέκλειε τη χρήση λυμάτων που προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή λόγω της χρήσης τεχνικών εντατικοποιημένης εκτροφής και της παρουσίας ανεπιθύμητων υπολειμμάτων στα λύματα αυτά (41).
64. Ο οδηγός αναγνώριζε ότι η βιομηχανοποιημένη εκτροφή δεν διέθετε τυποποιημένο ορισμό στο δίκαιο της Ένωσης και ότι απέκειτο στα κράτη μέλη να καθορίσουν το περιεχόμενο της έννοιας αυτής. Ωστόσο, η Επιτροπή πρότεινε να συμπεριληφθούν στην έννοια αυτή επιχειρήσεις εκτροφής οι οποίες συνδυάζουν:
– αφενός, εγκαταστάσεις που εμποδίζουν τα ζώα να κινούνται κατά 360 μοίρες ή τα διατηρούν ως επί το πλείστον στο σκότος ή χωρίς κατάκλιση, μεταξύ των οποίων καταλέγονται η εκτροφή σε κλωβούς στην περίπτωση των πουλερικών ή άλλων ζώων και οι μονάδες κοτόπουλων πάχυνσης με βάρος άνω των 25 κιλών ανά τετραγωνικό μέτρο·
– αφετέρου, την έλλειψη γαιών που προορίζονται για φυτική αγροτική παραγωγή οι οποίες παρέχουν τη δυνατότητα διασποράς της κόπρου.
2. Σημείωμα της ομάδας εμπειρογνωμόνων του 2021
65. Το 2021 η Επιτροπή σύστησε ομάδα εμπειρογνωμόνων προκειμένου, μεταξύ άλλων, να καθορίσει τα κριτήρια περιορισμού της χρήσης λιπασμάτων συγκεκριμένης προέλευσης και συνακόλουθα να ορίσει το περιεχόμενο της «βιομηχανοποιημένης εκτροφής». Στο σημείωμα που δημοσίευσε η εν λόγω ομάδα (42), επισημαίνεται ότι, καίτοι είναι αδύνατον να δοθεί ακριβής ορισμός στην έννοια αυτή, εντούτοις η εφαρμογή της πρέπει να βασίζεται σε ένα σύνολο ενδείξεων ή κριτηρίων από τα οποία να προκύπτει ότι δεν συντρέχει βιομηχανοποιημένη εκτροφή.
66. Μεταξύ των κριτηρίων που αποδεικνύουν την ύπαρξη βιομηχανοποιημένης εκτροφής, το σημείωμα EGTOP 2021 περιλαμβάνει τα εξής: εκτροφή των ζώων (πουλερικών, κουνελιών κ.λπ.) σε κλωβούς, συστήματα εκτροφής που δεν επιτρέπουν στα ζώα να κινούνται κατά 360 μοίρες, συστήματα άνευ εκτάσεων εκτροφής, ζώα προοριζόμενα για την παραγωγή γούνας, υπέρβαση ορισμένων ορίων πυκνότητας ζώων στις εγκαταστάσεις σίτισης (ποτίστρες), συνθήκες καλής διαβίωσης (συστήματα στέγασης, συμπαγές δάπεδο, φωτισμός κ.λπ.), εκμεταλλεύσεις που συνεπάγονται μετακίνηση σε μεγάλες αποστάσεις, προληπτική χρήση αντιβιοτικών, χρήση ζωοτροφών που περιέχουν γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς.
67. Μεταξύ των κριτηρίων για να θεωρηθεί ότι μια συμβατική εκμετάλλευση δεν εφαρμόζει βιομηχανοποιημένη εκτροφή, το σημείωμα EGTOP 2021 περιλαμβάνει τα εξής: την ελεύθερη εκτροφή, τη συμμόρφωση με τα συστήματα ποιότητας (παραδείγματος χάριν, Label Rouge, Compassion in World Farming, εθνικά συστήματα ποιότητας κ.λπ.) ή με τα συστήματα πώλησης στο αγρόκτημα και εδαφικής πιστοποίησης (προστατευόμενη ονομασία προέλευσης, προστατευόμενη γεωγραφική ένδειξη), την περιορισμένη χρήση αντιβιοτικών όπως στη βιολογική κτηνοτροφία, τη χρησιμοποίηση υλικών στρωμνής φυτικής προέλευσης για την αύξηση της περιεκτικότητας του εδάφους σε οργανική ύλη, τον περιορισμό της πυκνότητας των ζώων στις ταΐστρες και στις ποτίστρες, τη συμμόρφωση με τη νομοθεσία της Ένωσης σχετικά με την καλή διαβίωση των ζώων, τη χρήση πρώτων υλών τοπικής προέλευσης.
3. Άλλα κείμενα και προσέγγιση της απάντησης του Δικαστηρίου
68. Εκτός από τα δύο προεκτεθέντα κείμενα, υπάρχουν διατάξεις της Ένωσης που αναφέρονται σε βιομηχανοποιημένη εκτροφή ζώων. Συγκεκριμένα, δυνάμει του άρθρου 4 της οδηγίας 2011/92/ΕΕ (43) υποβάλλονται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων τα έργα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι, μεταξύ των οποίων μνημονεύονται (σημείο 17) ορισμένες «εγκαταστάσεις εντατικής εκτροφής πουλερικών ή χοίρων» (44).
69. Όπως εκτέθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι διατάξεις αυτές της οδηγίας 2011/92 εφαρμόζονται μεν στις διαδικασίες εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, πλην όμως δύνανται να αποτελέσουν (κατά προσέγγιση) ενδείξεις για τον καθορισμό του βιομηχανοποιημένου χαρακτήρα της εκτροφής στις οικείες εκμεταλλεύσεις (45).
70. Βάσει αυτών των κριτηρίων, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει στο αιτούν δικαστήριο ορισμένες κατευθυντήριες ενδείξεις ως προς το είδος των λυμάτων που επιτρέπονται στη βιολογική γεωργία ως μη προερχόμενα από βιομηχανοποιημένη εκτροφή.
71. Πρέπει να διακριθούν τρία είδη λυμάτων: α) όσα προέρχονται από βιολογική εκτροφή, β) όσα προέρχονται από συμβατική, εκτατική ή μη βιομηχανοποιημένη εκτροφή και γ) όσα προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή.
α) Λύματα που προέρχονται από βιολογική εκτροφή
72. Ο κανονισμός 2018/848 επιβάλλει για τη βιολογική γεωργία τη χρήση κατά προτίμηση κόπρου και λοιπών λιπασμάτων που προέρχονται από βιολογική εκτροφή (παράρτημα II, μέρος I, σημείο 1.9.2, στοιχείο γʹ).
73. Οι εν λόγω κόπροι και λιπάσματα δεν μπορούν να προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή, η οποία δεν θεωρείται βιολογική ζωική παραγωγή σύμφωνα με τον κανονισμό 2018/848 και τις εκτελεστικές του διατάξεις.
β) Λύματα που προέρχονται από συμβατική εκτατική ή μη βιομηχανοποιημένη εκτροφή.
74. Όπως προεκτέθηκε, το άρθρο 24, παράγραφος 1, του κανονισμού 2018/848 παρέχει κατ’ εξαίρεση στην Επιτροπή τη δυνατότητα να εγκρίνει ορισμένα προϊόντα και ουσίες για χρήση στη βιολογική παραγωγή, όπως λιπάσματα, βελτιωτικά εδάφους και θρεπτικά συστατικά, μέσω συστήματος καταχώρισης σε καταλόγους περιορισμένων προϊόντων.
75. Στο παράρτημα II του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165 παρατίθενται τα εν λόγω προϊόντα και ουσίες. Το τρίτο εδάφιο του παραρτήματος αυτού διευκρινίζει ότι «η χρήση τους επιτρέπεται μόνο σύμφωνα με τις προδιαγραφές και τους περιορισμούς χρήσης της αντίστοιχης ενωσιακής και εθνικής νομοθεσίας». Περαιτέρω δε, για τη βιολογική γεωργία, προβλέπει τον πρόσθετο περιορισμό της απαγόρευσης χρήσης κοπριάς που προέρχεται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή.
76. Συμπερασματικά, ο κατάλογος αυτός επιτρέπει για τη βιολογική φυτική παραγωγή τη χρήση λιπασμάτων και κοπριάς που προέρχονται από συμβατική (δηλαδή μη βιολογική) μη βιομηχανοποιημένη εκτροφή.
77. Αναμφίβολα η συμβατική εκτατική εκτροφή εντάσσεται στο πλαίσιο της συμβατικής μη βιομηχανοποιημένης εκτροφής, συνεπώς τα λύματα που προέρχονται από αυτήν μπορούν να χρησιμοποιηθούν σύμφωνα με το παράρτημα II του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165.
78. Προκειμένου να προσδιοριστεί τι νοείται ως εκτατική εκτροφή, χρήσιμος είναι, αφενός, ο οδηγός της Επιτροπής του 1995, ο οποίος παραπέμπει για τα βοοειδή στο άρθρο 6, παράγραφος 5, του κανονισμού 2328/91 (46), και, αφετέρου, τα κριτήρια που μνημονεύει η Επιτροπή για τα άλλα είδη ζώων σύμφωνα με διάφορους κανονισμούς της Ένωσης.
79. Περιπλοκότερος είναι ο καθορισμός των κριτηρίων που εφαρμόζονται στην έννοια της συμβατικής μη βιομηχανοποιημένης εκτροφής. Η έννοια αυτή προκύπτει εξ αντιδιαστολής προς την έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής, δεδομένου ότι κάθε βιομηχανοποιημένη εκτροφή είναι συμβατική, διότι δεν πληροί τις απαιτήσεις της βιολογικής ζωικής παραγωγής.
γ) Λύματα που προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή
80. Υπενθυμίζεται ότι το παράρτημα ΙΙ του κανονισμού 2021/1165 απαγορεύει τη χρήση στη βιολογική φυτική παραγωγή κοπριάς που προέρχεται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή. Για την ερμηνεία της τελευταίας αυτής φράσης, υπό το πρίσμα του οδηγού της Επιτροπής του 1995 και του σημειώματος EGTOP 2021, κρίσιμα είναι τα ακόλουθα ποιοτικά κριτήρια, τα οποία μνημονεύονται ενδεικτικώς:
– Το σύστημα εκτροφής των ζώων. Η εκτροφή σε κλωβούς, κουτιά ή επίπεδα δάπεδα αποτελεί χαρακτηριστικό γνώρισμα της βιομηχανοποιημένης εκτροφής (47), ενώ η ελεύθερη εκτροφή υποδηλώνει, κατ’ αρχήν, ότι η ζωική παραγωγή δεν είναι βιομηχανοποιημένη.
– Η κινητικότητα των ζώων. Η χρήση συστημάτων που δεν επιτρέπουν στα ζώα να κινούνται κατά 360 μοίρες αποτελεί ακόμη ένα χαρακτηριστικό γνώρισμα της βιομηχανοποιημένης εκτροφής. Φυσικά, η βιομηχανοποιημένη εκτροφή δεν εφαρμόζει πρακτικές βόσκησης ή διαχείμασης, οι οποίες προσιδιάζουν στην εκτατική εκτροφή και στη βιολογική παραγωγή.
– H διαθεσιμότητα των εκτάσεων γης στην εκτροφή. Όταν δεν υπάρχουν επιπλέον εκτάσεις γης πέραν του περιφράγματος της εκμετάλλευσης, πρόκειται για άνευ εκτάσεων εκτροφή, η οποία είναι εκ φύσεως βιομηχανοποιημένη, δεδομένου ότι οι τροφές των ζώων εισάγονται από έξω και τα λύματά τους δεν μπορούν να απορροφηθούν με ασφάλεια από το έδαφος. Ωστόσο, προκειμένου να μη θεωρείται βιομηχανοποιημένη μια εκτροφή που διαθέτει εκτάσεις γης, πρέπει να παρέχεται σε κάθε ζώο μια ελάχιστη έκταση γης. Όπως είναι λογικό, η πυκνότητα ποικίλλει ανάλογα με το είδος του ζώου, πρέπει ωστόσο να διασφαλίζεται, αφενός, ότι τα ζώα λαμβάνουν μέρος της τροφής τους εντός της εκμετάλλευσης, αφετέρου, ότι μέρος των λυμάτων τους χρησιμοποιείται ως λίπασμα.
– Οι κτηνοτροφικές πρακτικές και οι συνθήκες που επικρατούν στα περιφράγματα της εκμετάλλευσης. Κρίσιμα κριτήρια είναι η διαθεσιμότητα ποτιστρών και ταϊστρών που αναλογούν σε κάθε ζώο και οι συνθήκες καλής διαβίωσης των ζώων (συστήματα στέγασης, συμπαγές δάπεδο, φωτισμός κ.λπ.). Η χρήση δικτυωτού και γρίλιας αντί συμπαγούς δαπέδου αποτελεί ένδειξη βιομηχανοποιημένης εκτροφής, όπως και η έλλειψη στεγνού δαπέδου και στρωμνής φυτικής προέλευσης για την ανάπαυση των ζώων (48).
– Το είδος της διατροφής των ζώων. Η λήψη τροφής που εισάγεται από έξω και η χρήση ζωοτροφών είναι χαρακτηριστικά στοιχεία της βιομηχανοποιημένης εκτροφής, όπως και η έλλειψη πρόσβασης των ζώων σε βοσκότοπους ή σε χορτονομή για τη διατροφή τους.
– Τα συστήματα πρόληψης ασθενειών. Η ευρεία χρήση προληπτικής αγωγής που βασίζεται σε ορισμένα κτηνιατρικά φάρμακα αποτελεί ένδειξη βιομηχανοποιημένης εκτροφής, στην οποία τα ζώα εκτρέφονται σε συνθήκες υπερπληθυσμού και οι κίνδυνοι επιδημίας είναι υψηλότεροι.
– Η επίσης ευρεία χρήση είτε ουσιών για την προώθηση της ανάπτυξης ή της παραγωγής είτε ορμονών ή παρόμοιων ουσιών για τον έλεγχο της αναπαραγωγής ή για άλλους σκοπούς (49).
81. Αντίθετα προς την πρόταση της Γαλλικής Κυβέρνησης, φρονώ ότι το ποσοτικό κριτήριο του αριθμού των ζώων, χωρίς να συναρτάται με την έκταση της εκμετάλλευσης, δεν αρκεί αφ’ εαυτού για να προσδιορίσει τη βιομηχανοποιημένη εκτροφή. Ο αριθμός των ζώων ενδεχομένως αποτελεί ένδειξη βιομηχανοποιημένης εκτροφής, ωστόσο δεν αποτελεί κριτήριο που μπορεί να εφαρμοσθεί μεμονωμένα και ανεξάρτητα από τα προαναφερθέντα ποιοτικά κριτήρια.
82. Ασφαλώς, το παράρτημα Ι, σημείο 17, της οδηγίας 2011/92 καθορίζει κατώτατα όρια ανά αριθμό ζώων για την υποβολή σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων των εκμεταλλεύσεων εντατικής εκτροφής πουλερικών και χοίρων. Ωστόσο, το μεγάλο μέγεθος μιας κτηνοτροφικής εκμετάλλευσης δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι είναι βιομηχανοποιημένη, έστω και αν πρέπει να διαθέτει μεγάλες εκτάσεις γης για να μη θεωρηθεί τέτοια (50). Αυτό που σίγουρα συνεπάγεται μια μεγάλη κτηνοτροφική εκμετάλλευση είναι σοβαρές περιβαλλοντικές επιπτώσεις και για τον λόγο αυτόν η οδηγία 2011/92 επιβάλλει την εκτίμηση των επιπτώσεων αυτών, πράγμα που δεν συμβαίνει στην περίπτωση της μικρής κτηνοτροφικής εκμετάλλευσης, έστω και αν εφαρμόζει εντατικοποιημένη εκτροφή.
V. Πρόταση
83. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω να δοθεί από το Δικαστήριο η εξής απάντηση στο Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, δικάζον ως Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Γαλλία):
«Το παράρτημα II, τρίτο εδάφιο, του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 2021/1165 της Επιτροπής, της 15ης Ιουλίου 2021, για την έγκριση ορισμένων προϊόντων και ουσιών για χρήση στη βιολογική παραγωγή και την κατάρτιση των καταλόγων τους,
έχει την έννοια ότι:
– Ο όρος “άνευ εκτάσεων εκτροφή” είναι πιο περιορισμένος και δεν ισοδυναμεί με τον όρο “βιομηχανοποιημένη εκτροφή”, ο οποίος περιλαμβάνει τον πρώτο. Στη βιολογική φυτική παραγωγή απαγορεύεται η χρήση των λιπασμάτων, των βελτιωτικών εδάφους και των θρεπτικών συστατικών που προέρχονται από βιομηχανοποιημένη εκτροφή και, κατά μείζονα λόγο, όσων προέρχονται από άνευ εκτάσεων εκτροφή.
– Προκειμένου να διαπιστωθεί αν ένα είδος εκτροφής εμπίπτει στην έννοια της βιομηχανοποιημένης εκτροφής κατά το παράρτημα ΙΙ, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 2021/1165, μπορούν να ληφθούν υπόψη, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα ποιοτικά κριτήρια: το σύστημα εκτροφής των ζώων, η δυνατότητα κινητικότητάς τους, η διαθεσιμότητα εκτάσεων γης στην κτηνοτροφική εκμετάλλευση και η πυκνότητα των ζώων στις εκτάσεις αυτές, οι κτηνοτροφικές πρακτικές και οι συνθήκες που επικρατούν στις εγκαταστάσεις της εκμετάλλευσης, το είδος της διατροφής των ζώων, τα συστήματα πρόληψης ασθενειών και η χρήση χημικών ουσιών για την προώθηση της ανάπτυξης ή για τον έλεγχο της αναπαραγωγής».