Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 25 de abril de 2024 (1)
Asunto C‑228/23
Association AFAÏA
contra
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
con intervención de:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo (Francia)]
«Procedimiento prejudicial — Agricultura — Producción ecológica — Reglamento (UE) 2018/848 — Utilización de fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes en la producción ecológica — Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1165 — Anexo II — Conceptos de ganadería industrial y de ganadería sin terrenos — Criterios para calificar como industrial una ganadería en el sentido del anexo II del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1165»
1. En este reenvío prejudicial se pide al Tribunal de Justicia que interprete la noción de ganadería industrial (2) que figura en el Reglamento (UE) 2018/848 (3) y en el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1165. (4)
2. El litigio de origen se inserta en un contexto de crecimiento de la producción ecológica, (5) que tiene su reflejo en el derecho de la Unión. Uno de los problemas que se plantea es el relativo a la fertilización de los terrenos dedicados a esa producción, (6) cuyo régimen el legislador europeo aún no ha llegado a regular con la necesaria precisión.
3. El Reglamento 2018/848 y el Reglamento de Ejecución 2021/1165 permiten, como excepción y bajo ciertas condiciones, que en la agricultura ecológica se empleen estiércoles no ecológicos (7) procedentes de la ganadería convencional. (8) La principal restricción que sus normas imponen al uso de ese tipo de estiércoles es que no procedan de la ganadería industrial. El reenvío prejudicial trata de determinar, precisamente, cuál es el significado de esta última expresión.
I. Marco jurídico: derecho de la Unión
A. Reglamento 2018/848
4. Con arreglo al artículo 4 («Objetivos»):
«La producción ecológica perseguirá los siguientes objetivos generales: […] b) mantener la fertilidad de los suelos a largo plazo, […] d) contribuir sustancialmente a un medio ambiente no tóxico, e) contribuir a las rigurosas normas de bienestar animal y, en particular, responder a las necesidades de comportamiento propias de cada especie de animales […]».
5. El artículo 5 («Principios generales») proclama:
«La producción ecológica es un sistema de gestión sostenible que se basa en los siguientes principios generales:
a) respeto de los sistemas y los ciclos naturales y mantenimiento y mejora del estado del suelo, el agua y el aire, la salud de las plantas y los animales, y el equilibrio entre ellos;
[…]
d) obtención de una amplia variedad de alimentos de buena calidad y otros productos agrícolas y de la acuicultura que respondan a la demanda de los consumidores de productos obtenidos mediante procesos que no dañen el medio ambiente, la salud humana, la salud y el bienestar de los animales ni la fitosanidad;
[…]
g) restricción del uso de medios externos; en caso de necesitarse medios externos o de no existir las prácticas y métodos adecuados de gestión mencionados en la letra f), los medios externos se limitarán a:
i) medios procedentes de la producción ecológica, y por lo que respecta al material de reproducción vegetal, se dará prioridad a las variedades seleccionadas por su capacidad de satisfacer las necesidades y objetivos específicos de la agricultura ecológica,
ii) sustancias naturales o derivadas de sustancias naturales,
iii) fertilizantes minerales de baja solubilidad,
[…]
j) mantenimiento de un nivel elevado de bienestar animal que respete las necesidades propias de cada especie».
6. El artículo 9 («Normas generales de producción)», apartado 3, dispone:
«Para los fines y usos a que se refieren los artículos 24 y 25 y el anexo II, solamente podrán utilizarse los productos y sustancias autorizados de conformidad con dichas disposiciones en la producción ecológica, siempre que su utilización en la producción no ecológica también haya sido autorizada de conformidad con las disposiciones pertinentes de la normativa de la Unión y, cuando proceda, de conformidad con disposiciones nacionales basadas en la normativa de la Unión.
[…]».
7. Según el artículo 12 («Normas de producción vegetal»), apartado 1:
«Los operadores que se dediquen a la producción de vegetales o productos vegetales deberán cumplir, en particular, las normas detalladas que se establecen en el anexo II, parte I».
8. El artículo 14 («Normas de producción ganadera»), apartado 1, establece:
«Los operadores deberán, en particular, cumplir las normas detalladas de producción que se establecen en la parte II del anexo II, así como cualesquiera actos de ejecución indicados en el apartado 3 del presente artículo».
9. En el artículo 24, («Autorización de productos y sustancias para su uso en la producción ecológica») se lee:
«1. La Comisión podrá autorizar determinados productos y sustancias para su uso en la producción ecológica, e incluirá tales productos y sustancias autorizados en listas restringidas, con los siguientes fines:
[…]
b) como fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes;
[...]
3. La autorización de los productos y sustancias a que se refiere el apartado 1, para su uso en la producción ecológica estará supeditada a los principios establecidos en el capítulo II y a los siguientes criterios, que se evaluarán en su conjunto:
[…]
d) en el caso de los productos mencionados en el apartado 1, letra b), su uso es esencial para lograr o mantener la fertilidad del suelo o para satisfacer necesidades nutricionales específicas de los cultivos, o para fines específicos de acondicionamiento del suelo;
[…]».
10. El anexo II, parte I («Normas de producción vegetal»), indica:
«Además de las normas de producción establecidas en los artículos 9 a 12, ambos inclusive, se aplicarán a la producción vegetal ecológica las normas indicadas en la presente parte.
1. Requisitos generales
[…]
1.9 Gestión y fertilización del suelo
[…]
1.9.2. Se mantendrá e incrementará la fertilidad y la actividad biológica del suelo:
[…]
c) en todos los casos, mediante la aplicación de estiércol animal o materia orgánica, ambos de preferencia compostados, de producción ecológica.
1.9.3. Cuando las necesidades nutricionales de las plantas no puedan satisfacerse mediante las medidas de los puntos 1.9.1 y 1.9.2, solo podrán utilizarse (y únicamente en la medida necesaria) los fertilizantes y acondicionadores del suelo que se hayan autorizado de conformidad con el artículo 24 para su uso en la producción ecológica.
[…]».
11. En el anexo II, parte II («Normas de producción animal»), se dice:
«Además de las normas de producción establecidas en los artículos 9, 10, 11 y 14, se aplicarán a la producción animal ecológica las normas establecidas en la presente parte.
1. Requisitos generales
1.1 Salvo en el caso de la apicultura, estará prohibida la producción animal sin tierra, si el agricultor que tenga intención de criar animales ecológicos no gestiona una superficie agrícola y no tiene un acuerdo de cooperación escrito con un agricultor en lo que respecta al uso de unidades de producción ecológica o en conversión para dichos animales.
[…]
1.4. 2.1 […] los animales ecológicos pastarán en terrenos ecológicos […]
1.6.3. La densidad de población animal en los edificios será compatible con la comodidad y el bienestar de los animales, así como con las necesidades específicas de la especie, factores que dependerán, concretamente, de la especie, raza y edad de los animales. […]
[...]
1.6.8. No se podrán utilizar para la cría de ninguna especie de animales jaulas, cajas o plataformas.
[…]».
B. Reglamento de Ejecución 2021/1165
12. El artículo 2 estipula:
«A efectos del artículo 24, apartado 1, letra b), del Reglamento (UE) 2018/848, solo los productos y sustancias enumerados en el anexo II del presente Reglamento podrán utilizarse en la producción ecológica como fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes para la nutrición de los vegetales, […] siempre que cumplan las disposiciones pertinentes de la legislación de la Unión […]».
13. El anexo II prevé:
«Los fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes […] enumerados en el presente anexo podrán utilizarse en la producción ecológica, siempre que se ajusten a lo dispuesto en
– las legislaciones de la Unión y nacionales pertinentes sobre productos fertilizantes, en particular, cuando proceda, el Reglamento (CE) n.º 2003/2003 y el Reglamento (UE) 2019/1009, y
[…]
Solo podrán utilizarse con arreglo a las especificaciones y restricciones de uso de las respectivas legislaciones nacionales y de la Unión. En la columna derecha de cada cuadro se especifican condiciones más restrictivas para su utilización en la producción ecológica.
Denominación Productos en cuya composición entren o que contengan únicamente las materias enumeradas en la lista siguiente | Descripción, condiciones y límites específicos |
Estiércol de granja | Producto constituido mediante la mezcla de excrementos de animales y de materia vegetal (cama y pienso para animales) Prohibida la procedencia de ganaderías intensivas |
Estiércol desecado y gallinaza deshidratada | Prohibida la procedencia de ganaderías intensivas |
Mantillo de excrementos sólidos, incluidos la gallinaza y el estiércol compostado | Prohibida la procedencia de ganaderías intensivas |
Excrementos líquidos de animales | Utilización tras una fermentación controlada y/o dilución adecuada Prohibida la procedencia de ganaderías intensivas |
[…]».
II. Hechos, litigio y preguntas prejudiciales
14. El Institut national de l’origine et de la qualité (Instituto Nacional del Origen y de la Calidad de los Productos, Francia; en lo sucesivo, «INAO») es un organismo público que, bajo la tutela del Ministerio competente, se encarga de poner en práctica la política de ese Estado miembro relativa a los signos oficiales de identificación de la calidad y del origen de los productos agrícolas y agroalimentarios.
15. En 2020, el INAO modificó su «Guía de lectura» (9) de la reglamentación europea para, en particular, interpretar la prohibición, que contenía el anexo I del Reglamento (CE) n.º 889/2008, (10) de utilizar en las tierras ecológicas los abonos y acondicionadores del suelo de origen animal «procedentes de ganaderías industriales».
16. Según la Guía de lectura, se excluye el estiércol «procedente de animales de cría en sistemas de listones o rejillas integrales y que superen los umbrales definidos en el anexo I de la Directiva 2011/92/UE» y el «procedente de animales de cría en jaulas y que superen» los mismos umbrales.
17. La asociación AFAÏA (11) solicitó la revocación de esta parte de la Guía, pero el INAO rechazó su solicitud el 4 de febrero de 2020.
18. AFAÏA instó del Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo) que anulara la decisión del INAO de 4 de febrero de 2020. (12) A su juicio, el INAO no era competente para adoptar medidas complementarias de los Reglamentos (CE) n.º 834/2007 (13) y n.º 889/2008 y la Guía de lectura ignoraba el sentido y el alcance de esos Reglamentos. En este litigio se inserta la petición de decisión prejudicial.
19. Según el tribunal de reenvío, la normativa que ha de aplicar es la vigente al dictar sentencia, esto es, el Reglamento 2018/848 y el Reglamento de Ejecución 2021/1165. Tras la entrada en vigor de ambos reglamentos, el INAO actualizó la Guía de lectura, pero no modificó su contenido en cuanto a la definición de ganadería industrial. (14)
20. Para el tribunal de remisión:
– Existen divergencias en las diferentes versiones lingüísticas (15) sobre la noción de ganadería industrial, que no define el Reglamento de Ejecución 2021/1165 ni el Reglamento 2018/848, ni las normas precedentes sobre agricultura ecológica.
– Ese concepto se interpreta de forma diferente según los Estados miembros, ya que algunos lo siguen asimilando al de producción (ganadera) sin terrenos, mientras que otros distinguen ambos conceptos y definen la ganadería industrial por referencia a exigencias técnicas, a umbrales de número de animales y a requisitos de alimentación.
21. En esta tesitura, ese órgano jurisdiccional eleva al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el anexo II del Reglamento 2021/1165 […] en el sentido de que el concepto de ganadería industrial que figura en él es equivalente al de producción sin terrenos?
2) En caso de que el concepto de ganadería industrial sea distinto del concepto de producción sin terrenos, ¿qué criterios deben tenerse en cuenta para determinar si una producción debe calificarse de industrial en el sentido del anexo II del Reglamento 2021/1165?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
22. La petición de decisión prejudicial tuvo entrada en el Tribunal de Justicia el 12 de abril de 2023.
23. Han presentado observaciones escritas AFAÏA, los Gobiernos finlandés y francés y la Comisión Europea.
24. En la vista celebrada el 21 de febrero de 2024 han intervenido AFAÏA, el Gobierno francés y la Comisión.
IV. Apreciación
A. Primera pregunta prejudicial: diferencia entre «ganadería industrial» y «producción (ganadera) sin terrenos»
25. Con arreglo al anexo II, párrafo primero, del Reglamento de Ejecución 2021/1165, «los fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes enumerados en el presente anexo podrán utilizarse en la producción ecológica, siempre que se ajusten a lo dispuesto en
– las legislaciones de la Unión y nacionales pertinentes sobre productos fertilizantes, en particular, cuando proceda, el Reglamento (CE) n.º 2003/2003 y el Reglamento (UE) 2019/1009, y
– la legislación de la Unión sobre subproductos animales, en particular el Reglamento (CE) n.º 1069/2009 y el Reglamento (UE) n.º 142/2011, en particular sus anexos V y XI».
26. El párrafo tercero del mencionado anexo II precisa que los fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes «solo podrán utilizarse con arreglo a las especificaciones y restricciones de uso de las respectivas legislaciones nacionales y de la Unión». En el cuadro adjunto añade condiciones restrictivas para la producción ecológica.
27. En concreto, ese cuadro especifica que en la producción ecológica queda «prohibida la procedencia de ganaderías intensivas [industriales]» para los siguientes productos: estiércol de granja; (16) estiércol desecado y gallinaza deshidratada; mantillo de excrementos sólidos, incluidos la gallinaza y el estiércol compostado; y excrementos líquidos de animales. (17)
28. Como pone de relieve el tribunal de remisión, no hay una definición de ganadería industrial en el Reglamento de Ejecución 2021/1165, ni en el Reglamento 2018/848, ni en ninguna otra norma del derecho de la Unión.
29. Además, ni siquiera coinciden las diferentes versiones lingüísticas del Reglamento de Ejecución 2021/1165 en cuanto al uso del término ganadería industrial, porque algunas de ellas utilizan, en vez de esa expresión, la de «producción (ganadera) sin terrenos». (18)
30. Estas circunstancias han provocado una práctica heterogénea: algunos Estados miembros equiparan la ganadería industrial a la ganadería sin terrenos y otros definen la ganadería industrial por referencia a exigencias técnicas, umbrales de número de animales y exigencias alimentarias, que varían.
31. Tales diferencias causan distorsiones de la competencia en el mercado interior e influyen de forma negativa en los operadores económicos implicados y en los suministradores de fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes.
32. El Reglamento de Ejecución 2021/1165 tampoco remite a los derechos internos de los Estados miembros la caracterización de lo que debe entenderse por ganadería industrial. De ahí que el Tribunal de Justicia haya de interpretar esta expresión de un modo autónomo y uniforme, (19) acudiendo a los criterios hermenéuticos habituales. (20)
1. Interpretación literal
33. El anexo II, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución 2021/1165 no ofrece indicación alguna sobre el sentido de la expresión ganadería industrial ni sobre su coincidencia o diferencia con el de «producción (ganadera) sin terrenos». Tampoco lo hace el Reglamento 2018/848.
34. Acudir al criterio literal es particularmente difícil cuando, como aquí sucede, hay notables divergencias entre las versiones lingüísticas del anexo II, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución 2021/1165.
35. La comparación entre esas versiones pone de relieve que 21 de ellas hablan de ganadería, producción o explotación, que califican como industrial, (21)intensiva (22) o a gran escala. (23) Estos términos podrían considerarse equivalentes y, como ya he avanzado, opto por emplear el de ganadería industrial. Por el contrario, las versiones en las lenguas danesa, neerlandesa y portuguesa usan el concepto de producción (ganadera) sin terrenos. (24)
36. Según la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, las diversas versiones lingüísticas han de interpretarse de un modo uniforme. (25) Ninguna goza de prioridad frente a las demás. (26)
37. Con arreglo a su sentido habitual, es industrial la actividad ganadera en la que el ganado se encuentra generalmente estabulado y bajo condiciones creadas y controladas de forma artificial. El ganado se cría utilizando métodos propios de la industria, esto es, orientados a maximizar la producción en el menor lapso de tiempo posible.
38. La ganadería industrial suele requerir grandes inversiones, recurrir a alimentos enriquecidos y al uso preventivo de antibióticos, y tener una elevada productividad, pero puede generar una contaminación significativa del medio ambiente. La protección específica del bienestar animal no necesariamente está entre sus prioridades. (27)
39. El concepto de ganadería sin terrenos tampoco lo definen el Reglamento de Ejecución 2021/1165 ni ninguna otra norma del derecho de la Unión. El anexo II, parte II, punto 1.1, del Reglamento 2018/848 lo menciona al indicar que la «producción animal sin tierra» estará prohibida en determinadas circunstancias. (28)
40. La ganadería sin terrenos corresponde, por tanto, a una producción animal realizada en recintos artificiales y en la que el alimento no procede de la superficie donde se asienta la explotación, cuyos efluentes se evacúan al exterior. (29)
41. Desde el punto de vista literal, la ganadería industrial engloba la ganadería sin terrenos, pero es un concepto más amplio. Puede haber explotaciones ganaderas que, por sus características, aun contando con terrenos, se califiquen de industriales. (30)
42. La interpretación gramatical lleva, por tanto, a considerar que los fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes cuyo uso en la agricultura biológica prohíbe el anexo II del Reglamento de Ejecución 2021/1165 son los procedentes de la ganadería industrial y no sólo de la ganadería sin terrenos. En cierta forma, la ganadería sin terrenos es la forma más extrema, pero no la única, de la ganadería industrial.
2. Interpretación histórica y sistemática
43. La divergencia entre las versiones lingüísticas del Reglamento de Ejecución 2021/1165 ya existía en el régimen precedente al actual [Reglamento n.º 834/2007 y Reglamento n.º 889/2008].
44. El artículo 12, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 834/2007 admitía el uso de fertilizantes y acondicionadores que hubieran sido autorizados por la Comisión, además de los de origen ecológico. En el anexo I del Reglamento n.º 889/2008, la Comisión admitió el empleo de los mismos productos, a excepción de los procedentes de «ganaderías industriales» (mayoría de las versiones) o de «producción sin terrenos» (minoría de versiones), sin definir estos conceptos.
45. Anteriormente, el Reglamento (CEE) n.º 2092/91, (31) derogado por el Reglamento n.º 834/2007, establecía que:
– El uso del «estiércol» y el «estiércol desecado y gallinaza deshidratada» se limitaba al «únicamente procedente de ganaderías extensivas en el sentido del apartado 5 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n.º 2328/91». (32) No se podían, pues, usar como fertilizantes estos productos en la agricultura ecológica si procedían de la ganadería industrial.
– La utilización del «mantillo de excrementos sólidos de animales, incluida la gallinaza, y estiércol compostado» y de los «excrementos líquidos de animales» no se permitía si provenía de ganadería industrial (estaba «prohibida la procedencia de ganaderías intensivas [industriales]» o «ganadería sin terrenos» en algunas versiones).
46. La evolución legislativa pone de manifiesto que el concepto de ganadería industrial era el mayoritariamente utilizado en la normativa de la Unión antes del Reglamento de Ejecución 2021/1165. Revela, en la misma línea, que la noción de ganadería sin terrenos queda englobada en el concepto más amplio de ganadería industrial.
3. Interpretación finalista
47. La reglamentación de la Unión sobre la producción ecológica se inspira en varios objetivos, de los que destacan, para lo que ahora importa, la protección del bienestar animal y la salvaguarda de la confianza de los consumidores en los productos etiquetados como ecológicos.
48. La lectura de los considerandos primero (33) y segundo (34) del Reglamento 2018/848, así como de su artículo 4, evidencia que la protección del bienestar animal es un objetivo de esas disposiciones, que se atiene al artículo 13 TFUE. Con arreglo a éste, la Unión y los Estados miembros «tendrán plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales como seres sensibles» al formular y aplicar sus políticas. (35)
49. El Tribunal de Justica ha declarado que, «al reiterar su voluntad de mantener un nivel elevado de bienestar animal en el ámbito de la ganadería ecológica, el legislador de la Unión ha querido poner de relieve que este modo de producción ganadera se caracteriza por la observancia de normas más estrictas en materia de bienestar animal en todos los lugares y en todas las etapas de la producción en que sea posible incrementarlo». (36)
50. La preservación del bienestar animal en la producción ecológica aboga por restringir el empleo de los efluentes que proceden de la ganadería industrial. La ganadería extensiva, por el contrario, resulta compatible con el nivel elevado de bienestar animal, incluso sin ser ecológica.
51. El sexto considerando del Reglamento 2018/848 proclama que el marco jurídico de la producción ecológica tiene por objetivo, entre otros, «mantener y justificar la confianza del consumidor en los productos etiquetados como ecológicos».
52. Las legítimas expectativas de los consumidores de productos ecológicos se garantizan mejor si los insumos en la agricultura ecológica provienen de fuentes ecológicas (o, cuando éstas no sean suficientes, si se utilizan insumos no ecológicos, pero autorizados expresamente por la Comisión, con objeto de excluir el máximo posible de contaminantes). En el caso de los fertilizantes, la exclusión de los procedentes de la ganadería industrial refleja la misma lógica.
53. La incidencia de estos dos objetivos en la interpretación del término ganadería industrial coincide con la resultante de aplicar los criterios literal e histórico. Además, esta interpretación es coherente con el anexo II, parte I, puntos 1.9.2, letra c), y 1.9.3, del Reglamento 2018/848 que prevé, como regla, el uso preferente de estiércol animal o materia orgánica de producción ecológica en la agricultura ecológica.
54. Solo a título de excepción, cuando la fertilidad del suelo y las necesidades nutricionales de las plantas no puedan satisfacerse mediante estiércol animal o materia orgánica de producción ecológica, puede entrar en juego el artículo 24, apartado 4, letra d), del Reglamento 2018/848. Con arreglo a él, se permite emplear (y únicamente en la medida necesaria) los fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes (no ecológicos) expresamente autorizados por la Comisión, que son los que no proceden de la ganadería industrial, según el anexo II, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución 2021/1165.
55. Esta excepción a la regla general debe ser objeto de una interpretación estricta, en consonancia con los objetivos de la normativa sobre agricultura ecológica. (37)
56. Por el contrario, si se limitara la prohibición del uso en agricultura ecológica únicamente a los estiércoles procedentes de la ganadería sin terrenos, se privilegiaría una interpretación excesivamente estricta de la restricción del anexo II, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución 2021/1165
57. En la vista, AFAÏA defendió justamente esa interpretación lata, afirmando que así se asegura la disponibilidad de estiércoles para una agricultura ecológica en constante crecimiento y se evita el recurso a fertilizantes químicos, más nocivos para el medio ambiente y para la fertilidad de los suelos a largo plazo. No obstante, según los datos facilitados por el Gobierno francés en la vista, esta interpretación no sería necesaria, por el momento, para asegurar una disponibilidad suficiente de estiércoles en la agricultura ecológica. (38)
58. Los objetivos de protección del bienestar animal y de satisfacer las legítimas expectativas de los consumidores de productos ecológicos se cumplen mejor, repito, al entender que los estiércoles procedentes de la ganadería convencional (cuyo uso se permite en agricultura ecológica) son los que no provienen de la ganadería industrial. En esta última noción se engloba, por supuesto, la producción ganadera sin terrenos, pero también otras modalidades de producción, como la que se lleva a cabo en terrenos insuficientes y limitados.
59. En suma, entiendo que la correcta interpretación del anexo II, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución 2021/1165 conduce a declarar que el concepto de «producción (ganadera) sin terreno» es más reducido y no equivale al de ganadería industrial. Este último abarca a aquél, de manera que los fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes que proceden de la ganadería industrial, y no solo de la producción sin terrenos, no son admisibles en la producción ecológica.
B. Segunda pregunta prejudicial
60. El tribunal de reenvío formula su segunda pregunta para la hipótesis (que comparto) de que el concepto de ganadería industrial sea distinto del de producción ganadera sin terrenos. Mediante esta pregunta, desea saber qué criterios han de tenerse en cuenta al decidir si una producción ganadera se califica de industrial, en el sentido del anexo II del Reglamento 2021/1165.
61. Como ya he reiterado, el legislador de la Unión no ha definido qué entiende por ganadería industrial a efectos de la aplicación del Reglamento de Ejecución 2021/1165. Pese a esta falta de regulación, el Tribunal de Justicia puede proporcionar al de reenvío indicaciones para interpretar aquella noción, sin que eso equivalga a arrogarse funciones legislativas. (39)
62. Arrojan alguna luz en esta línea dos textos divulgativos que proceden, respectivamente, de la Comisión y de un grupo de expertos convocados por ella.
1. Guía de la Comisión de 1995
63. La Guía de aplicación del Reglamento n.º 2092/91, elaborada por la Comisión en 1995, (40) explicaba que la normativa de la Unión excluía el uso de efluentes de las explotaciones ganaderas industriales en razón a las técnicas de cría intensiva utilizadas y a la presencia en esos efluentes de residuos no deseados. (41)
64. La Guía reconocía que la ganadería industrial carecía de una definición normalizada en el derecho de la Unión y que correspondía a los Estados miembros delimitar el ámbito de aplicación de este concepto. No obstante, la Comisión sugirió que se incluyeran en él las explotaciones que combinan:
– por una parte, una instalación que impide a los animales moverse 360 grados o que los mantiene predominantemente en la oscuridad o sin tumbarse, incluyendo los sistemas de cría en batería en el caso de aves de corral u otros animales, y las unidades de pollos de engorde con una carga superior a 25 kilogramos por metro cuadrado.
– por otra parte, la falta de tierras destinadas a la producción agrícola vegetal que permitieran la utilización del estiércol.
2. Nota del Grupo de expertos de 2021
65. En 2021, la Comisión convocó a un Grupo de expertos para, entre otras tareas, delimitar los criterios de la restricción al uso de fertilizantes de determinados orígenes, lo que implica precisar el alcance de la «ganadería industrial». En la nota publicada por ese Grupo, (42) se afirma que no podían dar una definición precisa, pero que la aplicación de este concepto podía hacerse mediante la utilización de un conjunto de indicios o criterios que denotan o no la existencia de ganadería industrial.
66. Entre los criterios que prueban la existencia de ganadería industrial, la Nota EGTOP 2021 menciona los siguientes: cría de los animales en jaulas (aves de corral, conejos, etc.); sistemas que impiden a los animales una movilidad, un giro, de 360 grados; sistemas de cría sin terrenos; animales destinados a la producción de peletería; densidad de animales en las estructuras para comer (abrevaderos) superior a un determinado límite; condiciones relativas al bienestar animal (sistemas de alojamiento, suelo completo, iluminación, etc.); explotaciones que impliquen transportes de larga distancia; uso preventivo de los antibióticos; utilización de piensos con organismos modificados genéticamente.
67. Como criterios para considerar que una explotación ganadera convencional no lleva a cabo ganadería industrial, la Nota EGTOP 2021 enumera los siguientes: la cría en libertad; el respeto de los regímenes de calidad (como Label Rouge, Compassion in World Farming, sistemas nacionales de calidad, etc.) o de sistemas de venta en granja y de certificación territorial (denominación de origen protegida, indicación geográfica protegida); el uso restringido de antibióticos de manera similar a la de la ganadería ecológica; la presencia de materiales de cama de origen vegetal para aumentar el contenido orgánico del suelo; la limitación de la densidad de animales en los comederos y abrevaderos; el cumplimiento de la legislación de la Unión en materia de bienestar animal; el uso de materias primas de origen local.
3. Otros textos y enfoque de la respuesta del Tribunal de Justicia
68. Además de los dos textos precedentes, hay disposiciones de la Unión que se refieren a explotaciones industriales de animales. Así sucede con el artículo 4 de la Directiva 2011/92/UE, (43) que sujeta a evaluación de impacto ambiental los proyectos mencionados en el anexo I, entre los que se encuentran (punto 17) determinadas «instalaciones para la cría intensiva de aves de corral o de cerdos». (44)
69. Como se expuso en la vista, esas disposiciones de la Directiva 2011/92 tienen su ámbito de aplicación en los procedimientos de evaluación ambiental, pero pueden servir de pistas (aproximativas) para determinar el carácter industrial de las respectivas explotaciones. (45)
70. Sobre la base de estos elementos de referencia, el Tribunal de Justicia puede facilitar al de reenvío algunas indicaciones, de naturaleza orientativa, sobre qué efluentes de la ganadería resultan admisibles en la agricultura ecológica, por no tener origen en una explotación industrial.
71. Cabría distinguir tres tipos de efluentes: a) los procedentes de la ganadería ecológica; b) los procedentes de la ganadería convencional, extensiva o no industrial; y c) los procedentes de la ganadería industrial.
a) Efluentes procedentes de la ganadería ecológica
72. El Reglamento 2018/848 impone para la agricultura ecológica el uso preferente de estiércoles y demás fertilizantes procedentes de la ganadería ecológica [anexo II, parte I, punto 1.9.2, letra c)].
73. Tales estiércoles y fertilizantes no pueden provenir de la ganadería industrial, que no resulta calificable de producción ganadera ecológica de conformidad con el Reglamento 2018/848 y sus normas de desarrollo.
b) Efluentes procedentes de la ganadería convencional extensiva o no industrial
74. Según ya he explicado, el artículo 24, apartado 1, del Reglamento 2018/848 permite, a título excepcional, que la Comisión autorice determinados productos y sustancias como fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes para su uso en la producción ecológica mediante un sistema de listas restringidas.
75. El Reglamento de Ejecución 2021/1165 enumera en su anexo II esos productos y sustancias. El párrafo tercero de ese anexo precisa que unos y otras «solo podrán utilizarse con arreglo a las especificaciones y restricciones de uso de las respectivas legislaciones nacionales y de la Unión». Añade, como restricción adicional para la agricultura ecológica, la imposibilidad del uso de efluentes que procedan de la ganadería industrial.
76. Esta lista autoriza, en definitiva, que para la producción vegetal ecológica se empleen fertilizantes y estiércoles procedentes de la ganadería convencional (la que no es ecológica) no industrial.
77. Dentro de la ganadería convencional no industrial, no albergo dudas de que se encuentra la ganadería convencional extensiva, de manera que sus efluentes pueden emplearse en aplicación del anexo II del Reglamento de Ejecución 2021/1165.
78. Para determinar qué se entiende por ganadería extensiva, resulta útil la Guía de la Comisión de 1995, que remite, respecto al ganado vacuno, al artículo 6, apartado 5, del Reglamento n.º 2328/91, (46) así como los criterios mencionados por la Comisión para los demás tipos de animales, según diversos reglamentos de la Unión.
79. Mayor complejidad presenta discernir los criterios aplicables al concepto de ganadería convencional no industrial. Esta noción se deducirá a sensu contrario de la de ganadería industrial, teniendo presente que toda ganadería industrial será convencional, ya que no cumple las exigencias de la producción animal ecológica.
c) Efluentes procedentes de la ganadería industrial
80. El anexo II del Reglamento 2021/1165 prohíbe, repito, que en la producción vegetal ecológica se empleen estiércoles procedentes de la ganadería industrial. Para interpretar esta última expresión, a la luz de la Guía de la Comisión de 1995 y de la Nota EGTOP 2021, son pertinentes los siguientes criterios cualitativos, cuya enumeración no es exhaustiva:
– El sistema de cría de los animales. La cría en jaulas, cajas o plataformas es una característica propia de la ganadería industrial (47) y la cría en libertad indica, en principio, que la producción ganadera no es industrial.
– La movilidad de los animales. El empleo de sistemas que impidan a los animales una movilidad de 360 grados es otro elemento propio de la ganadería industrial. Por supuesto, la producción industrial no recurre al pastoreo ni a la trashumancia, prácticas propias de la ganadería extensiva y de la producción ecológica.
– La disponibilidad de terrenos en la explotación ganadera. Cuando no hay terrenos adicionales a los del recinto de la explotación, se tratará de una producción ganadera sin terrenos, que es industrial por naturaleza, ya que los alimentos de los animales se aportan del exterior y sus efluentes no pueden ser absorbidos sin riesgos por la tierra. Ahora bien, una explotación ganadera con terrenos debe respetar un mínimo de superficie por animal para no ser industrial. La densidad, como es lógico, varía de unas especies a otras y ha de garantizar la posibilidad de obtener una parte del alimento para los animales y de utilizar parte de sus efluentes como fertilizante.
– Las prácticas pecuarias y las condiciones de los recintos de la explotación ganadera. La disponibilidad de bebederos y comederos por cabeza de ganado y las condiciones relativas al bienestar animal (sistemas de alojamiento, suelo completo, iluminación, etc.) son relevantes. La utilización de rejillas y de listones en lugar de suelo completo es un indicio de ganadería industrial, al igual que la ausencia de suelos secos y con cama de origen vegetal para el descanso de los animales. (48)
– El tipo de alimentación del ganado. La alimentación procedente del exterior de la explotación y con uso de piensos es característica de la ganadería industrial, al igual que la ausencia del acceso a pastos o a forrajes como alimento.
– Los sistemas de profilaxis. El empleo generalizado de tratamientos preventivos a base de determinados medicamentos veterinarios es indicio de ganadería industrial, en la que los animales se crían hacinados y el riesgo de epidemias es mayor.
– El uso, asimismo generalizado, bien de sustancias para estimular el crecimiento o la producción, bien de hormonas o de sustancias similares para el control de la reproducción o con otros fines. (49)
81. A diferencia de lo que propone el Gobierno francés, el criterio cuantitativo del número de animales, desligado de la superficie de la explotación, no me parece adecuado para definir, sin más, la ganadería industrial. El número de animales puede ser indicativo de ganadería industrial, pero no un criterio aplicable de forma aislada y al margen de los criterios cualitativos antes referidos.
82. El anexo I, punto 17, de la Directiva 2011/92 ciertamente establece umbrales por número de animales para someter a evaluación de impacto ambiental las explotaciones ganaderas intensivas de pollos y cerdos. Pero la gran dimensión de una explotación ganadera no implica necesariamente que sea industrial, aunque necesitará abundantes terrenos para no ostentar ese carácter. (50) Lo que puede tener, en todo caso, una gran explotación ganadera es un alto impacto ambiental y por eso la Directiva 2011/92 exige que se evalúe su repercusión sobre el medio ambiente, lo que no ocurrirá con una explotación pequeña, aunque sea intensiva.
V. Conclusión
83. En atención a lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia responder al Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) en estos términos:
«El anexo II, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1165 de la Comisión, de 15 de julio de 2021, por el que se autorizan determinados productos y sustancias para su uso en la producción ecológica y se establecen sus listas,
ha de interpretarse en el sentido de que:
– El concepto de “producción (ganadera) sin terrenos” es más reducido y no equivale al de “ganadería industrial”, que engloba al anterior. En la producción vegetal ecológica no pueden utilizarse los fertilizantes, acondicionadores del suelo y nutrientes procedentes de la ganadería industrial ni a fortiori los procedentes de la producción (ganadera) sin terrenos.
– Para calificar a una ganadería de industrial, a efectos del anexo II, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución 2021/1165 pueden emplearse, entre otros, los criterios cualitativos siguientes: el sistema de cría de los animales, sus posibilidades de movilidad, la disponibilidad de terrenos en la explotación ganadera y la densidad de animales en dichos terrenos, las prácticas pecuarias y las condiciones de los recintos de la explotación ganadera, el tipo de alimentación del ganado, los sistemas de profilaxis y el empleo de sustancias químicas para aumentar el crecimiento o controlar la reproducción».