Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 25. travnja 2024. (1)
Predmet C-228/23
Association AFAÏA
protiv
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
uz sudjelovanje:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, u svojstvu Vrhovnog upravnog suda, Francuska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Ekološka proizvodnja – Uredba (EU) 2018/848 – Upotreba gnojiva, poboljšivača tla i hranjivih tvari u ekološkoj proizvodnji – Provedbena uredba (EU) 2021/1165 – Prilog II. – Pojmovi industrijskog poljoprivrednog uzgoja i uzgoja bez zemljišta – Kriteriji za kvalifikaciju uzgoja kao industrijskog poljoprivrednog uzgoja u smislu Priloga II. Provedbenoj uredbi (EU) 2021/1165”
1. Ovim zahtjevom za prethodnu odluku traži se od Suda da protumači pojam industrijskog poljoprivrednog uzgoja(2) koji je naveden u Uredbi (EU) 2018/848(3) i Provedbenoj uredbi (EU) 2021/1165(4).
2. Kontekst spora u glavnom postupku jest rast ekološke proizvodnje(5) koji se odražava na pravo Unije. Jedan od problema koji se javlja odnosi se na gnojidbu zemljišta namijenjenih toj proizvodnji(6), čiji sustav europski zakonodavac još nije dovoljno precizno uredio.
3. Uredbom 2018/848 i Provedbenom uredbom 2021/1165 u ekološkoj poljoprivredi dopušta se, iznimno i pod određenim uvjetima, upotreba neekološkog stajskog gnoja(7) koji potječe iz konvencionalnog uzgoja(8). Glavno ograničenje upotrebe te vrste stajskog gnoja koje je uvedeno njihovim pravnim pravilima jest da on ne potječe iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja. Zahtjevom za prethodnu odluku nastoji se konkretno utvrditi značenje potonjeg izraza.
I. Pravni okvir: pravo Unije
A. Uredba 2018/848
4. U skladu s člankom 4. („Ciljevi”):
„Opći su ciljevi ekološke proizvodnje sljedeći: […] (b) održavanje dugotrajne plodnosti tala; […] [(d)] znatan doprinos neotrovnom okolišu; (e) doprinos visokim standardima dobrobiti životinja i posebno zadovoljavanju etoloških potreba životinja, ovisno o vrsti kojoj pripadaju; […]”.
5. Člankom 5. („Opća načela”) propisuje se:
„Ekološka proizvodnja održiv je sustav upravljanja koji se temelji na sljedećim općim načelima:
(a) uvažavanju prirodnih sustava i ciklusa te održavanju i poboljšavanju stanja tla, vode i zraka, zdravlja bilja i životinja te njihove međusobne ravnoteže;
[…]
(d) proizvodnji raznolikih prehrambenih i drugih poljoprivrednih proizvoda i proizvoda akvakulture visoke kvalitete koji su u skladu s potražnjom potrošača za proizvodima proizvedenima primjenom postupaka koji nisu štetni za okoliš, zdravlje ljudi, zdravlje bilja ili zdravlje i dobrobit životinja;
[…]
(g) ograničenoj upotrebi vanjskih unosa; ako su vanjski unosi potrebni ili ako ne postoje odgovarajući postupci i metode upravljanja iz točke (f), vanjski unosi ograničavaju se na:
i. sirovine iz ekološke proizvodnje; u slučaju biljnog reprodukcijskog materijala prednost se daje sortama odabranima zbog njihove sposobnosti da odgovore na posebne potrebe i ciljeve ekološke poljoprivrede;
ii. prirodne tvari ili tvari dobivene prirodnim putem;
iii. mineralna gnojiva niske topljivosti;
[…]
(j) održavanju visoke razine dobrobiti životinja uz poštovanje potreba životinja s obzirom na vrstu kojoj pripadaju.”
6. Člankom 9. („Opća pravila proizvodnje”) stavkom 3. određuje se:
„U svrhe i za upotrebe navedene u člancima 24. i 25. te u Prilogu II. samo se proizvodi i tvari odobreni u skladu s tim odredbama mogu upotrebljavati u ekološkoj proizvodnji, pod uvjetom da je njihova upotreba u neekološkoj proizvodnji također odobrena u skladu s relevantnim odredbama prava Unije i, kada je to primjenjivo, u skladu s nacionalnim odredbama koje se temelje na pravu Unije.
[…]”.
7. U skladu s člankom 12. („Pravila za biljnu proizvodnju”) stavkom 1.:
„Subjekti koji proizvode bilje ili biljne proizvode moraju osobito poštovati detaljna pravila navedena u Prilogu II. dijelu I.”.
8. Člankom 14. („Pravila za stočarsku proizvodnju”) stavkom 1. utvrđuje se:
„Subjekti koji se bave stočarstvom moraju osobito poštovati detaljna pravila proizvodnje utvrđena u Prilogu II. dijelu II. i u svim provedbenim aktima iz stavka 3. ovog članka.”
9. Članak 24. („Odobrenje proizvoda i tvari za upotrebu u ekološkoj proizvodnji”) glasi:
„1. Komisija može odobriti određene proizvode i tvari za upotrebu u ekološkoj proizvodnji te sve takve odobrene proizvode i tvari uvrštava na ograničavajuće popise u sljedeće svrhe:
[…]
(b) kao gnojiva, poboljšivače tla i hranjive tvari;
[…]
3. Odobrenje proizvoda i tvari iz stavka 1. za upotrebu u ekološkoj proizvodnji podliježe načelima utvrđenima u poglavlju II. i sljedećim kriterijima koji se ocjenjuju kao cjelina:
[…]
(d) u slučaju proizvoda iz stavka 1. točke (b), njihova upotreba ključna je za postizanje ili održavanje plodnosti tla ili za ispunjavanje posebnih prehrambenih zahtjeva usjeva ili za specifične svrhe poboljšanja tla;
[…]”.
10. U Prilogu II. dijelu I. („Pravila za biljnu proizvodnju”) navodi se:
„Uz pravila proizvodnje koja su utvrđena u člancima od 9. do 12., na ekološku biljnu proizvodnju primjenjuju se i pravila navedena u ovom dijelu.
1. Opći zahtjevi
[…]
1.9 Gospodarenje tlom i gnojidba
[…]
1.9.2 Plodnost i biološka aktivnost tla održavaju se i povećavaju:
[…]
(c) u svim slučajevima, primjenom stajskoga gnoja ili ekoloških tvari iz ekološke proizvodnje, i jednih i drugih po mogućnosti kompostiranih.
1.9.3 Ako hranidbene potrebe bilja nije moguće zadovoljiti mjerama predviđenima u točkama 1.9.1. i 1.9.2., upotrebljavaju se jedino gnojiva i poboljšivači tla koji su odobreni u skladu s člankom 24. za upotrebu u ekološkoj proizvodnji, i to u samo u mjeri u kojoj je to potrebno.
[…]”.
11. U Prilogu II. dijelu II. („Pravila za stočarsku proizvodnju”) navodi se:
„Uz pravila proizvodnje koja su utvrđena u člancima 9., 10., 11. i 14., na ekološku stočarsku proizvodnju primjenjuju se i pravila utvrđena u ovom dijelu.
1. Opći zahtjevi
1.1 Osim kod pčelarstva, zabranjuje se stočarska proizvodnja bez zemljišta, kod koje poljoprivrednik koji namjerava na ekološki način uzgajati stoku ne gospodari poljoprivrednim zemljištem i nije sklopio sporazum o suradnji u pisanom obliku s nekim poljoprivrednikom u vezi s upotrebom ekoloških proizvodnih jedinica ili proizvodnih jedinica u prijelaznom razdoblju za tu stoku.
[…]
1.4. 2.1 […] životinje iz ekološkog uzgoja pasu na ekološkom zemljištu […]
1.6.3 Gustoća populacije u objektima mora biti takva da osigurava udobnost, dobrobit i ispunjava potrebe svojstvene vrsti životinje te osobito ovisi o vrsti, pasmini i dobi životinja. […]
[…]
1.6.8 Ne smiju se upotrebljavati kavezi, odjeljci i podovi bez nagiba pri uzgoju bilo koje vrste stoke.
[…]”.
B. Provedbena uredba 2021/1165
12. Člankom 2. utvrđuje se:
„Za potrebe članka 24. stavka 1. točke (b) Uredbe (EU) 2018/848, u ekološkoj se proizvodnji kao gnojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari za prehranu bilja […] mogu upotrebljavati samo proizvodi i tvari navedeni u Prilogu II. ovoj Uredbi, pod uvjetom da su u skladu s relevantnim odredbama prava Unije […]”.
13. Prilogom II. predviđa se:
„Gnojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari […] iz ovog Priloga mogu se upotrebljavati u ekološkoj proizvodnji pod uvjetom da su usklađeni:
– s relevantnim zakonodavstvom Unije i nacionalnim zakonodavstvom o gnojidbenim proizvodima, a posebno, prema potrebi, Uredbom (EZ) br. 2003/2003 i Uredbom (EU) 2019/1009, i
[…]
Mogu se upotrebljavati samo u skladu sa specifikacijama i ograničenjima upotrebe utvrđenima u predmetnom zakonodavstvu Unije i nacionalnom zakonodavstvu. Stroži uvjeti za upotrebu u ekološkoj proizvodnji navedeni su u desnom stupcu tablica.
Naziv Složeni proizvodi ili proizvodi koji sadržavaju samo materijale navedene u nastavku | Opis, posebni uvjeti i ograničenja |
Stajski gnoj | proizvod koji sadržava mješavinu životinjskog izmeta i biljne tvari (stelja za životinje i krmivo) zabranjeno ako potječe iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja |
Osušeni stajski gnoj i dehidrirani gnoj peradi | zabranjeno ako potječe iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja |
Kompostirani životinjski izmet, uključujući gnoj peradi i kompostirani stajski gnoj | zabranjeno ako potječe iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja |
Tekući životinjski izmet | primjena nakon kontrolirane fermentacije i/ili odgovarajućeg razrjeđivanja zabranjeno ako potječe iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja |
[…]”.
II. Činjenice, spor i prethodna pitanja
14. Institut national de l’origine et de la qualité (Nacionalni institut za podrijetlo i kvalitetu, Francuska; u daljnjem tekstu: INAO) javno je tijelo koje je pod okriljem nadležnog ministarstva zaduženo za provedbu politike te države članice, koja se odnosi na službene oznake kvalitete i podrijetla poljoprivrednih i poljoprivredno-prehrambenih proizvoda.
15. INAO je 2020. izmijenio svoj „Vodič za tumačenje”(9) europskih propisa osobito radi tumačenja zabrane iz Priloga I. Uredbi (EZ) br. 889/2008(10) u pogledu upotrebe na ekološkom zemljištu gnojiva i poboljšivača tla životinjskog podrijetla „ako potječ[u] iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja”.
16. Prema Vodiču za tumačenje, isključuje se stajski gnoj „dobiven od stoke uzgojene u potpuno orebrenim ili mrežastim konstrukcijama čiji kapacitet prelazi pragove utvrđene u Prilogu I. Direktivi 2011/92/EU” i „dobiven od stoke uzgojene u kavezima čiji kapacitet prelazi” iste pragove.
17. Udruga AFAÏA(11) zahtijevala je ukidanje tog dijela Vodiča, ali INAO je njezin zahtjev odbio 4. veljače 2020.
18. AFAÏA je od Conseila d’État (Državno vijeće, u svojstvu Vrhovnog upravnog suda, Francuska) zatražila da poništi INAO-u odluku od 4. veljače 2020.(12). Prema njezinu mišljenju INAO nije bio nadležan propisivati dodatne mjere za Uredbu (EZ) br. 834/2007(13) i Uredbu br. 889/2008 te Vodič za tumačenje nije u skladu sa smislom i dosegom tih uredbi. Taj spor uključuje zahtjev za prethodnu odluku.
19. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, treba primijeniti propise koji su na snazi u trenutku donošenja presude, odnosno Uredbu 2018/848 i Provedbenu uredbu 2021/1165. Nakon stupanja na snagu obiju uredbi INAO je ažurirao Vodič za tumačenje, ali nije izmijenio njegov sadržaj u pogledu definicije industrijskog poljoprivrednog uzgoja(14).
20. Sud koji je uputio zahtjev tvrdi sljedeće:
– Postoje odstupanja između različitih jezičnih verzija(15) u odnosu na pojam industrijskog poljoprivrednog uzgoja koji nije definiran Provedbenom uredbom 2021/1165 ili Uredbom 2018/848, a ni prethodnim pravnim pravilima o ekološkoj poljoprivredi.
– Taj se pojam drukčije tumači u različitim državama članicama, s obzirom na to da ga neke države članice i dalje poistovjećuju s pojmom (stočarske) proizvodnje bez zemljišta, dok druge države članice razlikuju ta dva pojma te pojam industrijskog poljoprivrednog uzgoja definiraju upućivanjem na tehničke zahtjeve, pragove broja životinja i na zahtjeve u pogledu hranidbe.
21. U tim okolnostima, navedeni sud upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li Prilog II. Provedbenoj uredbi […] 2021/1165 […] tumačiti na način da je pojam industrijskog poljoprivrednog uzgoja koji se u njoj nalazi ekvivalentan pojmu uzgoja bez zemljišta?
2. Ako se pojam industrijskog poljoprivrednog uzgoja razlikuje od pojma uzgoja bez zemljišta, koje kriterije treba uzeti u obzir kako bi se utvrdilo treba li uzgoj kvalificirati kao industrijski poljoprivredni uzgoj u smislu Priloga II. Provedbenoj uredbi […] 2021/1165?”
III. Postupak pred Sudom
22. Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 12. travnja 2023.
23. Pisana očitovanja podnijele su AFAÏA, finska i francuska vlada te Europska komisija.
24. Na raspravi održanoj 21. veljače 2024. sudjelovale su AFAÏA, francuska vlada i Komisija.
IV. Ocjena
A. Prvo prethodno pitanje: razlika između „industrijskog poljoprivrednog uzgoja” i „(stočarske) proizvodnje bez zemljišta”
25. U skladu s prvim podstavkom Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165, „[g]nojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari iz ovog Priloga mogu se upotrebljavati u ekološkoj proizvodnji pod uvjetom da su usklađeni:
– s relevantnim zakonodavstvom Unije i nacionalnim zakonodavstvom o gnojidbenim proizvodima, a posebno, prema potrebi, Uredbom (EZ) br. 2003/2003 i Uredbom (EU) 2019/1009, i
– sa zakonodavstvom Unije o nusproizvodima životinjskog podrijetla, a posebno Uredbom (EZ) br. 1069/2009 i Uredbom (EU) br. 142/2011, posebno prilozima V. i XI.”.
26. U trećem podstavku navedenog Priloga II. pojašnjava se da se gnojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari „[m]ogu […] upotrebljavati samo u skladu sa specifikacijama i ograničenjima upotrebe utvrđenima u predmetnom zakonodavstvu Unije i nacionalnom zakonodavstvu”. U priloženoj tablici dodaju se strogi uvjeti za ekološku proizvodnju.
27. Konkretno, u toj se tablici navodi da su u ekološkoj proizvodnji sljedeći proizvodi „zabranjen[i] ako potječ[u] iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja”: stajski gnoj(16); osušeni stajski gnoj i dehidrirani gnoj peradi; kompostirani životinjski izmet, uključujući gnoj peradi i kompostirani stajski gnoj; i tekući životinjski izmet(17).
28. Kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, industrijski poljoprivredni uzgoj nije definiran Provedbenom uredbom 2021/1165 ili Uredbom 2018/848, a ni nijednim drugim pravnim pravilom Unije.
29. Osim toga, čak se ni različite jezične verzije Provedbene uredbe 2021/1165 ne podudaraju u pogledu upotrebe pojma industrijskog poljoprivrednog uzgoja jer se u nekima od njih umjesto tog izraza upotrebljava izraz „(stočarska) proizvodnja bez zemljišta”(18).
30. Tim se okolnostima prouzročila heterogena praksa: neke države članice industrijski poljoprivredni uzgoj izjednačuju s uzgojem bez zemljišta dok druge industrijski poljoprivredni uzgoj definiraju upućivanjem na tehničke zahtjeve, pragove broja životinja i zahtjeve u pogledu hranidbe, koji se razlikuju.
31. Tim se razlikama narušava tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu te one negativno utječu na uključene gospodarske subjekte i na dobavljače gnojiva, poboljšivača tla i hranjivih tvari.
32. U Provedbenoj uredbi 2021/1165 ne upućuje se ni na nacionalna prava država članica u odnosu na kvalifikaciju industrijskog poljoprivrednog uzgoja. Sud taj izraz stoga treba protumačiti autonomno i ujednačeno(19) primjenom uobičajenih hermeneutičkih kriterija(20).
1. Doslovno tumačenje
33. U trećem podstavku Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165 ne pružaju se nikakve naznake o smislu izraza industrijskog poljoprivrednog uzgoja ni o njegovu poistovjećivanju s pojmom „(stočarska) proizvodnja bez zemljišta” ili razlikovanju od njega. Ne pružaju se ni u Uredbi 2018/848.
34. Primjena kriterija doslovnog tumačenja posebno je teška kada, kao što je to ovdje slučaj, postoje znatna odstupanja između jezičnih verzija trećeg podstavka Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165.
35. Usporedbom tih verzija ističe se da se u 21 od njih govori o uzgoju, proizvodnji ili poljoprivrednom gospodarenju, koji su kvalificirani kao industrijski(21), intenzivni(22) ili velikih razmjera(23). Ti bi se pojmovi mogli smatrati ekvivalentnima i, kao što sam to već istaknuo, odlučio sam se za primjenu pojma industrijskog poljoprivrednog uzgoja. Suprotno tomu, u verzijama na danskom, nizozemskom i portugalskom jeziku upotrebljava se pojam (stočarske) proizvodnje bez zemljišta(24).
36. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, različite jezične verzije moraju se tumačiti ujednačeno(25). Nijedna nema prednost u odnosu na druge(26).
37. U skladu s njezinim uobičajenim smislom, stočarska je djelatnost industrijska kada se stoka u pravilu drži u zatvorenim nastambama i u umjetnom stvorenim i kontroliranim uvjetima. Stoka se uzgaja upotrebom metoda svojstvenih industriji, odnosno metoda čiji je cilj maksimalno povećanje proizvodnje u najkraćem mogućem vremenu.
38. Industrijski poljoprivredni uzgoj u pravilu zahtijeva velika ulaganja, primjenu obogaćene hrane i preventivnu upotrebu antibiotika te visoku produktivnost, ali može prouzročiti znatno onečišćenje okoliša. Posebna zaštita dobrobiti životinja nije nužno među njegovim prioritetima(27).
39. Pojam uzgoja bez zemljišta ne definira se ni Provedbenom uredbom 2021/1165 ni bilo kojim drugim pravnim pravilom prava Unije. Spominje se u dijelu II. točki 1.1 Priloga II. Uredbi 2018/848 kada se navodi da se „stočarska proizvodnja bez zemljišta” zabranjuje u određenim uvjetima(28).
40. Uzgoj bez zemljišta stoga odgovara stočarskoj proizvodnji u umjetnim torovima kod koje hrana ne dolazi s površine na kojoj se nalazi poljoprivredno gospodarstvo čije se otpadne vode ispuštaju van(29).
41. Sa stajališta doslovnog tumačenja, industrijskim poljoprivrednim uzgojem obuhvaćen je uzgoj bez zemljišta, ali je on širi pojam. Mogu postojati poljoprivredna gospodarstva koja se zbog svojih značajki kvalificiraju kao industrijska iako imaju zemljišta(30).
42. Gramatičko tumačenje stoga navodi na zaključak da gnojivo, poboljšivači tla i hranjive tvari čija je upotreba u ekološkoj poljoprivredi zabranjena Prilogom II. Provedbenoj uredbi 2021/1165 potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja, a ne samo iz uzgoja bez zemljišta. Uzgoj bez zemljišta na neki je način najekstremniji, ali ne i jedini oblik industrijskog poljoprivrednog uzgoja.
2. Povijesno i sustavno tumačenje
43. Odstupanja između jezičnih verzija Provedbene uredbe 2021/1165 već su postojala u sustavu koji je prethodio trenutačnom sustavu [Uredba br. 834/2007 i Uredba br. 889/2008].
44. Člankom 12. stavkom 1. točkom (d) Uredbe br. 834/2007, osim upotrebe gnojiva i poboljšivača tla ekološkog podrijetla, dopuštala se upotreba onih koje je odobrila Komisija. U Prilogu I. Uredbi br. 889/2008, Komisija je dopustila primjenu istih proizvoda, osim onih koji potječu iz „industrijskog poljoprivrednog uzgoja” (većina verzija) ili „uzgoja bez zemljišta” (manjina verzija), a da pritom nije definirala te pojmove.
45. Prethodno, Uredbom (EEZ) br. 2092/91(31), koja je stavljena izvan snage Uredbom br. 834/2007, utvrđivalo se da:
– „Stajski gnoj” i „osušeni stajski gnoj i dehidrirani gnoj peradi” mogao se upotrebljavati „samo ako je potjecao iz ekstenzivnog uzgoja u smislu članka 6. stavka 5. Uredbe (EEZ) br. 2328/91”(32). Ti se proizvodi stoga nisu mogli upotrebljavati kao gnojiva u ekološkoj poljoprivredi ako su potjecali iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja.
– Upotreba „kompostiranog životinjskog izmeta, uključujući gnoj peradi i kompostirani stajski gnoj” i „tekućeg životinjskog izmeta” nije bila dopuštena ako su potjecali iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja (bila je „zabranjena ako potječu iz intenzivnog [industrijskog] poljoprivrednog uzgoja” ili, u nekim verzijama, „uzgoja bez zemljišta”).
46. Zakonodavni razvoj pokazuje da se pojam industrijskog poljoprivrednog uzgoja većinom upotrebljavao u propisima Unije prije Provedbene uredbe 2021/1165. Isto tako, upućuje na to da je pojam uzgoja bez zemljišta obuhvaćen širim pojmom industrijskog poljoprivrednog uzgoja.
3. Teleološko tumačenje
47. Propisi Unije o ekološkoj proizvodnji temelje se na različitim ciljevima, od kojih se za potrebe ovog predmeta ističu zaštita dobrobiti životinja i očuvanje povjerenja potrošača u proizvode koji su označeni kao ekološki.
48. Tumačenje uvodnih izjava 1.(33) i 2.(34) Uredbe 2018/848, kao i njezina članka 4., ide u prilog tome da je zaštita dobrobiti životinja cilj tih odredbi koji je u skladu s člankom 13. UFEU-a. U skladu s tim člankom, Unija i države članice, „budući da su životinje čuvstvena bića, punu pažnju posvećuju zahtjevima za dobrobit životinja” kada oblikuju i provode njezinu politiku(35).
49. Sud je presudio da „[n]aglašavajući u više navrata svoju volju osiguranja visoke razine dobrobiti životinja u okviru ekološkog uzgoja, zakonodavac Unije namjeravao je istaknuti da je taj način poljoprivredne proizvodnje obilježen poštovanjem strožih standarda u području dobrobiti životinja na svim mjestima i u svim stadijima te proizvodnje gdje je moguće još poboljšati tu dobrobit”(36).
50. U svrhu zaštite dobrobiti životinja u ekološkoj proizvodnji zagovara se ograničavanje upotrebe otpadnih voda koje potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja. Suprotno tomu, ekstenzivni uzgoj u skladu je s visokom razinom dobrobiti životinja i onda kada nije ekološki.
51. Uvodnom izjavom 6. Uredbe 2018/848 propisuje se da je cilj pravnog okvira o ekološkoj proizvodnji, među ostalim „održavanje i opravdavanje povjerenja potrošača u proizvode koji su označeni kao ekološki”.
52. Legitimna očekivanja potrošača ekoloških proizvoda osiguravaju se bolje ako unosi u ekološku poljoprivredu potječu iz ekoloških izvora (ili, kada oni nisu dovoljni, ako se upotrebljavaju neekološki unosi koje je, međutim, izričito odobrila Komisija s ciljem isključivanja onečišćujućih tvari u najvećoj mogućoj mjeri). Ista se logika održava u slučaju gnojivâ, kada se isključuju ona koja potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja.
53. Utjecaj tih dvaju ciljeva na tumačenje pojma industrijskog poljoprivrednog uzgoja podudara se s onim koji proizlazi iz primjene kriterijâ doslovnog i povijesnog tumačenja. Osim toga, to je tumačenje u skladu s dijelom I. točkom 1.9.2 podtočkom (c) i točkom 1.9.3 Priloga II. Uredbi 2018/848 kojim se u pravilu u ekološkoj poljoprivredi predviđa upotreba, po mogućnosti, stajskoga gnoja ili ekoloških tvari iz ekološke proizvodnje.
54. Samo kada plodnost tla i hranidbene potrebe bilja nije moguće zadovoljiti stajskim gnojem ili ekološkim tvarima iz ekološke proizvodnje, može se iznimno primijeniti članak 24. stavak 4. točka (d) Uredbe 2018/848. U skladu s tim člankom dopušta se primjena (i to samo u mjeri u kojoj je to potrebno) (neekoloških) gnojiva, poboljšivača tla i hranjivih tvari koje je izričito odobrila Komisija, a koji ne potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja u skladu s trećim podstavkom Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165.
55. Tu iznimku od općeg pravila treba usko tumačiti u skladu s ciljevima propisa o ekološkoj poljoprivredi(37).
56. Suprotno tomu, ako se u ekološkoj poljoprivredi zabrana ograniči samo na upotrebu stajskog gnoja koji potječe iz uzgoja bez zemljišta, dala bi se prednost pretjerano uskom tumačenju ograničenja iz trećeg podstavka Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165.
57. AFAÏA je na raspravi zagovarala upravo to široko tumačenje te je pritom tvrdila da se tako osigurava dostupnost stajskog gnoja za ekološku poljoprivredu koja je u stalnom rastu i izbjegava primjena kemijskih gnojiva koja su štetnija za okoliš i za dugotrajnu plodnost tala. Međutim, prema podacima koje je na raspravi pružila francuska vlada, to tumačenje zasada nije nužno kako bi se osigurala dovoljna dostupnost stajskog gnoja u ekološkoj poljoprivredi(38).
58. Ciljevi zaštite dobrobiti životinja i ispunjavanja legitimnih očekivanja potrošača ekoloških proizvoda bolje se postižu, ponavljam, kada se smatra da stajski gnoj koji potječe iz konvencionalnog uzgoja (čija je upotreba dopuštena u ekološkoj poljoprivredi) nije stajski gnoj koji potječe iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja. Potonjim je pojmom naravno obuhvaćena stočarska proizvodnja bez zemljišta, ali i druge vrste proizvodnje, poput proizvodnje na nedovoljnim i ograničenim zemljištima.
59. Ukratko, smatram da pravilno tumačenje trećeg podstavka Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165 dovodi do zaključka da je pojam „(stočarska) proizvodnja bez zemljišta” uži i da nije ekvivalentan pojmu industrijskog poljoprivrednog uzgoja. Potonji pojam obuhvaća prvonavedeni pojam, na način da gnojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari koji potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja, a ne samo iz uzgoja bez zemljišta, nisu dopušteni u ekološkoj proizvodnji.
B. Drugo prethodno pitanje
60. Sud koji je uputio zahtjev upućuje svoje drugo pitanje u slučaju (s kojim se slažem) da se pojam industrijskog poljoprivrednog uzgoja razlikuje od pojma stočarske proizvodnje bez zemljišta. Tim pitanjem želi znati koje kriterije treba uzeti u obzir kako bi se odlučilo treba li stočarsku proizvodnju kvalificirati kao industrijski poljoprivredni uzgoj u smislu Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165.
61. Kao što sam to već naveo, zakonodavac Unije nije definirao što smatra industrijskim poljoprivrednim uzgojem za potrebe primjene Provedbene uredbe 2021/1165. Neovisno o tom nepostojanju uređenja, Sud može pružiti sudu koji je uputio zahtjev naznake za tumačenje tog pojma, a da se to ne izjednači s preuzimanjem zakonodavne funkcije(39).
62. Dva informativna teksta, jedan Komisijin i drugi skupine stručnjaka koje je ona sazvala, daju određeno pojašnjenje u tom smislu.
1. Komisijin vodič iz 1995.
63. U Vodiču za primjenu Uredbe br. 2092/91, koji je izradila Komisija 1995.(40), objašnjeno je da zakonodavstvo Unije isključuje upotrebu otpadnih voda s industrijskih poljoprivrednih gospodarstava zbog tehnika intenzivnog uzgoja koje se upotrebljavaju i prisutnosti neželjenih ostataka u tim otpadnim vodama(41).
64. U Vodiču se priznaje da u pravu Unije nema standardizirane definicije poljoprivrednog industrijskog uzgoja te da je na državama članicama da utvrde područje primjene tog pojma. Međutim, Komisija je predložila da se u taj pojam uključe poljoprivredna gospodarstva na kojima:
– se, s jedne strane, upotrebljavaju objekti koji životinjama onemogućuju da se okrenu za 360 stupnjeva ili u kojima ih se uglavnom drži u mraku ili bez stelje, uključujući baterijske kaveze u slučaju peradi ili drugih životinja, te jedinice za brojlere nosivosti više od 25 kilograma po četvornom metru,
– s druge strane, ne postoje zemljišta za biljnu poljoprivrednu proizvodnju na kojima je moguća gnojidba.
2. Bilješka skupine stručnjaka iz 2021.
65. Komisija je 2021. sazvala skupinu stručnjaka kako bi, među ostalim zadaćama, utvrdila kriterije za ograničenje upotrebe gnojiva određenog podrijetla, što podrazumijeva utvrđivanje dosega pojma „industrijski poljoprivredni uzgoj”. U bilješci koju je objavila ta skupina(42) navodi se da ga ne može precizno definirati, ali da taj pojam treba primjenjivati na temelju skupa pokazatelja ili kriterija koji upućuju na postojanje industrijskog poljoprivrednog uzgoja odnosno na njegovu odsutnost.
66. Među kriterijima kojima se dokazuje postojanje industrijskog poljoprivrednog uzgoja, u EGTOP-ovoj bilješki iz 2021. navode se sljedeći kriteriji: uzgoj životinja u kavezima (perad, kunići itd.); sustavi koji životinjama onemogućuju kretanje, odnosno da se okrenu za 360 stupnjeva; sustavi uzgoja bez zemljišta; životinje koje se uzgajaju radi proizvodnje krzna; gustoća populacije životinja u objektima za hranidbu (pojilice), koja prekoračuje određeno ograničenje; uvjeti koji se odnose na dobrobit životinja (sustavi nastambi, puni pod, osvjetljenje itd.); poljoprivredna gospodarstva koja podrazumijevaju prijevoz na velike udaljenosti; preventivna upotreba antibiotika; upotreba hrane za životinje s genetski modificiranim organizmima.
67. Kao kriteriji na temelju kojih se smatra da konvencionalno poljoprivredno gospodarstvo ne obavlja industrijski poljoprivredni uzgoj, u EGTOP-ovoj bilješki iz 2021. nabrajaju se sljedeći kriteriji: slobodni uzgoj; poštovanje sustava kvalitete (poput Label Rouge, Compassion in World Farming, nacionalni sustavi kvalitete itd.) ili sustava prodaje na farmi i označavanja zemljopisnog podrijetla (zaštićene oznake izvornosti, zaštićene oznake zemljopisnog podrijetla); ograničena upotreba antibiotika na način sličan onome u ekološkom uzgoju; materijali za stelju biljnog podrijetla za povećanje sadržaja organskih tvari u tlu; ograničenje gustoće populacije životinja na hranilicama i pojilicama; poštovanje zakonodavstva Unije u području dobrobiti životinja; upotreba sirovina lokalnog podrijetla.
3. Drugi tekstovi i pristup u odgovoru Suda
68. Osim dva prethodno navedena teksta, postoje odredbe Unije koje se odnose na poljoprivredna gospodarstva za industrijski uzgoj životinja. To je slučaj s člankom 4. Direktive 2011/92/EU(43), kojim se za projekte navedene u Prilogu I., među kojima se nalaze određena „[p]ostrojenja za intenzivni uzgoj peradi ili svinja” (točka 17.) uvodi obveza procjene učinaka na okoliš(44).
69. Kao što je to izneseno na raspravi, područje primjene tih odredbi Direktive 2011/92 odnosi se na postupke procjene učinaka na okoliš, ali mogu poslužiti kao (približne) smjernice za utvrđivanje industrijske prirode odnosnih poljoprivrednih gospodarstava(45).
70. Na temelju tih referentnih elemenata Sud može sudu koji je uputio zahtjev pružiti određene naznake kao smjernice kako bi mogao utvrditi koje su otpadne vode od uzgoja dopuštene u ekološkoj poljoprivredi, s obzirom na to da ne potječu iz industrijskog uzgoja.
71. Trebalo bi razlikovati tri vrste otpadnih voda: (a) one koje potječu iz ekološkog uzgoja; (b) one koje potječu iz konvencionalnog, ekstenzivnog ili neindustrijskog uzgoja; i (c) one koje potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja.
a) Otpadne vode koje potječu iz ekološkog uzgoja
72. Uredbom 2018/848 za ekološku poljoprivredu uvodi se obveza upotrebe, po mogućnosti, stajskoga gnoja i ostalih gnojiva koji potječu iz ekološkog uzgoja (Prilog II. dio I. točka 1.9.2 podtočka (c)).
73. Taj gnoj i gnojiva ne mogu potjecati iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja koji se ne može kvalificirati kao ekološka stočarska proizvodnja u skladu s Uredbom 2018/848 i njezinim provedbenim pravilima.
b) Otpadne vode koje potječu iz konvencionalnog ekstenzivnog ili neindustrijskog uzgoja
74. Kao što sam to već objasnio, člankom 24. stavkom 1. Uredbe 2018/848 iznimno se dopušta da Komisija odobri određene proizvode i tvari poput gnojiva, poboljšivača tla i hranjivih tvari za upotrebu u ekološkoj proizvodnji posredstvom sustava ograničavajućih popisa.
75. Ti proizvodi i tvari nabrojani su u Prilogu II. Provedbenoj uredbi 2021/1165. U trećem podstavku tog priloga pojašnjava se da se oni „[m]ogu […] upotrebljavati samo u skladu sa specifikacijama i ograničenjima upotrebe utvrđenima u predmetnom zakonodavstvu Unije i nacionalnom zakonodavstvu”. Kao dodatno ograničenje za ekološku poljoprivredu, dodaje se nemogućnost upotrebe otpadnih voda koje potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja.
76. Tim se popisom u konačnici odobrava upotreba gnojiva i stajskog gnoja koji potječu iz konvencionalnog (neekološkog) neindustrijskog uzgoja u ekološkoj biljnoj proizvodnji.
77. Ne dvojim da konvencionalni neindustrijski uzgoj uključuje konvencionalni ekstenzivni uzgoj, tako da se otpadne vode iz tog uzgoja mogu upotrebljavati u skladu s Prilogom II. Provedbenoj uredbi 2021/1165.
78. Za utvrđivanje toga što se smatra ekstenzivnim uzgojem, koristan je Komisijin vodič iz 1995. u kojem se u pogledu uzgoja goveda upućuje na članak 6. stavak 5. Uredbe br. 2328/91(46), kao i na kriterije koje je Komisija navela za ostale vrste životinja prema različitim uredbama Unije.
79. Razlikovanje kriterija primjenjivih na pojam konvencionalnog neindustrijskog uzgoja složenije je. Taj će se pojam izvesti a sensu contrario od pojma industrijskog poljoprivrednog uzgoja, pri čemu će se uzeti u obzir da je sav industrijski poljoprivredni uzgoj konvencionalan jer ne ispunjava zahtjeve ekološke stočarske proizvodnje.
c) Otpadne vode koje potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja
80. Ponavljam da se Prilogom II. Provedbenoj uredbi 2021/1165 u ekološkoj biljnoj proizvodnji zabranjuje upotreba stajskog gnoja koji potječe iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja. Za tumačenje potonjeg izraza s obzirom na Komisijin vodič iz 1995. i EGTOP-ovu bilješku iz 2021., relevantni su sljedeći kvalitativni kriteriji čije nabrajanje nije iscrpno:
– Sustav životinjskog uzgoja. Uzgoj u kavezima, odjeljcima i na podovima bez nagiba značajka je koja je svojstvena industrijskom poljoprivrednom uzgoju(47) i slobodni uzgoj upućuje na to da stočarska proizvodnja, u načelu, nije industrijska.
– Mogućnost kretanja životinja. Upotreba sustava kojima se životinjama onemogućuje da se okrenu za 360 stupnjeva još je jedan element svojstven industrijskom poljoprivrednom uzgoju. U industrijskom poljoprivrednom uzgoju naravno nema ispaše ni sezonskog preseljenja radi ispaše, što su prakse svojstvene ekstenzivnom uzgoju i ekološkoj proizvodnji.
– Dostupnost zemljišta na poljoprivrednom gospodarstvu. Kada nema dodatnih zemljišta osim onog u toru poljoprivrednog gospodarstva, bit će riječ o stočarskoj proizvodnji bez zemljišta koja je po svojoj prirodi industrijska, s obzirom na to da hrana za životinje dolazi izvana i da tlo ne može bezopasno apsorbirati njihove otpadne vode. Međutim, poljoprivredno gospodarstvo sa zemljištem mora poštovati minimalnu površinu po životinji da ne bi bilo industrijsko. Gustoća populacije, kao što je to logično, ovisi o vrsti životinja i njome treba osigurati mogućnost dobivanja dijela hrane za životinje i upotrebe dijela njihovih otpadnih voda kao gnojiva.
– Uzgojne prakse i uvjeti u torovima na poljoprivrednom gospodarstvu. Relevantna je dostupnost pojilica i hranilica po grlu stoke te uvjeti koji se odnose na dobrobit životinja (sustavi nastambi, puni pod, osvjetljenje itd.). Upotreba mrežastih i orebrenih konstrukcija umjesto punog poda upućuje na industrijski poljoprivredni uzgoj jednako kao i nepostojanje suhih podova sa steljom biljnog podrijetla za odmor životinja(48).
– Vrsta stočne hrane. Hrana koja se dobavlja izvan poljoprivrednog gospodarstva te upotreba hrane za životinje obilježja su industrijskog poljoprivrednog uzgoja, jednako kao i nepostojanje pristupa pašnjacima ili krmenom bilju kao hrani.
– Sustavi profilakse. Općenita upotreba preventivnog liječenja na bazi određenih veterinarskih lijekova upućuje na industrijski poljoprivredni uzgoj u kojem se životinje uzgajaju u prenapučenom prostoru i u kojem je opasnost od epidemija veća.
– Upotreba, također općenita, tvari za pospješivanje rasta ili proizvodnje i hormona i sličnih tvari radi kontrole reprodukcije ili za druge namjene(49).
81. Za razliku od onog što predlaže francuska vlada, kvantitativni kriterij broja životinja, odvojen od površine poljoprivrednog gospodarstva, ne čini mi se sam po sebi odgovarajućim za definiranje industrijskog poljoprivrednog uzgoja. Broj životinja može upućivati na industrijski poljoprivredni uzgoj, ali ne može biti kriterij koji se primjenjuje zasebno i neovisno o prethodno navedenim kvalitativnim kriterijima.
82. Točno je da se točkom 17. Priloga I. Direktivi 2011/92 određuju pragovi prema broju životinja za potrebe procjene učinka poljoprivrednih gospodarstava za intenzivni uzgoja pilića i svinja na okoliš. Međutim, velike dimenzije poljoprivrednog gospodarstva ne podrazumijevaju nužno da je ono industrijsko, iako bi mu bilo potrebno veliko zemljište da ne bude takve prirode(50). Veliko poljoprivredno gospodarstvo u svakom slučaju može imati veliki utjecaj na okoliš pa se zato Direktivom 2011/92 zahtijeva da se procijeni njegov učinak na okoliš, što ne vrijedi za malo poljoprivredno gospodarstvo, iako se bavi intenzivnim uzgojem.
V. Zaključak
83. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Conseilu d’État (Državno vijeće, u svojstvu Vrhovnog upravnog suda, Francuska) odgovori na sljedeći način:
„Treći podstavak Priloga II. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) 2021/1165 оd 15. srpnja 2021. o odobravanju određenih proizvoda i tvari za upotrebu u ekološkoj proizvodnji i utvrđivanju njihovih popisa,
treba tumačiti na način da:
– je pojam ‚(stočarska) proizvodnja bez zemljišta’ uži i nije ekvivalentan pojmu ‚industrijski poljoprivredni uzgoj’ kojim je obuhvaćen prvonavedeni pojam. U ekološkoj biljnoj proizvodnji ne mogu se upotrebljavati gnojiva, poboljšivači tla i hranjive tvari koji potječu iz industrijskog poljoprivrednog uzgoja ni, a fortiori, oni koji potječu iz (stočarske) proizvodnje bez zemljišta.
– Kako bi se poljoprivredni uzgoj kvalificirao kao industrijski za potrebe trećeg podstavka Priloga II. Provedbenoj uredbi 2021/1165 mogu se upotrijebiti, među ostalim, sljedeći kvalitativni kriteriji: sustav uzgoja životinja, njihova mogućnost kretanja, dostupnost zemljišta na poljoprivrednom gospodarstvu i gustoća populacije životinja na tim zemljištima, uzgojne prakse i uvjeti u torovima na poljoprivrednom gospodarstvu, vrsta stočne hrane, sustavi profilakse i upotreba kemijskih tvari za pospješivanje rasta ili radi kontrole reprodukcije.”