Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA IŠVADA,
pateikta 2024 m. balandžio 25 d.(1)
Byla C-228/23
Association AFAÏA
prieš
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
dalyvaujant
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
(Conseil d’État (Valstybės Taryba, veikianti kaip Vyriausiasis administracinis teismas, Prancūzija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Žemės ūkis – Ekologinė gamyba – Reglamentas (ES) 2018/848 – Trąšų, dirvožemio gerinimo priemonių ir maisto medžiagų naudojimas ekologinėje gamyboje – Įgyvendinimo reglamentas (ES) 2021/1165 – II priedas – Pramoninės gyvulininkystės ir bežemės gyvulininkystės sąvokos – Kriterijai, pagal kuriuos gyvulininkystė priskiriama prie pramoninės gyvulininkystės, kaip tai suprantama pagal Įgyvendinimo reglamento (ES) 2021/1165 II priedą“
1. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą siekiama, kad Teisingumo Teismas išaiškintų pramoninės gyvulininkystės(2) sąvoką, minimą Reglamente (ES) 2018/848(3) ir Įgyvendinimo reglamente (ES) 2021/1165(4).
2. Pagrindinė byla susijusi su ekologinės gamybos masto didėjimu(5), kuris reglamentuojamas ir Sąjungos teisėje. Viena iš kylančių problemų – tai tokiai gamybai naudojamos žemės tręšimas(6), kurio tvarkos Europos Sąjungos teisės aktų leidėjas dar pakankamai tiksliai neapibrėžė.
3. Pagal Reglamentą 2018/848 ir Įgyvendinimo reglamentą 2021/1165 ekologiškai ūkininkaujant išimties tvarka tam tikromis sąlygomis galima naudoti neekologinį mėšlą(7), gautą iš įprastos gyvulininkystės(8). Pagrindinis šių reglamentų taisyklėse nustatytas tokio mėšlo naudojimo apribojimas yra tas, kad neturi būti naudojamas iš pramoninės gyvulininkystės gautas mėšlas. Prašymu priimti prejudicinį sprendimą siekiama tiksliai nustatyti, ką reiškia sąvoka „pramoninė gyvulininkystė“.
I. Teisinis pagrindas: Sąjungos teisė
A. Reglamentas 2018/848
4. 4 straipsnyje „Tikslai“ nustatyta:
„Ekologine gamyba siekiama šių bendrųjų tikslų: <...> b) užtikrinti ilgalaikį dirvožemio derlingumą; <…> d) svariai prisidėti užtikrinant netoksišką aplinką; e) prisidėti prie aukštų gyvūnų gerovės standartų užtikrinimo, visų pirma atsižvelgiant į gyvūnų rūšims būdingus elgsenos poreikius. <...>“
5. 5 straipsnyje „Bendrieji principai“ nurodyta:
„Ekologinė gamyba – tai tvaraus valdymo sistema, grindžiama šiais bendraisiais principais:
a) atsižvelgti į gamtos sistemas bei ciklus ir išlaikyti bei gerinti dirvožemio, vandens ir oro būklę, augalų ir gyvūnų sveikatą, taip pat jų tarpusavio pusiausvyrą;
<…>
d) gaminti labai įvairių ir aukštos kokybės maisto bei kitų žemės ūkio ir akvakultūros produktų, patenkinančių prekių, pagamintų naudojant aplinkai, žmonių sveikatai, augalų sveikatai ar gyvūnų sveikatai ir gerovei nekenkiančius procesus, vartojimo paklausą;
<…>
g) riboti išorės medžiagų naudojimą; kai išorės medžiagų naudojimas būtinas arba kai f punkte nurodytos tinkamos valdymo praktikos ir metodų nėra, naudojamos tik šios išorės medžiagos:
i) ekologinės gamybos metodais pagamintos medžiagos; augalų dauginamosios medžiagos atveju pirmenybė teikiama veislėms, atrinktoms atsižvelgiant į jų atitiktį specialiems ekologinio žemės ūkio poreikiams ir tikslams;
ii) natūralios arba natūraliu būdu gautos medžiagos;
iii) mažo tirpumo mineralinės trąšos;
<…>
j) palaikyti aukštą gyvūnų gerovės lygį atsižvelgiant į kiekvienai rūšiai būdingus poreikius.“
6. 9 straipsnio „Bendrosios gamybos taisyklės“ 3 dalyje numatyta:
„24 ir 25 straipsniuose ir II priede nurodytais tikslais ir naudojimo tikslais ekologinėje gamyboje galima naudoti tik pagal tas nuostatas leidžiamus produktus ir medžiagas, su sąlyga, kad juos, remiantis atitinkamomis Sąjungos teisės nuostatomis ir, jei taikytina, remiantis Sąjungos teise grindžiamomis nacionalinėmis nuostatomis, taip pat leista naudoti neekologinėje gamyboje.
<...>“
7. 12 straipsnio („Augalinių produktų gamybos taisyklės“) 1 dalyje nustatyta:
„Augalus auginantys arba augalinius produktus gaminantys veiklos vykdytojai visų pirma laikosi II priedo I dalyje nustatytų išsamių taisyklių.“
8. 14 straipsnio („Ūkinių gyvūnų auginimo taisyklės“) 1 dalyje nurodyta:
„Gyvulininkystės produktus gaminantys veiklos vykdytojai visų pirma laikosi II priedo II dalyje ir bet kokiuose šio straipsnio 3 dalyje nurodytuose įgyvendinimo aktuose nustatytų išsamių gamybos taisyklių.“
9. 24 straipsnyje („Leidimo naudoti produktus ir medžiagas ekologinėje gamyboje suteikimas“) numatyta:
„1. Komisija gali leisti naudoti tam tikrus produktus ir medžiagas ekologinėje gamyboje ir įtraukia visus tokius leistus naudoti produktus ir medžiagas į ribotus sąrašus, kad jie būtų naudojami kaip:
<…>
b) trąšos, dirvožemio gerinimo priemonės ir maistingosios medžiagos;
<...>
3. Leidžiant ekologinėje gamyboje naudoti 1 dalyje nurodytus produktus ir medžiagas taikomi II skyriuje nustatyti principai bei toliau nurodyti kriterijai (vertinant jų visumą):
<…>
d) 1 dalies b punkte nurodytų produktų naudojimas yra būtinas skatinant ar palaikant dirvožemio derlingumą arba tenkinant konkrečius žemės ūkio augalų mitybos poreikius, arba tai būtina dėl konkrečių dirvožemio gerinimo tikslų;
<...>“
10. II priedo I dalyje („Augalinių produktų gamybos taisyklės“) nurodyta:
„Be 9–12 straipsniuose nustatytų gamybos taisyklių, ekologinei augalinių produktų gamybai taikomos šioje dalyje nustatytos taisyklės.
1. Bendrieji reikalavimai
<…>
1.9. Dirvožemio tvarkymas ir tręšimas
<…>
1.9.2. Dirvožemio derlingumas ir biologinis aktyvumas išlaikomas ir didinamas:
<…>
c) visais atvejais – tręšiant iš ekologinės gamybos gaunamu ūkinių gyvūnų mėšlu ar iš tokios gamybos gaunamomis organinėmis medžiagomis, kuriuos pageidautina naudoti kompostuotus.
1.9.3. Kai mitybiniams augalų poreikiams patenkinti nepakanka 1.9.1 ir 1.9.2 punktuose nurodytų priemonių, gali būti naudojamos tik pagal 24 straipsnį ekologinėje gamyboje leidžiamos trąšos ir dirvožemio gerinimo priemonės ir tik tiek, kiek būtina.
<...>“
11. II priedo II dalyje („Gyvulininkystės produktų gamybos taisyklės“) numatyta:
„Be 9, 10, 11 ir 14 straipsniuose nustatytų gamybos taisyklių, ekologinei gyvulininkystės produktų gamybai taikomos šioje dalyje nustatytos taisyklės.
1. Bendrieji reikalavimai
1.1. Išskyrus bitininkystę, draudžiama gaminti gyvulininkystės produktus neturint žemės, jei ūkininkas, ketinantis ekologiškai auginti ūkinius gyvūnus[,] nevaldo žemės ūkio paskirties žemės ir nėra sudaręs rašytinio bendradarbiavimo susitarimo su ūkininku dėl tiems ūkiniams gyvūnams skirtų ekologinės gamybos vienetų ar perėjimo prie ekologinės gamybos laikotarpio gamybos vienetų naudojimo.
<…>
1.4. 2.1. <...> ekologiškai auginami gyvūnai ganomi ekologiškuose žemės plotuose. <...>
1.6.3. Gyvūnų laikymo tankis pastatuose turi būti toks, kad jiems būtų patogu, būtų paisoma jų gerovės ir tenkinami kiekvienos rūšies gyvūnams būdingi poreikiai, ir visų pirma turi priklausyti nuo gyvūnų rūšies, veislės ir amžiaus. <…>
<...>
1.6.8. Bet kurios rūšies ūkinių gyvūnų auginimui nenaudojami narvai, gardai ir jie nelaikomi be kraiko pakloto.
<...>“
B. Įgyvendinimo reglamentas 2021/1165
12. 2 straipsnyje numatyta:
„Taikant Reglamento (ES) 2018/848 24 straipsnio 1 dalies b punktą, augalų mitybai <...> kaip trąšos, dirvožemio gerinimo priemonės ir maisto medžiagos [ekologinėje gamyboje] gali būti naudojami tik šio reglamento II priede išvardyti produktai ir medžiagos, jei jie atitinka atitinkamas Sąjungos teisės nuostatas. <...>“
13. II priede nustatyta:
„Šiame priede išvardytos trąšos, dirvožemio gerinimo priemonės ir maisto medžiagos <...> gali būti naudojamos ekologinėje gamyboje, jei jos atitinka:
– atitinkamus Sąjungos ir nacionalinės teisės aktus dėl tręšiamųjų produktų, visų pirma, kai taikytina, Reglamentą (EB) Nr. 2003/2003 ir Reglamentą (ES) 2019/1009, ir
<…>
Jie gali būti naudojami tik laikantis tų atitinkamų Sąjungos ir nacionalinės teisės aktų specifikacijų ir naudojimo apribojimų. Griežtesnės naudojimo ekologinėje gamyboje sąlygos nurodytos lentelių dešinėje skiltyje.
Pavadinimas Sudėtiniai produktai arba produktai, kuriuos sudaro tik šios medžiagos | Aprašymas, specialiosios sąlygos ir apribojimai |
Gyvūnų mėšlas | produktas, sudarytas iš gyvūnų ekskrementų mišinio ir augalinės medžiagos (pakratų ir pašarinių žaliavų) medžiagos, gautos pramoninės žemdirbystės [gyvulininkystės] būdu, draudžiamos |
Sausas gyvūnų mėšlas ir dehidratuotas naminių paukščių mėšlas | medžiagos, gautos pramoninės žemdirbystės [gyvulininkystės] būdu, draudžiamos |
Gyvūnų ekskrementų kompostas, kuriame yra naminių paukščių mėšlo ir gyvūnų mėšlo komposto | medžiagos, gautos pramoninės žemdirbystės [gyvulininkystės] būdu, draudžiamos |
Skysti gyvūnų ekskrementai | naudojami po kontroliuojamos fermentacijos ir (arba) atskiesti tam tikru santykiu medžiagos, gautos pramoninės žemdirbystės [gyvulininkystės] būdu, draudžiamos |
<...>“
II. Faktinės aplinkybės, byla ir prejudiciniai klausimai
14. Institut national de l’origine et de la qualité (Nacionalinis kilmės ir kokybės institutas (Prancūzija); toliau – INAO) yra viešoji įstaiga, kuri, būdama pavaldi kompetentingai ministerijai, yra atsakinga už šios valstybės narės politikos, susijusios su oficialiais žemės ūkio ir žemės ūkio maisto produktų kokybės ir kilmės identifikavimo žymenimis, įgyvendinimą.
15. 2020 m. INAO iš dalies pakeitė Europos Sąjungos reglamentų „Aiškinimo vadovą“(9), siekdamas visų pirma išaiškinti Reglamento (EB) Nr. 889/2008(10) I priede nustatytą draudimą ekologinei gamybai skirtoje žemėje naudoti gyvūninės kilmės trąšas ir dirvožemio savybes gerinančias medžiagas, „gautas iš pramoninės gyvulininkystės“.
16. Pagal Aiškinimo vadovą draudžiama naudoti mėšlą, gautą „iš ūkių, kuriuose gyvūnai auginami naudojant vientisą gardelių ar grotelių sistemą ir viršija Direktyvos 2011/92/ES I priede nustatytus ribinius dydžius“, taip pat mėšlą, gautą „iš ūkių, kuriuose gyvūnai auginami narvuose ir viršija“ tuos pačius ribinius dydžius.
17. Asociacija AFAÏA(11) paprašė panaikinti šią vadovo dalį, tačiau 2020 m. vasario 4 d. INAO atmetė jos prašymą.
18. AFAÏA paprašė Conseil d’État (Valstybės Taryba, veikianti kaip Vyriausiasis administracinis teismas) panaikinti 2020 m. vasario 4 d. INAO sprendimą(12). Jos nuomone, INAO neturėjo kompetencijos patvirtinti reglamentus (EB) Nr. 834/2007(13) ir Nr. 889/2008 papildančių priemonių, o Aiškinimo vadove neatsižvelgta į šių reglamentų prasmę ir taikymo sritį. Byloje buvo pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą.
19. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad turi būti taikomi priimant sprendimą galioję teisės aktai, t. y. Reglamentas 2018/848 ir Įgyvendinimo reglamentas 2021/1165. Įsigaliojus abiem reglamentams, INAO atnaujino Aiškinimo vadovą, tačiau nepakeitė jo turinio, susijusio su sąvokos „pramoninė gyvulininkystė“ apibrėžtimi(14).
20. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad:
– įvairiose kalbinėse versijose pramoninės gyvulininkystės sąvoka skiriasi(15) ir nėra apibrėžta nei Įgyvendinimo reglamente 2021/1165, nei Reglamente 2018/848, nei ankstesnėse ekologinį ūkininkavimą reglamentuojančiose teisės normose,
– ši sąvoka valstybėse narėse aiškinama skirtingai: vienose ji vis dar prilyginama bežemei gyvulininkystei, o kitose šios dvi sąvokos atskirtos ir pramoninė gyvulininkystė apibrėžta nurodant techninius reikalavimus, gyvūnų skaičiaus ribinius dydžius bei šėrimo sąlygas.
21. Tokiomis aplinkybėmis nacionalinis teismas pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Reglamento 2021/1165 <...> II priedas turi būti aiškinamas taip, kad jame vartojama pramoninės gyvulininkystės sąvoka yra lygiavertė bežemės gyvulininkystės sąvokai?
2. Jeigu pramoninės gyvulininkystės sąvoka skiriasi nuo bežemės gyvulininkystės sąvokos, į kokius kriterijus reikia atsižvelgti siekiant nustatyti, ar gyvulininkystės ūkis turi būti laikomas pramoniniu, kaip tai suprantama pagal Reglamento 2021/1165 II priedą?“
III. Procesas Teisingumo Teisme
22. Teisingumo Teismas prašymą priimti prejudicinį sprendimą gavo 2023 m. balandžio 12 d.
23. Rašytines pastabas pateikė AFAÏA, Suomijos ir Prancūzijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija.
24. 2024 m. vasario 21 d. teismo posėdyje dalyvavo AFAÏA, Prancūzijos vyriausybės ir Komisijos atstovai.
IV. Vertinimas
A. Pirmasis prejudicinis klausimas: „pramoninės gyvulininkystės“ ir „bežemės gyvulininkystės“ skirtumas
25. Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedo pirmoje pastraipoje nurodyta, kad „[š]iame priede išvardytos trąšos, dirvožemio gerinimo priemonės ir maisto medžiagos gali būti naudojamos ekologinėje gamyboje, jei atitinka:
– atitinkamus Sąjungos ir nacionalinės teisės aktus dėl tręšiamųjų produktų, visų pirma, kai taikytina, Reglamentą (EB) Nr. 2003/2003 ir Reglamentą (ES) 2019/1009, ir
– Sąjungos teisės aktus dėl šalutinių gyvūninių produktų, visų pirma Reglamentą (EB) Nr. 1069/2009 ir Reglamentą (ES) Nr. 142/2011, ypač jo V ir XI priedus“.
26. Minėto II priedo trečioje pastraipoje nustatyta, kad trąšos, dirvožemio gerinimo priemonės ir maisto medžiagos „gali būti naudojam[os] tik laikantis tų atitinkamų Sąjungos ir nacionalinės teisės aktų specifikacijų ir naudojimo apribojimų“. Pridėtoje lentelėje nurodytos ekologinei gamybai taikomos ribojamosios sąlygos.
27. Konkrečiai kalbant, šioje lentelėje numatyta, kad ekologinėje gamyboje yra „[draudžiamos] medžiagos, gautos pramoninės žemdirbystės [gyvulininkystės] būdu“: gyvūnų mėšlas(16), sausas gyvūnų mėšlas ir dehidratuotas naminių paukščių mėšlas, gyvūnų ekskrementų kompostas, kuriame yra naminių paukščių mėšlo ir gyvūnų mėšlo komposto, ir skysti gyvūnų ekskrementai(17).
28. Kaip pabrėžė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pramoninės gyvulininkystės sąvoka neapibrėžta nei Įgyvendinimo reglamente 2021/1165, nei Reglamente 2018/848, nei jokioje kitoje Sąjungos teisės normoje.
29. Be to, vartojant pramoninės gyvulininkystės sąvoką įvairios Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 kalbinės versijos net nesutampa, nes kai kuriose iš jų vietoj šios sąvokos vartojama sąvoka „bežemė gyvulininkystė“(18).
30. Dėl šių aplinkybių atsirado nevienoda praktika: kai kurios valstybės narės pramoninę gyvulininkystę prilygina bežemei gyvulininkystei, o kitos pramoninę gyvulininkystę apibrėžia nurodydamos skirtingus techninius reikalavimus, gyvūnų skaičiaus ribinius dydžius ir šėrimo sąlygas.
31. Dėl tokių skirtumų iškraipoma konkurencija vidaus rinkoje ir daromas neigiamas poveikis atitinkamiems ūkio subjektams ir trąšų, dirvožemio gerinimo priemonių bei maisto medžiagų tiekėjams.
32. Įgyvendinimo reglamente 2021/1165 taip pat nenurodyta, kad pramoninės gyvulininkystės sąvokos reikšmė turi būti nustatyta valstybių narių nacionalinėje teisėje. Taigi Teisingumo Teismas šią sąvoką turi aiškinti savarankiškai ir vienodai(19), taikydamas įprastus aiškinimo kriterijus(20).
1. Pažodinis aiškinimas
33. Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedo trečioje pastraipoje nenurodyta, ką reiškia sąvoka „pramoninė gyvulininkystė“, taip pat nenumatyta, kad ji sutampa su sąvoka „bežemė gyvulininkystė“ ar skiriasi nuo jos. Be to, tai nenurodyta ir Reglamente 2018/848.
34. Remtis pažodinio aiškinimo kriterijumi itin sunku, kai, kaip šiuo atveju, Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedo trečios pastraipos kalbinės versijos labai skiriasi.
35. Palyginus šias versijas matyti, kad 21-oje iš jų minima gyvulininkystė, gamyba ar ūkis, kurie laikomi pramonine(21), intensyviąja(22) ar didelio masto(23) gyvulininkyste, gamyba ar ūkiu. Šiuos terminus galima laikyti lygiaverčiais; kaip minėjau, pasirinkau vartoti terminą pramoninė gyvulininkystė. Priešingai, versijose danų, nyderlandų ir portugalų kalbomis vartojama sąvoka bežemė gyvulininkystė(24).
36. Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją įvairios kalbinės versijos turi būti aiškinamos vienodai(25). Nė viena iš jų neturi pirmenybės, palyginti su kitomis kalbinėmis versijomis(26).
37. Pagal įprastą prasmę pramoninė gyvulininkystė – tai gyvulininkystė, kai gyvūnai paprastai laikomi pastogėse, dirbtinai sukurtomis ir kontroliuojamomis sąlygomis. Gyvūnai auginami taikant atitinkamai pramonei būdingus metodus, t. y. tokius metodus, kuriais siekiama kuo labiau padidinti produkcijos kiekį per kuo trumpesnį laiką.
38. Vykdant pramoninės gyvulininkystės veiklą paprastai reikia skirti daug investicijų, naudoti naudingomis medžiagomis papildytus pašarus, taip pat profilaktiškai vartoti antibiotikus; tokia gyvulininkystė yra labai naši, tačiau gali kelti didelę aplinkos taršą. Speciali gyvūnų gerovės apsauga nebūtinai yra vienas iš jos prioritetų(27).
39. Be to, bežemės gyvulininkystės sąvoka neapibrėžta nei Įgyvendinimo reglamente 2021/1165, nei jokioje kitoje Sąjungos teisės normoje. Reglamento 2018/848 II priedo II dalies 1.1 punkte ji paminėta nurodant, kad tam tikromis aplinkybėmis draudžiama „gaminti gyvulininkystės produktus neturint žemės“(28).
40. Taigi bežemė gyvulininkystė – tai gyvūnų auginimas dirbtiniuose aptvaruose, kai pašarai gaunami ne iš to žemės ploto, kuriame įsisteigęs ūkis, o nuotekos išleidžiamos už ūkio ribų(29).
41. Vertinant pažodžiui, pramoninės gyvulininkystės sąvoka apima bežemę gyvulininkystę, tačiau yra platesnė. Gali būti gyvulininkystės ūkių, kurie dėl savo savybių, net jei ir turi žemės, priskiriami prie pramoninės gyvulininkystės ūkių(30).
42. Taigi remiantis gramatiniu aiškinimu galima teigti, kad trąšos, dirvožemio gerinimo priemonės ir maisto medžiagos, kurias pagal Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedą draudžiama naudoti ūkininkaujant ekologiškai, yra gaunamos iš pramoninės gyvulininkystės, o ne tik iš bežemės gyvulininkystės. Tam tikra prasme bežemė gyvulininkystė yra kraštutinė, bet ne vienintelė pramoninės gyvulininkystės forma.
2. Istorinis ir sisteminis aiškinimas
43. Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 kalbinių versijų skirtumai jau egzistavo taikant sistemą, buvusią iki dabartinės sistemos (reglamentai Nr. 834/2007 ir Nr. 889/2008).
44. Pagal Reglamento 834/2007 12 straipsnio 1 dalies d punktą buvo galima naudoti ne tik ekologines, bet ir Komisijos leidžiamas trąšas ir dirvožemio gerinimo priemones. Reglamento Nr. 889/2008 I priede Komisija nurodė, kad gali būti naudojami tokie patys produktai, išskyrus produktus, gautus iš „pramoninės gyvulininkystės“ (ši sąvoka vartojama daugumoje versijų) arba iš „bežemės gyvulininkystės“ (terminas vartojamas mažumoje versijų), tačiau šių sąvokų ji neapibrėžė.
45. Anksčiau Reglamente (EEB) Nr. 2092/91(31), panaikintame Reglamentu Nr. 834/2007, buvo numatyta, kad:
– naudojamas tik „gyvūnų mėšlas“, taip pat „džiovintas gyvūnų mėšlas ir dehidruotas naminių paukščių mėšlas“, „gaunam[as] ekstensyvios gyvulininkystės dėka ir tik taip, kaip nurodyta Tarybos reglamento ([E]EB) Nr. 2328/91(32) 6 straipsnio 5 dalyje“. Taigi šie produktai negalėjo būti naudojami kaip trąšos ekologiškai ūkininkaujant, jeigu jie buvo gauti iš pramoninės gyvulininkystės,
– naudoti „[g]yvūnų ekskrementų kompos[tą], kuriame yra naminių paukščių mėšlo ir gyvūnų mėšlo komposto“, taip pat „[s]kyst[us] gyvūnų ekskrement[us]“ negalima, jeigu jie gauti iš pramoninės gyvulininkystės (buvo draudžiamos „[m]edžiagos, gautos pramoninės žemdirbystės [gyvulininkystės] būdu“ arba, kaip nurodyta tam tikrose versijose, „bežemės gyvulininkystės“ būdu).
46. Iš teisės aktų raidos matyti, kad pramoninės gyvulininkystės sąvoka Sąjungos teisės aktuose daugiausia buvo vartojama iki Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 priėmimo. Iš jos taip pat matyti, kad sąvoka „bežemė gyvulininkystė“ patenka į platesnę pramoninės gyvulininkystės sąvoką.
3. Teleologinis aiškinimas
47. Ekologinę gamybą reglamentuojantys Sąjungos teisės aktai grindžiami keliais tikslais, iš kurių nagrinėjamu atveju svarbiausi yra gyvūnų gerovės apsauga ir vartotojų pasitikėjimo produktais, paženklintais kaip ekologiški produktai, išsaugojimas.
48. Iš Reglamento 2018/848 1(33) ir 2(34) konstatuojamųjų dalių, taip pat 4 straipsnio matyti, kad gyvūnų gerovės apsauga yra šių nuostatų tikslas, atitinkantis SESV 13 straipsnį. Pagal šį straipsnį Sąjunga ir valstybės narės, rengdamos ir įgyvendindamos savo politiką, „turi visokeriopai atsižvelgti į gyvūnų, kaip juslių gyvių, gerovės reikalavimus“(35).
49. Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad „[k]elis kartus pabrėždamas savo valią užtikrinti aukštą gyvūnų gerovės lygį ekologinio ūkininkavimo srityje Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo pabrėžti, kad šis žemės ūkio produktų gamybos būdas pasižymi tuo, jog laikomasi griežtų gyvūnų gerovės standartų visose vietose ir visuose šios gamybos etapuose, kur įmanoma ir toliau siekti vis aukštesnio gerovės lygio“(36).
50. Siekiant užtikrinti gyvūnų gerovę ekologinėje gamyboje, reikia riboti pramoninės gyvulininkystės nuotekų naudojimą. Priešingai, ekstensyvioji gyvulininkystė yra suderinama su aukštu gyvūnų gerovės lygiu, net jeigu ji nėra ekologinė.
51. Reglamento 2018/848 6 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad ekologinės gamybos teisine sistema siekiama, be kita ko, „išsaugoti ir pateisinti vartotojų pasitikėjimą produktais, kurie paženklinti kaip ekologiški“.
52. Ekologiškų produktų vartotojų teisėti lūkesčiai geriausiai užtikrinami, jei ekologiškai ūkininkaujant žaliavos gaunamos iš ekologiškų šaltinių (arba, kai jų nepakanka, naudojamos neekologiškos, tačiau Komisijos aiškiai leidžiamos žaliavos, kad būtų kuo mažiau teršalų). Kalbant apie trąšas, tokia pati yra draudimo naudoti iš pramoninės gyvulininkystės gautas trąšas logika.
53. Šių dviejų tikslų poveikis termino pramoninė gyvulininkystė aiškinimui yra toks pat kaip pažodinio ir istorinio kriterijų taikymo poveikis. Be to, toks aiškinimas atitinka Reglamento 2018/848 II priedo I dalies 1.9.2 punkto c papunktį ir 1.9.3 punktą, kuriuose numatyta taisyklė, kad ekologiškai ūkininkaujant pirmenybė teikiama gyvūnų mėšlo arba ekologiškai pagamintų organinių medžiagų naudojimui.
54. Tik išimties tvarka, kai dirvožemio derlingumo ir augalų mitybos poreikiai negali būti patenkinti naudojant gyvūnų mėšlą ar ekologiškai pagamintas organines medžiagas, gali būti taikomas Reglamento 2018/848 24 straipsnio 4 dalies d punktas. Pagal šį punktą leidžiama naudoti (tik tiek, kiek būtina) trąšas, dirvožemio gerinimo priemones ir maisto medžiagas (neekologiškas), kurias aiškiai leido naudoti Komisija, t. y. tas trąšas, priemones ir medžiagas, kurios negautos iš pramoninės gyvulininkystės, kaip numatyta Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedo trečioje pastraipoje.
55. Ši bendrosios taisyklės išimtis turi būti aiškinama siaurai, atsižvelgiant į ekologinį ūkininkavimą reglamentuojančių teisės aktų tikslus(37).
56. Priešingai, jeigu būtų draudžiama ekologiškai ūkininkaujant naudoti tik gyvūnų mėšlą, gautą vykdant bežemės gyvulininkystės veiklą, tai reikštų, kad taikomas pernelyg siauras Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedo trečioje pastraipoje numatyto apribojimo aiškinimas.
57. Per teismo posėdį AFAÏA teigė, kad turi būti taikomas būtent toks platus aiškinimas, ir tvirtino, jog taip užtikrinama galimybė nuolat augančiame ekologinio ūkininkavimo sektoriuje naudoti mėšlą ir išvengiama cheminių trąšų, kurios ilgainiui labiau kenkia aplinkai ir dirvožemio derlingumui, naudojimo. Vis dėlto, remiantis Prancūzijos vyriausybės per teismo posėdį pateiktais duomenimis, šiuo metu toks aiškinimas nebūtinas siekiant užtikrinti pakankamas galimybes ekologiškai ūkininkaujant naudoti mėšlą(38).
58. Kartoju, tikslus užtikrinti gyvūnų gerovės apsaugą ir patenkinti teisėtus ekologiškų produktų vartotojų lūkesčius geriausiai galima įvykdyti atsižvelgiant į tai, kad mėšlas iš įprastos gyvulininkystės ūkių (leidžiamas naudoti ekologiškai ūkininkaujant), – tai mėšlas, kuris nėra gautas iš pramoninės gyvulininkystės. Žinoma, pramoninės gyvulininkystės sąvoka apima bežemę gyvulininkystę, taip pat kitus gamybos būdus, kaip antai gamybą, vykdomą turint nepakankamai ir mažai žemės.
59. Taigi manau, kad remiantis teisingu Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedo trečios pastraipos aiškinimu reikia konstatuoti, jog sąvoka „bežemė gyvulininkystė“ yra siauresnė už sąvoką „pramoninė gyvulininkystė“ ir nėra jai lygiavertė. Ji patenka į pramoninės gyvulininkystės sąvoką, todėl trąšos, dirvožemio gerinimo priemonės ir maisto medžiagos, gautos iš pramoninės gyvulininkystės (ne tik iš bežemės gyvulininkystės), negali būti naudojamos vykdant ekologinę gamybą.
B. Antrasis prejudicinis klausimas
60. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas antrąjį klausimą pateikė remdamasis prielaida, kad pramoninės gyvulininkystės sąvoka skiriasi nuo bežemės gyvulininkystės sąvokos (pritariu šiai prielaidai). Antruoju klausimu jis siekia išsiaiškinti, į kokius kriterijus reikia atsižvelgti sprendžiant, ar gyvulininkystė laikytina pramonine, kaip tai suprantama pagal Reglamento 2021/1165 II priedą.
61. Kaip minėjau, Sąjungos teisės aktų leidėjas neapibrėžė, ką reiškia pramoninė gyvulininkystė Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 taikymo tikslais. Nors ši sąvoka neapibrėžta, Teisingumo Teismas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui gali pateikti nuorodų dėl jos aiškinimo, tačiau tai nereiškia, kad jis prisiima teisėkūros funkcijas(39).
62. Šiuo klausimu tam tikrų paaiškinimų pateikta dviejuose informaciniuose Komisijos ir jos suburtos ekspertų grupės dokumentuose.
1. 1995 m. Komisijos vadovas
63. 1995 m. Komisijos parengtame Reglamento Nr. 2092/91 įgyvendinimo vadove(40) buvo paaiškinta, kad pagal Sąjungos teisės aktus pramoninės gyvulininkystės ūkių nuotekos negali būti naudojamos, nes taikomi intensyvaus ūkininkavimo metodai ir tokiose nuotekose yra nepageidaujamų liekanų(41).
64. Vadove pripažinta, kad Sąjungos teisėje nepateikta standartinė pramoninės gyvulininkystės sąvokos apibrėžtis ir kad valstybės narės pačios turėjo nustatyti šios sąvokos taikymo sritį. Vis dėlto Komisija pasiūlė į šią sritį įtraukti ūkius, kurie:
– pirma, naudoja įrenginius, neleidžiančius gyvūnams judėti 360 laipsnių kampu, arba įrenginius, kuriuose gyvūnai laikomi daugiausia tamsoje ar taip, kad negalėtų gulėti, įskaitant naminių paukščių ar kitų gyvūnų laikymo bateriniuose narvuose sistemas ir broilerių laikymą aptvaruose, kurių vienam kvadratiniam metrui tenka daugiau kaip 25 kg paukščių svorio,
– antra, neturi žemės ūkio augalininkystės produkcijai skirtos žemės, kurioje būtų galima naudoti mėšlą.
2. 2021 m. ekspertų grupės ataskaita
65. 2021 m. Komisija subūrė ekspertų grupę, turėjusią, be kitų užduočių, nustatyti kriterijus, pagal kuriuos ribojamas tam tikros kilmės trąšų naudojimas, o tai reiškia, kad ši grupė turėjo patikslinti sąvokos „pramoninė gyvulininkystė“ taikymo sritį. Grupės paskelbtoje ataskaitoje(42) teigiama, kad ekspertai negalėjo pateikti tikslios sąvokos apibrėžties, tačiau šią sąvoką galima taikyti remiantis visais rodikliais arba kriterijais, kurie rodo, ar egzistuoja pramoninė gyvulininkystė, ar ne.
66. 2021 m. EGTOP ataskaitoje prie kriterijų, kurie įrodo, kad egzistuoja pramoninė gyvulininkystė, priskirti šie: gyvūnų (naminių paukščių, triušių ir kt.) auginimas narvuose; sistemos, neleidžiančios gyvūnams judėti ir apsisukti 360 laipsnių kampu; bežemio ūkininkavimo sistemos; kailių gamybai skirti gyvūnai; tam tikrą ribą viršijantis gyvūnų tankis šėrimo (girdymo) struktūrose; gyvūnų gerovės sąlygos (laikymo sistemos, visas dirvožemis, apšvietimas ir t. t.); ūkiai, kuriuose vežama tolimais atstumais; profilaktinis antibiotikų naudojimas; pašarų, kurių sudėtyje yra genetiškai modifikuotų organizmų, naudojimas.
67. Kaip kriterijai, pagal kuriuos galima nuspręsti, kad įprastame gyvulininkystės ūkyje nevykdoma pramoninės gyvulininkystės veikla, 2021 m. EGTOP ataskaitoje nurodyta: laisvai laikomų gyvūnų auginimas; kokybės schemų (pavyzdžiui, Label Rouge, Compassion in World Farming, nacionalinės kokybės schemos ir kt.) arba prekybos ūkyje sistemų ir teritorinio sertifikavimo sistemų (saugoma kilmės vietos nuoroda, saugoma geografinė nuoroda) laikymasis; ribotas antibiotikų naudojimas, panašus kaip ekologinės gyvulininkystės atveju; augalinės kilmės pakratų naudojimas, siekiant padidinti organinių medžiagų kiekį dirvožemyje; gyvulių tankio šėrimo ir girdymo vietose ribojimas; Sąjungos teisės aktų dėl gyvūnų gerovės laikymasis; vietinių žaliavų naudojimas.
3. Kiti teisės aktai ir požiūris į tai, koks turi būti Teisingumo Teismo atsakymas
68. Be dviejų pirma minėtų teisės aktų, yra Sąjungos nuostatų, reglamentuojančių pramoninius gyvulininkystės ūkius. Tokios nuostatos – tai Direktyvos 2011/92/ES(43) 4 straipsnis, pagal kurį I priede nurodytiems projektams, įskaitant tam tikrus „[į]rengim[us], skirt[us] intensyviam naminių paukščių ar kiaulių auginimui“(44) (17 punktas), reikalingas poveikio aplinkai vertinimas.
69. Kaip pažymėta per teismo posėdį, šios Direktyvos 2011/92 nuostatos taikomos poveikio aplinkai vertinimo procedūrose, tačiau jomis gali būti remiamasi kaip (apytiksliu) pagrindu siekiant nustatyti, ar atitinkami ūkiai yra pramoniniai(45).
70. Atsižvelgdamas į šiuos referencinius kriterijus Teisingumo Teismas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui gali pateikti tam tikras orientacines nuorodas, kokios gyvulininkystės nuotekos ūkininkaujant ekologiškai yra leistinos, nes nėra iš pramoninio ūkio.
71. Galima išskirti trijų rūšių nuotekas: a) ekologinės gyvulininkystės nuotekas; b) įprastos ekstensyvios arba nepramoninės gyvulininkystės nuotekas; c) pramoninės gyvulininkystės nuotekas.
a) Ekologinės gyvulininkystės nuotekos
72. Reglamente 2018/848 nustatyta, kad ūkininkaujant ekologiškai pageidautina naudoti iš ekologinės gyvulininkystės gautą mėšlą ir kitas trąšas (II priedo I dalies 1.9.2 punkto c papunktis).
73. Toks mėšlas ir trąšos negali būti gaunami iš pramoninės gyvulininkystės, kuri pagal Reglamentą 2018/848 ir jo įgyvendinimo taisykles nelaikoma ekologine gyvulininkyste.
b) Įprastos ekstensyvios arba nepramoninės gyvulininkystės nuotekos
74. Kaip paaiškinau, pagal Reglamento 2018/848 24 straipsnio 1 dalį Komisija išimties tvarka gali leisti taikant ribotų sąrašų sistemą naudoti tam tikrus produktus ir medžiagas, kaip antai trąšas, dirvožemio gerinimo priemones ir maisto medžiagas, skirtas naudoti ekologinėje gamyboje.
75. Šie produktai ir medžiagos išvardyti Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priede. Priedo trečioje pastraipoje nurodyta, kad ir produktai, ir medžiagos „gali būti naudojami tik laikantis tų atitinkamų Sąjungos ir nacionalinės teisės aktų specifikacijų ir naudojimo apribojimų“. Joje kaip papildomas ekologinio ūkininkavimo apribojimas numatytas draudimas naudoti pramoninės gyvulininkystės nuotekas.
76. Galiausiai pagal šį sąrašą leidžiama vykdant ekologinę augalinių produktų gamybą naudoti iš įprastos nepramoninės (neekologinės) gyvulininkystės gautas trąšas ir mėšlą.
77. Neabejoju, kad įprasta nepramoninė gyvulininkystė apima įprastą ekstensyvią gyvulininkystę, todėl jos nuotekos gali būti naudojamos pagal Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedą.
78. Siekiant nustatyti, ką reiškia ekstensyvi gyvulininkystė, naudinga remtis 1995 m. Komisijos vadovu, kuriame galvijų atveju pateikta nuoroda į Reglamento Nr. 2328/91(46) 6 straipsnio 5 dalį, taip pat Komisijos paminėtais kriterijais, taikomais kitų rūšių gyvūnams pagal įvairius Sąjungos reglamentus.
79. Sunkiau yra nustatyti kriterijus, taikomus įprastos nepramoninės gyvulininkystės sąvokai. Ši sąvoka a sensu contrario kyla iš pramoninės gyvulininkystės sąvokos, turint omenyje tai, kad visa pramoninė gyvulininkystė yra įprasta, nes neatitinka ekologinės gyvulininkystės reikalavimų.
c) Pramoninės gyvulininkystės nuotekos
80. Kartoju, pagal Reglamento 2021/1165 II priedą draudžiama vykdant ekologinę augalinių produktų gamybą naudoti mėšlą, gautą iš pramoninės gyvulininkystės. Siekiant pagal 1995 m. Komisijos vadovą ir 2021 m. EGTOP ataskaitą išaiškinti pramoninės gyvulininkystės sąvoką svarbūs šie kokybiniai kriterijai, kurių sąrašas nėra baigtinis:
– gyvūnų auginimo sistema. Auginimas narvuose, garduose ar be kraiko pakloto yra būdingas pramoninei gyvulininkystei(47), o auginimas laisvėje iš esmės reiškia, kad gyvulininkystė nėra pramoninė,
– gyvūnų judėjimas. Dar vienas pramoninei gyvulininkystei būdingas aspektas yra sistemų, neleidžiančių gyvūnams judėti 360 laipsnių kampu, naudojimas. Žinoma, vykdant pramoninę gamybą gyvūnai neganomi ir nevykdomas sezoninis jų pervarymas į kitas ganyklas, kaip būdinga ekstensyviai gyvulininkystei ir ekologinei gamybai,
– turima žemė gyvulininkystės ūkyje. Kai šalia ūkio aptvaro nėra papildomos žemės, tai reiškia, kad gyvulininkystė yra bežemė ir pagal savo pobūdį pramoninė, nes pašarai gyvūnams tiekiami iš išorės, o žemė negali saugiai sugerti gyvūnų nuotekų. Vis dėlto tam, kad gyvulininkystės ūkis, kuris turi žemės, nebūtų pramoninis, jis turi atitikti minimalaus vienam gyvūnui tenkančio ploto reikalavimą. Žinoma, gyvūnų tankis skiriasi, atsižvelgiant į tai, kokia yra gyvūnų rūšis, ir turi būti toks, kad būtų galima dalį pašaro gyvūnams gauti ūkyje, taip pat ūkyje kaip trąšą panaudoti dalį gyvūnų nuotekų,
– gyvūnų auginimo praktika ir laikymo sąlygos gyvulininkystės ūkyje. Svarbus aspektas yra turimos girdyklos ir šėryklos vienam galvijui, taip pat svarbios su gyvūnų gerove susijusios sąlygos (laikymo sistemos, visas dirvožemis, apšvietimas ir t. t). Tai, kad vietoj viso dirvožemio naudojamos grotelės ir gardeliai, reiškia, jog gyvulininkystė yra pramoninė, bet to, gyvūnai neturi sauso augalinio kraiko, ant kurio galėtų ilsėtis(48),
– gyvūnų šėrimo būdas. Pramoninei gyvulininkystei būdinga tai, kad gyvūnai šeriami ne iš ūkio gautais pašarais, naudojant tam tikras pašarines žaliavas, taip pat tai, kad nėra galimybės šėrimui naudoti žolynų ar augalinių pašarų,
– profilaktikos sistemos. Pramoninė gyvulininkystė pasižymi plačiai paplitusiu prevenciniu gydymu tam tikrais veterinariniais vaistais, kai gyvūnai laikomi perpildytoje patalpoje ir yra didesnė epidemijų rizika,
– taip pat plačiai naudojamos medžiagos, skirtos augimui ar gamybai skatinti, arba hormonai ar panašios medžiagos reprodukcijai kontroliuoti ar kitiems tikslams(49).
81. Priešingai nei Prancūzijos vyriausybė, manau, kad kiekybinis gyvūnų skaičiaus kriterijus, atsietas nuo ūkio ploto, nėra tinkamas norint apibrėžti pramoninės gyvulininkystės sąvoką. Gyvūnų skaičius gali reikšti, kad gyvulininkystė yra pramoninė, tačiau jis nėra kriterijus, kurį galima taikyti atskirai nuo pirma minėtų kokybinių kriterijų, neatsižvelgiant į juos.
82. Žinoma, Direktyvos 2011/92 I priedo 17 punkte yra nustatyti ribiniai dydžiai pagal gyvūnų skaičių, taikomi siekiant įvertinti intensyvios gyvulininkystės – paukštininkystės ir kiaulininkystės – ūkių poveikį aplinkai. Vis dėlto didelis gyvulininkystės ūkis nebūtinai reiškia, kad jis yra pramoninis, net jei ir turi turėti daug žemės, kad nebūtų pramoninis(50). Didelis gyvulininkystės ūkis bet kuriuo atveju gali daryti didelį poveikį aplinkai, todėl Direktyvoje 2011/92 reikalaujama atlikti jo poveikio aplinkai vertinimą, o tuo atveju, kai ūkis mažas, net jei intensyvus, tokio vertinimo atlikti nereikia.
V. Išvada
83. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui pateikti Conseil d’État (Valstybės Taryba, veikianti kaip Vyriausiasis administracinis teismas, Prancūzija) tokį atsakymą:
2021 m. liepos 15 d. Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) 2021/1165, kuriuo leidžiama ekologinėje gamyboje naudoti tam tikrus produktus ir medžiagas ir sudaromi jų sąrašai, II priedo trečia pastraipa
turi būti aiškinama taip:
– sąvoka „bežemė gyvulininkystė“ yra siauresnė už sąvoką „pramoninė gyvulininkystė“ ir nelygiavertė jai; ji patenka į sąvokos „pramoninė gyvulininkystė“ taikymo sritį. Trąšos, dirvožemio gerinimo priemonės ir maisto medžiagos, gautos iš pramoninės gyvulininkystės ir a fortiori iš bežemės gyvulininkystės, negali būti naudojamos vykdant ekologinę augalinių produktų gamybą,
– norint gyvulininkystės ūkį priskirti prie pramoninio gyvulininkystės ūkio pagal Įgyvendinimo reglamento 2021/1165 II priedo trečią pastraipą, gali būti taikomi, be kita ko, šie kokybiniai kriterijai: gyvūnų auginimo sistema, jų judėjimo galimybės, turima žemė gyvulininkystės ūkyje ir gyvūnų tankis toje žemėje, gyvūnų auginimo praktika ir laikymo sąlygos gyvulininkystės ūkyje, gyvūnų šėrimo būdas, profilaktikos sistemos ir cheminių medžiagų naudojimas augimui skatinti arba reprodukcijai kontroliuoti.