Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 25. apríla 2024 (1)
Vec C‑228/23
Association AFAÏA
proti
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
za účasti
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, konajúca ako Najvyšší správny súd, Francúzsko)]
„Prejudiciálne konanie – Poľnohospodárstvo – Ekologická poľnohospodárska výroba – Nariadenie (EÚ) 2018/848 – Používanie hnojív, pôdnych pomocných látok a živín v ekologickej poľnohospodárskej výrobe – Vykonávacie nariadenie (EÚ) 2021/1165 – Príloha II – Pojmy priemyselný chov a chov bez pôdy – Kritériá na klasifikáciu chovu ako priemyselného chovu v zmysle prílohy II vykonávacieho nariadenia (EÚ) 2021/1165“
1. Prejednávaným návrhom na začatie prejudiciálneho konania sa od Súdneho dvora žiada, aby vyložil pojem priemyselný chov(2), ktorý je uvedený v nariadení (EÚ) 2018/848(3) a vo vykonávacom nariadení (EÚ) 2021/1165(4).
2. Spor vo veci samej súvisí s rozvojom ekologickej poľnohospodárskej výroby,(5) ktorý sa prejavil v práve Únie. Jeden z problémov, ktoré vznikajú, sa týka zúrodňovania pôdy určenej na túto poľnohospodársku výrobu,(6) ktorého režim normotvorca Únie ešte neupravil tak presne, ako je potrebné.
3. Nariadenie 2018/848 a vykonávacie nariadenie 2021/1165 výnimočne a za určitých podmienok dovoľujú, aby sa v ekologickom poľnohospodárstve používal neekologický hnoj(7) pochádzajúci z konvenčného chovu(8). Hlavným obmedzením, ktoré ustanovenia týchto nariadení stanovujú pre používanie tohto druhu hnoja, je, že nesmie pochádzať z priemyselného chovu. Účelom prejudiciálneho konania je práve určiť, aký je význam posledného uvedeného slovného spojenia.
I. Právny rámec: právo Únie
A. Nariadenie 2018/848
4. Podľa článku 4 („Ciele“):
„Ekologická poľnohospodárska výroba sleduje tieto všeobecné ciele:
…
b) zachovávať dlhodobú úrodnosť pôdy;
…
d) výrazne prispievať k netoxickému životnému prostrediu;
e) prispievať k dodržiavaniu vysokej úrovne noriem v oblasti dobrých životných podmienok zvierat, a najmä rešpektovať druhovo špecifické behaviorálne potreby zvierat;
…“.
5. V článku 5 („Všeobecné zásady“) sa uvádza:
„Ekologická poľnohospodárska výroba je udržateľný systém hospodárenia, ktorý sa zakladá na týchto všeobecných zásadách:
a) rešpektovanie prírodných systémov a cyklov a udržiavanie a zlepšovanie stavu pôdy, vody a vzduchu, zdravia rastlín a zvierat a rovnováhy medzi nimi;
…
d) výroba širokého spektra vysokokvalitných potravín a iných poľnohospodárskych produktov a produktov akvakultúry, ktoré zodpovedajú dopytu spotrebiteľov po tovare vyrábanom postupmi, ktoré nepoškodzujú životné prostredie, zdravie ľudí, zdravie rastlín ani zdravie a dobré životné podmienky zvierat;
…
g) obmedzovanie používania vonkajších vstupov; ak sú vonkajšie vstupy potrebné alebo ak neexistujú vhodné riadiace postupy a metódy uvedené v písmene f), vonkajšie vstupy sa obmedzujú na:
i) vstupy z ekologickej poľnohospodárskej výroby, v prípade rastlinného množiteľského materiálu sa uprednostňujú odrody vybrané pre ich schopnosť uspokojovať špecifické potreby a plniť ciele ekologického poľnohospodárstva;
ii) prírodné látky alebo látky prírodného pôvodu;
iii) málo rozpustné minerálne hnojivá;
…
j) dodržiavanie vysokej úrovne dobrých životných podmienok zvierat pri rešpektovaní druhovo špecifických potrieb.“
6. Článok 9 („Všeobecné pravidlá výroby“) v odseku 3 stanovuje:
„Na účely a používania uvedené v článkoch 24 a 25 a v prílohe II je možné v ekologickej poľnohospodárskej výrobe používať iba produkty a látky povolené podľa týchto ustanovení pod podmienkou, že ich použitie v neekologickej poľnohospodárskej výrobe bolo tiež povolené v súlade s príslušnými ustanoveniami práva Únie a v uplatniteľnom prípade v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami založenými na práve Únie.
…“.
7. Článok 12 („Pravidlá rastlinnej výroby“) v odseku 1 stanovuje:
„Prevádzkovatelia, ktorí pestujú rastliny alebo vyrábajú rastlinné produkty, dodržiavajú súlad najmä s podrobnými pravidlami stanovenými v časti I prílohy II.“
8. Článok 14 („Pravidlá živočíšnej výroby“) v odseku 1 stanovuje:
„Prevádzkovatelia v živočíšnej výrobe dodržiavajú najmä podrobné pravidlá výroby stanovené v časti II prílohy II a vo všetkých vykonávacích aktoch uvedených v odseku 3 tohto článku.“
9. V článku 24 („Povoľovanie produktov a látok na používanie v ekologickej poľnohospodárskej výrobe“) sa uvádza:
„1. Komisia môže povoliť určité produkty a látky na používanie v ekologickej poľnohospodárskej výrobe a zaradí všetky takéto povolené produkty a látky do užších zoznamov na tieto účely:
…
b) ako hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny;
… .
3. Povoľovanie produktov a látok uvedených v odseku 1 na používanie v ekologickej poľnohospodárskej výrobe podlieha zásadám stanoveným v kapitole II a týmto kritériám, ktorých splnenie sa vyhodnocuje ako celok:
…
d) v prípade produktov uvedených v odseku 1 písm. b) je ich použitie zásadné na dosiahnutie alebo udržiavanie úrodnosti pôdy alebo na splnenie osobitných výživových požiadaviek plodín alebo na účely špecifickej úpravy pôdy;
…“.
10. Časť I („Pravidlá rastlinnej výroby“) prílohy II stanovuje:
„Okrem pravidiel výroby stanovených v článkoch 9 až 12 sa na ekologickú rastlinnú výrobu uplatňujú pravidlá stanovené v tejto časti.
1. Všeobecné požiadavky
…
1.9 Obhospodarovanie a zúrodňovanie pôdy
…
1.9.2. Úrodnosť a biologická aktivita pôdy sa zachovávajú a zvyšujú:
…
c) vo všetkých prípadoch používaním maštaľného hnoja alebo organickej hmoty, pokiaľ možno kompostovaných, pochádzajúcich z ekologickej poľnohospodárskej výroby.
1.9.3.Ak výživové potreby rastlín nemožno zabezpečiť prostredníctvom opatrení stanovených v bodoch 1.9.1 a 1.9.2, použijú sa len hnojivá a pôdne pomocné látky povolené podľa článku 24 na používanie v ekologickej poľnohospodárskej výrobe a len v nevyhnutnom rozsahu.
…“.
11. V časti II („Pravidlá živočíšnej výroby“) prílohy II sa uvádza:
„Okrem pravidiel výroby stanovených v článkoch 9, 10, 11 a 14 sa na ekologickú živočíšnu výrobu uplatňujú pravidlá stanovené v tejto časti.
1. Všeobecné požiadavky
1.1 S výnimkou včelárstva sa živočíšna výroba bez pôdy zakazuje v prípade, keď poľnohospodár, ktorý má v úmysle prevádzkovať ekologickú živočíšnu výrobu, nehospodári na poľnohospodárskej pôde a nemá uzavretú písomnú dohodu o spolupráci s poľnohospodárom v súvislosti s využívaním ekologických výrobných jednotiek alebo výrobných jednotiek v období konverzie pre hospodárske zvieratá vo svojom chove.
…
1.4.2.1.… zvieratá v ekologických chovoch spásajú ekologickú pôdu…
1.6.3. Hustotou chovu zvierat v budovách sa zabezpečuje pohodlie, dobré životné podmienky a druhovo špecifické potreby zvierat, čo závisí najmä od druhu, plemena a veku zvierat. …
…
1.6.8. Klietky, boxy a jednopodlažné usporiadanie klietok na chov hospodárskych zvierat sa nesmú používať pre žiadny druh hospodárskych zvierat.
…“.
B. Vykonávacie nariadenie 2021/1165
12. Článok 2 stanovuje:
„Na účely článku 24 ods. 1 písm. b) nariadenia (EÚ) 2018/848 sa v ekologickej poľnohospodárskej výrobe môžu ako hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny na výživu rastlín… používať len produkty a látky uvedené v prílohe II k tomuto nariadeniu, a to pod podmienkou, že sú v súlade s príslušnými ustanoveniami práva Únie…“.
13. V prílohe II sa uvádza:
„Hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny… uvedené v tejto prílohe sa môžu používať v ekologickej poľnohospodárskej výrobe pod podmienkou, že sú v súlade s:
– príslušnými právnymi predpismi Únie a vnútroštátnymi právnymi predpismi o produktoch na hnojenie, najmä s nariadením (ES) č. 2003/2003 a nariadením (EÚ) 2019/1009, a
…
Môžu sa používať len podľa špecifikácií a obmedzení používania uvedených v príslušných právnych predpisoch Únie a vnútroštátnych právnych predpisoch. Reštriktívnejšie podmienky používania v ekologickej poľnohospodárskej výrobe sa uvádzajú v pravom stĺpci tabuliek.
Názov Viaczložkové produkty alebo produkty obsahujúce len ďalej uvedené materiály | Opis, osobitné podmienky a obmedzenia |
Maštaľný hnoj | produkt pozostávajúci zo zmesi živočíšnych exkrementov a rastlinnej hmoty (podstielky a kŕmnych surovín) nesmie pochádzať z priemyselného chovu |
Sušený maštaľný hnoj a dehydrovaný hydinový trus | nesmie pochádzať z priemyselného chovu |
Kompostované živočíšne exkrementy vrátane hydinového trusu a kompostovaného maštaľného hnoja | nesmú pochádzať z priemyselného chovu |
Tekuté živočíšne exkrementy | používanie po riadenej fermentácii a/alebo vhodnom zriedení nesmú pochádzať z priemyselného chovu |
…“.
II. Skutkový stav, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
14. Institut national de l’origine et de la qualité (Národný inštitút pre pôvod a kvalitu, Francúzsko; ďalej len „INAO“) je verejnoprávna inštitúcia, ktorej úlohou je realizovať pod záštitou príslušného ministerstva politiku tohto členského štátu týkajúcu sa úradných označení kvality a pôvodu poľnohospodárskych a agropotravinárskych výrobkov.
15. V roku 2020 INAO zmenil svoju „výkladovú príručku“(9) týkajúcu sa právnej úpravy Únie, najmä s cieľom vykladať zákaz používania hnojív a pôdnych pomocných látok živočíšneho pôvodu „z priemyselných chovov hospodárskych zvierat“ na ekologickej pôde, ktorý bol stanovený v prílohe I nariadenia (ES) č. 889/2008(10).
16. Podľa výkladovej príručky je vylúčený hnoj „pochádzajúci zo zvierat chovaných v roštových alebo mriežkových konštrukciách a presahujúci prahové hodnoty stanovené v prílohe I k smernici 2011/92/EÚ“ a hnoj „pochádzajúci zo zvierat chovaných „v klietkach a presahujúci“ rovnaké prahové hodnoty.
17. Združenie AFAÏA(11) požiadalo o zrušenie tejto časti príručky, ale INAO 4. februára 2020 zamietol jeho žiadosť.
18. AFAÏA navrhlo, aby Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko) zrušila rozhodnutie INAO zo 4. februára 2020.(12) Podľa jeho názoru INAO nemal právomoc prijať opatrenia na doplnenie nariadení (ES) č. 834/2007(13) a 889/2008 a výkladová príručka bola v rozpore so zmyslom a rozsahom týchto nariadení. V tomto konaní bol podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania.
19. Vnútroštátny súd sa domnieva, že právnou úpravou, ktorú musí uplatniť, je právna úprava účinná v čase vydania rozsudku, teda nariadenie 2018/848 a vykonávacie nariadenie 2021/1165. Po nadobudnutí účinnosti oboch nariadení INAO aktualizoval výkladovú príručku, ale nezmenil jej obsah, pokiaľ ide o definíciu priemyselného chovu.(14)
20. Podľa názoru vnútroštátneho súdu
– existujú rozdiely medzi jednotlivými jazykovými verziami(15) týkajúce sa pojmu priemyselný chov, ktorý nie je vymedzený vo vykonávacom nariadení 2021/1165, v nariadení 2018/848 ani v predchádzajúcich predpisoch týkajúcich ekologického poľnohospodárstva.
– uvedený pojem sa v jednotlivých členských štátoch vykladá rôzne, keďže niektoré členské štáty naďalej stotožňujú tento pojem s pojmom „chov bez pôdy“, zatiaľ čo iné členské štáty rozlišujú medzi týmito dvoma pojmami a definujú pojem „priemyselný chov“ odkazom na technické požiadavky, prahové hodnoty pre počet zvierat a požiadavky týkajúce sa kŕmenia.
21. Za týchto okolností uvedený súd predkladá Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Má sa príloha II [nariadenia 2021/1165] vykladať v tom zmysle, že pojem priemyselný chov uvedený v tomto nariadení je rovnocenný s pojmom chov bez pôdy?
2. Ak sa pojem priemyselný chov odlišuje od pojmu chov bez pôdy, aké kritériá sa majú zohľadniť pri určovaní toho, či sa chov má klasifikovať ako priemyselný chov v zmysle prílohy II nariadenia [2021/1165]?“
III. Konanie na Súdnom dvore
22. Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 12. apríla 2023.
23. AFAÏA, fínska a francúzska vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky.
24. Na pojednávaní konanom 21. februára 2024 sa zúčastnili AFAÏA, francúzska vláda a Komisia.
IV. Posúdenie
A. Prvá prejudiciálna otázka: rozdiel medzi „priemyselným chovom“ a „chovom bez pôdy“
25. Podľa prvého odseku prílohy II vykonávacieho nariadenia 2021/1165 „hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny… uvedené v tejto prílohe sa môžu používať v ekologickej poľnohospodárskej výrobe pod podmienkou, že sú v súlade s:
– príslušnými právnymi predpismi Únie a vnútroštátnymi právnymi predpismi o produktoch na hnojenie, najmä s nariadením (ES) č. 2003/2003 a nariadením (EÚ) 2019/1009, a
– právnymi predpismi Únie o vedľajších živočíšnych produktoch, najmä s nariadením (ES) č. 1069/2009 a nariadením (EÚ) č. 142/2011, a najmä s prílohami V a XI“.
26. Tretí odsek spomenutej prílohy II spresňuje, že hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny sa „môžu… používať len podľa špecifikácií a obmedzení používania uvedených v príslušných právnych predpisoch Únie a vnútroštátnych právnych predpisoch“. V pripojenej tabuľke sú ďalej uvedené reštriktívne podmienky týkajúce sa ekologickej poľnohospodárskej výroby.
27. V tejto tabuľke sa konkrétne uvádza, že v ekologickej poľnohospodárskej výrobe „nesmú pochádzať z priemyselného chovu“ nasledujúce produkty: maštaľný hnoj(16), sušený maštaľný hnoj a dehydrovaný hydinový trus, kompostované živočíšne exkrementy vrátane hydinového trusu a kompostovaného maštaľného hnoja a tekuté živočíšne exkrementy(17).
28. Ako zdôrazňuje vnútroštátny súd, priemyselný chov nie je vymedzený vo vykonávacom nariadení 2021/1165, v nariadení 2018/848 ani v žiadnom inom právnom predpise Únie.
29. Okrem toho jednotlivé jazykové verzie vykonávacieho nariadenia 2021/1165 sa nezhodujú, ani pokiaľ ide o používanie pojmu priemyselný chov, lebo v niektorých z nich je namiesto uvedeného slovného spojenia použité slovné spojenie „chov bez pôdy“.(18)
30. Tieto okolnosti spôsobili nejednotnú prax: niektoré členské štáty stotožňujú priemyselný chov s chovom bez pôdy a iné definujú priemyselný chov odkazom na technické požiadavky, prahové hodnoty pre počet zvierat a požiadavky týkajúce sa kŕmenia, ktoré sa líšia.
31. Také rozdiely narúšajú hospodársku súťaž na vnútornom trhu a majú nepriaznivý vplyv na dotknuté hospodárske subjekty a na dodávateľov hnojív, pôdnych pomocných látok a živín.
32. Vykonávacie nariadenie 2021/1165 tiež nestanovuje, že význam pojmu priemyselný chov majú určiť vnútroštátne právne poriadky členských štátov. Preto musí Súdny dvor vykladať toto slovné spojenie autonómne a jednotne(19), s použitím obvyklých výkladových kritérií(20).
1. Doslovný výklad
33. V treťom odseku prílohy II vykonávacieho nariadenia 2021/1165 vôbec nie je uvedené, aký význam má slovné spojenie priemyselný chov a či sa zhoduje alebo odlišuje od slovného spojenia „chov bez pôdy“. Nie je to uvedené ani v nariadení 2018/848.
34. Použitie doslovného kritéria je obzvlášť ťažké, ak medzi jazykovými verziami tretieho odseku prílohy II vykonávacieho nariadenia 2021/1165 existujú značné rozdiely, ako je to v prejednávanom prípade.
35. Z porovnania uvedených jazykových verzií vyplýva, že v 21 z nich sa hovorí o chove, výrobe alebo prevádzke, ktoré sú označené ako priemyselné(21), intenzívne(22) alebo veľkokapacitné(23). Tieto výrazy by sa mohli považovať za rovnocenné a – ako som už uviedol – rozhodol som sa používať výraz priemyselný chov. Naopak v dánskej, holandskej a portugalskej jazykovej verzii je použitý pojem chov bez pôdy.(24)
36. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa jednotlivé jazykové verzie musia vykladať jednotne.(25) Žiadna z nich nemá prednosť pred ostatnými.(26)
37. Podľa obvyklého významu tohto pojmu je priemyselným chovom chov, pri ktorom sú hospodárske zvieratá spravidla ustajnené a žijú za umelo vytvorených a kontrolovaných podmienok. Hospodárske zvieratá sa chovajú s využitím metód charakteristických pre priemysel, teda zameraných na maximalizáciu produkcie v čo najkratšom čase.
38. Priemyselný chov obvykle vyžaduje veľké investície, využíva obohatené krmivá a preventívne používa antibiotiká a má vyššiu produktivitu, ale môže spôsobovať značné znečistenie životného prostredia. Medzi jeho priority nevyhnutne nepatrí osobitná ochrana dobrých životných podmienok zvierat.(27)
39. Pojem chov bez pôdy tiež nie je vymedzený vo vykonávacom nariadení 2021/1165 ani v žiadnom inom právnom predpise Únie. Je spomenutý v bode 1.1 časti II prílohy II nariadenia 2018/848, v ktorom sa uvádza, že „živočíšna výroba bez pôdy“ je za určitých okolností zakázaná.(28)
40. Chov bez pôdy preto zodpovedá živočíšnej výrobe vykonávanej v umelých priestoroch, pri ktorej zvieratá nezískavajú potravu z pôdy, na ktorej sa nachádza podnik, ktorého odpadové produkty sa odvádzajú von.(29)
41. Z doslovného hľadiska priemyselný chov zahŕňa chov bez pôdy, ale je to širší pojem. Môžu existovať chovné podniky, ktoré sa vzhľadom na svoje vlastnosti považujú za priemyselné, aj keď majú pôdu.(30)
42. Z gramatického výkladu preto vyplýva záver, že hnojivami, pôdnymi pomocnými látkami a živinami, ktorých používanie v ekologickom poľnohospodárske zakazuje príloha II vykonávacieho nariadenia 2021/1165, sú hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny pochádzajúce z priemyselného chovu, a nielen z chovu bez pôdy. Chov bez pôdy je v istom zmysle najkrajnejšou, ale nie jedinou formou priemyselného chovu.
2. Historický a systematický výklad
43. Rozdiel medzi jazykovými verziami vykonávacieho nariadenia 2021/1165 existoval už v predchádzajúcej právnej úprave [v nariadeniach č. 834/2007 a 889/2008].
44. Článok 12 ods. 1 písm. d) nariadenia č. 834/2007 pripúšťal používanie hnojív a pomocných látok, ktoré povolila Komisia, popri hnojivách a pomocných látkach ekologického pôvodu. V prílohe I nariadenia č. 889/2008 Komisia umožnila používanie tých istých produktov s výnimkou produktov pochádzajúcich z „priemyselného chovu“ (väčšina verzií) alebo z „chovu bez pôdy“ (menšina verzií), pričom tieto pojmy nevymedzila.
45. Nariadenie (EHS) č. 2092/91(31), ktoré bolo zrušené nariadením č. 834/2007, predtým stanovovalo, že
– sa môže používať len „mašta[ľ]ný hnoj“ a „sušený mašta[ľ]ný hnoj a dehydrovaný hydinový trus“ „pochádzajúci z extenzívneho chovu a len v zmysle článku 6 odseku 5 nariadenia (EHS) č. 2328/91“.(32) Tieto produkty sa teda nemohli používať ako hnojivá v ekologickom poľnohospodárstve, ak pochádzali z priemyselného chovu;
– „kompostované živočíšne exkrementy, vrátane hydinového trusu a kompostovaného mašta[ľ]ného hnoja“ a „kvapalné živočíšne exkrementy“ sa nemôžu používať, ak pochádzajú z priemyselného chovu (nesmeli „pochádzať z veľkochovov“, resp. „priemyselných chovov“ alebo v niektorých verziách z „chovov bez pôdy“).
46. Legislatívny vývoj svedčí o tom, že v právnej úprave Únie pred vykonávacím nariadením 2021/1165 sa používal väčšinou pojem priemyselný chov. V tom istom zmysle z neho vyplýva, že pojem chov bez pôdy je zahrnutý v širšom pojme priemyselný chov.
3. Teleologický výklad
47. Právna úprava Únie týkajúca sa ekologickej poľnohospodárskej výroby vychádza z viacerých cieľov, spomedzi ktorých možno v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec poukázať na ochranu dobrých životných podmienok zvierat a ochranu dôvery spotrebiteľov v produkty označené ako produkty ekologickej poľnohospodárskej výroby.
48. Znenie odôvodnení 1(33) a 2(34) nariadenia 2018/848, ako aj jeho článku 4 svedčí o tom, že ochrana dobrých životných podmienok zvierat je cieľom uvedených ustanovení, ktorý zodpovedá článku 13 ZFEÚ. Podľa tohto článku Únia a členské štáty pri formulovaní a vykonávaní svojej politiky berú „maximálny ohľad na požiadavky blaha zvierat ako cítiacich bytostí“.(35)
49. Súdny dvor rozhodol, že „normotvorca Únie tým, že opakovane zdôrazňuje svoj záväzok zabezpečiť vysokú úroveň pohody zvierat v ekologickom poľnohospodárstve, chcel zdôrazniť, že tento spôsob poľnohospodárskej výroby sa vyznačuje dodržiavaním prísnejších noriem v oblasti pohody zvierat na všetkých miestach a vo všetkých stupňoch tejto výroby, kde je možné ešte zlepšiť túto pohodu zvierat“(36).
50. Ochrana dobrých životných podmienok zvierat v ekologickej poľnohospodárskej výrobe svedčí v prospech obmedzenia používania odpadových produktov, ktoré pochádzajú z priemyselného chovu. Extenzívny chov je naopak zlučiteľný s vysokou úrovňou životných podmienok zvierat, dokonca aj keď nie je ekologický.
51. V odôvodnení 6 nariadenia 2018/848 sa konštatuje, že cieľom právneho rámca ekologickej poľnohospodárskej výroby je okrem iného „zachovanie a uspokojenie dôvery spotrebiteľov v produkty označené ako produkty ekologickej poľnohospodárskej výroby“.
52. Legitímne očakávania spotrebiteľov produktov ekologickej poľnohospodárskej výroby sú lepšie zaručené, ak vstupy v ekologickom poľnohospodárstve pochádzajú z ekologických zdrojov (alebo pokiaľ tieto zdroje nie sú dostatočné, ak sa používajú neekologické vstupy, ktoré však výslovne povolila Komisia, s cieľom vylúčiť čo najviac znečisťujúcich látok). Pokiaľ ide o hnojivá, vylúčenie hnojív pochádzajúcich z priemyselného chovu odzrkadľuje tú istú logiku.
53. Vplyv týchto dvoch cieľov na výklad slovného spojenia priemyselný chov je rovnaký ako vplyv uplatnenia doslovného a vývojového kritéria. Tento výklad je navyše v súlade s bodom 1.9.2 písm. c) a bodom 1.9.3 časti I prílohy nariadenia 2018/848, podľa ktorých sa má v ekologickom poľnohospodárstve spravidla uprednostniť používanie maštaľného hnoja alebo organickej hmoty z ekologickej poľnohospodárskej výroby.
54. Len výnimočne, ak úrodnosť pôdy a výživové požiadavky plodín nemožno zabezpečiť pomocou maštaľného hnoja alebo organickej hmoty z ekologickej poľnohospodárskej výroby, sa môže uplatniť článok 24 ods. 4 písm. d) nariadenia 2018/848. Podľa neho sa dovoľuje používať (len v nevyhnutnom rozsahu) (neekologické) hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny výslovne povolené Komisiou, ktorými sú hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny, ktoré nepochádzajú z priemyselného chovu, podľa tretieho odseku prílohy II vykonávacieho nariadenia 2021/1165.
55. Táto výnimka zo všeobecného pravidla sa musí vykladať striktne, v súlade s cieľmi právnych predpisov týkajúcich sa ekologického poľnohospodárstva.(37)
56. Naopak, ak by sa zákaz používania v ekologickom poľnohospodárstve obmedzil len na hnoj pochádzajúci z chovu bez pôdy, zvýhodňoval by sa príliš reštriktívny výklad obmedzenia stanoveného v treťom odseku prílohy II vykonávacieho nariadenia 2021/1165
57. Na pojednávaní AFAÏA správne presadzovalo tento extenzívny výklad, pričom tvrdilo, že sa tak zaručí dostupnosť hnoja pre sústavne rastúce ekologické poľnohospodárstvo a zabráni sa používaniu chemických hnojív, ktoré sú škodlivejšie pre životné prostredie a pre úrodnosť pôdy z dlhodobého hľadiska. Podľa informácií, ktoré poskytla francúzska vláda na pojednávaní, však tento výklad v súčasnosti nie je potrebný na zabezpečenie dostatočnej dostupnosti hnoja v ekologickom poľnohospodárstve.(38)
58. Pripomínam, že ciele ochrany dobrých životných podmienok zvierat a uspokojenia legitímnych očakávaní spotrebiteľov produktov ekologickej poľnohospodárskej výroby sa lepšie dosiahnu, ak sa konštatuje, že hnojom pochádzajúcim z konvenčného chovu (ktorého používanie v ekologickom poľnohospodárstve je povolené) je hnoj, ktorý nepochádza z priemyselného chovu. Posledný uvedený pojem samozrejme zahŕňa chov bez pôdy, ale aj iné spôsoby chovu, ako je chov, ktorý sa vykonáva na nepostačujúcej a obmedzenej pôde.
59. Aby som to zhrnul, domnievam sa, že zo správneho výkladu tretieho odseku prílohy II vykonávacieho nariadenia 2021/1165 vyplýva záver, že pojem „chov bez pôdy“ je užší a nie je rovnocenný pojmu priemyselný chov. Druhý uvedený pojem zahŕňa prvý uvedený pojem, takže v ekologickej poľnohospodárskej výrobe nie sú povolené hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny, ktoré pochádzajú z priemyselného chovu, a nielen z chovu bez pôdy.
B. Druhá prejudiciálna otázka
60. Vnútroštátny súd kladie svoju druhú otázku za predpokladu (ktorý je podľa môjho názoru správny), že pojem priemyselný chov je odlišný od pojmu chov bez pôdy. Touto otázkou sa pýta, aké kritériá sa majú zohľadniť pri rozhodovaní o klasifikácii chovu ako priemyselného chovu v zmysle prílohy II nariadenia 2021/1165.
61. Ako som už viackrát uviedol, normotvorca Únie nevymedzil význam slovného spojenia priemyselný chov na účely uplatňovania vykonávacieho nariadenia 2021/1165. Hoci táto otázka nie je upravená, Súdny dvor môže poskytnúť vnútroštátnemu súdu pokyny na výklad uvedeného pojmu, čo však neznamená, že si tým prisvojí legislatívne funkcie.(39)
62. Na objasnenie tohto problému môžu poslúžiť dva informačné dokumenty, pričom prvý z nich vypracovala Komisia a druhý expertná skupina vytvorená Komisiou.
1. Príručka Komisie z roku 1995
63. V príručke na uplatňovanie nariadenia č. 2092/91, ktorú vypracovala Komisia v roku 1995(40), bolo vysvetlené, že právna úprava Únie vylučuje používanie odpadových produktov z priemyselných chovných podnikov z dôvodu používaných techník intenzívneho chovu a výskytu nežiaducich odpadových látok v týchto odpadových produktoch.(41)
64. V uvedenej príručke sa uznáva, že v práve Únie neexistuje normalizovaná definícia pojmu priemyselný chov a že prináleží členským štátom, aby vymedzili jeho pôsobnosť. Komisia však navrhla, aby sa pod tento pojem zahrnuli podniky, v ktorých
– na jednej strane existuje zariadenie, ktoré bráni zvieratám otočiť sa o 360 stupňov alebo ktoré spôsobuje, že zvieratá sú prevažne v tme alebo si nemôžu ľahnúť, vrátane systémov klietkového chovu v prípade hydiny alebo iných zvierat a jedincov výkrmných kurčiat s hustotou viac ako 25 kilogramov na meter štvorcový,
– na druhej strane neexistuje poľnohospodárska pôda na pestovanie plodín, ktorá by umožnila použiť hnoj.
2. Oznámenie expertnej skupiny z roku 2021
65. V roku 2021 Komisia zvolala expertnú skupinu okrem iného s cieľom vymedziť kritériá obmedzovania používania hnojív určitého pôvodu, čo si vyžaduje spresniť význam slovného spojenia „priemyselný chov“. V oznámení zverejnenom uvedenou skupinou(42) sa konštatuje, že nie je možné presne vymedziť tento pojem, ale že pri jeho uplatňovaní možno využiť súbor indícií alebo kritérií, ktoré sú znakom existencie či neexistencie priemyselného chovu.
66. Medzi kritériami, ktoré preukazujú priemyselný chov, sú v oznámení EGTOP z roku 2021 spomenuté tieto kritériá: chov zvierat v klietkach (hydina, králiky atď.); systémy, ktoré bránia zvieratám otočiť sa o 360 stupňov; systémy chovu bez pôdy; zvieratá určené na výrobu kožušín; hustota zvierat v zariadeniach na kŕmenie (napájadlách) vyššia než určená hranica; pomery týkajúce sa dobrých životných podmienok zvierat (systémy ustajnenia, bezšvová podlaha, osvetlenie atď.); podniky, v ktorých dochádza k preprave na dlhú vzdialenosť; preventívne používanie antibiotík a používanie krmív s geneticky modifikovanými organizmami.
67. Ako kritériá na konštatovanie, že konvenčný chovný podnik nevykonáva priemyselný chov, sú v oznámení EGTOP z roku 2021 uvedené tieto kritériá: voľný chov; dodržiavanie systémov kvality (ako je Label Rouge, Compassion in World Farming, vnútroštátne systémy kvality atď.) alebo systémov priameho predaja z farmy a územnej certifikácie (chránené označenie pôvodu, chránené zemepisné označenie); obmedzené používanie antibiotík podobne ako pri ekologickom chove; prítomnosť výstelky rastlinného pôvodu na zvýšenie pôdnej organickej hmoty; obmedzenie hustoty zvierat v kŕmidlách a napájadlách; dodržiavanie právnych predpisov Únie týkajúcich sa dobrých životných podmienok zvierat a používanie surovín lokálneho pôvodu.
3. Iné dokumenty a prístup, na ktorom má byť založená odpoveď Súdneho dvora
68. Okrem dvoch vyššie uvedených dokumentov existujú ustanovenia Únie, v ktorých sú spomenuté podniky určené na priemyselný chov zvierat. Tak je to v prípade článku 4 smernice 2011/92/EÚ(43), podľa ktorého posudzovaniu vplyvov na životné prostredie podliehajú projekty spomenuté v prílohe I, medzi ktorými (bod 17) sa nachádzajú určité „zariadenia na chov [na veľkochov – neoficiálny preklad] hydiny alebo ošípaných“.(44)
69. Ako bolo uvedené na pojednávaní, uvedené ustanovenia smernice 2011/92 sa uplatňujú v postupoch posudzovania vplyvov na životné prostredie, ale môžu slúžiť ako (všeobecné) usmernenia pri určovaní, či majú príslušné podniky priemyselný charakter.(45)
70. Na základe týchto referenčných prvkov môže Súdny dvor poskytnúť vnútroštátnemu súdu určité pokyny orientačnej povahy týkajúce sa otázky, ktoré odpadové produkty z chovu sú povolené v ekologickom poľnohospodárstve, lebo nepochádzajú z priemyselného podniku.
71. Možno rozlíšiť tri typy odpadových produktov: a) odpadové produkty pochádzajúce z ekologického chovu; b) odpadové produkty pochádzajúce z konvenčného, extenzívneho alebo nepriemyselného chovu a c) odpadové produkty pochádzajúce z priemyselného chovu.
a) Odpadové produkty pochádzajúce z ekologického chovu
72. Nariadenie 2018/848 stanovuje, že v ekologickom poľnohospodárstve sa musí prednostne používať hnoj a iné hnojivá pochádzajúce z ekologického chovu [písmeno c) bodu 1.9.2 časti I prílohy II].
73. Taký hnoj a také hnojivá nemôžu pochádzať z priemyselného chovu, ktorý nemožno klasifikovať ako ekologický chov podľa nariadenia 2018/848 a predpisov, ktorými sa vykonáva toto nariadenie.
b) Odpadové produkty pochádzajúce z extenzívneho alebo nepriemyselného konvenčného chovu
74. Ako som už vysvetlil, článok 24 ods. 1 nariadenia 2018/848 výnimočne dovoľuje, aby Komisia povolila určité produkty a látky ako hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny, ktoré sa môžu používať v ekologickej poľnohospodárskej výrobe, prostredníctvom systému obmedzených zoznamov.
75. Tieto produkty a látky sú vymenované v prílohe II vykonávacieho nariadenia 2021/1165. Tretí odsek tejto prílohy spresňuje, že tieto produkty a látky sa „môžu… používať len podľa špecifikácií a obmedzení používania uvedených v príslušných právnych predpisoch Únie a vnútroštátnych právnych predpisoch“. Ako dodatočné obmedzenie pre ekologické poľnohospodárstvo ďalej stanovuje, že nemožno používať odpadové produkty, ktoré pochádzajú z priemyselného chovu.
76. Tento zoznam v konečnom dôsledku dovoľuje, aby sa v ekologickej rastlinnej výrobe používali hnojivá a hnoj pochádzajúce z nepriemyselného konvenčného chovu (ktorý nie je ekologický).
77. Nepochybujem o tom, že nepriemyselný konvenčný chov zahŕňa extenzívny konvenčný chov, takže jeho odpadové produkty sa môžu používať na základe prílohy II vykonávacieho nariadenia 2021/1165.
78. Pre určenie, čo sa rozumie pod extenzívnym chovom, je užitočná príručka Komisie z roku 1995, ktorá v súvislosti s hovädzím dobytkom odkazuje na článok 6 ods. 5 nariadenia č. 2328/91,(46) ako aj kritériá spomenuté Komisiou, ktoré sa týkajú iných druhov zvierat, podľa rôznych nariadení Únie.
79. Zložitejšie je určiť kritériá, ktoré sa uplatnia na pojem nepriemyselný konvenčný chov. Tento pojem sa a contrario odvodí od pojmu priemyselný chov, pričom treba mať na zreteli, že každý priemyselný chov je konvenčný, keďže nespĺňa požiadavky ekologickej živočíšnej výroby.
c) Odpadové produkty pochádzajúce z priemyselného chovu
80. Pripomínam, že príloha II nariadenia 2021/1165 zakazuje, aby sa v ekologickej rastlinnej výrobe používal hnoj pochádzajúci z priemyselného chovu. Pre výklad posledného uvedeného slovného spojenia vzhľadom na príručku Komisie z roku 1995 a oznámenie EGTOP z roku 2021 sú relevantné nasledujúce kvalitatívne kritériá, ktorých výpočet nie je vyčerpávajúci:
– systém chovu zvierat. Klietky, boxy alebo jednopodlažné usporiadanie klietok na chov hospodárskych zvierat sú charakteristické pre priemyselný chov(47) a voľný chov v zásade svedčí o tom, že nejde o priemyselný chov;
– pohyblivosť zvierat. Použitie systémov, ktoré bránia pohybu zvierat o 360 stupňov, je ďalším prvkom, ktorý je charakteristický pre priemyselný chov. Pri priemyselnej výrobe sa samozrejme nevyužíva pasenie ani sezónny presun, čo sú postupy charakteristické pre extenzívny chov a ekologickú poľnohospodársku výrobu;
– dostupnosť pôdy v chovnom podniku. Ak nie je k dispozícii iná pôda než tá, ktorá sa nachádza v areáli podniku, pôjde o chov bez pôdy, ktorý je vzhľadom na svoju povahu priemyselný, keďže krmivo pre zvieratá sa dováža zvonka a pôda nemôže bezpečne absorbovať ich exkrementy. Chovný podnik, ktorý disponuje pôdou, však musí dodržiavať minimálnu plochu na zviera, aby nebol priemyselný. Je logické, že hustota sa v závislosti od jednotlivých druhov mení a musí zaručiť, aby sa zvieratá mohli dostať k potrave a aby bolo možné využiť časť ich exkrementov ako hnojivo;
– postupy chovu a podmienky v areáli chovného podniku. Dôležitá je dostupnosť napájadiel a kŕmidiel na kus dobytka a pomery týkajúce sa dobrých životných podmienok zvierat (systémy ustajnenia, bezšvová podlaha, osvetlenie atď.). Použitie mriežok alebo roštov namiesto bezšvovej podlahy je znakom priemyselného chovu, tak ako neexistencia suchých podláh s výstelkou rastlinného pôvodu na odpočinok zvierat;(48)
– typ kŕmenia dobytka. Kŕmenie potravou, ktorá vznikla mimo podniku a ktorej súčasťou sú krmivá, je charakteristické pre priemyselný chov, tak ako neexistencia prístupu k pastvinám alebo trávnatým plochám ako zdroju potravy;
– profylaktické systémy. Nediferencované používanie preventívnej liečby založenej na určitých veterinárnych liekoch je znakom priemyselného chovu, pri ktorom sa zvieratá chovajú na malom priestore a riziko epidémií je väčšie;
– rovnako nediferencované používanie buď látok na podporu rastu alebo produkcie, alebo hormónov či podobných látok na kontrolu reprodukcie alebo na iné účely.(49)
81. Na rozdiel od toho, čo navrhuje francúzska vláda, kvantitatívne kritérium počtu zvierat, ktoré nie je viazané na plochu podniku, podľa môjho názoru nie je vhodné na jednoznačné vymedzenie priemyselného chovu. Počet zvierat môže nasvedčovať tomu, že ide o priemyselný chov, ale nemôže byť kritériom, ktoré sa uplatňuje izolovane a bez ohľadu na vyššie uvedené kvalitatívne kritériá.
82. Je pravda, že bod 17 prílohy I smernice 2011/92 stanovuje prahové hodnoty založené na počte zvierat na určenie, či podniky, v ktorých sa vykonáva veľkochov hydiny a ošípaných, podliehajú posudzovaniu vplyvov na životné prostredie. To, že chovný podnik je veľký, však nevyhnutne neznamená, že je priemyselný, aj keď na to, aby nebol priemyselný, potrebuje mnoho pôdy.(50) Veľký chovný podnik môže mať v každom prípade veľký dosah na životné prostredie, a preto smernica 2011/92 vyžaduje, aby sa posúdili jeho vplyvy na životné prostredie, k čomu nedôjde v prípade malého podniku, aj keď sa v ňom vykonáva veľkochov.
V. Návrh
83. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položila Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko), takto:
Tretí odsek prílohy II vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) 2021/1165 z 15. júla 2021, ktorým sa povoľujú určité produkty a látky na používanie v ekologickej poľnohospodárskej výrobe a stanovujú ich zoznamy,
sa má vykladať v tom zmysle, že
– pojem „chov bez pôdy“ je užší a nie je rovnocenný pojmu „priemyselný chov“, ktorý zahŕňa uvedený pojem. Pri ekologickej rastlinnej výrobe sa nemôžu používať hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny pochádzajúce z priemyselného chovu a tým skôr ani hnojivá, pôdne pomocné látky a živiny pochádzajúce z chovu bez pôdy;
– pri klasifikácii chovu ako priemyselného chovu na účely tretieho odseku prílohy II vykonávacieho nariadenia 2021/1165 možno použiť okrem iného nasledujúce kvalitatívne kritériá: systém chovu zvierat, ich možnosti pohybu, dostupnosť pôdy v chovnom podniku a hustota zvierat na tejto pôde, postupy chovu a podmienky v areáli chovného podniku, typ kŕmenia dobytka, profylaktické systémy a používanie chemických látok na podporu rastu alebo kontrolu reprodukcie.