Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 25. aprila 2024(1)
Zadeva C‑228/23
Association AFAÏA
proti
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
ob udeležbi
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Francija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Kmetijstvo – Ekološka pridelava – Uredba (EU) 2018/848 – Uporaba gnojil, dodatkov za izboljšanje tal in hranilne snovi v ekološki pridelavi – Izvedbena uredba (EU) 2021/1165 – Priloga II – Pojma industrijsko kmetijstvo in reja brez uporabe kmetijskega zemljišča – Merila za ugotovitev, ali je treba rejo opredeliti kot industrijsko v smislu Priloge II k Izvedbeni uredbi (EU) 2021/1165“
1. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe se Sodišče prosi za razlago pojma industrijsko kmetijstvo(2) iz Uredbe (EU) 2018/848(3) in Izvedbene uredbe (EU) 2021/1165.(4)
2. Spor o glavni stvari se nanaša na povečanje ekološke pridelave,(5) ki se odraža v pravu Unije. Ena od težav, ki se pojavljajo, se nanaša na gnojenje zemljišč, namenjenih tej pridelavi,(6) katerega ureditev evropski zakonodajalec še ni uredil s potrebno natančnostjo.
3. Uredba 2018/848 in Izvedbena uredba 2021/1165 v ekološkem kmetovanju kot odstopanje in pod nekaterimi pogoji dovoljujeta uporabo neekološkega gnoja(7) iz konvencionalnega kmetijstva.(8) Glavna omejitev, ki jo njune določbe določajo za uporabo te vrste gnoja, je, da ne izvirajo iz industrijskega kmetijstva. Namen predloga za sprejetje predhodne odločbe je ravno ugotoviti, kakšen je pomen zadnjenavedenega izraza.
I. Pravni okvir: pravo Unije
A. Uredba 2018/848
4. Člen 4, naslovljen „Cilji“, določa:
„Ekološka pridelava sledi naslednjim splošnim ciljem: […] (b) vzdržuje dolgoročno rodovitnost zemlje; (d) znatno prispeva k nestrupenosti okolja; (e) prispeva k visokim standardom dobrobiti živali in zlasti zadovoljuje vedenjske potrebe živali, značilne za posamezno vrsto […]“.
5. Člen 5, naslovljen „Splošna načela“, določa:
„Ekološka pridelava je sistem trajnostnega upravljanja, ki temelji na naslednjih splošnih načelih:
(a) spoštovanje naravnih sistemov in ciklov ter ohranjanje in izboljševanje stanja tal, vode in zraka, zdravja rastlin in živali ter ravnovesja med njimi;
[…]
(d) pridelava širokega spektra visokokakovostne hrane in drugih kmetijskih proizvodov in proizvodov iz akvakulture, ki ustrezajo povpraševanju potrošnikov po blagu, proizvedenem po postopkih, ki ne škodujejo okolju, zdravju ljudi in rastlin ali zdravju in dobrobiti živali;
[…]
(g) omejevanje uporabe zunanjih surovin; kadar so potrebne zunanje surovine, ki ne izvirajo s kmetijskega gospodarstva, ali ustrezni načini upravljanja in metode iz točke (f) ne obstajajo, so te zunanje surovine omejene na:
(i) surovine iz ekološke pridelave: v primeru rastlinskega razmnoževalnega materiala se prednost da sortam, ki so izbrane zaradi svoje sposobnosti, da izpolnjujejo posebne potrebe in cilje ekološkega kmetijstva;
(ii) naravne ali naravno pridobljene snovi;
(iii) slabo topna mineralna gnojila;
[…]
(j) skrb za visoko raven dobrobiti živali in upoštevanje potreb, značilnih za posamezno vrsto živali“.
6. Člen 9, naslovljen „Splošna pravila pridelave“, v odstavku 3 določa:
„Za namene in uporabe iz členov 24 in 25 ter Priloge II se smejo v ekološki pridelavi uporabljati le proizvodi in snovi, ki so bili odobreni na podlagi teh določb, pod pogojem, da je bila njihova uporaba v neekološki pridelavi prav tako odobrena v skladu z zadevnimi določbami prava Unije in, kjer je ustrezno, nacionalnimi določbami, sprejetimi na podlagi prava Unije
[…]“.
7. Člen 12, naslovljen „Pravila pridelave rastlin“, v odstavku 1 določa:
„Izvajalci dejavnosti, ki pridelujejo rastline ali rastlinske proizvode, delujejo zlasti skladno s podrobnimi pravili iz dela I Priloge II.“
8. Člen 14, naslovljen „Pravila živinoreje“, v odstavku 1 določa:
„Živinorejci delujejo zlasti skladno s podrobnimi pravili vzreje iz dela II Priloge II in iz izvedbenih aktov iz odstavka 3 tega člena.“
9. Člen 24, naslovljen „Odobritev proizvodov in snovi, ki se uporabljajo v ekološki pridelavi“, določa:
„1. Komisija lahko odobri določene proizvode in snovi za uporabo v ekološki pridelavi in vse te odobrene proizvode in snovi uvrsti na omejevalne sezname za naslednje namene:
[…]
(b) kot gnojila, sredstva za izboljšavo tal in hranilne snovi;
[…]
3. Za odobritev proizvodov in snovi iz odstavka 1 za uporabo v ekološki pridelavi veljajo načela iz poglavja II in naslednja merila, ki se ovrednotijo kot celota:
[…]
(d) v primeru proizvodov iz točke (b) odstavka 1 je njihova uporaba nujna, da se tla naredijo rodovitna ali da se ohrani rodovitnost tal ali za zadovoljitev posebnih prehranskih potreb kmetijskih rastlin ali za specifične namene izboljšanja tal;
[…]“.
10. Del I Priloge II, naslovljen „Pravila pridelave rastlin“, določa:
„Poleg pravil pridelave, določenih v členih od 9 do 12, se za ekološko pridelavo rastlin uporabljajo pravila iz tega dela.
1. Splošne zahteve
[…]
1.9. Upravljanje tal in gnojenje
[…]
1.9.2 Ohranjata in povečujeta se rodovitnost in biološka dejavnost tal:
[…]
(c) v vseh primerih z uporabo živinskih gnojil ali ekoloških materialov, obeh po možnosti kompostiranih, iz ekološke pridelave.
1.9.3 Kadar potreb rastlin po hranilih ni mogoče zadovoljiti z ukrepi iz točk 1.9.1 in 1.9.2, se uporabljajo le gnojila in dodatki za izboljšanje tal, ki so bili odobreni na podlagi člena 24 za uporabo v ekološki pridelavi, in sicer samo v potrebnem obsegu.
[…]“.
11. Del II Priloge II, naslovljen „Pravila za živinorejo“, določa:
„Poleg pravil pridelave iz členov 9, 10, 11 in 14 se za ekološko živinorejo uporabljajo pravila iz tega dela.
1. Splošne zahteve
1.1 Razen za čebelarstvo, je živinoreja brez uporabe kmetijskega zemljišča prepovedana, če kmet, ki namerava rediti ekološko živino, ne upravlja kmetijskega zemljišča in ni sklenil pisnega sporazuma o sodelovanju s kmetom glede uporabe ekoloških pridelovalnih enot ali pridelovalnih enot za proizvode iz preusmeritve za to živino.
[…]
1.4.2.1 Ekološko vzrejene živali […] se pasejo na ekološko obdelanih zemljiščih […]
1.6.3 Gostota živali v zgradbah omogoča udobje in dobrobit živali ter izpolnjuje njihove specifične potrebe glede na vrsto, kar je zlasti odvisno od vrste, pasme in starosti živali. […]
[…]
1.6.8 Pri živinoreji se za nobeno vrsto živine ne uporabijo kletke, zaboji ali površine brez nastilja.
[…]“.
B. Izvedbena uredba 2021/1165
12. Člen 2 določa:
„Za namene člena 24(1)(b) Uredbe (EU) 2018/848 se lahko v ekološki pridelavi kot gnojila, sredstva za izboljšavo tal in hranilne snovi za oskrbo rastlin s hranili […] uporabljajo samo proizvodi in snovi iz Priloge II k tej uredbi, če izpolnjujejo upoštevne določbe prava Unije […]“.
13. Priloga II določa:
„Gnojila, sredstva za izboljšavo tal in hranilne snovi […] iz te priloge se lahko uporabljajo v ekološki pridelavi, če so v skladu z:
– ustrezno zakonodajo Unije in nacionalno zakonodajo o sredstvih za gnojenje in, kadar je to ustrezno, zlasti Uredbo (ES) št. 2003/2003 in Uredbo (EU) 2019/1009; ter
[…]
Uporabljajo se lahko le v skladu s specifikacijami in omejitvami uporabe navedene zakonodaje Unije in nacionalne zakonodaje. Strožji pogoji uporabe v ekološki pridelavi so navedeni v desnem stolpcu tabel.
Ime Sestavljeni proizvodi ali proizvodi, ki vsebujejo samo materiale, naštete v tej prilogi | Opis, posebni pogoji in omejitve |
Hlevski gnoj | proizvod, ki je sestavljen iz mešanice živalskih iztrebkov in rastlinskega materiala (hlevska stelja in posamično krmilo) prepovedan, če izvira iz industrijskega kmetijstva |
Posušen hlevski gnoj in dehidriran gnoj perutnine | prepovedan, če izvira iz industrijskega kmetijstva |
Kompostirani živalski iztrebki, vključno z gnojem perutnine in kompostiranim hlevskim gnojem | prepovedani, če izvirajo iz industrijskega kmetijstva |
Tekoči živalski iztrebki | uporaba po nadzorovani fermentaciji in/ali ustrezni razredčitvi prepovedani, če izvirajo iz industrijskega kmetijstva |
[…]“.
II. Dejansko stanje, spor in vprašanji za predhodno odločanje
14. Institut national de l’origine et de la qualité (nacionalni inštitut za poreklo in kakovost, Francija; v nadaljevanju: INAO) je javni organ, ki je pod nadzorom pristojnega ministrstva odgovoren za izvajanje politike te države članice v zvezi z uradnimi oznakami za označevanje kakovosti in porekla kmetijskih in agroživilskih proizvodov.
15. INAO je leta 2020 spremenil svoj „Vodnik za razlago“(9) evropske zakonodaje, natančneje za razlago prepovedi iz Priloge I k Uredbi (ES) št. 889/2008(10) glede uporabe gnojil in dodatkov za izboljšavo tal živalskega izvora, „ki izvirajo iz industrijskega kmetijstva“, na ekoloških zemljiščih.
16. V skladu z Vodnikom za razlago je izključen „živinski gnoj iz celovitega sistema mreže ali rešetk, ki presega pragove, opredeljene v Prilogi I k Direktivi 2011/92/EU,“ in „živinski gnoj iz kletk, ki presega“ iste pragove.
17. Združenje AFAÏA(11) je predlagalo, naj se ta del Vodnika razglasi za ničnega, vendar je INAO 4. februarja 2020 njegov predlog zavrnil.
18. Združenje AFAÏA je Conseil d’État (državni svet, Francija) predlagalo, naj odločbo INAO z dne 4. februarja 2020 razglasi za nično.(12) Menilo je, da INAO ni bil pristojen za sprejemanje ukrepov, ki bi dopolnjevali uredbi (ES) št. 834/2007(13) in št. 889/2008, in da v Vodniku za razlago nista bila upoštevana smisel in področje uporabe teh uredb. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se umešča v ta spor.
19. Predložitveno sodišče meni, da je zakonodaja, ki jo mora uporabiti, tista, ki je veljala ob izdaji njegove sodbe, in sicer Uredba 2018/848 in Izvedbena uredba 2021/1165. INAO je po začetku veljavnosti obeh uredb posodobil Vodnik za razlago, vendar ni spremenil njegove vsebine v zvezi z opredelitvijo industrijskega kmetijstva.(14)
20. Predložitveno sodišče meni:
– da obstajajo razhajanja med različnimi jezikovnimi različicami(15) v zvezi s pojmom industrijskega kmetijstva, ki ni opredeljen ne v Izvedbeni uredbi 2021/1165, ne v Uredbi 2018/848, ne v prejšnjih predpisih o ekološkem kmetovanju.
– Ta pojem se v državah članicah razlaga različno, saj ga nekatere še vedno izenačujejo s pojmom proizvodnje (reje) brez kmetijskih zemljišč, medtem ko drugi razlikujejo ta pojma in opredeljujejo industrijsko kmetijstvo s sklicevanjem na tehnične zahteve, pragove števila živali in pogoje za krmljenje.
21. V teh okoliščinah je navedeno sodišče Sodišču predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje:
„1. Ali je treba Prilogo II k [Uredbi 2021/1165] razlagati tako, da je pojem industrijskega kmetijstva, ki je uporabljen v njej, enakovreden pojmu reje brez uporabe kmetijskega zemljišča?
2. Če je pojem industrijskega kmetijstva drugačen od pojma reje brez uporabe kmetijskega zemljišča, katera merila je treba upoštevati za ugotovitev, ali je treba rejo opredeliti kot industrijsko v smislu Priloge II k Uredbi 2021/1165?“
III. Postopek pred Sodiščem
22. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 12. aprila 2023.
23. Pisna stališča so predložili združenje AFAÏA, finska in francoska vlada ter Evropska komisija.
24. Obravnave, opravljene 21. februarja 2024, so se udeležili združenje AFAÏA, francoska vlada in Komisija.
IV. Presoja
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje: razlika med „industrijskim kmetijstvom“ in „rejo brez uporabe kmetijskega zemljišča“
25. V skladu s prvim odstavkom Priloge II k Izvedbeni uredbi 2021/1165 se „[g]nojila, sredstva za izboljšavo tal in hranilne snovi iz te priloge […] lahko uporabljajo v ekološki pridelavi, če so v skladu z:
– ustrezno zakonodajo Unije in nacionalno zakonodajo o sredstvih za gnojenje in, kadar je to ustrezno, zlasti Uredbo (ES) št. 2003/2003 in Uredbo (EU) 2019/1009; ter
– zakonodajo Unije o živalskih stranskih proizvodih, zlasti z Uredbo (ES) št. 1069/2009 in Uredbo (EU) št. 142/2011, zlasti s prilogama V in XI.“
26. V tretjem odstavku navedene Priloge II je pojasnjeno, da se lahko gnojila, sredstva za izboljšavo tal in hranilne snov „uporabljajo […] le v skladu s specifikacijami in omejitvami uporabe navedene zakonodaje Unije in nacionalne zakonodaje“. Strožji pogoji uporabe v ekološki pridelavi so navedeni v priloženi tabeli.
27. Natančneje, v tej tabeli je pojasnjeno, da so v ekološki pridelavi „prepovedani, če izvirajo iz industrijskega kmetijstva,“ naslednji proizvodi: hlevski gnoj;(16); posušen hlevski gnoj in dehidriran gnoj perutnine; kompostirani živalski iztrebki, vključno z gnojem perutnine in kompostiranim hlevskim gnojem; in tekoči živalski iztrebki.(17)
28. Kot poudarja predložitveno sodišče, pojem industrijsko kmetijstvo ni opredeljen ne v Izvedbeni uredbi 2021/1165, ne v Uredbi 2018/848, ne v nobenem drugem predpisu prava Unije.
29. Poleg tega se različne jezikovne različice Izvedbene uredbe 2021/1165 v zvezi z uporabo izraza „industrijsko kmetijstvo“ sploh ne ujemajo, saj je v nekaterih od njih namesto tega izraza uporabljen izraz „reja brez uporabe kmetijskega zemljišča“.(18)
30. Te okoliščine so privedle do heterogene prakse: nekatere države članice industrijsko kmetijstvo enačijo z rejo brez uporabe kmetijskega zemljišča, druge pa jo opredeljujejo kot industrijsko kmetijstvo s sklicevanjem na tehnične zahteve, pragove števila živali in pogoje za krmljenje, ki se razlikujejo.
31. Take razlike povzročajo izkrivljanje konkurence na notranjem trgu in negativno vplivajo na zadevne gospodarske subjekte ter dobavitelje gnojil, sredstev za izboljšavo tal in hranil.
32. Izvedbena uredba 2021/1165 prav tako ne napotuje na nacionalno pravo držav članic glede opredelitve tega, kaj je treba razumeti kot industrijsko kmetijstvo. Iz tega sledi, da mora Sodišče ta izraz razlagati avtonomno in enotno,(19) pri čemer mora uporabiti običajna hermenevtična merila.(20)
1. Jezikovna razlaga
33. V tretjem odstavku Priloge II k Izvedbeni uredbi 2021/1165 ni nobene navedbe glede pomena izraza „industrijsko kmetijstvo“ ali njegovega sovpadanja z izrazom „reja brez uporabe kmetijskega zemljišča“ oziroma razlikovanja od njega. Take navedbe tudi ni v Uredbi 2018/848.
34. Uporaba jezikovnega merila je še posebej težavna, kadar – kot v obravnavani zadevi – obstajajo znatne razlike med jezikovnimi različicami tretjega odstavka Priloge II k Izvedbeni uredbi 2021/1165.
35. Primerjava teh različic kaže, da 21 od njih navaja kmetijstvo, pridelavo ali rejo, ki jih opredeljujejo kot industrijsko,(21) intenzivno(22) ali v velikem obsegu.(23) Te izraze bi bilo mogoče šteti za enakovredne in, kakor sem že navedel, sem se odločil za uporabo izraza industrijsko kmetijstvo. Nasprotno pa danska, nizozemska in portugalska jezikovna različica uporabljajo pojem reje brez uporabe kmetijskega zemljišč.(24)
36. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba različne jezikovne različice razlagati enotno.(25) Nobena ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami.(26)
37. V skladu z običajnim pomenom je industrijsko kmetijstvo tisto, pri katerem živina običajno biva v zaprtih prostorih in pod pogoji, ki so umetno ustvarjeni in nadzorovani. Živina se vzreja z uporabo metod, značilnih za industrijo, to je, takih, ki omogočajo čim večjo pridelavo v čim krajšem času.
38. Za industrijsko kmetijstvo so pogosto potrebne znatne naložbe, uporaba obogatenih krmil in preventivna uporabo antibiotikov ter visoka produktivnost, vendar lahko tako kmetijstvo povzroči znatno onesnaževanje okolja. Posebna zaščita dobrobiti živali ni nujno ena od prednostnih nalog industrijskega kmetijstva.(27)
39. Pojem reje brez uporabe kmetijskega zemljišča ni opredeljen ne v Izvedbeni uredbi 2021/1165 ne v katerem koli drugem predpisu prava Unije. V točki 1.1 dela II Priloge II k Uredbi (EU) 2018/848 se omenja v navedbi, da je „živinoreja brez uporabe kmetijskega zemljišča“ v določenih okoliščinah prepovedana.(28)
40. Reja brez uporabe kmetijskega zemljišča torej ustreza živinoreji, ki se izvaja v umetnih poslopjih in pri kateri krma ne izvira iz površine, kjer je kmetija, in katere odplake se odstranjujejo zunaj kmetije.(29)
41. Z jezikovnega vidika industrijsko kmetijstvo zajema rejo brez uporabe kmetijskega zemljišča, vendar gre za širši pojem. Lahko obstajajo kmetijska gospodarstva, ki so po svojih značilnostih, čeprav posedujejo zemljišča, opredeljena kot industrijska.(30)
42. Na podlagi slovnične razlage je torej mogoče sklepati, da so gnojila, sredstva za izboljšavo tal in hranila, katerih uporaba je v ekološkem kmetovanju prepovedana s Prilogo II k Izvedbeni uredbi 2021/1165, tista, ki izvirajo iz industrijskega kmetijstva, in ne le iz reje brez uporabe kmetijskega zemljišča. Reja brez uporabe kmetijskega zemljišča je nekako najskrajnejša, vendar ne edina oblika industrijskega kmetijstva
2. Zgodovinska in sistematična razlaga
43. Razhajanje med jezikovnimi različicami Izvedbene uredbe 2021/1165 je obstajalo že v prejšnji ureditvi (Uredba št. 834/2007 in Uredba št. 889/2008).
44. Člen 12(1)(d) Uredbe št. 834/2007 je poleg gnojil in dodatkov za izboljšavo tal ekološkega izvora dopuščal uporabo gnojil in dodatkov za izboljšavo tal, ki jih je odobrila Komisija. Komisija je v Prilogi I k Uredbi št. 889/2008 dovolila uporabo takih proizvodov, razen tistih, ki izvirajo iz „industrijskega kmetijstva“ (večina različic) ali iz „reje brez uporabe kmetijskega zemljišča“ (manjšina različic), ne da bi ta pojma opredelila.
45. Pred tem je Uredba (EGS) št. 2092/91,(31) ki je bila razveljavljena z Uredbo št. 834/2007, določala:
– Uporaba „gnoja“ in „posušenega hlevskega gnoja in dehidriranega gnoja perutnine“ je bila omejena na „ekstenzivne živinoreje in le v smislu člena 6(5) Uredbe (EGS) št. 2328/91“.(32) Ti proizvodi se torej niso smeli uporabljati kot gnojila v ekološkem kmetovanju, če so izvirali iz industrijskega kmetijstva.
– Uporaba „kompostiranih živalskih iztrebkov, vključno z gnojem perutnine in kompostiranim hlevskim gnojem“ in „tekočih živalskih iztrebkov“ ni bila dovoljena, če so izvirali iz industrijskega kmetijstva (bila je „prepovedana, če izvira iz industrijskega kmetijstva“ oziroma iz „reje brez uporabe kmetijskega zemljišča“ v nekaterih različicah).
46. Zakonodajni razvoj kaže, da se je pojem industrijskega kmetijstva v zakonodaji Unije uporabljal predvsem pred Izvedbeno uredbo 2021/1165. V istem smislu kaže, da je pojem reje brez uporabe kmetijskega zemljišča zajet s širšim pojmom industrijskega kmetijstva.
3. Teleološka razlaga
47. Ureditev Unije na področju ekološke pridelave temelji na več ciljih, med katerimi sta za to vprašanje pomembna zaščita dobrobiti živali in ohranjanje zaupanja potrošnikov v proizvode, ki so označeni kot ekološki.
48. Iz uvodnih izjav 1(33) in 2(34) Uredbe 2018/848 ter njenega člena 4 je razvidno, da je cilj teh določb zaščita dobrobiti živali, ki je skladna s členom 13 PDEU. V skladu s tem členom Unija in države članice pri oblikovanju in izvajanju politik „v celoti upoštevajo zahteve po dobrobiti živali kot čutečih bitij“.(35)
49. Sodišče je razsodilo, da je „[z]akonodajalec Unije je s tem, da je večkrat poudaril željo po zagotovitvi visoke ravni dobrega počutja živali v okviru ekološkega kmetovanja, želel izpostaviti, da je za ta način kmetijske pridelave značilno upoštevanje okrepljenih standardov dobrega počutja živali povsod in na vseh stopnjah te proizvodnje, kjer je mogoče še dalje izboljšati to dobro počutje“.(36)
50. Ohranjanje dobrobiti živali v ekološki pridelavi spodbuja omejitev uporabe živinskih odplak iz industrijskega kmetijstva. Ekstenzivno kmetijstvo je, nasprotno, združljivo z visoko ravnjo dobrobiti živali, tudi kadar ni ekološko.
51. V uvodni izjavi 6 Uredbe 2018/848 je navedeno, da je cilj pravnega okvira ekološke pridelave „ohranjanje in upravičevanje zaupanja potrošnikov v proizvode, ki so označeni kot ekološki“.
52. Upravičena pričakovanja potrošnikov glede ekoloških proizvodov so bolje zajamčena, če vhodni materiali ekološkega kmetovanja izvirajo iz ekoloških virov (ali, kadar ti ne zadostujejo, če se uporabljajo neekološki materiali, vendar ki jih je Komisija izrecno odobrila, da se čim bolj izključijo onesnaževala). V primeru gnojil izključitev gnojil iz industrijskega kmetijstva odraža enako logiko.
53. Vpliv teh dveh ciljev na razlago pojma industrijsko kmetijstvo sovpada z vplivom, ki izhaja iz uporabe jezikovnega in zgodovinskega merila. Poleg tega je ta razlaga v skladu s točko 1.9.2(c) in točko 1.9.3 dela I Priloge II k Uredbi 2018/848, ki kot pravilo določa prednostno uporabo živinskih gnojil ali materialov iz ekološke pridelave v ekološkem kmetovanju.
54. Le izjemoma, kadar rodovitnosti tal ali prehranskih potreb kmetijskih rastlin ni mogoče zadovoljiti z živinskimi gnojili ali ekološkimi materiali, se lahko uporabi člen 24(4)(d) Uredbe 2018/848. Ta člen dovoljuje (in samo v potrebnem obsegu) uporabo gnojil, sredstev za izboljšavo tal in (neekoloških) hranil, ki jih je Komisija izrecno odobrila, in sicer tistih, ki ne izvirajo iz industrijskega kmetijstva, v skladu s tretjim odstavkom Priloge II k Izvedbeni uredbi 2021/1165.
55. To odstopanje od splošnega pravila je treba razlagati ozko v skladu s cilji predpisov o ekološkem kmetovanju.(37)
56. Če pa bi bila prepoved uporabe v ekološkem kmetovanju omejena le na živinska gnojila, pridobljena z rejo brez uporabe kmetijskega zemljišča, bi to pomenilo pretirano ozko razlago omejitve iz tretjega odstavka Priloge II k Izvedbeni uredbi 2021/1165.
57. Na obravnavi je združenje AFAÏA zagovarjalo ravno navedeno široko razlago in trdilo, da se tako zagotavlja razpoložljivost gnoja za ekološko kmetovanje, ki stalno raste, ter se preprečuje uporabo kemičnih gnojil, ki so na dolgi rok bolj škodljiva za okolje in rodovitnost tal. Vendar glede na informacije, ki jih je na obravnavi predložila francoska vlada, ta razlaga za zdaj ne bi bila potrebna za zagotovitev zadostne razpoložljivosti gnoja v ekološkem kmetovanju.(38)
58. Ponavljam, da sta cilja zaščite dobrobiti živali in izpolnjevanja upravičenih pričakovanj potrošnikov ekoloških proizvodov bolje dosežena, če se razume, da so živinska gnojila iz konvencionalnega kmetijstva (katerih uporaba v ekološkem kmetovanju je dovoljena) tista, ki ne izvirajo iz industrijskega kmetijstva. Zadnjenavedeni pojem seveda zajema rejo brez uporabe kmetijskega zemljišča, pa tudi druge načine pridelave, kakršna je pridelava na premajhnih in omejenih kmetijskih zemljiščih.
59. Skratka, menim, da pravilna razlaga tretjega odstavka Priloge II k Izvedbeni uredbi 2021/1165 vodi do ugotovitve, da je pojem „reja brez uporabe kmetijskega zemljišča“ ožji in ni enakovreden pojmu industrijskega kmetijstva. Zadnjenavedeni pojem zajema prvi pojem, tako da gnojila, sredstva za izboljšavo tal in hranila, ki izvirajo iz industrijskega kmetijstva, in ne le iz reje brez uporabe kmetijskega zemljišča, niso dopustni v ekološki pridelavi.
B. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
60. Predložitveno sodišče postavlja drugo vprašanje v primeru (s katerim se strinjam), da bi bil pojem industrijskega kmetijstva drugačen od pojma reje brez uporabe kmetijskega zemljišča. S tem vprašanjem želi izvedeti, katera merila je treba upoštevati pri odločanju, ali je reja opredeljena kot industrijska v smislu Priloge II k Uredbi 2021/1165.
61. Kot sem že ponovil, zakonodajalec Unije ni opredelil, kaj razume s pojmom industrijsko kmetijstvo za namene uporabe Izvedbene uredbe 2021/1165. Sodišče lahko kljub neobstoju ureditve poda napotke za razlago tega pojma, ne da bi si prilastilo zakonodajne funkcije.(39)
62. Dve informativni besedili Komisije oziroma strokovne skupine, ki jo je ta sklicala, nekoliko osvetljujeta to vprašanje v tej smeri.
1. Vodnik Komisije iz leta 1995
63. V Vodniku za uporabo Uredbe št. 2092/91, ki ga je Komisija pripravila leta 1995,(40) je bilo pojasnjeno, da predpisi Unije izključujejo uporabo živinskih odplak iz industrijskih kmetijskih gospodarstev zaradi uporabljenih intenzivnih živinorejskih tehnik in prisotnosti neželenih ostankov v teh živinskih odplakah.(41)
64. V Vodniku je navedeno, da za industrijsko kmetijstvo v pravu Unije ni standardizirane opredelitve in da morajo države članice opredeliti področje uporabe tega pojma. Vendar je Komisija predlagala, da se vanj vključijo kmetijska gospodarstva, ki združujejo:
– po eni strani, nastanitveni objekt, ki živalim preprečuje premikanje za 360 stopinj ali jih večinoma drži v temi ali brez prostora za ležanje, vključno s sistemi baterijske reje perutnine ali drugih živali, in enotami pitovnih piščancev, katerih masa presega 25 kilogramov na kvadratni meter;
– ter na drugi strani neobstoj zemljišča za kmetijsko pridelavo rastlin, na katerih je mogoče raztresanje gnoja.
2. Obvestilo strokovne skupine iz 2021
65. Komisija je leta 2021 sklicala skupino strokovnjakov, da bi med drugim opredelili merila za omejitev uporabe gnojil iz nekaterih izvorov, kar pomeni pojasnitev obsega „industrijskega kmetijstva“. V obvestilu, ki ga je objavila ta skupina,(42) je navedeno, da niso mogli podati natančne opredelitve, da pa se ta pojem lahko uporabi z uporabo sklopa pokazateljev ali meril, ki kažejo na obstoj oziroma neobstoj industrijskega kmetijstva.
66. Med merila, ki dokazujejo obstoj industrijskega kmetijstva, je Obvestilo EGTOP navedlo naslednja: rejo živali v kletkah (perutnina, kunci itd.); sisteme, ki živalim preprečujejo premikanje, kroženje, za 360 stopinj; sisteme reje brez uporabe kmetijskih zemljišč; živali za proizvodnjo krzna; gostoto živali na (krmilno) korito nad določeno mejo; pogoje, povezane z dobrobitjo živali (sistemi za namestitev, polna tla, osvetlitev itd.); kmetije, ki vključujejo prevoze na dolge razdalje; preventivno uporabo antibiotikov; uporabo krmil z gensko spremenjenimi organizmi.
67. Kot merila za to, da se konvencionalno kmetijsko gospodarstvo šteje za tako, ki ne izvaja industrijskega kmetijstva, je Obvestilo EGTOP 2021 navedlo: prosto rejo, spoštovanje ureditev kakovosti (kakršne so label rouge, compassion in world farming, nacionalne sheme kakovosti itd.) ali sistemov za prodajo na kmetijah in teritorialno certificiranje (zaščitena označba porekla, zaščitena geografska označba); omejeno uporabo antibiotikov na podoben način kot pri ekološkem kmetijstvu; prisotnost hlevskih stelj rastlinskega izvora za povečanje ekološke vsebnosti v tleh; omejitev gostote živali v postajah za krmiljenje in pri koritih; skladnost z zakonodajo Unije o dobrobiti živali; uporabo surovin lokalnega izvora.
3. Druga besedila in pristop k odgovoru Sodišča
68. Poleg prejšnjih dveh besedil obstajajo določbe Unije, ki se nanašajo na industrijska kmetijska gospodarstva za rejo. Tak je člen 4 Direktive 2011/92/EU,(43) ki za projekte iz Priloge I, med katerimi so (točka 17) nekateri „[o]brati za intenzivno rejo perutnine ali prašičev“, določa, da so predmet presoje vplivov na okolje.(44)
69. Kakor je bilo navedeno na obravnavi, imajo te določbe Direktive 2011/92 svoje področje uporabe v postopkih okoljske presoje, vendar lahko služijo kot (približni) napotki za določitev industrijske narave zadevnih obratov.(45)
70. Na podlagi teh referenčnih elementov lahko Sodišče predložitvenemu sodišču zagotovi nekatere orientacijske smernice o tem, katere živinske odplake so sprejemljive v ekološkem kmetovanju, ker ne izvirajo iz industrijskega kmetijskega gospodarstva.
71. Treba je ločiti tri vrste živinskih odplak: (a) tiste, ki izvirajo iz ekološke reje; (b) tiste, ki izvirajo iz konvencionalne, ekstenzivne ali neindustrijske reje, in (c) tiste, ki izvirajo iz industrijskega kmetijstva.
a) Živinske odplake iz ekološke reje
72. Uredba 2018/848 določa, da mora ekološko kmetovanje prednostno uporabljati živinska gnojila ali druga gnojila iz ekološke pridelave (Priloga II, del I, točka 1.9.2(c)).
73. Navedena živinska in druga gnojila ne smejo izvirati iz industrijskega kmetijstva, ki ga v skladu z Uredbo 2018/848 in njenimi izvedbenimi predpisi, ni mogoče opredeliti kot ekološko pridelavo.
b) Živinske odplake iz konvencionalne, ekstenzivne ali neindustrijske reje
74. Kot sem že pojasnil, člen 24(1) Uredbe 2018/848 Komisiji izjemoma omogoča, da s sistemom omejevalnih seznamov nekatere proizvode in snovi odobri kot gnojila, sredstva za izboljšavo tal in hranilne snovi v ekološki pridelavi.
75. V Prilogi II k Izvedbeni uredbi 2021/1165 so našteti ti proizvodi in snovi. Tretji odstavek te priloge določa, da se lahko prvi in druge „[u]porabljajo […] le v skladu s specifikacijami in omejitvami uporabe navedene zakonodaje Unije in nacionalne zakonodaje“. Kot dodatno omejitev za ekološko kmetovanje dodaja nemožnost uporabe gnojil, ki izvirajo iz industrijskega kmetijstva.
76. Skratka, ta seznam pri ekološki pridelavi rastlin dovoljuje uporabo gnojil in gnoja, ki izvirajo iz konvencionalnega neindustrijskega kmetijstva (ki ni ekološko).
77. Ne dvomim, da v okvir konvencionalnega neindustrijskega kmetijstva ne bi spadalo ekstenzivno konvencionalno kmetijstvo, tako da se živinske odplake, ki iz nje izvirajo, lahko uporabijo na podlagi Priloge II k Izvedbeni uredbi 2021/1165.
78. Za določitev, kaj pomeni ekstenzivno kmetijstvo, pride prav Vodnik Komisije iz leta 1995, ki v zvezi z govedom napotuje na člen 6(5) Uredbe št. 2328/91,(46) in merila, ki jih je Komisija v skladu z različnimi uredbami Unije omenila za druge vrste živali.
79. Bolj zapleteno je opredeliti merila, ki se uporabljajo za pojem konvencionalnega neindustrijskega kmetijstva. Ta pojem se a sensu contrario izpelje iz pojma industrijskega kmetijstva, ob upoštevanju, da je vsako industrijsko kmetijstvo konvencionalno, saj ne izpolnjuje zahtev ekološke reje.
c) Živinske odplake iz industrijskega kmetijstva
80. Naj ponovim, da Priloga II k Uredbi 2021/1165 v ekološki pridelavi rastlin prepoveduje uporabo hlevskega gnoja, ki izvira iz industrijskega kmetijstva. Za razlago zadnjenavedenega izraza so ob upoštevanju Vodnika Komisije iz leta 1995 in Obvestila EGTOP 2021 upoštevna naslednja kvalitativna merila, katerih seznam ni izčrpen:
– Sistem vzreje živali. Reja v kletkah, zabojih ali površinah brez nastilja je značilnost industrijskega kmetijstva,(47) reja na prostem pa načeloma kaže na to, da reja ni industrijska.
– Gibanje živali. Uporaba sistemov, ki živalim preprečujejo premikanje za 360 stopinj, je še en element, ki je značilen za industrijsko kmetijstvo. Industrijsko kmetijstvo seveda ne uporablja paše in tranzimanse, ki sta značilni za ekstenzivno kmetijstvo in ekološko pridelavo.
– Razpoložljivost zemljišč na kmetijskem gospodarstvu. Če poleg zemljišč na območju kmetijskega gospodarstva ni dodatnih zemljišč, gre za rejo brez uporabe kmetijskega zemljišča, ki je po naravi industrijska, saj se krma dovaja od zunaj in se živinske odplake ne morejo absorbirati brez tveganj za tla. Vendar mora kmetijsko gospodarstvo upoštevati minimalno količino površin na žival, da ne bi štela za industrijsko. Logično je, da se gostota od vrste do vrste razlikuje in mora zagotavljati možnost pridobitve dela krme za živali in uporabe dela njenih hlevskih odplak kot gnojila.
– Živinorejske prakse in razmere v poslopjih kmetijskega gospodarstva. Upoštevne so razpoložljivost napajalnikov in postaj za krmljenje na glavo živine ter razmere v zvezi z dobrobitjo živali (sistemi namestitve, polna tla, osvetlitev itd.). Uporaba rešetk in mreže namesto polnih tal je pokazatelj industrijskega kmetijstva, prav tako pa tudi neobstoj suhih tal in hlevskih stelj rastlinskega izvora za počitek živali.(48)
– Način krmljenja živali. Krma, ki se dovaja od zunaj in uporaba krmil, je značilnost za industrijskega kmetijstva, prav tako kot nedostop do pašnikov ali krmljenja s senom.
– Sistemi profilakse. Posplošena uporaba preventivnih zdravljenj z nekaterimi zdravili za uporabo v veterinarski medicini je pokazatelj industrijskega kmetijstva, kjer so živali, ki se vzrejajo, natlačene in je tveganje epidemij večje.
– Uporaba, prav tako posplošena, snovi za pospeševanje rasti ali prireje ter hormonov in podobnih snovi za kontrolo razmnoževanja ali za druge namene.(49)
81. V nasprotju s tem, kar predlaga francoska vlada, se mi količinsko merilo števila živali, ločeno od površine kmetijskega gospodarstva, ne zdi primerno za preprosto opredelitev industrijskega kmetijstva. Število živali je lahko indikativno za industrijsko kmetijstvo, ne pa merilo, ki se uporablja samostojno in brez upoštevanja prej navedenih kvalitativnih meril.
82. Res je, da se v točki 17 Priloge I k Direktivi 2011/92 za presojo vplivov intenzivne reje piščancev in prašičev na okolje določa pragove glede na število živali. Toda velik obseg kmetijskega gospodarstva ne pomeni nujno, da je industrijsko, čeprav potrebuje veliko zemljišč, da ne bi štelo za industrijsko.(50) To, kar veliko kmetijsko gospodarstvo vsekakor lahko ima, je okoljski vpliv, zato Direktiva 2011/92 zahteva presojo njegovih vplivov na okolje, kar pa ne velja za majhno, čeprav intenzivno kmetijsko gospodarstvo.
V. Predlog
83. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Conseil d’État (državni svet, Francija) odgovori tako:
„Tretji odstavek Priloge II k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) 2021/1165 z dne 15. julija 2021 o odobritvi nekaterih proizvodov in snovi za uporabo v ekološki pridelavi in pripravi seznamov teh proizvodov in snovi,
je treba razlagati tako:
– pojem „reja brez uporabe kmetijskega zemljišča“ je ožji in ni enakovreden pojmu „industrijsko kmetijstvo“, ki zajema prvi pojem. V ekološki pridelavi rastlin se gnojila, sredstva za izboljšavo tal in hranilne snovi, ki izvirajo iz industrijskega kmetijstva niti a fortiori tista, ki izvirajo iz reje brez uporabe kmetijskega zemljišča, ne smejo uporabljati;
– da bi se kmetijstvo opredelilo kot industrijsko za namene tretjega odstavka Priloge II k Izvedbeni uredbi 2021/1165, se lahko med drugim uporabijo naslednja kvalitativna merila: sistem vzreje živali, možnosti premikanja živali, razpoložljivost kmetijskih zemljišč na kmetijskem gospodarstvu in gostoto živali na teh kmetijskih zemljiščih, živinorejske prakse in razmere v poslopjih kmetijskega gospodarstva, način krmljenja živali, sisteme profilakse in uporabo kemičnih sredstev za pospeševanje rasti ali za kontrolo razmnoževanja“.