Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 25 april 2024(1)
Mål C‑228/23
Association AFAÏA
mot
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
ytterligare deltagare i rättegången:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Ekologisk produktion – Förordning (EU) 2018/848 – Användning av gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen i ekologisk produktion – Genomförandeförordning (EU) 2021/1165 – Bilaga II – Begreppen industrijordbruk och uppfödning utan mark – Kriterier för att beteckna uppfödning som industrijordbruk i den mening som avses i bilaga II till genomförandeförordning (EU) 2021/1165”
1. I denna begäran om förhandsavgörande ombeds EU-domstolen att tolka begreppet industrijordbruk(2) i förordning (EU) 2018/848(3) och i genomförandeförordning (EU) 2021/1165.(4)
2. Det nationella målet är en del av ett sammanhang med växande ekologisk produktion,(5) vilket återspeglas i unionsrätten. Ett av de problem som aktualiseras här gäller gödsling av mark som används för sådan produktion,(6) vilket unionslagstiftaren ännu inte har lyckats reglera med den precision som krävs.
3. Förordning 2018/848 och genomförandeförordning 2021/1165 tillåter, i undantagsfall och på vissa villkor, användning av icke-ekologisk stallgödsel(7) från konventionell djurhållning i ekologiskt jordbruk.(8) Den viktigaste begränsningen för användningen av sådan gödsel är att den inte får komma från industrijordbruk. Begäran om förhandsavgörande syftar till att få klarlagt exakt vad som avses med det sistnämnda uttrycket.
I. Tillämpliga bestämmelser: unionsrätt
A. Förordning 2018/848
4. Artikel 4 (”Mål”) har följande lydelse:
”Ekologisk produktion skall ha följande allmänna mål: … b) Bevara markens bördighet på lång sikt. … d) Bidra avsevärt till en giftfri miljö. e) Bidra till höga djurvälfärdsstandarder och i synnerhet respektera djurens artspecifika beteendemässiga behov …”
5. I artikel 5 (”Allmänna principer”) föreskrivs följande:
”Ekologisk produktion är ett hållbart förvaltningssystem som bygger på följande allmänna principer:
a) Respekt för naturens system och cykler och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på jord, vatten och luft samt växtskydd och djurskydd och balansen dem emellan.
…
d) Produktion av många olika slags högkvalitativa livsmedel och andra jordbruksprodukter och vattenbruksprodukter som ett svar på konsumenternas efterfrågan på varor som framställs med hjälp av processer som inte skadar miljön, människors hälsa, växters hälsa eller djurs hälsa och välfärd.
…
g) Begränsad användning av externa insatsmedel. Om externa insatsmedel är nödvändiga eller det inte finns några sådana lämpliga förvaltningsmetoder som avses i led f, ska de externa insatsmedlen begränsas till
i) insatsmedel från ekologisk produktion, varvid, vad gäller växtförökningsmaterial, sorter som valts ut för sin förmåga att tillgodose det ekologiska jordbrukets specifika behov och mål ska prioriteras,
ii) naturliga eller naturligt härledda ämnen,
iii) mineralgödsel med låg löslighet.
…
j) Iakttagande av en hög djurvälfärdsnivå som tar hänsyn till artspecifika behov.”
6. I artikel 9 (”Allmänna produktionsregler”) föreskrivs följande i punkt 3:
”För de syften och användningar som avses i artiklarna 24 och 25 och i bilaga II får endast produkter och ämnen som har godkänts enligt dessa bestämmelser användas i ekologisk produktion, förutsatt att användningen av dessa även har godkänts för icke-ekologisk produktion i enlighet med relevanta bestämmelser i unionsrätten och, i förekommande fall, i enlighet med nationella bestämmelser som bygger på unionsrätten.
…”
7. I artikel 12 (”Regler för växtproduktion”) har punkt 1 följande lydelse:
”Aktörer som producerar växter eller växtprodukter ska särskilt uppfylla de detaljerade regler som fastställs i del I i bilaga II.”
8. I artikel 14 (”Regler för animalieproduktion”) föreskrivs följande i punkt 1:
”Aktörer inom animalieproduktionen ska särskilt uppfylla de detaljerade produktionsregler som fastställs i del II i bilaga II och i de genomförandeakter som avses i punkt 3 i denna artikel.”
9. Artikel 24 (”Godkännande av produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion”) har följande lydelse:
”1. Kommissionen får godkänna vissa produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och ska i en förteckning över produkter och ämnen med begränsad användning införa sådana godkända produkter och ämnen, vilka används för följande ändamål:
…
b) Som gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen.
…
3. Godkännande av de produkter och ämnen som avses i punkt 1 för användning i ekologisk produktion ska omfattas av de principer som fastställs i kapitel II och följande kriterier, vilka ska bedömas som en helhet:
…
d) I fråga om de produkter som avses i punkt 1 b ska användningen vara väsentlig för att bygga upp eller bevara jordens bördighet eller för att tillgodose grödornas särskilda näringsbehov eller för särskild jordförbättring.
…”
10. I bilaga II anges följande i del I (”Regler för växtproduktion”):
”Utöver de produktionsregler som fastställs i artiklarna 9–12 ska de regler som fastställs i denna del gälla för ekologisk växtproduktion.
1. Allmänna krav
…
1.9 Markvård och gödsling
…
1.9.2. Jordens bördighet och biologiska aktivitet ska bibehållas och ökas
…
c) i samtliga fall genom tillförsel av stallgödsel eller organiskt material från ekologisk produktion, båda företrädesvis komposterade.
1.9.3. Om växternas näringsbehov inte kan tillgodoses genom de åtgärder som fastställs i punkterna 1.9.1 och 1.9.2, får endast gödselmedel och jordförbättringsmedel som är godkända för ekologisk produktion enligt artikel 24 användas och detta bara i den omfattning som är nödvändig.
…”
11. I bilaga II anges följande i del II (”Regler för animalieproduktion”):
”Utöver de produktionsregler som fastställs i artiklarna 9, 10, 11 och 14 ska de regler som fastställs i denna del gälla för ekologisk animalieproduktion.
1. Allmänna krav
1.1 Förutom vid biodling ska det vara förbjudet med animalieproduktion utan mark, det vill säga att den jordbrukare som avser att ägna sig åt ekologisk animalieproduktion inte brukar någon jordbruksmark och inte har ingått ett skriftligt samarbetsavtal med en jordbrukare om användning av ekologiska produktionsenheter eller produktionsenheter under omställning för djuren i fråga.
…
1.4.2.1 … ekologiska djur [ska] beta på ekologisk mark …
1.6.3. Djurtätheten i byggnader ska tillgodose djurens bekvämlighet, välbefinnande och artspecifika behov, vilka i synnerhet beror på djurens art, ras och ålder. …
…
1.6.8. Burar, fållor och flatdeck-burar för att föda upp djur får inte användas för någon djurart.
…”
B. Genomförandeförordning 2021/1165
12. I artikel 2 föreskrivs följande:
”För ändamålen i artikel 24.1 b i förordning (EU) 2018/848 får endast de produkter och ämnen som förtecknas i bilaga II till den här förordningen användas i ekologisk produktion som gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen för växtnäring … förutsatt att de är förenliga med relevanta bestämmelser i unionsrätten …”
13. I bilaga II anges följande:
”Gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen som förtecknas i denna bilaga får användas i ekologisk produktion, förutsatt att de är förenliga med
– relevant unionslagstiftning och nationell lagstiftning om gödselprodukter, i tillämpliga fall särskilt förordning (EG) nr 2003/2003 och förordning (EU) 2019/1009, och
…
De får endast användas i enlighet med specifikationerna och begränsningarna för användning i respektive unionslagstiftning och nationell lagstiftning. Mer begränsande villkor för användning i ekologisk produktion anges i högra kolumnen i tabellen.
Namn Produkter som är sammansatta av eller endast innehåller de material som anges nedan | Beskrivning, särskilda villkor och begränsningar |
Stallgödsel | Produkt som består av en blandning av djurexkrementer och vegetabiliska material (ströbädd och foderråvaror) Inte från industrijordbruk |
Torkad stallgödsel och dehydrerad fjäderfägödsel | Inte från industrijordbruk |
Komposterade exkrementer från djur, inbegripet fjäderfägödsel och komposterad stallgödsel | Inte från industrijordbruk |
Flytande exkrementer från djur | Används efter kontrollerad jäsning och/eller lämplig utspädning Inte från industrijordbruk |
…”
II. Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor
14. Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) är ett offentligt organ som under ledning av det behöriga ministeriet ansvarar för att genomföra medlemsstatens politik beträffande officiella kännetecken som anger kvalitet och ursprung för jordbruks- och livsmedelsprodukter.
15. År 2020 ändrade INAO sin vägledning för tolkning(9) av unionens bestämmelser, bland annat för tolkning av förbudet i bilaga I till förordning (EG) nr 889/2008(10) mot att använda gödselmedel och jordförbättringsmedel av animaliskt ursprung ”från industrijordbruk” på ekologisk mark.
16. Enligt tolkningsvägledningen är gödsel ”från djur som föds upp i hela spalt- eller nätsystem och som överskrider de tröskelvärden som anges i bilaga I till direktiv 2011/92/EU” och ”från djur som föds upp i burar och som överskrider” samma tröskelvärden undantagna.
17. Föreningen AFAÏA(11) begärde att denna del av vägledningen skulle återkallas, men INAO avslog begäran den 4 februari 2020.
18. AFAÏA yrkade att Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) skulle ogiltigförklara INAO:s beslut av den 4 februari 2020.(12) AFAÏA anser att INAO inte var behörigt att utfärda kompletterande tillämpningsföreskrifter till förordningarna (EG) nr 834/2007(13) och (EG) nr 889/2008 och att tolkningsvägledningen stred mot förordningarnas innebörd och räckvidd. Begäran om förhandsavgörande utgör en del av denna tvist.
19. Enligt den hänskjutande domstolen är de bestämmelser som ska tillämpas de som är i kraft vid tidpunkten för domen, nämligen förordning 2018/848 och genomförandeförordning 2021/1165. Efter ikraftträdandet av de båda förordningarna uppdaterade INAO tolkningsvägledningen, men ändrade inte innehållet när det gäller definitionen av begreppet industrijordbruk.(14)
20. Den hänskjutande domstolen konstaterar följande:
– Det finns skillnader mellan de olika språkversionerna(15) när det gäller begreppet industrijordbruk, vilket inte definieras i genomförandeförordning 2021/1165 eller förordning 2018/848, eller i de tidigare reglerna om ekologiskt jordbruk.
– Detta begrepp tolkas på olika sätt i olika medlemsstater, där vissa fortfarande likställer det med uppfödning utan mark, medan andra skiljer mellan de två begreppen och definierar industrijordbruk med hänvisning till tekniska krav, tröskelvärden för antal djur och foderkrav.
21. Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen hänskjutit följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1) Ska bilaga II till … förordning (EU) 2021/1165 … tolkas så, att begreppet industrijordbruk i denna förordning motsvarar begreppet uppfödning utan mark?
2) Om begreppet industrijordbruk skiljer sig från begreppet uppfödning utan mark, vilka kriterier ska då beaktas för att fastställa huruvida en animalieproduktion ska betecknas som industrijordbruk i den mening som avses i bilaga II till förordning (EU) 2021/1165?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
22. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 12 april 2023.
23. AFAÏA, den finländska och den franska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
24. Vid förhandlingen den 21 februari 2024 medverkade AFAÏA, den franska regeringen och kommissionen.
IV. Bedömning
A. Den första tolkningsfrågan: skillnaden mellan ”industrijordbruk” och ”uppfödning utan mark”
25. I första stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 anges att ”gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen som förtecknas i denna bilaga får användas i ekologisk produktion, förutsatt att de är förenliga med
– relevant unionslagstiftning och nationell lagstiftning om gödselprodukter, i tillämpliga fall särskilt förordning (EG) nr 2003/2003 och förordning (EU) 2019/1009, och
– unionslagstiftningen om animaliska biprodukter, särskilt förordning (EG) nr 1069/2009 och förordning (EU) nr 142/2011, särskilt bilagorna V och XI.”
26. I det tredje stycket i bilaga II klargörs det att gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen ”endast [får] användas i enlighet med specifikationerna och begränsningarna för användning i respektive unionslagstiftning och nationell lagstiftning”. I den bifogade tabellen finns begränsande villkor för ekologisk produktion.
27. Närmare bestämt anges det att för ekologisk produktion gäller villkoret ”inte från industrijordbruk” för följande produkter: stallgödsel,(16) torkad stallgödsel och dehydrerad fjäderfägödsel, komposterade djurexkrementer, inbegripet fjäderfägödsel och komposterad stallgödsel samt flytande djurexkrementer.(17)
28. Såsom den hänskjutande domstolen påpekar finns det ingen definition av begreppet industrijordbruk i genomförandeförordning 2021/1165, förordning 2018/848 eller i någon annan unionsrättslig bestämmelse.
29. Dessutom överensstämmer inte de olika språkversionerna av genomförandeförordning 2021/1165 när det gäller användningen av begreppet industrijordbruk, eftersom vissa av dem i stället använder uttrycket ”uppfödning utan mark”(18)
30. Dessa omständigheter har lett till en heterogen praxis: vissa medlemsstater likställer industrijordbruk med uppfödning utan mark medan andra definierar industrijordbruk genom att hänvisa till varierande tekniska krav, tröskelvärden för antal djur och foderkrav.
31. Sådana skillnader orsakar snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden och har en negativ inverkan på de berörda ekonomiska aktörerna och på leverantörerna av gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen.
32. Genomförandeförordning 2021/1165 överlåter inte heller åt medlemsstaternas nationella rätt att avgöra vad som ska förstås med industrijordbruk. EU-domstolen ska därför tolka detta uttryck på ett självständigt och enhetligt sätt,(19) med tillämpning av de sedvanliga tolkningskriterierna.(20)
1. Bokstavstolkning
33. I tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 anges inte vad som avses med begreppet industrijordbruk eller hur detta begrepp sammanfaller med eller skiljer sig från begreppet ”uppfödning utan mark”. Det anges inte heller i förordning 2018/818.
34. Det är särskilt svårt att använda sig av en bokstavstolkning när det, såsom i förevarande fall, finns betydande skillnader mellan språkversionerna av tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165.
35. En jämförelse av dessa versioner visar att 21 av dem hänvisar till uppfödning, produktion eller jordbruk som de beskriver som industriell/t,(21)intensiv/t(22) eller storskalig/t.(23) Dessa termer skulle kunna betraktas som likvärdiga, och som jag redan har nämnt väljer jag att använda termen industrijordbruk. I den danska, den nederländska och den portugisiska versionen används däremot begreppet uppfödning utan mark.(24)
36. Enligt EU-domstolens fasta praxis ska de olika språkversionerna tolkas enhetligt.(25) Ingen av dem ska ges företräde framför de övriga.(26)
37. Normalt sett avses med industriell uppfödning sådan uppfödning där boskapen i allmänhet går inne och hålls under artificiellt skapade och kontrollerade förhållanden. Djuren föds upp med industriella metoder, det vill säga metoder som syftar till att maximera produktionen på kortast möjliga tid.
38. Industriell boskapsuppfödning kräver ofta stora investeringar, användning av berikat foder och förebyggande användning av antibiotika och produktiviteten är hög, men det kan leda till betydande miljöföroreningar. Särskilt skydd för djurens välbefinnande är inte nödvändigtvis något som prioriteras.(27)
39. Begreppet uppfödning utan mark definieras inte heller i genomförandeförordning 2021/1165 eller någon annan unionsrättslig bestämmelse. I punkt 1.1 i del II i bilaga II till förordning 2018/848 används uttrycket när det anges att ”animalieproduktion utan mark” under vissa omständigheter ska vara förbjudet.(28)
40. Uppfödning utan mark syftar alltså på animalieproduktion i konstgjorda inhägnader där fodret inte kommer från det område där gården är belägen och gödseln släpps ut i det fria.(29)
41. I bokstavlig mening innefattar industrijordbruk uppfödning utan mark, men det är ett vidare begrepp. Det kan finnas jordbruksföretag som på grund av sina egenskaper klassificeras som industriella, även om de har mark.(30)
42. En bokstavstolkning leder därför till slutsatsen att gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen vars användning i ekologiskt jordbruk är förbjuden enligt bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165, är sådana som härrör från industrijordbruk och inte endast från uppfödning utan mark. Det innebär att uppfödning utan mark är den mest extrema formen av industrijordbruk, men inte den enda.
2. Historisk och systematisk tolkning
43. Skillnaden mellan språkversionerna av genomförandeförordning 2021/1165 fanns redan i det regelverk som föregick det nuvarande [förordning nr 834/2007 och förordning nr 889/2008].
44. Enligt artikel 12.1 d i förordning (EG) nr 834/2007 fick gödselmedel och jordförbättringsmedel användas om de hade godkänts av kommissionen, utöver de som var av ekologiskt ursprung. I bilaga I till förordning nr 889/2008 godkände kommissionen användningen av sådana produkter, med undantag för produkter från ”industrijordbruk” (de flesta versionerna) eller ”produktion som saknar anknytning till marken” (en minoritet av versionerna), utan att definiera dessa begrepp.
45. Dessförinnan föreskrevs följande i förordning (EEG) nr 2092/91,(31) vilken upphävdes genom förordning nr 834/2007:
– Endast sådan ”stallgödsel” och ”torkad stallgödsel och torkad fjäderfägödsel” som kommer ”från extensiv boskapsskötsel och endast i den mening som avses i artikel 6.5 i förordning (EEG) nr 2328/91” får användas.(32) Dessa produkter fick därför inte användas som gödselmedel i ekologiskt jordbruk om de kom från industrijordbruk.
– Användning av ”komposterat exkrement från djur, inbegripet fjäderfägödsel och komposterad stallgödsel” och av ”flytande exkrement från djur” var inte tillåtet om det kom från industrijordbruk (”inte från jordlös husdjursskötsel” eller ”uppfödning utan mark”, i vissa versioner).
46. Lagstiftningsutvecklingen visar att begreppet industrijordbruk var det som oftast användes i unionsrätten före genomförandeförordning 2021/1165. På samma sätt visar den att begreppet uppfödning utan mark ingår i det vidare begreppet industrijordbruk.
3. Teleologisk tolkning
47. Unionens bestämmelser om ekologisk produktion bygger på flera olika mål, varav de viktigaste för närvarande är skyddet av djurens välbefinnande och bevarandet av konsumenternas förtroende för produkter som är märkta som ekologiska.
48. Innehållet i skäl 1(33) och 2(34) i förordning 2018/848, och i artikel 4 i samma förordning, visar att skyddet av djurens välfärd är ett mål för dessa bestämmelser, vilket är förenligt med artikel 13 FEUF. Enligt den ska unionen och medlemsstaterna ”fullt ut ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varelser” när den utformar och tillämpar sin politik.(35)
49. EU-domstolen har slagit fast att ”unionslagstiftaren … vid flera tillfällen [har] framhållit sin avsikt att säkerställa en hög djurskyddsnivå inom ekologiskt jordbruk och har därvid avsett understryka att detta är en produktionsmetod inom jordbruket som utmärks av att förstärkta djurskyddskrav iakttas överallt och i alla produktionsled där djurens välbefinnande kan förbättras ytterligare”.(36)
50. För att bevara djurens välfärd i ekologisk produktion måste man begränsa användningen av gödsel från industrijordbruk. Extensiv boskapsskötsel är däremot förenlig med en hög nivå av djurskydd, även om den inte är ekologisk.
51. Enligt skäl 6 i förordning 2018/848 bör den rättsliga ramen för ekologisk produktion bland annat syfta till ”bevara och rättfärdiga konsumenternas förtroende för produkter som märkts som ekologiska”.
52. De berättigade förväntningarna hos konsumenter av ekologiska produkter tillgodoses bäst om insatsvaror i ekologiskt jordbruk kommer från ekologiska källor (eller, om dessa inte är tillräckliga, om insatsvaror används som inte är ekologiska men uttryckligen godkänts av kommissionen, för att så långt som möjligt utesluta föroreningar). När det gäller gödselmedel återspeglar uteslutningen av gödselmedel från industrijordbruk samma logik.
53. Dessa två målsättningars inverkan på tolkningen av begreppet industrijordbruk sammanfaller med den som följer av tillämpningen av en bokstavstolkning och en historisk tolkning. Denna tolkning är dessutom förenlig med punkterna 1.9.2 c och 1.9.3 i del I i bilaga II till förordning 2018/848, där det föreskrivs att stallgödsel eller organiskt material från ekologisk produktion i regel företrädesvis ska användas i ekologiskt jordbruk.
54. Endast i undantagsfall får artikel 24.4 d i förordning 2018/848 tillämpas om markens bördighet och växternas näringsbehov inte kan tillgodoses genom stallgödsel eller organiskt material från ekologisk produktion. Enligt den artikeln är det tillåtet att använda (och endast i nödvändig utsträckning) gödselmedel, jordförbättringsmedel och (icke-ekologiska) näringsämnen som uttryckligen godkänts av kommissionen, vilka är de som inte härrör från industrijordbruk, i enlighet med tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165.
55. Detta undantag från huvudregeln bör tolkas restriktivt, i enlighet med målen i bestämmelserna om ekologiskt jordbruk.(37)
56. En begränsning av förbudet mot användning i ekologiskt jordbruk till att endast omfatta gödsel från uppfödning utan mark, skulle däremot främja en alltför strikt tolkning av begränsningen i tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165.
57. Vid förhandlingen försvarade AFAÏA denna tolkning och hävdade att detta säkerställer tillgången på gödsel för ett ständigt växande ekologiskt jordbruk och förhindrar användning av kemiska gödselmedel, som är mer skadliga för miljön och för markens bördighet på lång sikt. Enligt de uppgifter som den franska regeringen lämnade vid förhandlingen skulle denna tolkning dock för närvarande inte vara nödvändig för att säkerställa tillräcklig tillgång på gödsel i ekologiskt jordbruk.(38)
58. Målen att skydda djurens välfärd och uppfylla de berättigade förväntningarna hos konsumenterna av ekologiska produkter uppnås som nämnts bäst om man uppfattar det så att gödsel från konventionell djuruppfödning (som får användas i ekologiskt jordbruk) är sådan som inte kommer från industrijordbruk. Det sistnämnda begreppet omfattar naturligtvis animalieproduktion utan mark, men även andra former av produktion, t.ex. produktion på otillräcklig och begränsad mark.
59. Sammanfattningsvis anser jag att en korrekt tolkning av tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165 leder till slutsatsen att begreppet ”uppfödning utan mark” är snävare än begreppet industrijordbruk och inte likvärdigt med det. Det sistnämnda begreppet inrymmer det förstnämnda, vilket innebär att gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen från industrijordbruk, och inte bara från uppfödning utan mark, inte är tillåtna i ekologisk produktion.
B. Den andra tolkningsfrågan
60. Den hänskjutande domstolen ställer sin andra fråga för det fallet att begreppet industrijordbruk skiljer sig från begreppet uppfödning utan mark (vilket jag anser att det gör). Denna fråga handlar om vilka kriterier som ska beaktas när man beslutar om animalieproduktion ska betraktas som industriell i den mening som avses i bilaga II till förordning 2021/1165.
61. Som jag tidigare har nämnt har unionslagstiftaren inte definierat vad som menas med industrijordbruk vid tillämpningen av genomförandeförordning 2021/1165. Trots denna brist på reglering kan domstolen ge den hänskjutande domstolen anvisningar för tolkningen av detta begrepp, utan att detta innebär att den tillskansar sig lagstiftningsbefogenheter.(39)
62. Två informationstexter från kommissionen respektive en expertgrupp som sammankallats av kommissionen kastar en del ljus över denna fråga.
1. 1995 års vägledning från kommissionen
63. I den vägledning för tillämpning av förordning nr 2092/91 som kommissionen utarbetade år 1995,(40) förklarades att unionsrätten uteslöt användning av gödsel från industriella djuruppfödningsanläggningar på grund av de intensiva uppfödningsmetoder som används där och förekomsten av oönskade restsubstanser i sådan gödsel.(41)
64. I vägledningen medges att det inte fanns någon standarddefinition av begreppet industrijordbruk i unionsrätten, utan att det var upp till medlemsstaterna att fastställa tillämpningsområdet för detta begrepp. Kommissionen föreslog dock att begreppet skulle omfatta jordbruksföretag som kombinerar
– dels en anläggning som hindrar djuren från att röra sig 360 grader eller håller dem huvudsakligen i mörker eller liggande, inklusive batterisystem för fjäderfä eller andra djur, och slaktkycklingsenheter med en beläggningsgrad på mer än 25 kg per kvadratmeter,
– dels avsaknad av mark för växtodling som skulle göra det möjligt att använda gödsel.
2. 2021 års meddelande från expertgruppen
65. År 2021 sammankallade kommissionen en expertgrupp för att bland annat definiera kriterierna för att begränsa användningen av gödselmedel av visst ursprung, vilket innebär att det behöver klargöras vad som avses med ”industrijordbruk”. I det meddelande som denna grupp offentliggjorde(42) anges att de inte kunde ge en exakt definition, men att tillämpningen av detta begrepp kunde göras med hjälp av en uppsättning indikationer eller kriterier som skulle visa på förekomsten eller frånvaron av industrijordbruk.
66. Bland de kriterierna som visar på förekomsten av industrijordbruk nämns följande i 2021 års meddelande från EGTOP: uppfödning av djur i burar (fjäderfä, kaniner m.m.); system som hindrar djuren från att röra sig, vända sig 360 grader; system för djurhållning utan mark; djur avsedda för pälsproduktion; djurtäthet i foderstrukturer (vattentråg) över en viss gräns; förhållanden som rör djurskydd (inhysningssystem, komplett golv, belysning m.m.); jordbruk med långväga transporter; förebyggande användning av antibiotika; användning av foder som innehåller genetiskt modifierade organismer.
67. Som positiva kriterier för att en konventionell djurhållningsanläggning inte ska anses bedriva industrijordbruk anges följande i 2021 års meddelande från EGTOP: frigående djurhållning; överensstämmelse med kvalitetssystem (som Label Rouge, Compassion in World Farming, nationella kvalitetssystem med mera) eller system för gårdsförsäljning och territoriell certifiering (skyddad ursprungsbeteckning, skyddad geografisk beteckning), begränsad användning av antibiotika på liknande sätt som vid ekologisk djurhållning, förekomst av växtbaserade strömedel för att öka jordens organiska innehåll; begränsning av djurtätheten i foder- och vattentråg; efterlevnad av unionens djurskyddslagstiftning; användning av lokalt framställda råvaror.
3. Andra texter och förhållningssätt till domstolens svar
68. Utöver de två ovanstående texterna finns det unionsbestämmelser som rör industriella djurhållningsanläggningar. Detta är fallet med artikel 4 i direktiv 2011/92/EU,(43) enligt vilken projekt som redovisas i bilaga I, däribland (punkt 17) vissa ”anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller av svin”, ska omfattas av en miljökonsekvensbedömning.(44)
69. Såsom angavs vid förhandlingen har dessa bestämmelser i direktiv 2011/92 sitt tillämpningsområde i förfaranden för miljöbedömning, men de kan tjäna som (ungefärliga) ledtrådar för att fastställa om anläggningarna ska anses vara industrijordbruk.(45)
70. På grundval av dessa referenspunkter kan domstolen ge den hänskjutande domstolen vissa vägledande upplysningar om vilken gödsel från djuruppfödning som är tillåten inom ekologiskt jordbruk, genom att den inte den inte härrör från industrijordbruk.
71. Tre olika typer av gödsel kan urskiljas: a) gödsel från ekologisk djurhållning, b) gödsel från konventionell, extensiv eller icke-industriell djurhållning, och c) gödsel från industriell djurhållning.
a) Gödsel från ekologisk djurhållning
72. Förordning 2018/848 föreskriver att stallgödsel och andra gödselmedel från ekologisk djurhållning (punkt 1.9.2 c i del I i bilaga II) i första hand ska användas för ekologiskt jordbruk.
73. Stallgödsel och gödselmedel av det slaget får inte komma från industriell djurhållning som inte kvalificerar sig som ekologisk animalieproduktion enligt förordning 2018/848 och dess tillämpningsföreskrifter.
b) Gödsel från konventionell, extensiv eller icke-industriell djurhållning
74. Som jag har förklarat tillåter artikel 24.1 i förordning 2018/848 undantagsvis att kommissionen godkänner vissa produkter och ämnen såsom gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen för användning i ekologisk produktion genom ett system med förteckning över produkter och ämnen med begränsad användning.
75. I genomförandeförordning 2021/1165 förtecknas dessa produkter och ämnen i bilaga II. I tredje stycket i bilaga II klargörs det att gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen ”endast [får] användas i enlighet med specifikationerna och begränsningarna för användning i respektive unionslagstiftning och nationell lagstiftning”. Som en ytterligare begränsning för ekologiskt jordbruk tilläggs det att gödsel från industrijordbruk inte får användas.
76. Kort sagt tillåter denna förteckning användning av gödselmedel och stallgödsel från konventionell (icke-ekologisk), icke-industriell djurhållning för ekologisk växtproduktion.
77. Jag tvivlar inte på att extensiv konventionell djurhållning ingår i begreppet icke-industriell konventionell djurhållning, vilket innebär att gödsel från den får användas vid tillämpning av bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165.
78. För att fastställa vad som menas med extensiv djurhållning är det lämpligt att hänvisa till 1995 års vägledning från kommissionen, som hänvisar till artikel 6.5 i förordning nr 2328/91(46) för nötkreatur, samt till de kriterier som kommissionen anger för andra typer av djur, i enlighet med olika EU-förordningar.
79. Det är mer komplicerat att urskilja de kriterier som är tillämpliga på begreppet konventionell icke-industriell djurhållning. Detta begrepp får härledas e contrario från begreppet industriell djurhållning, med beaktande av att all industriell djurhållning är konventionell, eftersom den inte uppfyller kraven för ekologisk animalieproduktion.
c) Gödsel från industriell djurhållning
80. Bilaga II till förordning 2021/1165 förbjuder, som nämnts, användning av gödsel från industriell djurhållning i ekologisk växtproduktion. Följande kvalitativa kriterier, som inte är uttömmande, är relevanta för tolkningen av det sistnämnda uttrycket mot bakgrund av 1995 års vägledning från kommissionen och 2021 års meddelande från EGTOP:
– Systemet för uppfödning av djur. Uppfödning i burar, fållor och flatdeck-burar är utmärkande för industrijordbruk(47) och frigående djurhållning visar i princip att animalieproduktionen inte är industriell.
– Djurens rörelseutrymme. System som hindrar djuren från att vända sig 360 grader är ett annat utmärkande drag för industriell djurhållning. Vid industriell animalieproduktion används givetvis inte bete eller växling av betesområde, vilket är metoder som är utmärkande för extensiv djurhållning och ekologisk produktion.
– Tillgång till mark på djurhållningsanläggningen. När det inte finns någon mark utöver anläggningens inhägnade områden är detta animalieproduktion utan mark, vilken är industriell till sin natur, eftersom djurens foder hämtas utifrån och dess gödsel inte kan absorberas säkert av marken. En djurhållningsanläggning med mark måste emellertid iaktta en minimiareal per djur för att den inte ska anses vara industriell. Tätheten varierar naturligtvis från en art till en annan och måste säkerställa möjligheten att införskaffa en del av fodret till djuren och att använda en del av gödseln som gödningsmedel.
– Djurhållningsmetoder och förhållanden i anläggningens inhägnade områden. Tillgången till dricks- och fodertråg per djur och förhållanden som rör djurens välbefinnande (inhysningssystem, kompletta golv, belysning etcetera) är relevanta. Användningen av nät och spalter i stället för ett helt golv är ett tecken på industriell djurhållning, liksom avsaknaden av torrt, växtbaserat strö för djuren att vila på.(48)
– Typ av utfodring av djuren. Foder som kommer utifrån är utmärkande för industriell djurhållning, liksom avsaknaden av tillgång till betesmark eller foderväxter för utfodring.
– Profylaxsystem. En utbredd användning av förebyggande behandlingar baserade på vissa veterinärmedicinska läkemedel är ett tecken på industriell djurhållning, där djuren föds upp under trånga förhållanden och risken för epidemier är högre.
– Utbredd användning antingen av ämnen för att stimulera tillväxt eller produktion, eller av hormoner eller liknande ämnen för att kontrollera reproduktionen eller för andra ändamål.(49)
81. I motsats till vad den franska regeringen föreslår, anser jag inte att det kvantitativa kriteriet antal djur, utan koppling till jordbruksföretagets yta, är ett lämpligt sätt att utan vidare definiera industriell djurhållning. Antalet djur kan vara en indikation på industriell djurhållning, men det är inte ett kriterium som kan tillämpas isolerat och oberoende av de kvalitativa kriterier som nämnts ovan.
82. I punkt 17 i bilaga I till direktiv 2011/92 fastställs förvisso tröskelvärden för antalet djur för att intensiva fjäderfä- och svinanläggningar ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. Att en djuruppfödningsanläggning är stor innebär dock inte nödvändigtvis att den är industriell, även om den behöver mycket mark för att inte anses vara industriell.(50) Vad en stor djuruppfödningsanläggning under alla förhållanden kan ha är en stor miljöpåverkan och det är därför direktiv 2011/92 kräver en miljökonsekvensbedömning, vilket inte är fallet för ett litet jordbruk, även om det är intensivt.
V. Förslag till avgörande
83. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt:
Tredje stycket i bilaga II till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/1165 av den 15 juli 2021 om godkännande av vissa produkter och ämnen för användning i ekologisk produktion och om upprättande av förteckningar över dessa
ska tolkas på följande sätt:
– Begreppet ”(djur)uppfödning utan mark” är snävare än och inte liktydigt med begreppet ”industrijordbruk”, som inrymmer det förstnämnda begreppet. Gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen från industrijordbruk får inte användas i ekologisk växtproduktion och detta gäller i än högre grad gödselmedel, jordförbättringsmedel och näringsämnen från (djur)uppfödning utan mark.
– För att klassificera en djurhållning som industriell i den mening som avses i tredje stycket i bilaga II till genomförandeförordning 2021/1165, får bland annat följande kvalitativa kriterier användas: hur djuren föds upp, deras möjligheter att röra sig, tillgången på mark vid anläggningen och djurtätheten på denna mark, djurhållningsmetoder och förhållandena i anläggningens inhägnader, typen av djurfoder, systemen för profylax och användningen av kemiska ämnen för att öka tillväxten eller kontrollera fortplantningen.