null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 25. dubna 2024(1)
Věc C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
proti
Land Baden-Württemberg,
za účasti:
Freistaat Bayern
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Verwaltungsgericht Sigmaringen (správní soud v Sigmaringenu, Německo)]
„Řízení o předběžné otázce – Zemědělství – Financování z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) – Platby pro oblasti s přírodními omezeními nebo jinými zvláštními omezeními – Horské oblasti – Vyrovnávací příspěvek – Vyloučení z plateb ploch, které se nacházejí v sousedním regionu v jiné správní oblasti“
I. Úvod
1. Začátek roku 2024 byl poznamenán demonstracemi a blokádami, které organizovali zemědělci v několika členských státech Evropské unie(2). Ačkoli požadovali rovné soutěžní podmínky pro zemědělce v rámci Unie a zlepšení svých příjmových podmínek, kritizovali také řadu správních překážek, které jim neumožňují včas čerpat přislíbenou podporu, zejména v rámci společné zemědělské politiky.
2. Projednávaná věc je novým příkladem praktických obtíží, kterým mohou být zemědělci vystaveni.
3. Nařízení (EU) č. 1305/2013(3) zavádí režim podpory rozvoje venkova a stanoví, že se členské státy mohou rozhodnout poskytovat vyrovnávací příspěvek zemědělcům, jejichž půda se nachází v oblastech, které čelí přírodním omezením. I když Německo toto rozhodnutí učinilo, vymezení podmínek způsobilosti a ověřování jejich dodržování bylo svěřeno spolkovým zemím. Žádná spolková země nemá pravomoc poskytovat platbu na plochu, která se nenachází na jeho území, každá spolková země rozhoduje o platbě na plochu, která spadá do její místní příslušnosti.
4. Situace se jeví poněkud kafkovská, když jako ve věci v původním řízení, ačkoli veškerá půda obhospodařovaná podnikem daného zemědělce je způsobilá pro platbu takového vyrovnávacího příspěvku, neboť splňuje věcné podmínky vymezené každou ze dvou dotyčných spolkových zemí, je tomuto zemědělci bráněno v pobírání vyrovnávacího příspěvku na část jeho půdy, která se nenachází ve spolkové zemi, kde má své místo podnikání, jelikož podání žádosti o podporu je možné pouze ve spolkové zemi, kde se toto místo nachází.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Nařízení č. 1305/2013
5. Body 7, 9 a 26 odůvodnění nařízení č. 1305/2013 zní takto:
„(7) V zájmu zajištění okamžitého zahájení a účinného provádění programů rozvoje venkova by podpora z EZFRV měla být založena na existenci podmínek správního rámce, které jsou stabilní. Členské státy by proto měly posoudit použitelnost a splnění určitých předběžných podmínek. Každý členský stát by měl vypracovat buď celostátní program rozvoje venkova pro celé své území, nebo soubor regionálních programů, nebo celostátní program i soubor regionálních programů zároveň. V každém programu by měla být určena strategie k dosažení cílů ve vztahu k prioritám Unie v oblasti rozvoje venkova a výběr opatření. Programování by mělo být v souladu s prioritami Unie v oblasti rozvoje venkova a současně být přizpůsobeno situaci jednotlivých členských států a doplňovat ostatní politiky Unie, zejména politiku zemědělských trhů, politiku soudržnosti a společnou rybářskou politiku. Členské státy, které se rozhodnou vypracovat soubor regionálních programů, by rovněž měly být schopny připravit celostátní rámec bez zvláštních rozpočtových přídělů v zájmu usnadnění koordinace mezi regiony při řešení celostátních úkolů.
[...]
(9) Programy rozvoje venkova by měly určovat potřeby oblasti, jíž se týkají, a popisovat jednotnou strategii k jejich uspokojení na základě priorit Unie v oblasti rozvoje venkova. Tato strategie by měla být založena na stanovení cílů. Je nutno zajistit provázanost mezi zjištěnými potřebami, stanovenými cíli a opatřeními, která byla k dosažení těchto cílů vybrána. Programy rozvoje venkova by měly obsahovat rovněž veškeré informace, které jsou nezbytné pro posouzení jejich souladu s požadavky tohoto nařízení.
[...]
(26) K zajištění účinného využívání fondů Unie a rovného zacházení se zemědělci v celé Unii by měly být horské oblasti a oblasti s přírodními či jinými zvláštními omezeními vymezeny podle objektivních kritérií. V případě oblastí s přírodními omezeními by tato kritéria měla být biofyzikální povahy a měla by být podložená spolehlivými vědeckými důkazy. Je třeba přijmout přechodná opatření s cílem usnadnit postupné ukončování plateb v oblastech, které v důsledku uplatňování těchto kritérií již nebudou považovány za oblasti s přírodními omezeními.“
6. Článek 1 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Toto nařízení stanoví obecná pravidla týkající se podpory poskytované Unií na rozvoj venkova, která je financována z [EZFRV] zřízeného nařízením (EU) č. 1306/2013 [nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549)]. Stanoví cíle, k nimž má politika rozvoje venkova přispívat, a příslušné priority Unie v oblasti rozvoje venkova. Vymezuje strategický kontext politiky rozvoje venkova a vymezuje opatření, která mají být přijata k provádění politiky rozvoje venkova. Dále stanoví pravidla pro programování, vytváření sítí, řízení, monitorování a hodnocení na základě pravomocí sdílených členskými státy a Komisí a pravidla pro zajištění koordinace EZFRV s jinými nástroji Unie.“
7. Článek 5 první pododstavec bod 4 písm. a) uvedeného nařízení stanoví:
„K dosažení cílů rozvoje venkova, které přispívají ke strategii Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný rozvoj podporující začlenění, dochází prostřednictvím následujících šesti priorit Unie v oblasti rozvoje venkova, které odrážejí příslušné tematické cíle společného strategického rámce:
[...]
4) obnova, zachování a zlepšení ekosystémů souvisejících se zemědělstvím a lesnictvím se zaměřením na tyto oblasti:
a) obnova, zachování a zvýšení biologické rozmanitosti (včetně oblastí sítě Natura 2000, v oblastech s přírodními či jinými zvláštními omezeními), zemědělství vysoké přírodní hodnoty a stavu evropské krajiny.“
8. Článek 6 odst. 2 téhož nařízení uvádí:
„Členský stát může předložit buď jeden program pro celé své území, nebo soubor regionálních programů. V řádně odůvodněných případech může případně předložit celostátní program i soubor regionálních programů. Pokud členský stát předloží celostátní program a soubor regionálních programů, naplánují se opatření a druhy operací buď na vnitrostátní úrovni, nebo na regionální úrovni, přičemž se zajistí soulad mezi strategiemi celostátního programu a regionálních programů.“
9. Článek 31 odst. 1 a 2 nařízení č. 1305/2013 stanoví:
„1. Platby pro zemědělce v horských oblastech a jiných oblastech s přírodními či jinými zvláštními omezeními se poskytují ročně na hektar zemědělské plochy s cílem poskytnout zemědělcům plnou nebo částečnou kompenzaci za dodatečné náklady a ušlé příjmy v souvislosti s omezeními zemědělské produkce v dotyčné oblasti.
[...]
2. Platby se poskytují zemědělcům, kteří se zaváží provozovat zemědělskou činnost v oblastech určených podle článku 32 a kteří jsou aktivními zemědělci ve smyslu článku 9 nařízení [(EU) č. 1307/2013(4)], jak je uplatňován v daném členském státě.“
10. Článek 32 nařízení č. 1305/2013 zní následovně:
„1. Členské státy vymezí na základě odstavců 2, 3 a 4 oblasti způsobilé pro platby podle článku 31 v rámci těchto kategorií:
a) horské oblasti;
b) jiné než horské oblasti, které čelí značným přírodním omezením; a
c) ostatní oblasti postižené zvláštními omezeními.
2. Aby byly horské oblasti způsobilé pro platby podle článku 31, musí se vyznačovat značným omezením možností využití půdy a znatelným zvýšením produkčních nákladů:
a) z důvodu velmi náročných klimatických podmínek daných nadmořskou výškou, v jejichž důsledku je podstatně zkráceno vegetační období;
b) v nižších nadmořských výškách z důvodu existence převážně velmi svažitých oblastí, ve kterých nelze využít mechanizace nebo které vyžadují použití velmi nákladného zvláštního vybavení, nebo z obou důvodů, pokud omezení vyplývající z každého faktoru zvlášť je sice méně závažné, ale jejich kombinací vzniká stejné omezení.
[...]
3. Aby byly jiné než horské oblasti způsobilé pro platby podle článku 31, považují se tyto oblasti za oblasti s významnými přírodními omezeními, pokud alespoň 60 % zemědělské plochy splňuje alespoň jedno z kritérií uvedených v příloze III na úrovni uvedené prahové hodnoty.
Splnění těchto podmínek se zajistí na úrovni místních správních jednotek (úroveň LAU 2) nebo na úrovni jasně vymezené územní jednotky, která zahrnuje jednu konkrétní a souvislou zeměpisnou oblast, kterou lze hospodářsky a administrativně vymezit.
[...]“
2. Nařízení č. 1307/2013
11. Článek 9 odst. 1 nařízení č. 1307/2013 uvádí:
„Přímé platby se neposkytují fyzickým či právnickým osobám, nebo skupinám fyzických či právnických osob, jejichž zemědělské plochy jsou převážně plochy přirozeně ponechávané ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování plodin, a které na uvedených plochách nevykonávají minimální činnost stanovenou členskými státy podle čl. 4 odst. 2 písm. b).“
B. Německé právo
1. Spolkové právo
12. Ustanovení § 2 Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (nařízení spolkového Ministerstva výživy a zemědělství, přijaté ve shodě se spolkovými Ministerstvem financí a Ministerstvem hospodářství a energetiky, o provádění předpisů v oblasti podpory a integrovaného systému řízení a kontroly) ze dne 24. února 2015(5), stanoví:
„1. Není-li tímto nařízením nebo § 1 odst. 1 body 4 až 6 stanoveno jinak, orgány spolkové země příslušné podle práva této spolkové země (příslušné orgány spolkové země), v níž má zemědělec své místo podnikání, jsou místně příslušné k provádění tohoto nařízení a ustanovení uvedených v § 1 odst. 1.
2. Místo podnikání relevantní pro účely určení příslušného orgánu spolkové země je s výhradou převzetí pravomoci v souladu s odstavcem 3 místo, které se nachází ve správním obvodu finančního úřadu příslušného k vyměření daně z příjmu zemědělce. Pro právnické osoby, skupiny osob a majetkové podstaty je příslušným orgánem úřad spolkové země, v jehož správním obvodu se nachází obchodní vedení těchto entit.
3. Má-li zemědělec pouze jeden závod a tento závod se nachází v jiné spolkové zemi, než sídlo svého podniku, orgán spolkové země, v jehož správním obvodu se závod nachází, může ve shodě s orgánem spolkové země místně příslušným podle odstavce 2 a se souhlasem zemědělce převzít pravomoc v oblasti působnosti tohoto nařízení; místo podnikání je tedy místo, kde se závod nachází.
[...]“
2. Právo spolkové země Bádensko-Württembersko
13. Bod 1.1 Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (správní předpis Ministerstva venkova o podpoře zemědělských podniků v horských oblastech a v určitých oblastech s omezeními ze dne 6. listopadu 2019(6), ve znění Verwaltungsvorschrift (správní předpis) ze dne 15. listopadu 2021 (dále jen „VwV AZL“)(7), stanoví:
„Cílem této podpory je zajistit hospodařením ve vymezených oblastech s omezeními [horské oblasti, oblasti s významnými přírodními omezeními, oblasti s omezeními z jiných zvláštních důvodů, mimo horské oblasti podle platného seznamu oblastí [viz bod 4 (VwV AZL)], udržitelné využívání zemědělských ploch a přispět tak k ochraně krajiny, jakož i k zachování a podpoře opatření udržitelného hospodaření.“
14. Bod 2.1 VwV AZL stanoví:
„Podpora může být poskytována pouze aktivním zemědělským podnikatelkám a podnikatelům ve smyslu článku 9 nařízení [č. 1307/2013], kteří sami obhospodařují plochy, které se nacházejí v nově vymezených oblastech s omezeními v Bádensku-Württembersku. Podporu lze poskytnout pouze zemědělským podnikatelkám a podnikatelům, jejichž místo podnikání ve smyslu § 2 InVeKoSV se nachází v Bádensku-Württembersku a jejichž sídlo se nachází v členském státě Unie.“
15. Podle bodu 3.2.1 VwV AZL:
„Vyrovnávací příspěvek se poskytuje výhradně na plochy, které se nacházejí v nově vymezených způsobilých oblastech v Bádensku-Württembersku (viz bod 4.2).“
16. Bod 4.2 VwV AZL stanoví:
„Následující kategorie oblastí (oblasti s omezeními) se zapisují do rejstříku oblastí [...] a jsou relevantní:
horské oblasti,
jiné než horské oblasti, které čelí významným přírodním omezením,
ostatní oblasti postižené zvláštními omezeními.“
3. Právo spolkové země Bavorsko
17. Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (směrnice bavorského Ministerstva výživy, zemědělství a lesnictví o poskytování vyrovnávacího příspěvku v oblastech s omezeními v souladu s nařízením č. 1305/2013) ze dne 1. března 2019 (dále jen „AGZ“)(8) stanoví, že vyrovnávací příspěvek může být poskytnut na zemědělské plochy, které se nacházejí v bavorských oblastech s omezeními. Aby mohl zemědělec čerpat podporu, musí obhospodařovat zemědělskou plochu s omezeními, která se nachází v Bavorsku, o rozloze alespoň tři hektary a musí mít své místo podnikání v Bavorsku.
III. Skutkový základ sporu, původní řízení a předběžné otázky
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, žalobkyně v původním řízení, provozuje mléčnou farmu v pohraniční oblasti mezi spolkovými zeměmi Bádensko-Württembersko a Bavorsko v Německu. Její sídlo se nachází ve spolkové zemi Bádensko-Württembersko. Obhospodařuje přibližně 100 hektarů v této spolkové zemi a přibližně 27 hektarů v Bavorsku. Všechny tyto plochy se nacházejí v horské oblasti.
19. Správní orgány spolkové země Bádensko-Württembersko označily 100 hektarů půdy žalobkyně v původním řízení, které se na území této spolkové země nacházejí, za způsobilé pro platbu vyrovnávacího příspěvku z důvodu přírodních omezení, kterým tyto plochy čelí. Správní orgány spolkové země Bavorsko rozhodly stejně, pokud jde o 27 hektarů půdy tohoto podniku, které se nacházejí na bavorském území.
20. Žalobkyně v původním řízení obdržela do roku 2018 od příslušného orgánu spolkové země Bádensko-Württembersko platbu vyrovnávacího příspěvku na všechny plochy, které obhospodařuje, včetně ploch, které se nacházejí v Bavorsku.
21. Dne 8. května 2019 podala žalobkyně v původním řízení u téhož orgánu žádost o vyrovnávací příspěvek na rok 2019 na veškeré své způsobilé plochy.
22. Dne 5. prosince 2019 poskytly správní orgány spolkové země Bádensko-Württembersko žalobkyni v původním řízení vyrovnávací příspěvek ve výši 4 095,66 eur na způsobilé plochy nacházející se v této spolkové zemi a odmítly žádost, co se týče ploch nacházejících se v Bavorsku s odůvodněním, že se nenacházejí v Bádensku-Württembersku.
23. Rozhodnutím ze dne 11. května 2021 zamítla Regierungspräsidium Tübingen (regionální vláda v Tübingenu, Německo) opravný prostředek, který žalobkyně v původním řízení podala proti tomuto rozhodnutí dne 5. prosince 2019.
24. Dne 17. června 2021 podala žalobkyně v původním řízení žalobu k předkládajícímu soudu, kterou se domáhala zrušení rozhodnutí ze dne 5. prosince 2019, které bylo potvrzeno rozhodnutím ze dne 11. května 2021, a dále přiznání vyrovnávacího příspěvku ve výši 1 371,26 eur na způsobilé plochy nacházející se v Bavorsku. Podpůrně žádá, aby bylo konstatováno, že zamítnutí její žádosti, pokud jde o tyto plochy a právní základy, z nichž vychází(9), jsou v rozporu s články 31 a 32 nařízení č. 1305/2013.
25. Předkládající soud má pochybnosti ohledně výkladu těchto dvou článků, jakož i o rozsahu diskreční pravomoci, kterou mají členské státy, pokud jde o podmínky poskytování vyrovnávacích příspěvků, jako jsou příspěvky požadované žalobkyní v původním řízení.
26. Předkládající soud nejprve uvádí, že velké množství dotací je různými správními jednotkami Spolkové republiky Německo a dalšími držiteli veřejné moci v Německu poskytováno prostřednictvím „správních předpisů“, jejichž příjemci jsou úředníci a spolupracovníci dotyčného správního subjektu, kteří stanoví způsoby výkonu posuzovací pravomoci tohoto subjektu. Občané se podle vnitrostátního práva nemohou vůči státu přímo dovolávat pravidel obsažených v těchto správních předpisech, jelikož tyto předpisy nejsou považovány za předpisy, které mají účinek navenek vůči občanům(10).
27. Předkládající soud dále upřesňuje, že hmotné a procesní podmínky, které upravují poskytování plateb pro oblasti s přírodními omezeními stanovených v článku 31 nařízení č. 1305/2013, jsou upraveny správními předpisy Ministerstva venkova a ochrany spotřebitele spolkové země Bádensko-Württembersko. Z toho vyplývá, že aby žadatel mohl čerpat takové platby, musí mít své místo podnikání(11) v Bádensku-Württembersku a plocha, na niž je vyrovnávací příspěvek požadován, se musí nacházet v Bádensku-Württembersku a musí být touto spolkovou zemí označena za oblast s omezeními. Podání žádosti o podporu je možné jen v té spolkové zemi, kde se nachází místo podnikání žadatele. Jelikož německé správní orgány porovnávají údaje v různých aplikacích, které spolkové země používají, za účelem ověření, že žadatel již nepodal žádost o vyrovnávací příspěvek jinde, podání několika žádostí v několika spolkových zemích není možné. Taková žádost může být podána pouze ve spolkové zemi, kde se nachází místo podnikání.
28. Předkládající soud dále uvádí, že ze správní praxe spolkové země Bavorsko vyplývá, že pokud jde o rozhodnutí o poskytnutí vyrovnávacího příspěvku, žadatel musí mít místo podnikání v této spolkové zemi a plocha, na niž je tento příspěvek požadován, která musí být touto spolkovou zemí uznána za plochu s přírodními omezeními, se rovněž musí nacházet v Bavorsku, aby byl takový příspěvek poskytnut. Žadatel, jehož půda se nachází na území dvou spolkových zemí, tedy může podat žádost pouze ve spolkové zemi, kde se nachází jeho místo podnikání. Bavorské správní soudy již rozhodly, že taková situace není v rozporu s unijním právem, jelikož z nařízení č. 1305/2013 nevyplývá žádný přímý nárok na poskytnutí vyrovnávacího příspěvku příslušným orgánem spolkové země, a tudíž tento orgán může určovat způsoby poskytnutí tohoto příspěvku a vyloučit z podpory plochy, které se nacházejí mimo Bavorsko(12).
29. Žalobkyně v původním řízení se tak ocitá v následující situaci. I když se její půda nachází ve dvou spolkových zemích a každá z těchto spolkových zemí označila tuto půdu za způsobilou k poskytnutí vyrovnávacího příspěvku, žalobkyně v původním řízení může o poskytnutí takového příspěvku žádat 1) pouze ve spolkové zemi, kde má své místo podnikání a 2) výhradně na plochy, které se v této spolkové zemi nacházejí. Za současného stavu právní úpravy a správní praxe nemůže žalobkyně obdržet vyrovnávací příspěvek od spolkové země Bádensko-Württembersko na své plochy, které se nacházejí v Bavorsku, a v Bavorsku nemůže žádost pro tyto plochy podat.
30. Předkládající soud si zaprvé klade otázku ohledně rozsahu prostoru pro uvážení, které unijní právo přiznává členským státům, když určují pravidla pro poskytování opatření podpory zemědělcům, především v situaci jako je situace v původním řízení, kde se jedná o způsobilé plochy nacházející se ve dvou oblastech, které spadají do příslušnosti odlišných místních správních orgánů. Zadruhé má předkládající soud pochybnosti ohledně toho, jestliže členský stát nebo jeho region stanoví možnost poskytování vyrovnávacího příspěvku, zda z toho podle čl. 31 odst. 1 nařízení č. 1305/2013 vyplývá nárok na platbu, který by mohl dotčený občan uplatňovat. Zatřetí předkládající soud uvádí, že občané se nemohou přímo dovolávat správních předpisů, z nichž politika podpory každé spolkové země vycházejí, a pouze praxe správních orgánů je vůči těmto občanům závazná. Zpochybnění takové praxe je však omezeno pouze na dovolávání se ústavně zaručené zásady rovného zacházení. V případě, že nařízení č. 1305/2013 nezakotvuje nárok na platbu, se tento soud táže, zda čl. 31 odst. 1 tohoto nařízení určuje „právní povahu“, jak je uvedeno v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou musí mít akty přijaté členským státem nebo regionem, jenž rozhodl o poskytování vyrovnávacího příspěvku, které stanoví jeho podmínky způsobilosti.
31. Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Sigmaringen (správní soud v Sigmaringenu, Německo) rozhodl přerušit řízení a rozhodnutím, které došlo Soudnímu dvoru dne 17. dubna 2023, položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Jsou s čl. 31 odst. 1 prvním pododstavcem a odst. 2, jakož i čl. 32 odst. 1 písm. a), odst. 2 prvním pododstavcem a odst. 3 druhým a třetím pododstavcem nařízení [č. 1305/2013] slučitelné vnitrostátní správní předpisy a praxe v oblasti poskytování podpor, které vylučují vyplacení vyrovnávacího příspěvku na plochy v horských oblastech a určitých oblastech s omezeními pouze z toho důvodu, že se plocha, na niž má být poskytnuta podpora prostřednictvím vyrovnávacího příspěvku, nachází mimo region členského státu ve smyslu čl. 2 odst. 1 druhého pododstavce písm. b) [tohoto] nařízení, který daný vyrovnávací příspěvek poskytuje? Je v tomto ohledu přípustným rozlišovacím kritériem místo podnikání zemědělce obhospodařujícího danou plochu?
2) Musí být čl. 31 odst. 1 první pododstavec nařízení [č. 1305/2013] vykládán v tom smyslu, že pravidla stanovená členským státem nebo regionem členského státu, který se rozhodl poskytovat platby pro zemědělce v horských oblastech a jiných oblastech s omezeními ve smyslu čl. 31 odst. 1 [tohoto] nařízení, musí být koncipována tak, že platba musí být poskytnuta i na plochu, kterou jiný členský stát nebo jiný region téhož členského státu, který se rovněž rozhodl poskytovat platby pro zemědělce v horských oblastech a oblastech s jinými omezeními ve smyslu čl. 31 odst. 1 [uvedeného] nařízení, označil za horskou oblast, resp. oblast s jinými omezeními ve smyslu čl. 32 odst. 1 [téhož] nařízení?
3) Musí být čl. 31 odst. 1 první pododstavec a odst. 2 nařízení [č. 1305/2013] vykládány v tom smyslu, že v zásadě přímo z těchto ustanovení vyplývá na unijním právu založený nárok zemědělce na poskytnutí platby (vyrovnávacího příspěvku) ze strany členského státu, resp. regionu členského státu, pokud je daný zemědělec aktivním zemědělcem a obhospodařuje plochu, která byla členským státem, resp. regionem členského státu označena za horskou oblast nebo oblast s jinými omezeními ve smyslu čl. 32 odst. 1 [tohoto] nařízení, a dotyčný členský stát, resp. jeho region se rozhodl poskytovat platby (vyrovnávací příspěvky) ve smyslu čl. 31 odst. 1 prvního pododstavce [uvedeného] nařízení?
V případě kladné odpovědi na tuto otázku:
a) Vůči komu směřuje nárok založený na unijním právu vyplývající z čl. 31 odst. 1 nařízení [č. 1305/2013]? Směřuje vždy vůči samotnému členskému státu, nebo vůči regionu členského státu [čl. 2 odst. 1 druhý pododstavec písm. b) tohoto nařízení], a to každopádně v případě, že se daný region nezávisle na členském státu rozhodl poskytovat zemědělcům vyrovnávací příspěvky podle článku 31 [uvedeného] nařízení?
b) Je nárok na vyrovnávací příspěvek založený na unijním právu v zásadě podmíněn tím, že zemědělec splňuje další požadavky překračující rámec čl. 31 odst. 1 prvního pododstavce a odst. 2 nařízení [č. 1305/2013], které členský stát nebo jeho region poskytující vyrovnávací příspěvek stanoví ve svých vnitrostátních prováděcích předpisech?
V případě záporné odpovědi na třetí otázku:
4) Musí být čl. 31 odst. 1 první pododstavec nařízení [č. 1305/2013] vykládán v tom smyslu, že ustanovení členského státu, resp. některého z jeho regionů, která obsahují podmínky pro poskytnutí platby (vyrovnávacího příspěvku) ve smyslu čl. 31 odst. 1 prvního pododstavce [tohoto] nařízení, musí mít takovou právní povahu, která vede k tomu, že zemědělci mají nárok na poskytnutí platby (vyrovnávacího příspěvku), pokud splní podmínky stanovené pro poskytnutí dané platby příslušným členským státem, resp. jeho regiony, a to nezávisle na skutečné praxi členského státu, resp. jeho regionu v oblasti poskytování podpor?“
32. Žalobkyně v původním řízení, spolková země Bádensko-Württembersko, spolková země Bavorsko, jakož i Evropská komise předložily písemná vyjádření.
IV. Analýza
33. Dříve než odpovím na předběžné otázky, vrátím se na chvíli k režimu, který zavádí nařízení č. 1305/2013 pro oblasti s přírodními omezeními, jako jsou horské oblasti (A). Následně odpovím na dvě první předběžné otázky, které posoudím společně (B). Svoji analýzu zakončím návrhem odpovědi na třetí otázku (C), dříve než uvedu, z jakých důvodů není podle mého názoru třeba odpovídat na čtvrtou otázku (D).
A. K režimu zavedenému nařízením č. 1305/2013 pro oblasti s přírodními omezeními
34. Nařízení č. 1305/2013 stanoví obecná pravidla týkající se podpory poskytované Unií na rozvoj venkova, která je financována z EZFRV a stanoví cíle, k nimž má politika rozvoje venkova přispívat, jakož i příslušné priority Unie v oblasti rozvoje venkova(13).
35. Toto nařízení rovněž stanoví pravidla v oblasti programování(14) „na základě pravomocí sdílených členskými státy a Komisí“(15). Podpora z EZFRV se žádá pro dosažení cílů rozvoje venkova, kterých je dosahováno prostřednictvím těchto priorit(16) prostřednictvím programů rozvoje venkova vymezených členskými státy(17), které provádějí strategii ke splnění priorit Unie, jak jsou vymezené nařízením č. 1305/2013 prostřednictvím souboru opatření vymezených v hlavě III tohoto nařízení.
36. Mezi těmito opatřeními jsou platby pro zemědělce v oblastech s přírodními či jinými zvláštními omezeními(18). Tyto platby přispívají k dosažení priority Unie trvale udržitelného rozvoje spočívající v „obnov[ě], zachování a zvýšení biologické rozmanitosti“(19). Nařízení č. 1305/2013 stanoví, že tyto platby budou poskytovány zemědělcům v takových oblastech ročně na hektar zemědělské plochy s cílem „poskytnout zemědělcům plnou nebo částečnou kompenzaci za dodatečné náklady a ušlé příjmy v souvislosti s omezeními zemědělské produkce v dotyčné oblasti“(20). Platby se poskytují zemědělcům, kteří jsou „aktivní“(21) a zaváží se provozovat zemědělskou činnost v oblastech určených podle článku tohoto 32 nařízení(22). Uvedené nařízení dále stanoví rozmezí plateb(23) a stanoví možnost členských států, aby je v určitých případech zvýšily(24) nebo stanovily jejich postupné snižování(25). Způsobilost výdajů se v zásadě určuje na základě vnitrostátních právních předpisů(26).
37. Co se týče vymezení členskými státy ploch, které spadají do oblastí s přírodními a jinými zvláštními omezeními, toto vymezení se řídí zásadami stanovenými v článku 32 nařízení č. 1305/2013. Z toho v podstatě vyplývá, že oblasti vymezené jako horské se musí vyznačovat „značným omezením možností využití půdy a znatelným zvýšením produkčních nákladů“(27). K zajištění účinného využívání fondů Unie, které podporují činnost členských států, jakož i rovného zacházení, by tyto oblasti měly být vymezeny podle objektivních kritérií biofyzikální povahy a měla by být podložená spolehlivými vědeckými důkazy(28).
38. Nařízení č. 1305/2013 tak nepochybně ponechává členským státům široký prostor pro uvážení, pokud jde o otázku, zda si přejí začlenit do svých programů mechanismus vyrovnávacích příspěvků poskytovaných zemědělcům(29), jejichž půda se nachází v oblastech s přírodními omezeními, a pokud jde o způsoby realizace podpor, které upravuje(30) – ať se jedná například o konkrétní provedení požadavků tohoto nařízení (jako je velikost způsobilých zemědělských podniků či jejich umístění), výši podpor nebo požadavků na předkládané dokumenty(31).
39. Nicméně tento široký prostor k uvážení je omezený, jak vysvětlím v dalších částech.
B. K první a druhé předběžné otázce
40. Podstatou otázek předkládajícího soudu je, aby Soudní dvůr posoudil, zda je v souladu s články 31 a 32 nařízení č. 1305/2013 situace, kdy regionální orgán může omezit nárok na vyplacení vyrovnávacího příspěvku pouze na způsobilé plochy podniku zemědělce, které se nacházejí na území regionu, kde má tento podnik místo podnikání (první otázka). Předkládající soud se rovněž táže, zda články 31 a 32 tohoto nařízení ukládají regionálním orgánům, aby poskytly platbu na plochy téhož podniku, které byly označené za způsobilé k platbě vyrovnávacího příspěvku orgány jiného regionu, na jehož území se tyto plochy nacházejí (druhá otázka).
41. Obě první předběžné otázky, které navrhuji analyzovat společně, tak v základě vznášejí otázku, zda široký prostor pro uvážení, který jsem právě popsal, může odůvodnit situaci, kdy aktivní zemědělec, i když členský stát a jeho regiony stanovily ve svých programech obnovy venkova možnost poskytnutí plateb podle článku 31 nařízení č. 1305/2013 a provedení tohoto plánu je alespoň částečně na vnitrostátní úrovni svěřeno na regionální úrovni spolkovým zemím, může žádat o vyrovnávací příspěvek pouze na způsobilé plochy, které se nacházejí na území spolkové země, v níž si stanovil své místo podnikání, přičemž je vyloučena jakákoli možnost poskytnutí vyrovnávacího příspěvku na plochy tohoto zemědělce, které se nacházejí na území jiné spolkové země, i když i v této spolkové zemi jsou považovány za způsobilé k těmto platbám.
42. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že spolková země Bádensko-Württembersko(32) detailně popsala programy podpory, které zamýšlela přijmout, zejména co se týče vyrovnávacích příspěvků, v plánu opatření a rozvoje venkova Bádenska-Württemberska na roky 2014-2020, který byl schválen Komisí(33). Spolková země Bádensko-Württembersko vysvětluje, že výše platby je pro spolkovou zemi specifická a nemůže být bez dalšího použita na plochy nacházející se v jiných spolkových zemích se stejnou klasifikací. Takový přístup je rovněž nutný v kontextu spolkové struktury Německa, kdy spolkové země pověřené vypracováním rámcového vnitrostátního plánu musí být schopny zaručit, že proces podpory probíhá v rámci jejich příslušné pravomoci řádně. Pravomoci spolkové země Bádensko-Württembersko jsou tedy omezené na území této spolkové země. Praktická organizace podpory prostřednictvím poskytování vyrovnávacího příspěvku spadá do posuzovací pravomoci členských států.
43. Posoudím zaprvé otázku pravomoci orgánů spolkové země Bádensko-Württembersko v oblasti poskytování vyrovnávacího příspěvku na zemědělské plochy žalobkyně v původním řízení, které se nacházejí v Bavorsku.
44. Úvodem konstatuji, že skutečnost, kdy členský stát svou vnitřní organizací a strukturou svěřuje regionálním subjektům pravomoc přiznávat vyrovnávací příspěvek za podmínek stanovených nařízením č. 1305/2013, nelze zjevně kritizovat, jelikož spolková struktura dotyčného členského státu je součástí jeho národní identity, kterou je Unie povinna ctít podle čl. 4 odst. 2 SEU(34). Navíc nařízení č. 1305/2013 výslovně ukládá úkol dbát na dodržování podmínek stanovených čl. 32 odst. 3 prvním pododstavcem tohoto nařízení buď na úrovni „místních správních jednotek“(35), nebo na úrovni jasně vymezené územní jednotky, která zahrnuje jednu konkrétní a souvislou zeměpisnou oblast, kterou lze hospodářsky a administrativně vymezit(36). Unijní normotvůrce tak podporuje, aby úroveň provádění plánu a rozhodování, pokud jde o platby stanovené v článku 31 uvedeného nařízení, byla co nejblíže dotyčným zemědělcům.
45. Dodávám, že vymezení oblastí způsobilých pro platby stanovené článkem 31 uvedeného nařízení nespočívá výhradně na čistě zeměpisné nebo topografické klasifikaci, nýbrž může vyžadovat výkon posuzovací pravomoci ohledně zvláštních místních okolností.
46. Členské státy jsou totiž povinny tuto klasifikaci doladit například tak, že vyloučí oblasti, které jsou zeměpisně oblastmi s významnými přírodními omezeními, která však byla překonána „prostřednictvím investic nebo hospodářské činnosti nebo díky doložené běžné úrodnosti půdy, nebo v nichž metody produkce či zemědělské systémy nahradily ztrátu příjmů nebo dodatečné náklady“(37). Lze si teda zcela představit, že takové posouzení může být provedeno účinnějším způsobem na úrovni regulace a správy co nejbližší dotyčné oblasti.
47. Jak vysvětluje spolková země Bádensko-Württembersko ve svých vyjádřeních, zásada regulační autonomie přiznaná spolkovým zemím má za důsledek, že kritéria pro klasifikaci ploch v oblastech způsobilých pro platby podle článku 31 nařízení č. 1305/2013 mohou být posouzena různě v závislosti na dotyčné spolkové zemi a plocha označená jako „horská oblast“ ve spolkové zemi Bavorsko nemusí splňovat kritéria zvolená spolkovou zemí Bádensko-Württembersko(38).
48. Každá spolková země posoudí vhodnost stanovení, či nestanovení vyrovnávacích příspěvků podle článku 31 nařízení č. 1305/2013, dále stanoví podmínky způsobilosti použitelné na jejím území, jakož i výši plateb na hektar v horské oblasti, která se tak může v jednotlivých spolkových zemích lišit, a konečně vymezí dotyčné oblasti. Každá spolková země tak v rámci své územní suverenity a finanční autonomie vykonává posuzovací pravomoc, kterou stanoví články 31 a 32 tohoto nařízení pro své provádění.
49. Za takové situace by uložení povinnosti orgánům Bádenska-Württemberska vyplatit vyrovnávací příspěvek žalobkyni v původním řízení na zemědělské plochy, které obhospodařuje v Bavorsku, způsobilo mimo jiné potíže při určování výše tohoto příspěvku a porušovalo by zásadu rozdělení pravomocí v rámci německého právního řádu.
50. Ze všech těchto důvodů vyplývá z mého výkladu nařízení č. 1305/2013 a především z role, kterou toto nařízení přiznává regionálním orgánům při plánování rozvoje venkova a při provádění a sledování opatření přijatých v těchto plánech na jakékoli úrovni, že čl. 31 odst. 1 první pododstavec a odst. 2, jakož i čl. 32 odst. 1 písm. a), odst. 2 první pododstavec a odst. 3 druhý a třetí pododstavec tohoto nařízení musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání právní úpravě, která omezuje pravomoc regionálního orgánu vnitrostátně určeného k rozhodování o poskytování plateb stanovených těmito ustanoveními pouze na zemědělské plochy, které spadají do jeho normotvorné pravomoci.
51. Zadruhé je třeba analyzovat otázku kritéria místa podnikání jakožto faktoru, který omezuje územní působnost nároku na platbu vyrovnávacího příspěvku.
52. I když, jak jsem připomněl výše, se unijní normotvůrce snažil respektovat plnou pravomoc členských států vymezit příslušné správní jednotky pro účely poskytování plateb stanovených článkem 31 nařízení č. 1305/2013, rovněž jasně nařídil, že aktivní zemědělec musí mít možnost požádat o poskytnutí stanoveného vyrovnávacího příspěvku na celou oblast označenou za způsobilou.
53. Ze znění článku 31 nařízení č. 1305/201 totiž vyplývá, že „[p]latby pro zemědělce [...] se poskytují ročně na hektar zemědělské plochy“(39) (odstavec 1) a „platby se poskytují zemědělcům, kteří se zaváží provozovat zemědělskou činnost [...], kteří jsou aktivními zemědělci“ (odstavec 2)(40). Nic tak nenaznačuje, že unijní normotvůrce zamýšlel, že by některé plochy splňující podmínky vymezené tímto nařízením bylo možné z vyplácení příslušných plateb vyloučit, jsou-li stanoveny. Dále omezení plateb pouze na plochy, které spadají do pravomoci spolkové země, v jejímž správním obvodu se nachází místo podnikání, je v rozporu s cílem sledovaným nařízením č. 1305/2013, jelikož podpora poskytovaná oblastem s přírodními omezeními vyplývá z priority stanovené Unií pro rozvoj venkova(41). Konečně skutečnost, že obhospodařování způsobilých ploch nemůže vést k vyplacení vyrovnávacího příspěvku za podmínek, jako jsou podmínky ve sporu v původním řízení, vede rovněž ke zpochybnění souladu mezi stanovenými strategiemi celostátního programu a regionálních programů, který nařízení č. 1305/2013 vyžaduje(42).
54. Bylo by proto v rozporu s vůlí unijního normotvůrce a cílem sledovaným nařízením č. 1305/2013 mít za to, že toto nařízení nebrání vnitrostátnímu nastavení podmínek pro poskytování vyrovnávacího příspěvku stanoveného v článku 31 tohoto nařízení, které vede k vyloučení části ploch, navíc plně způsobilých k tomuto příspěvku, pouze z toho důvodu, že se nenacházejí výhradně v jedné souvislé zeměpisné oblasti spadající do pravomoci jediného regionálního správního orgánu. Jak přitom uvádí předkládající soud, žalobkyně v původním řízení nemůže podat žádost o podporu na své plochy nacházející se v Bavorsku(43), jelikož taková žádost může být podána pouze u správních orgánů spolkové země místa podnikání, a tyto orgány nejsou příslušné, pokud jde o plochy nacházející se mimo tuto spolkovou zemi. Nárok na platbu je tak zaručen pouze částečně. To neodpovídá ani liteře ani duchu nařízení č. 1305/2013.
55. Jedna věc tedy je mít za to, že správní orgány spolkové země Bádensko-Württembersko mohou být povinny poskytovat podporu podle článku 31 nařízení č. 1305/2013, s výhradou dodržování podmínek stanovených za tímto účelem tímto nařízením, pouze na plochy, které se nacházejí na území této spolkové země, a spadají tedy do její pravomoci.
56. Jiná věc by byla posoudit jako slučitelnou s nařízením č. 1305/2013 situaci, v níž lokalizace místa podnikání určuje sama o sobě územní působnost nároku na platbu a v níž je takový nárok vyloučen pro plochy stejného podniku, které se nenacházejí na území téhož regionálního správního orgánu, kde má sídlo, i když tyto plochy splňují všechny podmínky vyžadované tímto nařízením pro způsobilost k takovým platbám.
57. Jestliže se totiž členský stát případně prostřednictvím svých regionů rozhodne ve svém programu rozvoje venkova podporovat tento rozvoj zejména prováděním plateb pro oblasti s přírodními omezeními, nemůže se při výkonu své široké posuzovací pravomoci, která je mu navíc přiznána(44), odchýlit od podmínek taxativně vyjmenovaných v nařízení č. 1305/2013, které spočívají v označení dotyčné oblasti za způsobilou z důvodu její přírodní situace a omezení zemědělské produkce, které taková situace působí (čl. 31 odst. 1 tohoto nařízení, jak upřesněno článkem 32) a dále v postavení aktivního zemědělce(45) (čl. 31 odst. 2 uvedeného nařízení). Omezení nároku na platbu na zemědělské plochy, které se nacházejí na území spolkové země místa podnikání, tak vytváří podmínku, kterou nařízení č. 1305/2013 nestanoví. Tato nová podmínka, která nemá žádnou spojitost s kritérii biofyzikální povahy podloženými spolehlivými vědeckými důkazy, jak určuje unijní normotvůrce(46), přímo ohrožuje, jak uvedla Komise, efektivitu vyrovnávacích příspěvků stanovených tímto nařízením pro oblasti s omezeními(47), které – jak musím připomenout – sledují stanovený cíl rozvoje venkova a jednu z unijních priorit(48). Uplatnění takové podmínky znamená, že jako v případě v původním řízení jsou plochy, které splňují všechny podmínky stanovené nařízením č. 1305/2013 – u kterých regionální orgán prokázal, že vykazují všechny vlastnosti vyžadované pro způsobilost k čerpání vyrovnávacího příspěvku – jednoduše vyloučené z nároku na platbu.
58. Jelikož v situaci v původním řízení je nepochybné, že plochy žalobkyně v původním řízení nacházející se v Bavorsku splňují podmínky stanovené touto spolkovou zemí pro způsobilost k vyplacení vyrovnávacího příspěvku podle článků 31 a 32 nařízení č. 1305/2013, musí být konstatováno, že tato ustanovení brání tomu, aby kritérium místa podnikání bylo použito jako faktor omezující nárok na vyplacení vyrovnávacího příspěvku pouze na plochy, které se nacházejí ve spolkové zemi místa podnikání.
59. Vzhledem k předchozím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na dvě první předběžné otázky, že články 31 a 32 nařízení č. 1305/2013 musí být vykládány v tom smyslu, že 1) nebrání právní úpravě, která omezuje pravomoc regionálního orgánu vnitrostátně určeného pro rozhodování o poskytování plateb stanovených těmito ustanoveními pouze na zemědělské plochy, které spadají do jeho normotvorné pravomoci, a 2) že brání vnitrostátní právní úpravě, která tím, že stanoví, že vyrovnávací příspěvek lze poskytovat pouze na plochy označené za způsobilé spolkovou zemí místa podnikání dotyčného aktivního zemědělce, vylučuje jakoukoli možnost platby na plochy téhož podniku, které byly prohlášeny za způsobilé jinou spolkovou zemí.
C. Ke třetí předběžné otázce
60. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, aby Soudní dvůr posoudil, zda články 31 a 32 nařízení č. 1305/2013 zakotvují nárok na platbu pro aktivního zemědělce, který obhospodařuje plochy, které se nacházejí v oblastech s přírodními omezeními ve smyslu těchto ustanovení, pokud dotyčný členský stát nebo region rozhodl o poskytování takové platby ve svém plánu rozvoje venkova a označil tyto plochy za způsobilé k takové platbě. Pokud takový nárok existuje, předkládající soud se dále táže zaprvé, u kterého orgánu může zemědělec tento nárok uplatnit, a zadruhé, zda tento nárok může vyžadovat splnění dodatečných podmínek vzhledem k podmínkám již stanoveným nařízením č. 1305/2013.
61. Odpověď na tuto otázku lze již alespoň částečně dovodit z úvah provedených v rámci analýzy dvou prvních předběžných otázek. Tyto poznatky je třeba doplnit návratem k povaze nařízení č. 1305/2013.
62. Připomínám, že z článku 288 SFEU vyplývá, že nařízení je přímo použitelné ve všech členských státech a závazné v celém rozsahu. I když ustanovení nařízení z důvodu své povahy a funkce v systému pramenů unijního práva mají obecně ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nutné, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření, některá jejich ustanovení však mohou pro své uplatnění vyžadovat přijetí prováděcích opatření členskými státy(49). Členské státy mohou přijmout prováděcí opatření při splnění tří podmínek: 1) pokud tím nenaruší přímou použitelnost nařízení – která tedy zůstává zachována – 2) nezastřou povahu unijního práva a 3) omezí se při upřesnění výkonu diskreční pravomoci, kterou jim toto nařízení svěřuje, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení(50).
63. S poukazem na příslušná ustanovení dotčeného nařízení vykládaná s přihlédnutím k cílům tohoto nařízení je třeba určit, zda tato ustanovení zakazují, ukládají či umožňují členským státům vydat některá prováděcí opatření a je-li tomu tak, zda dotčená opatření spadají do prostoru pro uvážení přiznaného každému členskému státu(51). Kromě toho, i když některá prováděcí opatření přijatá členskými státy jsou přípustná, toto provádění unijního práva musí podle čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie dodržovat ustanovení této Listiny. Podobně jsou členské státy povinny dodržovat základní zásady unijního práva(52).
64. Podle mého názoru však není nezbytné tak dalece prohlubovat přezkum způsobů výkonu posuzovací pravomoci přiznané orgánům německých spolkových zemí, jelikož režim použitelný na platby pro oblasti s přírodními omezeními neumožňuje členským státům přijmout prováděcí opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení, jehož výsledek vede k omezení nároku na platbu pouze na způsobilé plochy aktivního zemědělce, které se nacházejí na území spolkové země místa podnikání.
65. Co se týče článků 31 a 32 nařízení č. 1305/2013, již jsem konstatoval ohledně prvního z nich, že platby určené zemědělcům „se poskytují“ aktivním zemědělcům, kteří se zaváží provozovat zemědělskou činnost v určených oblastech, s cílem poskytnout jim plnou nebo částečnou kompenzaci za dodatečné náklady a ušlé příjmy v souvislosti s omezeními produkce. Skutečnost, že platby se poskytují zemědělcům, kteří se zaváží provozovat zemědělskou činnost v určených oblastech podle článku 32 tohoto nařízení a jsou aktivní, jednoznačně vyplývá z čl. 31 odst. 2 uvedeného nařízení.
66. Členské státy mohou svou posuzovací pravomoc vykonat především při rozhodování, zda zahrnou, nebo nezahrnou do svých vnitrostátních programů zvláštní podporu určenou pro oblasti s přírodními omezeními. Dále po učinění tohoto rozhodnutí mohou členské státy ještě vykonat svoji posuzovací pravomoc, a přijmout tedy prováděcí opatření ve smyslu judikatury připomenuté v bodech 61 a 62 tohoto stanoviska, pokud jde o výpočet dodatečných nákladů a ušlých příjmů (čl. 31 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 1305/2013), který navíc mohou členské státy přizpůsobit (čl. 31 odst. 1 třetí pododstavec tohoto nařízení). Stejně tak unijní normotvůrce stanovil, že výše plateb bude ponechána na posouzení členských států v rozmezí, které určil, a výši budou moci postupně snižovat (čl. 31 odst. 3 a 4 uvedeného nařízení). Co se týče určení oblastí, budou členské státy muset posoudit značné omezení možností využití půdy a znatelné zvýšení produkčních nákladů a určit, že toto omezení a zvýšení jsou výsledkem náročných klimatických podmínek daných nadmořskou výškou, která způsobuje kratší vegetační období nebo velké svažitosti, jež zabraňuje využití mechanizace nebo ho činí nákladným (čl. 32 odst. 2 téhož nařízení).
67. I když tak rozhodnutí podporovat oblasti s přírodními omezeními spadá do posuzovací pravomoci členských států, jakmile je jednou učiněno, je podle mého názoru jasně dané, že nárok na platbu vzniká, pokud jsou splněny podmínky stanovené v čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1305/2013.
68. Prováděcí opatření, jako je opatření přijaté na spolkové úrovni(53) a na úrovni regionů, přitom překračuje prostor pro posouzení, který je členským státům nařízením č. 1305/2013 přiznán tím, že nezaručuje nárok na platbu na veškeré způsobilé plochy(54) aktivního zemědělce a podle mého názoru se přímo střetává s vůlí unijního normotvůrce vyjádřenou v tomto ustanovení(55).
69. Konečně se nedomnívám, jak to zdůrazňuje Komise, ledaže bychom připustili, že byla porušena zásada rovného zacházení, že posuzovací pravomoc, kterou členské státy a jejich regiony disponují při vypracování programu, jim může rovněž svěřovat pravomoc neposkytnout platbu aktivním zemědělcům, kteří o ni požádají, jestliže je taková platba stanovena v jejich programu rozvoje venkova pro oblasti, které tyto státy nebo tyto regiony samy označily za způsobilé plochy.
70. Pokud jde o otázku, vůči komu musí směřovat nárok vyplývající z článků 31 a 32 nařízení č. 1305/2013, předkládající soud, který má posoudit legalitu rozhodnutí dotčeného v původním řízení, jímž došlo k zamítnutí žádosti o platbu, pokud jde o způsobilé plochy žalobkyně v původním řízení nacházející se v Bavorsku, si podle všeho přeje získat potvrzení, že unijní právo neukládá příslušným správním orgánům spolkové země Bádensko-Württembersko povinnost poskytovat takovou platbu. Tato problematika se v části prolíná s problematikou posuzovanou dříve a odkazuji proto na body 42 a následující tohoto stanoviska.
71. Dodávám, že nařízení č. 1305/2013 nestanoví pravidla, která určují, u jakého orgánu má zemědělec uplatnit svůj nárok na platbu. Vzhledem k tomu, že postup, na jehož základě je poskytována platba podle článku 31 tohoto nařízení, však není uvedeným nařízením upraven, přísluší členským státům, aby tento postup koncipovaly v souladu se zásadou procesní autonomie, avšak podmínky takového postupu nesmí být méně příznivé než ty, jimiž se řídí obdobné situace vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a nesmí prakticky znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity)(56).
72. Je tak úkolem vnitrostátního práva určit správní subjekt, u kterého může aktivní zemědělec uplatnit svůj nárok na platbu pro veškerou svoji půdu, která byla shledána způsobilou k této platbě.
73. Zásada efektivity nevyžaduje, aby nárok na platbu mohl být požadován u veřejného orgánu, který do svého programu nezahrnul takovou podporu pro oblasti s přírodními omezeními nebo který, i když takovou podporu zavedl, neoznačil plochy za způsobilé k platbě z důvodu například posouzení, jež provedl ohledně kritérií vyžadovaných nařízení č. 1305/2013, nebo jako v daném případě, protože k tomu není místně příslušný.
74. Vzhledem k tomu, že nárok vzniká pro aktivní zemědělce od okamžiku, kdy místně příslušný orgán rozhodl v rámci programování pro rozvoj venkova o provedení opatření stanovených články 31 a 32 nařízení č. 1305/2013 a vymezil dotyčné oblasti, však musí být stanoveny postupy podle vnitrostátního práva při dodržení podmínek připomenutých v bodě 70 tohoto stanoviska tak, aby těmto zemědělcům bylo umožněno účinně uplatnit jejich nárok na platbu na veškeré způsobilé plochy(57). Kromě toho sdílím stanovisko Komise, podle něhož žádost o platbu může vyžadovat splnění dalších podmínek, pokud jsou objektivní a nediskriminační a neohrozí-li účinnost nároku na platbu(58).
D. Ke čtvrté předběžné otázce
75. Konečně si předkládající soud klade otázku, zda čl. 31 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1305/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní právní úprava nebo regionální právní úprava členského státu obsahující podmínky poskytování plateb musí mít „právní povahu“ umožňující zemědělcům, kteří splňují tyto podmínky, obdržet platbu vyrovnávacího příspěvku nezávisle na skutečné praxi členského státu nebo jeho regionu v oblasti podpory.
76. Smysl této otázky je částečně objasněn vysvětleními předkládajícího soudu, který uvádí, že občané se nemohou přímo dovolávat správních předpisů, z nichž politiky podpory každé spolkové země vycházejí, a pouze praxe správních orgánů je vůči těmto občanům závazná. Zpochybnění takové praxe je však omezeno pouze na dovolávání se ústavně zaručené zásady rovného zacházení. V případě, že nařízení č. 1305/2013 nezakotvuje nárok na platbu, se tento předkládající soud táže, zda čl. 31 odst. 1 tohoto nařízení určuje „právní povahu“, jak je uvedeno v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou musí mít akty přijaté členským státem nebo regionem, jenž rozhodl o poskytování vyrovnávacího příspěvku, které stanoví jeho podmínky způsobilosti. Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že tato otázka se Soudnímu dvoru pokládá pouze za předpokladu, že by předkládající soud měl vyhovět žalobě žalobkyně v původním řízení, pokud jde o její plochy nacházející se v Bavorsku(59).
77. Vzhledem k odpovědi, kterou navrhuji dát na třetí otázku, a jelikož je tato čtvrtá otázka položena pro případ neexistence nároku na platbu vyplývajícího z článků 31 a 32 nařízení č. 1305/2013, nemusí Soudní dvůr na tuto čtvrtou otázku odpovídat.
78. I v případě záporné odpovědi Soudního dvora na třetí otázku, odpověď na tuto čtvrtou předběžnou otázku se mi pro řešení sporu v původním řízení nejeví užitečnou. Předkládající soud zde totiž vychází ze zásady, že stávající praxe orgánů spolkové země Bádensko-Württembersko v oblasti podpory je nezákonná z důvodu správního předpisu ministerstva a způsobu, jakým jsou v něm stanovena kritéria způsobilosti, která vylučují jakoukoli možnost platby na plochy nacházející se v Bavorsku. Jelikož z mé analýzy dvou prvních předběžných otázek vyplývá, že unijní právo nemůže uložit správním orgánům spolkové země Bádensko-Württembersko, aby poskytlo platbu na plochy nacházející se v Bavorsku a označené za způsobilé bavorskými správními orgány, odpověď, kterou by Soudní dvůr mohl poskytnout předkládajícímu soudu v rámci této čtvrté otázky, není užitečná pro řešení sporu, který před ním probíhá. Není tak třeba na tuto čtvrtou otázku odpovídat(60).
V. Závěry
79. Vzhledem ke všem předchozím úvahám, navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky, které mu položil Verwaltungsgericht Sigmaringen (správní soud v Sigmaringenu, Německo), odpověděl následovně:
„Články 31 a 32 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/2393 ze dne 13. prosince 2017,
musí být vykládány v tom smyslu, že
– nebrání právní úpravě, která omezuje pravomoc regionálního orgánu vnitrostátně určeného k rozhodování o poskytování podpor stanovených těmito ustanoveními pouze na zemědělské plochy, které spadají do jeho normotvorné pravomoci;
– brání vnitrostátní právní úpravě, která tím, že stanoví, že vyrovnávací příspěvek lze poskytovat pouze na plochy označené za způsobilé spolkovou zemí místa podnikání dotyčného aktivního zemědělce, vylučuje jakoukoli možnost podpory na plochy téhož podniku, které byly prohlášeny za způsobilé jinou spolkovou zemí;
– aktivnímu zemědělci vzniká nárok na platbu od okamžiku, kdy příslušný orgán rozhodl v rámci programování pro rozvoj venkova o provedení opatření stanovených články 31 a 32 nařízení č. 1305/2013 ve znění nařízení 2017/2393 a označil dotyčné oblasti za způsobilé. Musí být stanoveny postupy podle vnitrostátního práva při dodržení podmínky procesní autonomie členských států tak, aby těmto zemědělcům bylo umožněno účinně uplatnit jejich nárok na platbu na veškeré způsobilé plochy. Žádost o platbu může vyžadovat splnění dalších podmínek, pokud jsou objektivní a nediskriminační a neohrozí-li účinnost nároku na platbu na veškeré způsobilé plochy.“